Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 0325416 |  |
TRIBUNAL COMUM
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
GESTÃO PÚBLICA
II - É competente o tribunal comum por conhecer de acção proposta contra a Lipor por incumprimento de contrato de prestação de serviços de acessoria, movida pelo outro contraente.
I – E....., LDA. , com sede na Rua....., ...., intentou a presente acção de condenação com processo ordinário contra, LIPOR – SERVIÇO INTERMUNICIPALIZADO DE TRATAMENTO DE LIXOS DA REGIÃO...., pedindo a condenação desta a pagar-lhe a importância de € 29.645,90, acrescida de juros até integral pagamento.
Alega, em resumo:
- A Autora dedica-se à consultoria técnica e à elaboração de estudos e projectos e demais actividades relacionadas com a construção civil.
- Nessa actividade, celebrou em 10712/1998, um contrato designado de “contrato de prestação de serviços de acessória à Lipor para o desenvolvimento do sistema de compostagem”.
- Os serviços a prestar pela A. consistiam na preparação do processo de concurso público para a nova instalação de compostagem, acessória durante a fase do concurso e acessória à apreciação das propostas apresentadas.
- O preço a pagar pela Ré foi fixado em 6.350.000$00.
- Além desses serviços, a Ré solicitou à A., em 23/10/1998, a elaboração de um levantamento topográfico do terreno envolvente da zona afectada pela construção em causa que em Dezembro de 1998 se mostrava concluído.
- Em 26/4/1999, a A. enviou à Ré a factura nº 47/99, de 2.340.000$00 referente a parte do preço da elaboração do processo de concurso público para a nova instalação de compostagem e a factura nº 48/99, de 1.755.000$00 referente ao preço do levantamento topográfico, facturas que se venciam a 30 dias, pelo que o seu pagamento expirou em 26/5/1999, sem que a Ré tivesse procedido ao seu pagamento.
A Ré, em 30/7/1999, declarou rescindir o contrato, continuando a recusar pagamento à A..
A Ré contestou por excepção, por entender que Tribunal Judicial da Comarca de Valongo não seria competente para conhecer da presente acção. Competentes para o efeito seriam os Tribunais Administrativos e Ficais.
Foi lavrado o despacho saneador, no qual se decidiu pela procedência da excepção invocada, declarando-se aquele Tribunal Judicial incompetente.
Inconformada, a Autora agravou formulando na respectiva alegação as seguintes conclusões:
1ª - Compete aos tribunais comuns o julgamento de questões emergentes de contratos de natureza privada, ainda que celebrados pela Administração - art. 18°, n° 1 da Lei n° 38/87 de 23.12 (na redacção da Lei nº 3/99, de 13.01) e art. 66° do CPC – e aos tribunais administrativos o de questões emergentes de contratos administrativos- art. 51°, n° 1, al. g), e 9° do ETAF.
2ª - Os poderes de autoridade conferidos à Administração pelo contrato administrativo, ao estabelecer uma relação jurídico-administrativa, não se podem justificar pelo procedimento para a formação do contrato, visto que o regime que vincula a Administração nesse campo é o mesmo quer se trate de contratos administrativos, quer de direito privado - antes o DL 55/95 de 29.03, hoje o DL 197/99, de 08.06.
3ª - O objecto do contrato celebrado entre agravante e agravada pode figurar num contrato de direito privado: trata-se da aquisição de um serviço, não sendo por isso um contrato administrativo por natureza.
4ª - O contrato celebrado entre agravante e agravada não respeita ao conteúdo da função administrativa e não se traduz em prestações referentes ao funcionamento de serviços públicos, ao exercício de actividades públicas, à gestão de coisas públicas, ao provimento de agentes públicos ou à utilização de fundos públicos.
5ª - A admitir que o contrato pudesse ser qualificado pela lei como contrato administrativo, da enumeração do art. 178°, n° 2, do CP A só se conceberia considerá-lo um contrato de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública.
6ª - "Imediata utilidade pública" pressupõe aptidão para satisfação de necessidades colectivas sentidas pela população, ficando afastados os negócios auxiliares que visam apenas satisfazer requisitos materiais de funcionamento dos serviços sem reflexo directo na prossecução de qualquer das atribuições da pessoa colectiva.
7ª - A Jurisprudência tem exigido para caracterizar a "imediata utilidade pública" uma "relação directa e precisa entre o contrato e a satisfação das necessidades públicas".
8ª - A assessoria na elaboração do concurso público pelo qual seria seleccionada a entidade a quem seria adjudicada a elaboração da nova instalação de compostagem e a elaboração de um levantamento topográfico não são prestações relativas ao cumprimento das atribuições da LIPOR nem que com elas tenham uma "relação directa e precisa".
9ª -. O contrato de prestação de serviços, só deve ser qualificado como administrativo, na medida em que seja regulado por um específico regime substantivo de direito público, por força de determinação legal, ou por vontade das partes.
10ª - Não existe um regime substantivo específico para o contrato em questão nos autos, ditado por determinação legal, e também não existe esse regime ditado por vontade das partes, dada a ausência quer de expressa estipulação nesse sentido, quer de cláusulas que confiram à administração uma posição de supremacia.
11ª - A relação jurídica decorrente do contrato entre agravante e agravada não é uma relação jurídica administrativa: não confere poderes de autoridade, não impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, nem atribui direitos ou impõe deveres aos particulares perante a Administração.
12ª - O despacho recorrido violou os arts. 4°, n° 1, alínea 1), e 9°, n° 1, do ETAF, o art. 178° do CPA, o art. 18°, n° 1, da Lei n° 38/87 de 23.12 (na redacção imposta pela Lei n° 3/99, de 13.01) e o art. 66° do CPC.
Contra-alegando, a Ré pugna pela manutenção do decidido e o M.Juiz manteve o despacho agravado.
Corridos os vistos, cumpre decidir.
II – Os factos a considerar na decisão do presente recurso são os referidos em I).
III - A questão suscitada consiste em saber qual o Tribunal competente - o comum ou o administrativo – para apreciação do pedido formulado pela Autora, ora agravante.
Esta, na acção que intentou contra a Ré pede, como se viu, a sua condenação a pagar-lhe a quantia de € 20.425,77, acrescida de juros, com fundamento em que lhe prestou diversos serviços, consistentes na preparação do processo de concurso público para a nova instalação de compostagem, acessoria durante a fase de concurso e acessoria à apreciação das propostas apresentadas ao concurso.
A competência em razão da matéria determina-se pelo conteúdo da lide - A. dos Reis, no Comentário ao CPC, vol. 1º, pág. 110.
Por sua vez, o Prof. Manuel de Andrade, em Noções Elementares de Processo Civil, pág. 88, afirma que a competência do Tribunal se afere pelo quid disputatum (qui decidendum), em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum.
Remata o mesmo autor: - É o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.
Também a jurisprudência se tem orientado no sentido de se atender ao pedido e causa de pedir para determinação do tribunal competente em razão da matéria - veja-se, entre outros, os Acs. do STJ de 12.1.94, CJ 1994, 1, 38; e de 3.2.87, BMJ 364-591.
Vejamos agora os normativos legais respeitantes à determinação da competência material.
O nº. 3 do art. 214º da Constituição da República Portuguesa prescreve: - compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento da acção e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Significa isto que o objecto do litígio submetido ao Tribunais Administrativos deve emergir directamente da relação jurídica administrativa, não sendo suficiente qualquer simples conexão entre o litígio e a relação jurídica regulada por normas de direito administrativo.
Estão em causa então apenas litígios emergentes de relações jurídico-administrativas/ou fiscais.
O art. 3º do ETAF, aprovado pela Lei 13/2002, de 19/2, preceitua, na sua alª. a):
Compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal.
Por sua vez, nos termos do art. 3º, d) do ETAF, estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios emergentes de contratos individuais de trabalho, que não conferem a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público.
De harmonia com a jurisprudência pacífica do S.TA, o contencioso administrativo respeita apenas ao conjunto de litígios entre a Administração e os particulares, que hajam de ser decididos pelos Tribunais Administrativos, com aplicação de normas de direito administrativo material.
A Ré ”LIPOR”, ao contratar os serviços da Autora “E....., LDA”, não actuou, estamos certos, ao abrigo do jus imperii, mas como mero particular.
A actividade das pessoas colectivas públicas reveste a natureza de gestão pública quando se realiza ao abrigo de normas que conferem poderes de autoridade, com vista à prossecução dos interesses públicos que lhe sejam confiados - cfr. Ac. do STJ de 26.3.87, BMJ 365-588.
Não actuando a Ré, ao contratar os serviços da Autora, munida de ius imperii, não se tendo constituído uma relação jurídica administrativa, mas sim um negócio jurídico de natureza privada, não pode este ser submetida à apreciação do Tribunal Administrativo, já que a este compete “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” – nº 3 do art. 214º da CRP.
Não será pelo mero facto de uma entidade pública, um corpo administrativo intervir na prática de um acto jurídico que esse acto passa a ser considerado de natureza administrativa.
O que distingue os actos de gestão pública dos actos de gestão privada não é o facto de um corpo administrativo agir, ou não, no exercício das suas atribuições, mas o modo como exerce essas mesmas funções.
Vem sendo unanimemente entendido na doutrina que uma pessoa colectiva de direito público, tanto pode actuar na esfera do direito público como na esfera do direito privado
A respeito de pessoas colectivas de direito público, escreve o Prof. Marcello Caetano, no Manual de Direito Administrativo, I, 8ª ed. Pág. 176:
"Toda a pessoa colectiva pode ter capacidade de direito público e de direito privado. Mas isso não significa que todas tenham de obedecer ao mesmo regime jurídico. Assim, é geralmente admitido que o estado, embora possa exercer direitos privados, seja uma pessoa colectiva cujo regime jurídico se encontra por natureza no Direito público”.
A sujeição à jurisdição comum ou administrativa depende, assim, no caso, da natureza civil ou administrativa do contrato, e não dos sujeitos que o celebraram.
Nenhumas dúvidas temos em qualificar o acto em questão – o contrato de prestação de serviços firmado entre a Autora “E....., LDA” e a Ré “LIPOR” – como acto de natureza privada, certos de que estamos que a Ré não interveio nele com prerrogativas de autoridade, ou seja, jus imperii, pelo que, não podendo ele ser submetido à jurisdição dos tribunais administrativos, tem de ser apreciado pelos tribunais comuns.
Procedem, no essencial, as conclusões da alegação da recorrente.
* *
IV - Pelo exposto, acordam em dar provimento ao agravo, revogando-se o despacho posto em crise, e declarando-se o tribunal comum – Tribunal Judicial de Valongo – o competente para a presente acção, devendo os autos prosseguir para conhecimento das demais questões ou até do fundo da causa, se for caso disso, ou elaboração da base instrutória.Custas pela agravada.
Porto, 25 de Novembro de 2003
Durval dos Anjos Morais
Mário de Sousa Cruz
Augusto José Baptista Marques de Castilho