Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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SEGURANÇA SOCIAL
ABUSO DE CONFIANÇA
Por despacho do Ex.mo juiz do Tribunal Judicial da Comarca de Valongo, foi indeferido o pedido de constituição de assistente formulado pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social [IGFSS] num processo onde já tinha sido proferida acusação por crimes continuados de abuso de confiança em relação à Segurança Social.
Inconformado com essa decisão, o IGFSS interpôs o presente recurso, rematando a pertinente motivação com as seguintes conclusões, que se transcrevem:
As cotizações dos beneficiários são receitas próprias do sistema da Segurança Social e fonte de financiamento do mesmo.
A arrecadação e cobrança das cotizações referidas compete, exclusiva e autonomamente, ao IGFSS de acordo com o preceituado no art.º 3º, n.º 2 al. b), do Decreto Lei n.º 260/99, de 7 de Julho.
O IGFSS é um Instituto Público dotado de autonomia administrativa e financeira, personalidade jurídica e património próprio, art.º 1 do citado estatuto, tendo deste modo, um interesse próprio, directo e individualizado no ressarcimento dos prejuízos efectivamente por ele sofridos aquando da não entrega pelos contribuintes das aludidas cotizações nos prazos a termos legais, art.º 3º n.º 2 al. b) do estatuto, ao contrário do que acontece com a administração fiscal que mais não é do que um serviço simples do Ministério das Finanças, sem personalidade distinta do Estado, consubstanciada na estrutura da DGCI, sendo esta sim representada pelo Ministério Público a quem cabe defender a legalidade e promoção do interesse público, sendo por aquela via titular do interesse que a lei quis proteger com a incriminação.
O IGFSS integra o sistema de solidariedade social e segurança social, o qual mais não é do que o conjunto estruturado de regime normativos e meios operacionais para realizar os objectivos de protecção social, n.º 2, do art.º 22º da Lei 17/2000, de 8 de Agosto.
Atenta a interacção e interdependência funcional entre os vários organismos que compõem o sistema de segurança social, não se pode analisar, para efeitos de determinação de interesse especial legitimador da intervenção no processo penal, o sistema de segurança social em sentido estrito, uma vez que este conceito (sistema de segurança social) é, na sua essência, só possível de ser entendido enquanto um todo, e, ipso facto, insusceptível de comportar divisões ou extracções sem perda da sua identificação enquanto tal.
À data dos factos em causa no processo pendente, o diploma legal que estava em vigor era o RJIFNA o qual no seu art.º 46º n.º 1 previa expressamente a possibilidade de a Administração Fiscal se constituir, querendo, Assistente no processo crime em que fosse ofendido/lesado.
Na esteira desta orientação legislativa surgiu o RGIT, Lei n.º 15/01, de 5 de Junho, o qual no seu art.º 50º, prevê expressamente a assistência técnica, sem definir os limites da mesma, do Ministério Público pela Segurança Social em todas as fases do processo.
A referida assistência técnica a prestar pela Segurança Social ao Ministério Público não coarcta a possibilidade de se poder exprimir, também na sua intervenção como assistente, nos termos da al. a) do n.º 1 do art.º 68º do Código Processo Penal aplicável ex vi do art.º 3º do RGIT.
Não há qualquer incompatibilidade entre estas duas disposições normativas.
Nesta conformidade, mesmo que academicamente se admitisse que o artigo 50º do RGIT veio proibir a prerrogativa processual do art.º 46º do RJINFA, o que não se concede, sempre o IGFSS teria a possibilidade processual de se constituir assistente no processo crime em que fosse ofendido/lesado nos termos do art.º 68º n.º 1, al. a) do Código Processo Penal, porque, em virtude de ser directo e imediatamente ofendido/lesado com a prática deste crime, tem um interesse próprio, imediato e individualizado que o legitima, à face da lei processual em vigor, a usar de tal prerrogativa – o interesse que a lei especialmente quis proteger com a incriminação prevista no art.º 107º do RGIT -.
O bem jurídico protegido é o erário da Segurança Social, independentemente de nestes crimes existir um interesse mediato, ou de dever que assume natureza pública.
Atente-se, ainda, que a norma do art.º 50º do RGIT, ao contrário de que é dito no despacho recorrido, não reveste natureza adjectiva, mas antes substantiva e por isso de aplicação que não tem que ser imediata, art.º 5º do Código Processo Penal a contrario sensu.
Pede a revogação do despacho recorrido que deve ser substituído por outro que admita o IGFSS a constituir-se assistente e intervir nos autos nessa qualidade.
Admitido o recurso, o Ministério Público, respondeu concluindo pela manutenção da decisão recorrida.
Neste Tribunal o Ex.mo Procurador Geral Adjunto foi de parecer que o recurso merece provimento.
Cumpriu-se o disposto no art.º 417º n.º 2 do CPPenal e após os vistos realizou-se conferência.
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Apesar do silêncio da Lei n.º 89/89 de 11 de Setembro, que autorizou o governo a legislar em matéria de infracções fiscais, o Decreto Lei n.º 20-A/90 de 15 de Janeiro, no uso da autorização legislativa concedida por aquela Lei, introduziu a possibilidade de a administração fiscal se constituir assistente, art.º 46º. Posteriormente, a Lei n.º 61/93 de 20 de Agosto autorizou o governo a rever o RJIFNA, aprovado pelo Decreto Lei n.º 20-A/90 e nomeadamente a alterar o regime da constituição da administração fiscal como assistente, cfr. art.º 8º. No uso dessa autorização o Governo publicou o Decreto Lei n.º 394/93 de 24 de Novembro, que no art.º 46º continuou a prever a possibilidade de as administração fiscal se constituir assistente. Sintomaticamente no Preambulo deste último diploma, último parágrafo, escreveu-se: No processo penal fiscal é determinada a constituição automática da administração fiscal como assistente, regulamentando-se a sua representação e assegurando-se a isenção de custas e taxa de justiça.
Na origem da solução legislativa pré-vigente parece ter estado o Anteprojecto Figueiredo Dias/ Faria Costa [ 15.9.88], segundo informa Alfredo de Sousa, Infracções Fiscais, 2ª ed. pág. 207. A constitucionalidade desta solução legislativa chegou a ser questionada por várias vezes, tendo o TC decidido que a norma do art.º 46º do RJIFNA não violava o art.º 221º n.º 1, nem o art.º 168º. N.º 1, al. c.) da Constituição [Acórdão n.º 672/25 Processo n.º 514/94 DR II Série 20.3.96 pág. 3784 e segts].
A Lei n.º 39-B/94, de 27 de Dezembro, autorizou o Governo a rever o RJIFNA de forma a nele incluir novos tipos de ilícitos penais relativos às infracções às normas reguladoras dos regimes da segurança social, o que veio a acontecer mediante a publicação do Decreto Lei n.º 140/95 de 14 de Junho, cfr. art.º 51-A. A partir desta alteração, segundo um entendimento generalizado, a segurança social passou a beneficiar de lei especial que lhe conferia o poder constituir-se assistente em processo penal.
Cumpre, no entanto, notar que o art.º 51-A, limita-se a regular o alargamento dos poderes conferidos ao director distrital de finanças e aos agentes da administração fiscal ao presidente do conselho directivo do CRSS e aos funcionários e agentes integrados na estrutura....
Acontece que a Lei n.º 15/01, de 5 de Junho, que aprovou RGIT, no seu art.º 2º al. b) revogou o RJIFNA, e do seu articulado não consta qualquer disposição que expressamente confira à segurança social o direito de se constituir assistente.
Debalde a procura nos trabalhos preparatórios de explicação para esta alteração legislativa [A proposta de Lei n.º 53/VIII, DAR II Série, n.º 19 de 14 de Dezembro de 2000, na respectiva Exposição de Motivos apenas refere que em sede processual se acaba com a fase denominada de « averiguações» atribuindo-se ao Ministério Público a direcção da primeira fase do processo. O Relatório e Parecer da Comissão de Economia, Finanças e Plano, DAR, II Série –A, n.º 29, 2ª Sessão legislativa, de 27 de Janeiro de 2001, a discussão na generalidade, Reunião Plenária de 25 de Janeiro de 2001, DAR, I Série, n.º 41, o Relatório e Parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos Liberdades e Garantias, DAR, II Série –A, n.º 29, 2ª Sessão legislativa, de 27 de Janeiro de 2001, a votação na generalidade DAR, I Série, n.º 44, 1 de Fevereiro e a votação na especialidade, DAR II Série-A n.º 46 de 31 de Março, também não esclarecem o porquê da alteração legislativa.].
Será que a revogação expressa pelo legislador do regime legal pré-vigente só pode ter inequivocamente uma leitura, a de que não é agora possível a constituição de assistente [Neste sentido João Ricardo e Nuno Victorino, Regime Geral das Infracções Tributárias Anotado, Vislis Editores, 2002, pág. 301; Paulo Antunes, Infracções Fiscais e seu Processo, Almedina, pág. 71. Em sentido contrário o Ac. desta Relação proferido no recurso n.º 2227/03.]?
O Ex.mo juiz ao não admitir o IGFSS a intervir como assistente, considerando que o mesmo não é ofendido para efeitos do disposto no art.º 68º n.º 1 al. a) do Código Processo Penal, entende que sim.
Contrária é a posição do recorrente. Sustenta, secundado pelo Ex.mo Procurador Geral Adjunto, que o IGFSS [Segue-se aqui a informação oficial disponível em http://WWW.msst.gov.pt. O IGFSS rege-se pela seguinte legislação: Decreto Lei n.º 115/98, de 4 de Maio, art.º 22.º, com a nova redacção dada pelo Decreto Lei n.º 45-A/2000, de 22 de Março, art.º 1.º; Decreto Lei n.º 260/99, de 7 de Julho; Portaria n.º 1068/99 (2.ª série), de 16 de Setembro, in DR, n.º 240, de 14 de Outubro de 1999; Portaria n.º 409/2000 (1.ª série B), de 17 de Julho, com a alteração introduzida pela Portaria n.º 346/2001 (1.ª série B), de 6 de Abril;
Decreto Lei n.º 42/2001, de 9 de Fevereiro; Despacho n.º 17 034/2001 (2.ª série), de 9 de Maio, in DR, n.º 188, de 14 de Agosto.] é um instituto público dotado de autonomia administrativa e financeira, personalidade jurídica e património próprio, que tem por objectivo a gestão financeira unificada dos recursos económicos consignados no orçamento da segurança social, exercendo as suas atribuições nas áreas do planeamento, orçamento e conta, dos contribuintes, do património e da gestão financeira do sistema de segurança social, pelo que tem a possibilidade processual de se constituir assistente no presente processo crime, nos termos do art.º 68º n.º 1, al. a) do Código Processo Penal, em virtude de ser directo e imediatamente ofendido/lesado com a prática deste crime e ter um interesse próprio, imediato e individualizado que o legitima, à face da lei processual.
Em conclusão, apesar da revogação da lei especial que outorgava esse direito, a lei geral acolhe a pretensão do recorrente.
Apreciando:
Não é de grande valor, o argumento equívoco da revogação do regime legal pré-vigente, em que o direito de constituição de assistente era conferido por lei especial, art.º 68º n.º 1 do Código Processo Penal e art.º 46 do RJIFNA e art.º 51º A da Lei n.º 39-B/94. Em primeiro lugar, e como já referimos, não é líquido que no regime pré-vigente, e no que à segurança social respeita, o direito à sua constituição como assistente estivesse especialmente consagrado, pois o art.º 51-A, limita-se a regular o alargamento dos poderes conferidos ao director distrital de finanças e aos agentes da administração fiscal ao presidente do conselho directivo do CRSS e aos funcionários e agentes integrados na estrutura.... Depois o art.º 46º do RJIFNA, redacção do Decreto Lei n.º 394/93, de 24 de Novembro, foi pensado para a Administração Fiscal, e esta é uma estrutura do Ministério das Finanças, sem personalidade jurídica distinta da do Estado. Daquela extensão legislativa, desnecessária quanto a nós, à segurança social, não se podem retirar argumentos seguros. Até porque os bens jurídicos em causa são diversos: o sistema fiscal visa a satisfação das necessidades financeiras do Estado e uma repartição dos rendimentos e da riqueza, artºs 103 e 104º da Constituição; já as contribuições para a segurança social, não são receitas do Estado mas do IGFSS, destinando-se à prossecução dos seus fins específicos, artºs 25º n.º 1 al. a) do Decreto Lei n.º 260/99 de 7.7 e art.º 84º al. a) da Lei n.º 17/00 de 8.8.
Assim, a resposta à nossa questão tem de ser encontrada no Código Processo Penal.
O princípio geral nesta matéria é o de que podem constituir-se assistentes no processo penal, além das pessoas e entidades a quem leis especiais conferem esse direito, os ofendidos, considerando-se como tais os titulares dos interesses que a lei especialmente quis proteger com a incriminação, art.º 68º n.º 1 al. a) do Código Processo Penal. Não é ofendido, para este efeito, qualquer pessoa prejudicada com a prática do crime, mas somente o titular do interesse que constitui objecto jurídico imediato do crime. O objecto jurídico mediato é sempre de natureza pública; o imediato pode ter por titular um particular ou uma pessoa colectiva. Mas nem todos os crimes têm ofendido particular; só o têm aqueles cujo objecto imediato de tutela jurídica é um interesse ou direito de que é titular um particular. Como refere Maia Gonçalves [Código Processo Penal Anotado, 13ª ed. pág. 221], a questão é, por vezes, de indagação melindrosa, mas indispensável, porque só mediante ela é possível averiguar da viabilidade de constituição de assistente.
A nossa lei parte de um conceito estrito, imediato ou típico de ofendido [F Dias, Direito Processual Penal, 1974, pág. 506] abrangendo apenas os titulares dos interesses que a lei quis especialmente proteger quando formulou a norma penal [Beleza dos Santos, RLJ 57º pág. 3].
Do princípio geral enunciado deriva a conclusão de que existem crimes públicos relativamente aos quais ninguém poderá constituir-se assistente, uma vez que o interesse protegido pela incriminação é, a qualquer luz, exclusivamente público [F Dias, ob. cit. pág. 513]. Só assim não será se esse direito – de constituição de assistente – for conferido por lei especial, art.º 68º n.º 1 do Código Processo Penal.
Vejamos o caso em concreto:
São atribuições do IGFSS:
(...)
Na área dos contribuintes:
Zelar pelo cumprimento das obrigações dos contribuintes, procedendo, para tanto, à definição do conteúdo e da utilização da base nacional de contribuintes;
Assegurar e controlar a cobrança das contribuições e das formas de recuperação da dívida à segurança social;
Promover a regularização das situações de incumprimento contributivo na forma, condições e requisitos estabelecidos na lei;
Assegurar a cobrança coerciva da dívida à segurança social, acompanhando o respectivo processo;
Exercer a acção fiscalizadora junto dos contribuintes e exigir o cumprimento das respectivas obrigações;
Promover a recolha, organização e análise da informação sobre os contribuintes em incumprimento, necessária à gestão das cobranças;
No crime de abuso de confiança contra a segurança social, actualmente punido pelo art.º 107º, nºs 1 e 2 do RGIT, e à data punido pelo art.º 27º-B do Decreto Lei n.º 20-A/90 de 15 de Janeiro, o bem jurídico tutelado é um bem jurídico multifacetado: tem como pano de fundo e perspectiva-se a partir do direito fundamental à segurança social, art.º 63º da Constituição mas abrange também, como interesse que a lei especialmente quis proteger, o património da segurança social. Ao Estado e aos seus organismos, concretamente ao IGFSS, cabe, como vimos e impõe a Constituição, organizar, coordenar e subsidiar o sistema da segurança social tendo em vista a finalidade de protecção dos cidadãos na doença, velhice, invalidez etc., art.º 63º nºs 1 e 2 da Constituição. Para cumprir esse objectivo compete ao IGFSS e são suas atribuições: (...) zelar pelo cumprimento das obrigações dos contribuintes (...) assegurar e controlar a cobrança das contribuições e das formas de recuperação da dívida à segurança social (...) promover a regularização das situações de incumprimento contributivo (...) assegurar a cobrança coerciva da dívida à segurança social.
Daí que se possa afirmar que, também no crime de abuso de confiança contra a segurança social se visa proteger especialmente mais de um interesse.
Daqui resulta que o IGFSS – dotado de autonomia administrativa e financeira, dotado de personalidade jurídica e de património próprio - é ofendido, considerando-se como tal o titular do interesse – ou de um dos interesses - que a lei especialmente quis proteger com a incriminação no crime de abuso de confiança fiscal, art.º 68º n.º 1 al. a) do Código Processo Penal.
Como recentemente afirmou o Supremo Tribunal de Justiça [Ac. de 29.3.00 CJ S VIII tomo I pág. 236], interpretação diversa contrariaria injustificadamente, o princípio vitimilógico que completa a triangularidade do actual discurso penal – a tríade punitiva: Estado – delinquente – vítima - que inspira o nosso sistema penal [Preâmbulo do Código Penal ponto 17].
E limitaria, sem justificação plausível, a tendência – de que a redacção da al. e) do n.º 1 do art.º 68º do Código Processo Penal, introduzida pela Lei n.º 59/98, de 25/08, é expressão significativa – no sentido do desenvolvimento do princípio democrático da maior cooperação possível dos cidadãos e das instituições na conformação dos fins públicos de justiça, preocupação sem dúvida também inerente ao instituto da assistência.
Decisão:
Na provimento do recurso ordena-se a substituição do despacho recorrido por outro que admita o recorrente a intervir como assistente nos autos.
Sem custas.
Porto, 17 de Dezembro de 2003.
António Gama Ferreira Ramos
Rui Manuel de Brito Torres Vouga
Arlindo Manuel Teixeira Pinto