Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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ORGÃO DE GESTÃO
PRESIDENTE
LEGITIMIDADE PASSIVA
AGENTE ADMINISTRATIVO
ADMINISTRAÇÃO
DIREITO DE REGRESSO
RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL
VIOLAÇÃO DA LEI
CCIV66 ART483.
D 48051 DE 1967/11/21 ART2 N2.
II - A ilicitude relevante para efeitos do disposto no artigo 483 do Código Civil não cobre as normas destinadas apenas a proteger certos interesses gerais ou colectivos, e que, directamente apenas protegem a colectividade como tal, especialmente o Estado e que só reflexa ou mediatamente contemplam interesses particulares.
III - Do mesmo modo, em termos de responsabilidade por actos administrativos, é entendido que a violação de preceitos jurídicos não é, só por si, fundamento bastante de responsabilidade, fazendo-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a administração, do que a simples legalidade ou regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos.
IV - Assim, naufraga por carência de culpa e ilicitude relevantes, a acção em que um órgão administrativo exige de um seu antigo elemento a restituição de quantias por ele indevidamente adiantadas a um empreiteiro, se se prova que o demandado adoptou a diligência de um qualquer bonus pater colocado na mesma situação.
1. No processo comum movido ao arguido João... , por alegada prática de crime de abuso de poderes, p. e p. no artigo 432º do Código Penal, veio a Administração Regional de Saúde de Bragança deduzir competente pedido cível enxertado na causa penal, demandando o arguido e, solidariamente com ele, a Sociedade Comercial
" Construções .... , L.dª ", de quem reclamava o reembolso da importância de 10.041.572$00 a título de indemnização pelos danos causados, bem como os juros de mora vincendos à taxa legal sobre a quantia de 5.120.799$00.
Por despacho há muito transitado em julgado, foi a referida Sociedade Comercial julgada parte ilegítima e, consequentemente, absolvida da instância ( fls. 1174 ).
No prosseguimento dos autos, veio a ter lugar o julgamento do arguido João, que, por sentença de fls. 1198 e segs. foi absolvido não só da acusação criminal que lhe era movida, como também do pedido cível deduzido pela identificada demandante civil.
Inconformada com a sorte do pleito, veio esta interpor recurso do decidido na parte meramente civil da sentença, formulando logo as seguintes conclusões:
1. A violação de preceitos legais administrativos não implica apenas a ilegalidade dos actos jurídicos subjacentes, mas traduz um autêntico juízo de valor que cunha de ilícita a conduta do autor de tais actos violadores de normas legais.
2. No caso dos autos, embora o prejuízo patrimonial causado à recorrente tenha resultado da anulação de contratos de empreitada, o dano tem por causa adequada a conduta do arguido que ilicitamente permitiu a celebração daqueles contratos e a efectuação ilícita de adiantamentos por conta do preço.
3. Foi violado e mal interpretado o artigo 483º do Código Civil.
Termina pedindo, no provimento do recurso, a revogação da sentença recorrida e a subsequente condenação do arguido no pagamento dos danos patrimoniais alegadamente causados à recorrente.
Respondeu o arguido em defesa do julgado.
Subidos os autos, foi colhido o visto do MP que se absteve de tomar posição sobre o fundo da causa, uma vez que, cingindo-se o que permanece do pleito à parte cível da decisão, as partes estão devidamente representadas.
2. Colhido o visto legal e realizada a audiência, cumpre decidir.
2.1 São estes os factos dados como provados na sentença em crise:
1. O arguido foi presidente da Comissão Instaladora da Administração Regional de Saúde de Bragança, nos anos de 1986 até Outubro de 1988.
2. A 12 de Maio de 1987 deliberou a C.I. da A.R.S., abrir concurso limitado para elaboração do projecto do Centro de Saúde de Mirandela.
3. Faziam parte dessa Comissão Instaladora, além do arguido, as Dr.ªs Maria Mavilde Gonçalves Xavier e Filomena Maria Roque da Fonseca Gouveia, na qualidade de vogais, conforme despachos do Ministro da Saúde de 7/10/87 e 13/10/87, respectivamente, publicados no DR., 2ª Série, de 4/3/88.
4. A 7/12/87 deliberou a C.I. da A.R.S., abrir concurso limitado para adjudicação da construção do Centro de Saúde de Mirandela - 1ª fase - sendo concorrentes convidadas as empresas ......, L.da, com sede em Bragança, Mário ......., com sede em Mogadouro e E...... - Empresa de Construções ......., L.da, com sede em Bragança.
5. A 19/12/87, deliberou a C.I. da A.R.S., aceitar a proposta da firma E....., L.da, porque sendo uma firma credenciada, comprometia-se a fazer a referida construção em 150 dias, pelo preço de 15.055.000$00, valor mais baixo no conjunto das três propostas apresentadas.
6. Em 31/12/87, a C.I. da A.R.S., deliberou autorizar e reconhecer o trespasse da obra de construção - 1ª fase - do Centro de Saúde de Mirandela, adjudicada à firma E....., L.da, nos termos do artigo 127º do DL nº 235/86, de 18/8, em favor da empresa de Construções de ......, L.da, com sede ........ - Bragança.
7. A Empresa de Construções ........, L.da, não era possuidora de alvará de empreiteiro de obras públicas de 1ª categoria - construção civil - como era exigido para admissão ao concurso de Saúde.
8. Em 31/12/87, data da celebração do contrato de trespasse referido em 6, a C.I. da A.R.S., adiantou à firma Construções ..........., L.da, 30% do valor total da obra, para arranque da mesma, no montante de 4.516.000$00, acrescida do I.V.A., no valor de 361.320$00, e no total de 4.877.820$00.
9. Esta empresa emitiu o respectivo recibo e dele consta que esse adiantamento se refere à antecipação do preço da obra para aquisição de materiais para construção.
10. Nos termos da cláusula 8ª do aludido contrato de trespasse, a firma Construções ........., L.da, comprometia-se a apresentar no prazo máximo de oito dias os documentos exigidos no caderno de encargos e no programa de concurso.
11. A C.I. da A.R.S. adjudicou ainda a este construtor, a construção da 2ª e 3ª fases do mesmo Centro de Saúde, ou seja, a cobertura e alvenarias e instalação eléctrica, " porque sendo uma firma credenciada foi também a que apresentou valores mais baixos ".
12. Estes contratos, - da segunda e terceira fases - foram celebrados em 25/1/88, e antes do construtor ter iniciado a construção da 1ª fase.
13. E foram-lhe logo adiantados 30% do valor da adjudicação de cada uma destas fases, num total de 4.842.180$00.
14. Esta firma não prestou garantia bancária incondicional.
15. E igualmente passou recibos dos quais consta que os 30% adiantados se referem " à antecipação do preço da obra para aquisição de materiais de construção ".
16. A firma Construções......., L.da, fez um seguro do " ramo cauções ", em 31/12/87, na Fidelidade - Grupo Segurador, titulado pela apólice S.053.093, pelo prazo de 180 dias a contar daquela data e pelo valor de Esc. 752.750$00, para a construção do Centro de Saúde de Mirandela e a favor da A.R.S. de Bragança.
17. Em 12/2/88, a C.I. da A.R.S. designou o fiscal da obra, o qual pôde realizar dois autos de medição de trabalhos feitos em 8/4/88 e em 3/5/88.
18. Em 12/4/88, o Jornal " A Voz do Noroeste " publicou um extenso artigo sobre esta e outras situações tidas como irregulares na A.R.S.
19. A C.I. da A.R.S., apercebendo-se que a firma Construções......., L.da, não havia entregue o alvará, e por orientação do arguido, deliberou dar a esta firma o prazo de 8 dias para o fazer.
20. O que esta nunca fez.
21. Em 22/4/88, a C.I. da A.R.S. analisou a situação do construtor ......., e deliberou anular os concursos para betão armado, alvenarias e electricidade, ou seja, as 1ª, 2ª e 3ª fases, pelo facto de o mesmo não ter entregue, ainda, o dito alvará.
22. Na sequência desta anulação, foi dada pela Câmara Municipal de Mirandela, posse administrativa dos trabalhos feitos à A.R.S. de Bragança, em 20/5/88, e feito um " acerto de contas, apurando-se um saldo a favor do dono da obra de 38.922$00, e referente à 1ª fase, a que acresciam as quantias de 217.905$00 ( art.º 188º do DL 235/86, de 18/8 ) e de 21.790$00 ( art.º 138º do DL 498/72 )".
23. Quantias que a " Construções ..... ", nunca pagou, como nunca pagou as quantias recebidas a título de adiantamentos referentes à 2ª e 3ª fases da construção e referidas em 13), as quais não tiveram início.
24. Em 17/5/89, foi feita a recepção provisória da obra, tendo-se procedido aos exames dos autos de medição realizados pelo fiscal da obra e dos mapas de trabalhos a mais e a menos relativos à 1ª fase da empreitada.
25. Resultando, então, de trabalhos realizados na obra, o valor total de Esc. 4.240.152$00.
26. E foi aceite uma reclamação do construtor referente a trabalhos a mais, e após medições de rectificação apurou-se o valor de Esc. 117.956$00, para esses trabalhos.
27. E apurou-se o valor do material deixado pelo construtor em estaleiro, de Esc. 112.940$00.
28. Encontra-se assim a A.R.S. de Bragança prejudicada na quantia total de Esc. 5.120.798$70.
29. Em 25/7/88, o arguido solicitou, por escrito, à firma Construções ..., L.da, o pagamento imediato desta quantia.
30. Face ao seu não pagamento, o arguido, em 8/8/88, encarregou os serviços jurídicos da A.R.S. de Bragança, de accionar judicialmente a firma Construções ... , L.da, para a fazer condenar a restituir aquela importância.
31. Na sequência desse pedido, o Dr. Logarinho Monteiro, consultor jurídico da A.R.S. de Bragança, solicitou ao Magistrado do MP junto do Tribunal de Círculo do Porto, que instaurasse a respectiva acção, remetendo-lhe os elementos necessários para o efeito.
32. Em 4/12/89 deu entrada no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, uma acção proposta pela A.R.S. de Bragança, contra a sociedade de construções ....., L.da, na qual se pedia a condenação desta no pagamento da quantia de Esc. 5.120.798$00, acrescida de juros de mora.
33. Por sentença, proferida em 24/1/91, foi essa acção julgada improcedente e a Ré absolvida do pedido, em consequência da procedência da excepção peremptória de caducidade, invocada pela Ré.
34. A C.I. da A.R.S. permitiu que a firma Construções .... iniciasse a construção do citado Centro de Saúde.
35. O arguido, antes da celebração do contrato de trespasse referido - 31/12/87 -, já havia diligenciado com o construtor ..... a aquisição, a este e um seu sócio, de parte de um prédio - fracções -, sito na Av. Sá Carneiro, Bragança, para nele instalar os serviços da A.R.S., e pelo preço de 65.345.000$00.
36. Por intervenção da Inspecção Geral dos Serviços de Saúde, essa aquisição não chegou a concretizar-se, por se entender, após pareceres técnicos, que não era aconselhável, por ser um edifício construído para habitação.
37. Os membros da C.I. da A.R.S. sempre deliberaram de forma livre e consciente e sem qualquer influência do arguido.
38. E deliberaram autorizar o trespasse da empreitada depois do parecer favorável do consultor jurídico dos serviços.
39. Também os adiantamentos feitos ao empreiteiro foram precedidos de parecer favorável do consultor jurídico dos serviços.
40. Era convencimento dos membros da C.I. que a sociedade adjudicatária da obra cumpriria a empreitada e realizaria integralmente a obra.
41. O arguido agiu de forma livre e convencido que tanto o contrato de cedência da empreitada como os adiantamentos feitos, estavam de acordo com a lei.
42. É casado, professor da Escola Preparatória Paulo ...., em Bragança, auferindo o vencimento líquido mensal de 240.000$00.
43. A esposa é professora aposentada.
44. Vive em casa própria e é licenciado em História.
45. Não tem antecedentes criminais e confessou a factualidade que antecede.
46. É considerado pessoa honesta.
2.2 Pese, embora, ter o julgamento sido efectuado com documentação dos actos de audiência, a verdade é que, como flui do já exposto, o recurso é cingido ao aspecto jurídico da causa, e, ainda assim, limitado à decretada absolvição cível do arguido, já que no respeitante aos aspectos meramente penais da sentença, mormente a absolvição, o decidido
é agora caso arrumado, na medida em que ninguém com legitimidade para tanto contra ela se insurgiu.
De resto, na matéria de facto apurada não são perceptíveis vícios que a invalidem, mormente os aludidos nos artigos 410º, nº 2, do Código de Processo Penal.
Por isso, se dá como definitivamente assente, o quadro de facto acabado de transcrever na íntegra.
Assim sendo, há agora que atacar as questões postas pela recorrente e que, no fundo, têm a ver com a indagação dos pressupostos de funcionamento da responsabilidade civil extracontratual do arguido.
Como se viu, a recorrente defende existir essa responsabilidade, que faz derivar da circunstância de, no trespasse da obra em causa para a
" Construções ...., L.da " sem que esta possuísse o necessário alvará e nos adiantamentos pecuniários que lhe foram efectuados, terem sido violados preceitos legais que integrariam a ilicitude exigida no artigo 483º do Código Civil.
Por sua banda, o M.mo Juiz, entendeu que, apesar da violação de algumas normas administrativas, essas ilegalidades não se confundem com a reclamada ilicitude tendo em vista a responsabilização civil extracontratual do arguido.
Quid juris?
Antes de entrarmos verdadeiramente no tratamento da questão fulcral em causa - averiguação de eventual ilicitude relevante na actuação do arguido, e consequente nexo de causalidade entre ela e o dano efectivamente verificado para a A.R.S. ( 5.120.798$70 ),
é mister por em relevo alguns considerandos preliminares que uma apreciação global da matéria de facto apurada logo sugere e que nas alegações da recorrente vêm perfeitamente secundarizados ou mesmo omitidos.
Assim: o arguido não fez nada do que lhe vem atribuído, ou, pelo menos, não o fez sozinho. Quem deliberou avalizar o trespasse da obra e autorizar os adiantamentos por conta dela ( no legítimo exercício, de resto, das suas competências de direcção da A.R.S. recorrente ut artº 8º, nº 1, do D.L. nº 254/82, de 29/6/82, in D.R. I-S, nº 147, daquela data ), foi o órgão colegial " Comissão Instaladora " da A.R.S. de que aquele era um simples elemento, embora com qualificação de presidente.
Por outro lado, a matéria de facto recolhida é bem clara num outro aspecto que, como se verá mais adiante, se revela de importância não despicienda na justa solução do caso: a referida Comissão Instaladora, de que não consta fizesse parte algum jurista, teve o cuidado de não tomar essas deliberações sem o prévio parecer favorável dos serviços jurídicos da própria recorrente.
Então, a serem assim as coisas, parece aqui algo desfocada a legitimidade passiva do recorrido já que em seu lugar deveria figurar a dita Comissão Instaladora e não, individualmente, qualquer dos seus membros ( artº 26º do Código de Processo Civil ex vi artº 4º do CPPenal ).
E quem perfilhe daquele pressuposto processual a tese de Barbosa de Magalhães, como se sabe largamente acolhida na nossa jurisprudência que nos dispensamos de citar, e segundo a qual a legitimidade para a causa se há-de aferir dos termos em que o Autor, logo na petição configura o pleito, sendo questão de fundo saber se as coisas se passaram ou não na realidade conforme essa afirmação inicial, não poderá deixar de, logo no limiar da decisão final, extrair do caso consequências bem mais radicais: pois, sendo atribuída pela recorrente ao arguido a prática daqueles actos fundamentadores do pedido, a legitimidade do demandado estaria logo assegurada.
Mas, não se provando ser ele o seu alegado autor, antes se provando serem esses actos da autoria de um ente jurídico distinto - o órgão colegial a que presidia - então, a consequência lógica imediata não poderia deixar de passar pelo naufrágio da causa, mais precisamente, a improcedência do pedido.
Por outro lado, é preciso vincar bem que o caso se não apresenta com a linearidade jurídica que a recorrente pretende fazer passar. Na verdade, a solução do caso não passa apenas pelos amplos confins da responsabilidade civil extracontratual do arguido, enquanto simples sujeito de direito, antes exige a imprescindível consideração da sua actuação funcional como elemento de um órgão administrativo que era a C.I. da A.R.S. recorrente.
Precisando melhor: a acção aqui movida ao arguido tem laivos de um pretenso direito de regresso da administração contra um dos seus agentes por pretensa prática de acto ilícito lesivo dos interesses da demandante. Ora, esta constatação aporta ao caso considerações de direito público, mormente o quadro legal da definição da responsabilidade do Estado e seus agentes, consagrado essencialmente no Decreto nº 48051, de 21/11/67, sabido como é, que o ilícito civil administrativo e simples ilícito civil podem não coincidir ( cfr., por todos, J.J. Gomes Canotilho,
O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos, págs. 74 ).
De resto, se assim não se entendesse, a acção em causa não deixaria de revestir um inaceitável venire contra factum proprium da A.R.S. demandante, uma vez que não vem questionado que o órgão administrativo presidido pelo arguido, ao praticar os actos pretensamente censuráveis, o fez sempre em representação da própria demandante...
Ora, o nº 2 do artigo 2º do Decreto nº 48051 citado, condiciona como se sabe, o direito de regresso, desde que não haja dolo ou excesso de limite das funções, à falta de diligência ou zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.
Isto postula que também aqui, tratando-se de negligência, o grau de diligência ou cuidado deve pautar-se por um critério objectivo, não acolhedor de conhecimentos ou aptidões pessoais do agente, mas apenas dos exigíveis para o exercício do cargo.
" Tendo em conta, porém, as eventuais dificuldades burocráticas, o direito de regresso da administração, se não se quiser limitar aos casos de dolo ou culpa lata, poderá ser condicionado, na hipótese de negligência, à existência de um comportamento culposo, traduzido numa falta de zelo e diligência manifestamente inferior àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo" ( mesmo autor, ob. cit., págs. 72 ).
Acontece que se o parecer dos serviços jurídicos da própria A.R.S. recorrente foi favorável às acções que se pretendiam criminosas e agora se pretendem ilegais ou mesmo ilícitas, impunha-se antes de tudo, indagar da razão de ser da produção desse parecer.
Pois, se aconteceu ter havido negligência na sua prolação, como é possível admitir em tese que houve ( a clareza com que se encontram redigidos nomeadamente os artigos 68º, 80º, a), 191º e 192º do DL 235/86, de 18/8, que até à publicação, em 10/12/93, do DL 405/93, regulamentava o regime jurídico das empreitadas e fornecimento de obras públicas, não permitia sustentar com o mínimo de consistência e de sensatez a legalidade do reconhecimento do trespasse da obra a quem não tinha alvará nem os adiantamentos, nos termos que foram efectuados ), o responsável pelos danos ora reclamados não poderia deixar de ser encontrado ( ou ao menos procurado ) no referido departamento, no pressuposto óbvio de que lhe incumbia o dever jurídico ( cfr. Pires de Lima e A. Varela, Código Civil Anotado, vol. I, 4ª edição revista e actualizada, págs. 487: " Este dever jurídico pode ser imposto pela lei ou ter a sua fonte num contrato ( mandato, prestação de serviços, etc. ), através do qual uma das partes ( advogado, médico, engenheiro, arquitecto, perito contabilista, etc. ) se vincula a dar conselhos, a fazer recomendações ou a prestar informações " ) de dar o referido parecer e, portanto, estaria sujeito perante a recorrente, à obrigação de indemnizar nos precisos termos do artigo 485º, nº 2, do Código Civil ( cfr. os mesmos autores, ob. e loc. cits.
Aí se precisa que, quando haja o dever jurídico de dar o conselho, recomendação ou informação, a obrigação de indemnizar só aproveita à pessoa perante quem se esteja vinculado, e que, no caso seria a própria A.R.S. recorrente ).
De resto, não tendo o arguido ( e ao que se supõe, também, os outros elementos da Comissão Instaladora ), conhecimentos jurídicos, o mais que seria de exigir-lhes, antes de tomarem as deliberações agora postas em causa, era que consultassem quem soubesse do assunto e, portanto, os pudesse orientar nos caminhos da legalidade.
A partir do momento em que é o gabinete jurídico da própria recorrente a avançar com o nihil obstat, seria necessária uma grande dose de imaginação para ver algum nesgo de culpa na deliberação ilegal que acabou por ser tomada.
A menos que já houvesse algum antecedente capaz de por em dúvida o acerto do parecer jurídico avançado, coisa que nos autos não é sequer aflorada.
Ora, como se sabe e já ficou referido, tanto aqui
( no direito de regresso da administração ), como no domínio meramente civilístico do apuramento da responsabilidade civil, a culpa é apreciada em concreto.
Quando a delimitação do comportamento devido é feita em termos de diligência a desenvolver pelo arguido, toma-se como critério ou padrão a diligência psicológica do bonus pater familias; se o agente não agiu como este agiria, omitiu o comportamento devido ( cfr. artºs 487º, nº 2, e 799º do Código Civil e, por todos, F. Pessoa Jorge, Ensaio Sobre os Pressupostos da Responsabilidade Civil, págs. 336 ).
Mas, se for de entender que esse bonus pater familias, colocado na concreta posição do agente não teria diferente comportamento, então terá de concluir-se que o agente agiu sem culpa.
Ora, se o departamento jurídico do próprio serviço público em que se integrava o arguido emitiu parecer favorável às operações em causa, qual o bonus pater familias que iria, sem mais, por em dúvida esse parecer para suspeitar que estava a ser encaminhado para a prática de uma ilegalidade?
Seria de exigir-lhe, nomeadamente, que pedisse outro parecer, porventura a diferente departamento jurídico?
E, se assim fosse, que utilidade para a própria A.R.S. teria um serviço jurídico em quem se não depositava confiança funcional?
Ou, dito de outro modo, para utilizar a já citada expressão legal ( cfr., o supra citado nº 2 do artº
2º do Decreto nº 48051, de 21/11/67 ), como fundamentar a conclusão de que, ao deliberar em conformidade com esse parecer, a C.I. presidida pelo arguido, actuou com diligência ou zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados? Seria normal, e portanto previsível, ter o inimigo intra muros?...
Ou não seria, antes, de ter como normal uma relação de confiança funcional entre os órgãos da administração?
As respostas a todas estas questões não podem deixar de conter um óbvio sentido, claramente desfavorável
às teses da recorrente.
2.3. Pondo, porém, de lado as considerações que antecedem, temos como boa a decisão tomada na sentença recorrida ao isentar o arguido de responsabilidade civil.
Com efeito, pese embora a prática das ilegalidades consistentes essencialmente na circunstância de se ter avalizado o trespasse da obra para um construtor desprovido do necessário alvará, não se ter respeitado o estabelecido legalmente em matéria de exigência de caução ao empreiteiro e feito adiantamentos sem inteira cobertura legal, pode afoitamente afirmar-se que estas ilegalidades se não confundem com a ilicitude exigida no artigo 483º do Código Civil como pressuposto de responsabilidade extracontratual.
Com efeito, se nesta disposição são contempladas como ilícitas, ao lado das violações dos direitos de outrem, as violações de disposições legais destinadas à protecção de interesses alheios, é verdade também que por ela não são abrangidas aquelas normas que visam apenas proteger certos interesses gerais ou colectivos, embora da sua aplicação possam beneficiar, mediata ou reflexamente, determinados interesses particulares. Trata-se de normas que, directamente, apenas protegem a colectividade como tal, especialmente o Estado, e que só beneficiam o indivíduo na medida em que cada um está interessado no bem da colectividade
( cfr. Pires de Lima e A. Varela, Código Civil Anotado, vol. I, 4ª edição revista e actualizada, págs. 473 ).
É o caso de muitas normas constitucionais, de vários preceitos de direito administrativo, de muitas regras de direito penal relativos à integridade territorial do Estado, etc.
É certo que da observância dos deveres impostos nestas normas derivam benefícios para os vários cidadãos que integram a colectividade. Mas não foi para tutelar o interesse de cada cidadão, individualmente considerado, que tais deveres foram fixados na lei.
Para determinar se a violação de certa norma origina obrigação de indemnizar, o decisivo não é o efeito, mas sim o conteúdo e o fim da disposição. Não basta que esta seja proveitosa também para o indivíduo lesado com a violação: é necessário que vise proteger interesses particulares ( cfr. Pires de Lima e A. Varela, ob. cit., págs. 473, citando Enneccerus-Lehmann).
Ora, as normas alegadamente infringidas pela C.I. da recorrente e de que era presidente o arguido, são claramente normas de direito administrativo que visam em primeira linha a protecção do interesse do Estado como dono das obras empreitadas de modo a garantir que os empreiteiros com quem contrata tenham um mínimo de condições técnicas e financeiras, capazes de assegurar que as obras públicas, por vezes de grande envergadura, sejam concluídas com o êxito que a comunidade reclama.
Portanto, no caso, não foram atingidos os particulares interesses da A.R.S. de Bragança, dado que essas normas não se destinam à protecção deles.
E se aqui se chegou pela consideração meramente civilística do caso, igual resultado produz a consideração especial do regime da responsabilidade pelos actos administrativos.
Também aí se entende que " a violação dos preceitos jurídicos não é, por si só, fundamento bastante de responsabilidade. Quer se exija a violação de direitos subjectivos, quer a violação de um dever jurídico ou funcional para com o lesado, quer ainda uma falta da administração, faz-se intervir sempre um elemento qualificador e definidor de uma relação mais íntima do indivíduo prejudicado para com a administração do que a simples legalidade ou regularidade do funcionamento dos órgãos administrativos " ( cfr. J.J. Gomes Canotilho, ob. cit., págs. 75 ).
O que significa que a acção do arguido, melhor, da C.I., não padece hoc sensu de ilicitude relevante enquanto pressuposto de responsabilidade civil.
Relevante para o efeito, seria sim a ilicitude do comportamento da empresa empreiteira, ....., L. da, que, claramente, se encontra em mora relativamente à quantia reclamada pela recorrente, pelo menos a partir do momento em que foi anulada a adjudicação da obra e lhe foi reclamada a restituição dos fundos adiantados ( cfr. artigos 285º e segs. e 804º e segs. do Código Civil ), que indevida e ilicitamente passou a reter desde então.
Porém, ao que se depreende da matéria de facto recolhida, a própria recorrente ( A.R.S. de Bragança ) não estará, de todo, isenta de pecado neste quadro pouco lisonjeiro. Pois, pelos vistos, deixou caducar o seu invocado direito sobre a construtora!... Sibi imputet...
Por outro lado, pode defender-se que o alegado prejuízo da recorrente não deriva adequadamente da violação daquelas normas administrativas relativas à adjudicação e empreitadas de obras públicas.
A causa adequada do prejuízo reclamado não reside naquela violação de preceitos administrativos por parte da C.I., antes, na indevida retenção das quantias ( indevidamente adiantadas, por aquela C.I., é certo ), por parte da " ......, L. da ".
É quanto basta para concluir pela improcedência de todas as conclusões da recorrente.
3. Termos em que, negando provimento ao recurso, confirmam inteiramente a decisão recorrida.
Custas ( cíveis ) do recurso pela recorrente.
Porto, 31 de Janeiro de 1996.
António Pereira Madeira.
José Maria Santos Ferreira Dinis.
Ramiro de Almendra Valente Correia.