Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL
AUTARQUIA
RELAÇÃO JURÍDICA
II - No actual ETAF, contrariamente ao estatuído no anterior - art. 4º, nº1, al. f) - não estão excluídos da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
1-RELATÓRIO
B.......... e marido C.......... com os sinais dos autos, intentaram a presente acção declarativa de condenação, sob a forma de processo sumário, contra o Município .........., e a Freguesia .........., do mesmo concelho, pedindo:
a) o reconhecimento da propriedade sobre os prédios, a água e levada a que aludem os arts. 5º, 7º e 9º, todos da P.I.;
b) o reconhecimento de uma servidão sobre essa mesma água;
c) o reconhecimento de que as obras levadas a cabo pelas rés impediram o acesso de tal água aos prédios dos AA;
d) a condenação na reparação de tais construções por forma a permitir a livre passagem e usufruição das águas.
Alegaram, em síntese, os factos atinentes ao seu domínio e direito de servidão e a violação dos seus direitos originada pela obra efectuada pelas Rés, em 2003. Com essa obra as demandadas pretendiam beneficiar a passagem hidráulica existente na Rua .........., .........., por forma a permitir, subterraneamente sob tal rua, o escoamento das águas pluviais. Para o efeito, as Rés colocaram uma tubagem em betão a ligar a linha da água (dos AA) à levada existente a Jusante. Contudo, tal obra originou um rebaixamento do leito do ribeiro em cerca de um metro, o que implicou igualmente que a água aqui em causa passasse a transitar no local cerca um metro abaixo do seu percurso normal, ficando os AA. privados da mesma.
Citadas, as Rés contestaram, excepcionando, além do mais, a incompetência deste tribunal, em razão da matéria, para conhecer da presente acção, sendo competente o tribunal administrativo.
Os autores apresentaram réplica.
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Pronunciando-se sobre a invocada excepção dilatória, no despacho saneador, o julgador a quo, ponderando que “Ou seja, ao efectuar tal obra, as RR agiram dentro do âmbito das respectivas competências, porquanto a beneficiação de passagens hidráulicas cabe sob a sua jurisdição, não sendo legalmente possível a um qualquer particular diligenciar pela sua concretização. E, se assim é, necessário se toma concluir que as RR, ao efectuaram tal obra, praticaram um acto de gestão pública por decorrer de um poder de imperium que lhes foi atribuído”.
Em face do exposto, decidiu “se julga verificada a excepção de incompetência absoluta do presente tribunal, em razão da matéria, para conhecer dos presentes autos e, consequentemente, se absolvem as RR da instância - arts. 493º n.º 2, 494º n.º 1, al. a), 101º, 102º e 105º, todos do C.P.C.”.
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Inconformados, os autores agravaram daquela decisão, tendo, nas suas alegações, formulado as seguintes conclusões:
1ª- No presente processo, os AA. pedem a condenação do Município ........... e da Freguesia da .......... a reconhecer que eles AA. são donos de determinados prédios, água e levada, que fizeram obras que violam esse direito de propriedade e pedem a condenação dessas autarquias a restituírem aos AA. os seus direitos assim perturbados, sem deduzirem qualquer pedido indemnizatório, em sede de responsabilidade civil extracontratual, única hipótese em que a sindicabilidade dos actos imputados às autarquias devia ser afecta aos tribunais administrativos (art°. 4º n° 1, 81 do ETAF).
2ª- O despacho saneador recorrido julgou o tribunal comum incompetente em razão da matéria para conhecer desses pedidos por entender que eles pressupõem a avaliação de actos de gestão pública e a responsabilidade civil extracontratual das autarquias.
3ª- Crê-se que erradamente se decidiu, e o tribunal comum é competente para apreciar esses pedidos, porquanto:
a) a competência dos tribunais administrativos depende da qualidade do autor do acto, e cumulativamente, do tipo concreto da jurisdição que se visa actuar, da natureza do pedido formulado, da análise da estrutura da relação jurídica controvertida (Cfr. entre muitos, o Ac. Rel. de Coimbra de 2/3/1977 in Col. Jur. 1977,2°, pág. 253);
b) os pedidos em questão não implicam que o tribunal comum venha a sindicar a responsabilidade civil extra-contratual das autarquias, ou o exercício de poderes públicos ou a apreciar os pressupostos determinantes de qualquer decisão administrativa, visto que apenas se há-de pronunciar - como se lhe pediu - sobre questões de puro direito privado.
4°- Pelo exposto, o despacho saneador recorrido julgando o tribunal comum incompetente em razão da matéria para apreciar os pedidos formulados fez errada aplicação da lei e não deve manter-se (violando o art°. 4° n° 18) do ETAF, os artºs. 66° e 67° do Código de Processo Civil e o art°. 18° da LOFTJ).
Na resposta às alegações o agravado sustenta o acerto da decisão.
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O julgador a quo sustentou a decisão.
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Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
2- FUNDAMENTAÇÃO
2.1- OS FACTOS E O DIREITO APLICÁVEL
O objecto do recurso é balizado pelas conclusões da alegação dos recorrentes, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso - arts. 684º, nº 3, e 690º, nº 1 e 3, do C.P.Civil.
A matéria de facto a ter em conta, no que releva, é a que se antes deixou referida.
Nos arts. 211º, nº 1, e 212º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, estabelece-se a competência dos tribunais judiciais e administrativos.
Tem-se entendido, na doutrina e na jurisprudência, que a competência do tribunal se afere, por regra, pelos termos em que a acção foi proposta e pelo pedido do autor (v. g. o Ac. STJ, CJ/STJ, 1997, I, 125). Preferimos, no entanto, na abordagem da competência material do tribunal, o ajuizado no acórdão desta Relação, de 07/11/2000 (CJ, 2000, V, 184), no sentido de que a competência material depende do thema decidendum concatenado com a causa de pedir.
Nos termos do art. 66º, do CPC, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, designadamente à jurisdição administrativa e fiscal que é exercida pelos tribunais administrativos e fiscais, nos termos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL nº Leis nº/s 13/2002, de 19/02, alterada pelas Leis nº/s 4-A/2003, de 19/02 e 107-D/2003, de 31/12, em vigor desde 01/01/2004.
Não cabendo uma causa na competência de outro tribunal será a mesma da competência (residual) do tribunal comum (artº 18º, nº 1, da Lei nº 3/99, de 13/01 e Acs. STJ, BMJ, 320º/390 e 364º/591).
Estatui-se no art. 1º, nº 1, do ETAF, que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
No artº 4º do ETAF, estabelece-se o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
No actual ETAF, contrariamente ao estatuído no anterior (artº 4º, nº 1, al f)) não estão excluídos da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
A propósito, refira-se o opinado pelos Profs. Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida (Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª Ed., págs. 34/35):...“Nas propostas de lei que o Governo apresentou à Assembleia da República, foi assumido o propósito de pôr termo a essas dificuldades” (suscitadas pela delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de responsabilidade civil e de contratos), “consagrando um critério claro e objectivo de delimitação nestes dois domínios. A exemplo do que, como vimos, acabou por suceder em matéria ambiental, o critério em que as propostas se basearam foi o critério objectivo da natureza da entidade demandada: sempre que o litígio envolvesse uma entidade pública, por lhe ser imputável o facto gerador do dano ou por ela ser uma das partes no contrato, esse litígio deveria ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos. Propunha-se, assim, que a jurisdição administrativa passasse a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvessem pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado... (...) Em defesa desta solução, sustentava-se na Exposição de Motivos do ETAF que, se a Constituição faz assentar a definição do âmbito da jurisdição administrativa num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”, a verdade é que ela “não erige esse critério num dogma”, porquanto “não estabelece uma reserva material absoluta”. Por conseguinte, “a existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado” (...) O art. 4º do ETAF só veio a consagrar, no essencial, estas propostas no domínio da responsabilidade civil extracontratual. Já não no que toca aos litígios emergentes de relações contratuais”...
Ensina Freitas do Amaral (Direito Administrativo, vol. III, p. 439) que a relação jurídico administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
Na definição de J.C. Vieira de Andrade (“A Justiça Administrativa” – Lições, 3ª Ed., 2000, págs. 79), as relações jurídicas administrativas são “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Actos de gestão pública são os praticados pela Administração no exercício duma actividade regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para o prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício e organize os meios necessários para o efeito.
Para o Prof. A. Varela (RLJ, 124º/59) "actividades de gestão pública são todas aquelas em que se reflecte o poder de soberania próprio da pessoa colectiva pública e em cujo regime jurídico transparece, consequentemente, o nexo de subordinação existente entre os sujeitos da relação, característico do direito público". Acrescenta ainda que "simplesmente, nem todos os actos que integram gestão pública representam o exercício imediato do jus imperii ou reflectem directamente o poder de soberania do próprio Estado e das demais pessoas colectivas. Essencial para que seja considerada de gestão pública é que a actividade do Estado (ou de qualquer outra entidade pública) se destine a realizar um fim típico ou específico dele, com meios ou instrumentos também próprios do agente".
Em princípio, só interessa à justiça administrativa as relações administrativas públicas, as reguladas por normas de direito administrativo, aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de imperium, com vista à realização do interesse público legalmente definido (citado Ac. RP, de 07/11/2000, que seguimos de perto).
Por outro lado, será de gestão privada a actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder o particular com submissão às normas de direito privado (BMJ 311º/195).
Feitas estas breves considerações de natureza normativa, doutrinal e jurisprudencial, importaria saber se, em face do teor da petição, a relação jurídica estabelecida entre as partes, designadamente pelas Rés, se reconduz à actividade de um serviço público administrativo.
Aceita-se o ajuizado na decisão recorrida no sentido de que, no caso em apreço, ao efectuarem a obra, “as Rés agiram dentro do âmbito das respectivas competências, porquanto a beneficiação de passagens hidráulicas cabe sob a sua jurisdição, não sendo legalmente possível a um qualquer particular diligenciar pela sua concretização”.
Trata-se, assim, de um acto de gestão pública.
A questão (gestão pública/gestão privada) seria relevante caso a acção tivesse sido instaurada antes de 01/01/2004, data da entrada em vigor do novo ETAF, como vimos.
Com efeito, no termos do estatuído na al. g), do citado art. 4º, nº 1, do ETAF em vigor, compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa.
A partir da entrada em vigor da citada lei, todas as acções por responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público são da competência dos tribunais administrativos.
Aliás, das “Linhas Gerais da Reforma do Contencioso Administrativo” (cfr. Reforma do Contencioso Administrativo, Colectânea de Legislação, Ministério da Justiça, pág. 13), deduz-se explicitamente que tenha sido esse um dos objectivos da reforma, pois aí se deixa expressa a seguinte afirmação: «... o ETAF também atribui competência aos tribunais da jurisdição administrativa para apreciarem todos os pedidos indemnizatórios fundados em responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas, eliminando o actual critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente...» .
É essa a doutrina defendida por Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida (ob. cit., pág. 36):”Compete, assim, à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada: a distinção deixa de ser relevante, para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa”.
Ora, no caso, atento o alegado na petição, está em causa uma questão de responsabilidade civil extracontratual das demandadas, a saber, a violação danosa dos alegados direitos reais (água e servidão de aqueduto) dos demandantes, que pretendem a reparação ou reconstituição dos mesmos (ver arts. 483º, nº 1, 562º, 1305º, 1315º e 1547º, do CC), em consequência da obra pública (hidráulica) realizada pelas Rés, no âmbito da sua competência legal (administrativa).
Em suma, pensamos que o despacho recorrido não merece censura, se bem que a fundamentação vertida neste acórdão, no sentido do reconhecimento da competência material do foro administrativo para conhecer desta acção, não seja inteiramente coincidente com a motivação adoptada na decisão da 1ª instância.
Improcedem, assim, as conclusões do recurso.
3- DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal em negar provimento ao agravo, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelos agravantes.
Porto, 6 de Março de 2006
Manuel José Caimoto Jácome
Carlos Alberto Macedo Domingues
José António Sousa Lameira