Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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COMPETÊNCIA
DELEGAÇÃO
PRINCÍPIO DA CONFIANÇA
II - O mesmo acontece com a norma que permite a delegação desse poder.
III - Tais normas não integram o regime geral das contra-ordenações e não violam, por isso, o princípio da reserva da lei, nem o princípio da confiança.
1. Relatório
B....., identificado nos autos, recorreu para esta Relação da sentença proferida no Tribunal Judicial da Comarca....., que julgou improcedente a impugnação judicial da coima (120 dias de inibição de conduzir) que lhe foi aplicada pelo Chefe de Divisão de Contra Ordenações da Direcção Regional de Viação Norte, pela prática da contra-ordenação prevista e punida pelo artigo 24º do Regulamento de Sinalização de Trânsito (Dec. Regulamentar 22/A/98, de 1/10).
Em síntese conclui:
a) já na impugnação judicial da coima, o ora recorrente defendia que o art. 34º, n.º 2 e 3 do Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro, com a redacção introduzida pelo Dec. Lei 356/89, de 17 de Outubro, era inconstitucional, pelo que, em consequência, deveria ser revogada a decisão que aplicou a sanção acessória que lhe foi aplicada;
b) Porque a matéria em causa afecta interesses da generalidade dos cidadãos, a previsão do n.º 2 do art. 34º do DL 433/82, de 27/10, ao permitir que o Ministro da Administração Interna defina quais os serviços competentes para decidirem em processo contra ordenacional, e a do n.º 3 do art. 34º, ao permitir que, por usa vez, os dirigentes desses serviços deleguem as suas competências nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior, operam uma “inversão inconstitucional dos poderes de volição primários que, por definição, apenas podem caber ao legislador”.
c) deste modo, os n.ºs 2 e 3 do referido art. 34º violam o princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança dos cidadãos, princípio concretizador do Estado Direito Democrático, previsto no art. 2º da Constituição;
O M.P. junto do Tribunal “a quo” pugnou pela manutenção da sentença recorrida.
Nesta Relação, o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, por falta de objecto. Em seu entender, a decisão recorrida não aplicou o artigo 34º do Dec. Lei 433/82, tendo decidido em função do Despacho 521/98 (DR II S de 9 de Janeiro), sendo assim a questão da inconstitucionalidade, ora colocada, “uma questão teórica”.
Cumprido o disposto no art.º 417º, n.º 2 do Cód. Proc. Penal, o arguido respondeu, nos termos constantes de fls. 66.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
Para a decisão proferida em 1ª instância, foi relevante a seguinte matéria de facto:
a) o recorrente foi condenado pela prática de uma contra-ordenação prevista e punida pelo art. 24º do Regulamento de Sinalização do Trânsito, aprovado pelo Decreto Regulamentar 22-A/98, de 1/10, na sanção acessória de 120 dias de inibição de conduzir;
b) tal coima foi-lhe aplicada pelo Chefe de Divisão da Direcção Regional de Viação do Norte.
2.2. Matéria de direito
O Ex.mo Procurador Geral Adjunto, no seu parecer, entende que o presente recurso não tem objecto, uma vez que a questão da inconstitucionalidade é meramente teórica, sem repercussões sobre o julgamento da causa.
Julgamos, todavia, que não é assim.
A inconstitucionalidade do art. 34º, n.ºs 2 e 3 do Dec. Lei 433782, de 27/10 (na redacção pelo Dec. Lei 356/89, de 17/10) tem repercussões no presente caso. Na verdade, o próprio recorrente, logo na alínea a) das conclusões da sua motivação, invoca tal repercussão, ao pedir a “revogação” da sanção acessória que lhe foi aplicada, como consequência da inconstitucionalidade das normas em causa. E tal implicação é, de facto, necessária. No caso das referidas normas serem inconstitucionais, tal significa que o Ministro da Administração Interna não pode designar as entidades com competência para aplicar a coima, nem estas entidades podem, nos termos legais, delegar a competência. Sendo assim, a aplicação de uma coima, nestas condições, é ilegal por falta de competência da entidade que a aplicou.
Terá o recorrente razão, quanto à inconstitucionalidade do art. 34º, n.ºs 2 e 3 do Dec. Lei 433/82, de 27/10?
Vejamos, antes de mais, qual o regime jurídico aplicado, para depois o confrontarmos com os invocados princípios constitucionais.
O art. 34º tem a seguinte redacção:
“(…)
Competência em razão da matéria
1 - A competência em razão da matéria pertencerá às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações;
2 - No silêncio da lei serão competentes os serviços designados pelo membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover.
3 - Os dirigentes dos serviços aos quais tenha sido atribuída a competência a que se refere o número anterior podem delegá-la, nos termos gerais, nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior”.
O Código da Estrada, aprovado pelo Dec. Lei 114/94, de 3/5, não atribui competência para aplicação das sanções aí previstas e nos seus regulamentos de execução. Verifica-se, assim, o pressuposto referido no citado art. 34º, n.º 2 (“no silêncio da lei”), para que a atribuição de competência seja feita através do Ministro da Administração Interna, pois é ele o responsável pela tutela dos interesses em causa.
O Ministro da Administração Interna, por Despacho de 7/94, de 6/9 (DR II Série, de 23/9), designou como competentes as seguintes entidades: Governador Civil do Distrito em que foi cometida a infracção e Director Geral de Viação, conforme a gravidade das infracções.
Por seu turno, o Director Geral de Viação, através do Despacho 6723/2001, de 10/3 (DR II Série, n.º 78, de 2/4), delegou os respectivos poderes de aplicação de coimas e sanções acessórias, nos processos de contra-ordenação, no Director de Serviços da Direcção Regional de Viação Norte;
Finalmente, por Despacho n.º 15701/01, de 9/7 (DR II Série, 175, de 30/7) o Director de Serviços subdelegou a referida competência, no Chefe de Divisão de contra-ordenações.
Quanto à constitucionalidade do regime de atribuição da competência e possibilidade da sua delegação, por ofensa do princípio da reserva de lei, não são legítimas dúvidas. O Tribunal Constitucional (Acórdão 387/2003, de 15/7/03) entendeu que não havia aí qualquer inconstitucionalidade, por violação da reserva de lei:
“(…) A questão de saber se a determinação da autoridade administrativa competente para punir um ilícito de mera ordenação social integra o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo, a que se refere o artigo 165º, n.º 1, alínea d), da Constituição, mereceu já, por diversas vezes, uma resposta negativa por parte deste Tribunal.
Assim, como se afirmou no Acórdão n.º 174/2003 (inédito), é “o próprio regime geral das contra-ordenações que remete para a lei que prevê as contra-ordenações em especial a indicação das entidades a quem compete a aplicação das correspondentes coimas; e é essa norma, apenas, que integra aquele regime geral” (no mesmo sentido, cfr., ainda os Acórdãos n.ºs 50/2003 e 62/2003, ambos inéditos).
Por outras palavras, é apenas a opção de atribuir às autoridades administrativas, em geral, tal competência que integra o regime geral a que alude o artigo 165º, n.º 1, alínea d), da Constituição. Uma vez tomada essa opção, expressa nos artigos 33º e 34º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro, e pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, ao abrigo das correspondentes autorizações legislativas, a determinação da autoridade administrativa concretamente competente, em cada caso, para a aplicação das coimas é feita nos termos aí previstos.
O artigo 33º do Decreto-Lei n.º 433/82 prescreve que o processamento das contra-ordenações e a aplicação das coimas incumbem às autoridades administrativas. Por seu turno, o artigo seguinte estabelece as regras que determinam a competência em razão da matéria das mesmas autoridades administrativas.
De acordo com essas regras, tal competência pertencerá às autoridades indicadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações; no seu silêncio, serão competentes os serviços designados pelo membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover. Por último, o mesmo artigo 34º permite que os dirigentes dos serviços aos quais tenha sido atribuída a competência a deleguem, nos termos gerais, nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior.
Parece evidente que a norma do n.º 2 do Despacho n.º 521/98 se conforma com o disposto no artigo 34º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 433/82, pelo que a mesma não é passível de censura à luz do disposto na alínea d) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição. O facto de a Lei n.º 97/97, de 23 de Agosto, nada dispor sobre a competência do Director-Geral de Viação e dos Governadores Civis para a aplicação das coimas previstas no Código da Estrada é irrelevante, uma vez que essa questão se deve resolver, “no silêncio da lei”, nos termos previstos no artigo 34º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 433/82 (…)”
Não havendo violação das regras sobre a reserva de lei (art. 165º, n.º1, al. d) da Constituição), poderá esse regime ser inconstitucional, por violação do “princípio da confiança” (art. 2º da Constituição)?
Esta é a questão levantada pelo recorrente.
A sentença recorrida concluiu que a decisão de delegar, ou não, constitui o exercício de um poder discricionário e, por isso, não é incompatível com o Estado de Direito. Com ele, pretende o legislador que a administração disponha de um espaço de actuação que possibilite escolhas e decisões responsáveis. Analisando o procedimento de contra-ordenação, verifica-se que, após o levantamento do auto de notícia, o arguido é notificado do prazo que tem para apresentação da sua defesa e do local onde a poderá exercer. Da notificação da decisão condenatória, consta obrigatoriamente a informação de que a mesma poderá ser impugnada judicialmente, dentro de certo prazo e de determinada forma. Assim, esta matéria está regulada em termos tais, que não põe em perigo a “lesão da confiança do cidadão nos efeitos jurídicos das normas legais” – cfr. fls. 28.
O recorrente insurge-se contra o entendimento sufragado na sentença, com falta de rigor (a fls. 35 cita uma passagem da sentença, alterando-a no essencial: a sentença diz que a decisão de delegar ou não delegar não é incompatível com o Estado de Direito - fls. 27, e transcreve precisamente o contrário) e com uma argumentação sem qualquer consistência, como vamos ver.
Para fundamentar a violação do princípio da protecção da confiança, o recorrente invoca a impossibilidade de, nesta matéria, haver uma “panóplia de delegações e subdelegações”. Tal permissão gera a impossibilidade de se conhecer “quem, num determinado ponto do país, tem competência para aplicar coimas ou sanções não privativas da liberdade”, gerando assim uma incerteza sobre se a pessoa que julga e decide tem, de facto, competência para o fazer (fls. 35).
Ora, como é bom de ver, sendo a atribuição de competência feita pelo Ministro da Tutela e publicada no Diário da República e sendo as delegações e subdelegações de poderes, também publicadas, não se compreende como se possa dizer que o cidadão interessado não saiba (ou não possa saber), qual a entidade competente. De facto, para efeitos de “protecção da confiança”, quanto ao conhecimento das entidades que, em cada ponto do país, aplicam coimas, basta a publicação no Diário da República, dos respectivos instrumentos legais que atribuem a competência.
Quanto à “confiança” sobre a competência técnica das entidades que aplicam as coimas, também não se entende em que termos o recorrente pretendia ver tutelada essa confiança. A competência para o processamento e aplicação das coimas, é atribuído à Administração (art. 33º do Dec. Lei 433/82). É a entidade delegante que deve ter confiança na competência técnica do delegado, cabendo-lhe a si o poder de optar, ou não, pela delegação. Por outro lado, se estiverem cumpridos todos os requisitos legais da atribuição da competência, sua delegação e subdelegação, e se o interessado puder impugnar o acto final, está protegida a sua “confiança” numa apreciação ponderada e justa.
É o caso do procedimento de contra-ordenação (cfr. artigos 59º e seguintes do Dec. Lei 433/82, de 27/10). De resto, o recorrente teve oportunidade de impugnar o acto final e destacar os elementos do discurso jurídico condenatório, reveladores de falta de competência técnica do autor do acto. Se os não apontou, foi por que não quis (ou porque a sanção foi bem aplicada), o que mostra que o sistema legal permite sempre ao interessado o recurso aos Tribunais, onde a apreciação da legalidade da aplicação da coima é feita com todas as garantias do processo judicial. A confiança dos cidadãos está, assim, perfeitamente garantida, através do sistema globalmente considerado.
Nestes termos e em nosso entender, verifica-se que as citadas normas do art. 34º, n.º 2 e 3 do Dec. Lei 433/82, de 27/10, não põem minimamente em causa o princípio da “protecção da confiança” dos cidadãos num procedimento justo e na competência técnica da entidade administrativa que aplica a coima.
3. Decisão
Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção Criminal do Tribunal da Relação do Porto acordam em negar provimento ao recurso e, consequentemente, confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 5 UC.
Porto, 26 de Maio de 2004
Élia Costa de Mendonça São Pedro
José Henriques Marques Salgueiro
Francisco Augusto Soares de Matos Manso
José Manuel Baião Papão