Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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ABUSO DE CONFIANÇA
SEGURANÇA SOCIAL
Por despacho do Ex.mo juiz do Tribunal Judicial da Comarca de Valongo, foi indeferido o pedido de constituição de assistente formulado pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social [IGFSS] num processo onde já tinha sido proferida acusação por crimes de abuso de confiança em relação à Segurança Social.
Inconformado com essa decisão, o IGFSS interpôs o presente recurso, rematando a pertinente motivação com as seguintes conclusões, que se transcrevem:
As cotizações dos beneficiários são receitas próprias do sistema da Segurança Social e fonte de financiamento do mesmo.
A arrecadação e cobrança das cotizações referidas compete, exclusiva e autonomamente, ao IGFSS de acordo com o preceituado no art.º 3º, n.º 2 al. b), do Decreto Lei n.º 260/99, de 7 de Julho.
O IGFSS é um Instituto Público dotado de autonomia administrativa e financeira, personalidade jurídica e património próprio, art.º 1 do citado estatuto, tendo deste modo, um interesse próprio, directo e individualizado no ressarcimento dos prejuízos efectivamente por ele sofridos aquando da não entrega pelos contribuintes das aludidas cotizações nos prazos a termos legais, art.º 3º n.º 2 al. b) do estatuto, ao contrário do que acontece com a administração fiscal que mais não é do que um serviço simples do Ministério das Finanças, sem personalidade distinta do Estado, consubstanciada na estrutura da DGCI, sendo esta sim representada pelo Ministério Público a quem cabe defender a legalidade e promoção do interesse público, sendo por aquela via titular do interesse que a lei quis proteger com a incriminação.
À data dos factos em causa no processo pendente, o diploma legal que estava em vigor era o RJINFA o qual no seu art.º 46º n.º 1 previa expressamente a possibilidade de a Administração Fiscal se constituir, querendo, Assistente no processo crime em que fosse ofendido/lesado.
Na esteira desta orientação legislativa surgiu o RGIT, Lei n.º 15/01, de 5 de Junho, o qual no seu art.º 50º, prevê expressamente a assistência técnica, sem definir os limites da mesma, do Ministério Público pela Segurança Social em todas as fases do processo.
A referida assistência técnica a prestar pela Segurança Social ao Ministério Público não coarcta a possibilidade de se poder exprimir, também na sua intervenção como assistente, nos termos da al. a) do n.º 1 do art.º 68º do Código Processo Penal aplicável ex vi do art.º 3º do RGIT.
Não há qualquer incompatibilidade entre estas duas disposições normativas.
Nesta conformidade, mesmo que academicamente se admitisse que o artigo 50º do RGIT veio proibir a prerrogativa processual do art.º 46º do RJINFA, o que não se concede, sempre o IGFSS teria a possibilidade processual de se constituir assistente no processo crime em que fosse ofendido/lesado nos termos do art.º 68º n.º 1, al. a) do Código Processo Penal, porque, em virtude de ser directo e imediatamente ofendido/lesado com a prática deste crime, tem um interesse próprio, imediato e individualizado que o legitima, à face da lei processual em vigor, a usar de tal prerrogativa – o interesse que a lei especialmente quis proteger com a incriminação prevista no art.º 107º do RGIT -.
O bem jurídico protegido é o erário da Segurança Social, independentemente de nestes crimes existir um interesse mediato, ou de dever que assume natureza pública.
Atente-se, ainda, que a norma do art.º 50º do RGIT, ao contrário de que é dito no despacho recorrido, não reveste natureza adjectiva, mas antes substantiva e por isso de aplicação que não tem que ser imediata, art.º 5º do Código Processo Penal a contrario sensu.
Pede a revogação do despacho recorrido que deve ser substituído por outro que admita o IGFSS a constituir-se assistente e intervir nos autos nessa qualidade.
Admitido o recurso, o Ministério Público, que na oportunidade já se tinha oposto à admissão do IGFSS como assistente, respondeu concluindo pela manutenção da decisão recorrida.
Neste Tribunal o Ex.mo Procurador Geral Adjunto foi de parecer que o recurso merece provimento.
Cumpriu-se o disposto no art.º 417º n.º 2 do CPPenal e após os vistos realizou-se conferência.
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Apesar do silêncio da Lei n.º 89/89 de 11 de Setembro, que autorizou o governo a legislar em matéria de infracções fiscais, o Decreto Lei n.º 20-A/90 de 15 de Janeiro, no uso da autorização legislativa concedida por aquela Lei, introduziu a possibilidade de a administração fiscal se constituir assistente, art.º 46º. Posteriormente, a Lei n.º 61/93 de 20 de Agosto autorizou o governo a rever o RJIFNA, aprovado pelo Decreto Lei n.º 20-A/90 e nomeadamente a alterar o regime da constituição da administração fiscal como assistente, cfr. art.º 8º. No uso dessa autorização o Governo publicou o Decreto Lei n.º 394/93 de 24 de Novembro, que no art.º 46º continuou a prever a possibilidade de as administração fiscal se constituir assistente. Sintomaticamente no Preambulo deste último diploma, último parágrafo, escreveu-se: No processo penal fiscal é determinada a constituição automática da administração fiscal como assistente, regulamentando-se a sua representação e assegurando-se a isenção de custas e taxa de justiça.
Na origem da solução legislativa pré-vigente parece ter estado o Anteprojecto Figueiredo Dias/ Faria Costa [15.9.88], segundo informa Alfredo de Sousa, Infracções Fiscais, 2ª ed. pág. 207. A constitucionalidade desta solução legislativa chegou a ser questionada por várias vezes, tendo o TC decidido que a norma do art.º 46º do RJIFNA não violava o art.º 221º n.º 1, nem o art.º 168º. N.º 1, al. c.) da Constituição [Acórdão n.º 672/25 Processo n.º 514/94 DR II Série 20.3.96 pág. 3784 e segts].
A Lei n.º 39-B/94, de 27 de Dezembro autorizou o Governo a rever o RJIFNA de forma a nele incluir novos tipos de ilícitos penais relativos às infracções às normas reguladoras dos regimes da segurança social, o que veio a acontecer mediante a publicação do Decreto Lei n.º 140/95 de 14 de Junho, cfr. art.º 51-A. A partir desta alteração, segundo um entendimento generalizado, a segurança social passou a beneficiar de lei especial que lhe conferia o poder constituir-se assistente em processo penal.
Cumpre, no entanto, notar que o art.º 51-A, limita-se a regular o alargamento dos poderes conferidos ao director distrital de finanças e aos agentes da administração fiscal ao presidente do conselho directivo do CRSS e aos funcionários e agentes integrados na estrutura....
Acontece que a Lei n.º 15/01, de 5 de Junho, que aprovou RGIT, no seu art.º 2º al. b) revogou o RJIFNA, e do seu articulado não consta qualquer disposição que expressamente confira à segurança social o direito de se constituir assistente.
Debalde a procura nos trabalhos preparatórios de explicação para esta alteração legislativa [A proposta de Lei n.º 53/VIII, DAR II Série, n.º 19 de 14 de Dezembro de 2000, na respectiva Exposição de Motivos apenas refere que em sede processual se acaba com a fase denominada de « averiguações» atribuindo-se ao Ministério Público a direcção da primeira fase do processo. O Relatório e Parecer da Comissão de Economia, Finanças e Plano, DAR, II Série –A, n.º 29, 2ª Sessão legislativa, de 27 de Janeiro de 2001, a discussão na generalidade, Reunião Plenária de 25 de Janeiro de 2001, DAR, I Série, n.º 41, o Relatório e Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos Liberdades e Garantias, DAR, II Série –A, n.º 29, 2ª Sessão legislativa, de 27 de Janeiro de 2001, a votação na generalidade DAR, I Série, n.º 44, 1 de Fevereiro e a votação na especialidade, DAR II Série-A n.º 46 de 31 de Março, também não esclarecem o porquê da alteração legislativa ].
Será que a revogação expressa pelo legislador do regime legal pré-vigente só pode ter inequivocamente uma leitura, a de que não é agora possível a constituição de assistente [Neste sentido João Ricardo e Nuno Victorino, Regime Geral das Infracções Tributárias Anotado, Vislis Editores, 2002, pág. 301; Paulo Antunes, Infracções Fiscais e seu Processo, Almedina, pág. 71. Em sentido contrário o Ac. desta Relação proferido no recurso n.º 2227/03 ]?
O Ex.mo juiz ao não admitir o IGFSS a intervir como assistente, considerando que o mesmo não é ofendido para efeitos do disposto no art.º 68º n.º 1 al. a) do Código Processo Penal, entende que sim.
Contrária é a posição do recorrente. Sustenta, secundado pelo Ex.mo Procurador Geral Adjunto, que o IGFSS [Segue-se aqui a informação oficial disponível em http://WWW.msst.gov.pt. O IGFSS rege-se pela seguinte legislação: Decreto Lei n.º 115/98, de 4 de Maio, art.º 22.º, com a nova redacção dada pelo Decreto Lei n.º 45-A/2000, de 22 de Março, art.º 1.º; Decreto Lei n.º 260/99, de 7 de Julho; Portaria n.º 1068/99 (2.ª série), de 16 de Setembro, in DR, n.º 240, de 14 de Outubro de 1999; Portaria n.º 409/2000 (1.ª série B), de 17 de Julho, com a alteração introduzida pela Portaria n.º 346/2001 (1.ª série B), de 6 de Abril; Decreto Lei n.º 42/2001, de 9 de Fevereiro. Despacho n.º 17 034/2001 (2.ª série), de 9 de Maio, in DR, n.º 188, de 14 de Agosto ] é um instituto público dotado de autonomia administrativa e financeira, personalidade jurídica e património próprio, que tem por objectivo a gestão financeira unificada dos recursos económicos consignados no orçamento da segurança social, exercendo as suas atribuições nas áreas do planeamento, orçamento e conta, dos contribuintes, do património e da gestão financeira do sistema de segurança social, pelo que tem a possibilidade processual de se constituir assistente no presente processo crime, nos termos do art.º 68º n.º 1, al. a) do Código Processo Penal, em virtude de ser directo e imediatamente ofendido/lesado com a prática deste crime e ter um interesse próprio, imediato e individualizado que o legitima, à face da lei processual.
Em conclusão, apesar da revogação da lei especial que outorgava esse direito, a lei geral acolhe a pretensão do recorrente.
Apreciando:
Não é de grande valor, o argumento equívoco da revogação do regime legal pré-vigente, em que o direito de constituição de assistente era conferido por lei especial, art.º 68º n.º 1 do Código Processo Penal e art.º 46 do RJIFNA e art.º 51º A da Lei n.º 39-B/94. Em primeiro lugar, e como já referimos, não é líquido que no regime pré-vigente, e no que à segurança social respeita, o direito à sua constituição como assistente estivesse especialmente consagrado, pois o art.º 51-A, limita-se a regular o alargamento dos poderes conferidos ao director distrital de finanças e aos agentes da administração fiscal ao presidente do conselho directivo do CRSS e aos funcionários e agentes integrados na estrutura.... Depois o art.º 46º do RJFINA, redacção do Decreto Lei n.º 394/93, de 24 de Novembro, foi pensado para a Administração Fiscal, e esta é uma estrutura do Ministério das Finanças, sem personalidade jurídica distinta da do Estado. Daquela extensão legislativa, desnecessária quanto a nós, à segurança social, não se podem retirar argumentos seguros. Até porque os bens jurídicos em causa são diversos: o sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e uma repartição dos rendimentos e da riqueza, artºs 103 e 104º da Constituição; já as contribuições para a segurança social, não são receitas do Estado mas do IGFSS, destinando-se à prossecução dos seus fins específicos, artºs 25º n.º 1 al. a) do Decreto Lei n.º 260/99 de 7.7 e art.º 84º al. a) da Lei n.º 17/00 de 8.8.
Assim, a resposta à nossa questão tem de ser encontrada no Código Processo Penal.
O princípio geral nesta matéria é o de que podem constituir-se assistentes no processo penal, além das pessoas e entidades a quem leis especiais conferem esse direito, os ofendidos, considerando-se como tais os titulares dos interesses que a lei especialmente quis proteger com a incriminação, art.º 68º n.º 1 al. a) do Código Processo Penal. Não é ofendido, para este efeito, qualquer pessoa prejudicada com a prática do crime, mas somente o titular do interesse que constitui objecto jurídico imediato do crime. O objecto jurídico mediato é sempre de natureza pública; o imediato pode ter por titular um particular ou uma pessoa colectiva. Mas nem todos os crimes têm ofendido particular; só o têm aqueles cujo objecto imediato de tutela jurídica é um interesse ou direito de que é titular um particular. Como refere Maia Gonçalves [Código Processo Penal Anotado, 13ª ed. pág. 221], a questão é, por vezes, de indagação melindrosa, mas indispensável, porque só mediante ela é possível averiguar da viabilidade de constituição de assistente.
A nossa lei parte de um conceito estrito, imediato ou típico de ofendido [F Dias, Direito Processual Penal, 1974, pág. 506] abrangendo apenas os titulares dos interesses que a lei quis especialmente proteger quando formulou a norma penal [Beleza dos Santos, RLJ 57º pág. 3].
Do princípio geral enunciado deriva a conclusão de que existem crimes públicos relativamente aos quais ninguém poderá constituir-se assistente, uma vez que o interesse protegido pela incriminação é, a qualquer luz, exclusivamente público [F Dias, ob. cit. pág. 513]. Só assim não será se esse direito – de constituição de assistente – for conferido por lei especial, art.º 68º n.º 1 do Código Processo Penal.
Vejamos o caso em concreto:
São atribuições do IGFSS:
(...)
Na área dos contribuintes:
Zelar pelo cumprimento das obrigações dos contribuintes, procedendo, para tanto, à definição do conteúdo e da utilização da base nacional de contribuintes;
Assegurar e controlar a cobrança das contribuições e das formas de recuperação da dívida à segurança social;
Promover a regularização das situações de incumprimento contributivo na forma, condições e requisitos estabelecidos na lei;
Assegurar a cobrança coerciva da dívida à segurança social, acompanhando o respectivo processo;
Exercer a acção fiscalizadora junto dos contribuintes e exigir o cumprimento das respectivas obrigações;
Promover a recolha, organização e análise da informação sobre os contribuintes em incumprimento, necessária à gestão das cobranças;
No crime de abuso de confiança contra a segurança social, actualmente punido pelo art.º 107º, nºs 1 e 2 do RGIT, e à data punido pelo art.º 27º-B do Decreto Lei n.º 20-A/90 de 15 de Janeiro, o bem jurídico tutelado é um bem jurídico multifacetado: tem como pano de fundo e perspectiva-se a partir do direito fundamental à segurança social, art.º 63º da Constituição mas abrange também, como interesse que a lei especialmente quis proteger, o património da segurança social. Ao Estado e aos seus organismos, concretamente ao IGFSS, cabe, como vimos e impõe a Constituição, organizar, coordenar e subsidiar o sistema da segurança social tendo em vista a finalidade de protecção dos cidadãos na doença, velhice, invalidez etc., art.º 63º nºs 1 e 2 da Constituição. Para cumprir esse objectivo compete ao IGFSS e são suas atribuições: (...) zelar pelo cumprimento das obrigações dos contribuintes (...) assegurar e controlar a cobrança das contribuições e das formas de recuperação da dívida à segurança social (...) promover a regularização das situações de incumprimento contributivo (...) assegurar a cobrança coerciva da dívida à segurança social.
Daí que se possa afirmar que, também no crime de abuso de confiança contra a segurança social se visa proteger especialmente mais de um interesse.
Daqui resulta que o IGFSS – dotado de autonomia administrativa e financeira, dotado de personalidade jurídica e de património próprio - é ofendido, considerando-se como tal o titular do interesse – ou de um dos interesses - que a lei especialmente quis proteger com a incriminação no crime de abuso de confiança fiscal, art.º 68º n.º 1 al. a) do Código Processo Penal.
Como recentemente afirmou o Supremo Tribunal de Justiça [Ac. de 29.3.00 CJ S VIII tomo I pág. 236], interpretação diversa contrariaria injustificadamente, o princípio vitimilógico que completa a triangularidade do actual discurso penal – a tríade punitiva: Estado – delinquente – vítima - que inspira o nosso sistema penal [Preâmbulo do Código Penal ponto 17].
E limitaria, sem justificação plausível, a tendência – de que a redacção da al. e) do n.º 1 do art.º 68º do Código Processo Penal, introduzida pela Lei n.º 59/98, de 25/08, é expressão significativa – no sentido do desenvolvimento do princípio democrático da maior cooperação possível dos cidadãos e das instituições na conformação dos fins públicos de justiça, preocupação sem dúvida também inerente ao instituto da assistência.
Decisão:
Na provimento do recurso ordena-se a substituição do despacho recorrido por outro que admita o recorrente a intervir como assistente nos autos.
Sem custas.
Porto, 15 de Outubro de 03.
António Gama Ferreira Ramos
Arlindo Manuel Teixeira Pinto
Joaquim Rodrigues Dias Cabral