Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 830/12.0T2OVR.P1 |  |
FUNCIONÁRIOS
CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS
REGIME JURÍDICO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
CONTRATO DE TRABALHO
DIREITO PÚBLICO
RELAÇÃO JURÍDICA ADMINISTRATIVA
COMPETÊNCIA MATERIAL
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
DL 48953 DE 05/05/1969
II - Esse litígio nasce de uma relação jurídica administrativa, preenchendo, mais especificamente, a hipótese prevista na alínea f), do nº 1, do artº 4º, do ETAF, de modo que a sua apreciação há-de ter lugar no contexto de uma acção administrativa comum (artº 37º) do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, da competência dos Tribunais Administrativos.
Relator: Caimoto Jácome(1387)
Adjuntos:Macedo Domingues()
Oliveira Abreu()
ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DO PORTO:
1- RELATÓRIO
A B…, S.A., com sede em Lisboa, intentou a presente acção declarativa, sob a forma de processo comum sumário, contra C… e D…, com os sinais dos autos, pedindo a condenação solidária das rés a pagar-lhe a quantia de € 1.154,22, acrescida de juros legais, contados desde 24.03.2010 até integral pagamento.
Alega, em síntese, que, em 07/07/2009, foi aceite, na agência de Ovar da B…, o cheque nº ………., pelo valor de € 1.154,22, para crédito na conta nº ………......, sediada na Agência da …, titulada pela 2ª R., cheque sacado sobre a conta nº ………......, titulada pela empresa “E…, Lda”, sendo que o tratamento administrativo, análise e respectiva contabilização, do supra referido cheque, foram efectuados pela 1ª R., no exercício das suas funções, já que esta é empregada da B…, desde 01/09/1986, exercendo as funções de Administrativa, Área Comercial, na agência de Ovar.
Porém, em 01/10/2009, a empresa “E…, Lda” informou a B… da irregularidade no levantamento de dois cheques seus, um dos quais o cheque nº ………., objecto desta acção, informando que o mesmo tinha sido por si emitido pelo valor de € 154,22, informando ainda que, em ambos os cheques, tinha sido acrescentado o valor de mil euros e solicitando a regularização dos mesmos. Efectivamente, após a verificação e análise do cheque supra referido constata-se que o mesmo apresenta clara irregularidade de endosso e se encontra viciado no valor por extenso - foi emitido pelo sacador a favor do beneficiário “F…, Lda”, mas no carimbo aposto no verso do cheque para efeitos de endosso consta apenas “F1…, Lda” , isto é, foi omitida a expressão “F2…” que faz parte integrante da firma da sociedade beneficiária do cheque; por outro lado, no campo reservado à quantia por extenso foi acrescentada a palavra ”Mil”, o que se revela nomeadamente porque, não foi escrita com todas as letras em maiúsculas ao contrário das restantes palavras que compõem o valor por extenso, e ainda pela visível discrepância no espaçamento entre as palavras que compõem o extenso originário e a inscrição da palavra “Mil” num pequeno espaço que o sacador não preencheu, ou seja, é perceptível a inserção da palavra “mil” no espaço que antecede a palavra “cento” donde resulta claramente visível que a mesma foi “encaixada”, e não escrita originariamente com a mesma caligrafia espaçada e em letras maiúsculas. Acrescenta que, apesar de não ser notória a “olho nu” a viciação no valor em numerário, pela aposição do primeiro número 1, que visou alterar o valor de € 154,22 para o valor de € 1.154,22, numa análise mais fina também aí se detecta que o numero “1” correspondente à casa dos milhares é ligeiramente mais fino que o segundo “1” (das centenas), bem como tem uma ligeira inclinação para a direita que não existe no segundo, o que, por si só, seria difícil a sua detecção, mas o mesmo não acontecendo pela sucessão de irregularidades e viciação do cheque no seu total. De resto, responsabiliza ambas as RR pelo prejuízo que sofreu, correspondente ao valor do valor do cheque indevidamente creditado, já que procedeu, em 24.03.2010, ao crédito da conta nº ……………. sediada em Vila Real, titulada pela empresa “E…, Lda” pelo montante de € 1.154,22 - a primeira porque, com a sua negligente actuação, não se apercebeu das adulterações no cheque passíveis da recusa no seu pagamento, nem adoptou os procedimentos previstos nas normas internas e recomendações do banco A, referentes às boas práticas para pagamento e aceitação de cheques para depósito, que não pode, aliás, desconhecer, até pela sua larga experiência profissional, de cerca de 23 anos à data dos factos, de serviço na B…; a segunda porque beneficiou da integração no seu património do valor de € 1.154,22 creditados na conta nº ………......, sediada na Agência da … da qual é titular, sendo que inexiste entre a sociedade original beneficiária do cheque – F…, Lda. e a 2ª R. qualquer negócio jurídico que justificasse ou servisse de causa justificativa à efectivação de qualquer pagamento por aquela sociedade a esta R., mormente o pagamento da quantia por esta embolsada, com que se locupletou sem qualquer causa legítima, justificativa e lícita.
Citadas as rés, apenas a demandada C… contestou, arguindo, além do mais, a excepção da incompetência do tribunal recorrido, em razão da matéria, para conhecer, quanto a si, da presente acção. Alegou, em síntese, que foi admitida ao serviço da autora com contrato de provimento, contrato administrativo de direito público, e que não optou pelo regime jurídico de contrato individual de trabalho, possibilidade consagrada pelo artigo 7º nº 2 do D.L. 287/93, de 20 de Agosto, e que, consequentemente, a relação contratual de trabalho existente entre si e a autora é uma relação de direito público, estando por isso esta ré sujeita ao regime jurídico do funcionalismo público.
Nessa medida, sendo o seu estatuto laboral equiparável ao de qualquer funcionário público, nunca a apreciação da violação de deveres inerentes ao exercício das suas funções pode ser feita por outro Tribunal que não seja o Tribunal Administrativo e Fiscal.
Houve resposta da demandante sustentando a competência do tribunal comum.
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Pronunciando-se sobre a invocada excepção dilatória, no despacho saneador, o julgador a quo, ponderou, além do mais, que “Em conclusão, o litígio dos presentes autos, no que concerne à Ré C…, nasce de uma relação jurídica administrativa, preenchendo, mais especificamente, a hipótese prevista na alínea f) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF, de modo que a sua apreciação há-de ter lugar no contexto de uma acção administrativa comum (artigo 37.º) do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, da competência dos Tribunais Administrativos.Consequentemente, o Juízo de Média e Pequena Instância Cível de Ovar é materialmente incompetente para conhecer da presente acção no que concerne à Ré C….”.
Em face do expendido, decidiu:
“Pelo exposto, e nos termos das disposições legais citadas, julgo procedente a excepção dilatória deduzida e, em consequência, declaro o Juízo de Média e Pequena Instância Cível de Ovar incompetente em razão da matéria, absolvendo da instância a Ré C….
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Custas pela Autora (artigo 446.º, n.ºs 1 e 2 do C.P.C.)”.**
Inconformada, a autora apelou daquela decisão, tendo, na sua alegação, formulado as seguintes conclusões:1. Ao contrário do que vem decidido não é aplicável ao caso concreto a norma do art. 4º, n.º 1 alínea f) do ETAF;
2. Acresce que a competência do Tribunal de Comarca é uma competência genérica atendendo a que lhe está atribuída competência para julgar todos os casos com excepção daqueles em que exista norma especial que lha retire (cfr. art. 211º nº 1 da CRP, 72º e 73º da Lei 52/2008 de 28/8, e ainda o art. 66º do CPC, pelo que é o Tribunal a quo materialmente competente para apreciar e decidir esta causa;
3. Não faz parte do objecto principal do pedido nesta acção que sejam decididos quaisquer aspectos substantivos do contrato que a R. mantém com a A., isto é, não lhe é pedido que decida se, p. ex. deve ou não ser aplicada uma pena disciplinar, ou se deve ser despedida, nem se lhe pede que controle a legalidade de nenhum desses actos. Nesta lide, não está no centro do processo, no seu objecto imediato, a interpretação ou a validade do contrato que liga a R. à A., seja nos seus contornos seja na sua validade.
4. Neste concreto processo o cumprimento dos deveres funcionais apenas é analisado enquanto pressuposto ou requisito da existência de responsabilidade civil, e não enquanto objecto fulcral da lide; a sua importância é assim meramente incidental, e não principal;
5. Ora, o que define os termos da causa e o objecto do litígio é a causa de pedir e o pedido vertidos pela A. aqui apelante na respectiva p.i., e é com base neles que deverá ser resolvida a questão da competência do Tribunal;
6. O que vem pedido nesta causa é que se afira da existência de responsabilidade civil e consequente obrigação de indemnizar por parte da R., aqui apelada, decorrente da violação de um seu dever de âmbito funcional; a questão reconduz-se a uma mera relação jurídica de direito privado (existência de obrigação de indemnizar) como tal regulada pelos princípios de direito civil comum, não se enquadrando no âmbito da norma do art. 4º do ETAF aprovado pela Lei 13/2002 de 19/2;
7. Com efeito a causa de pedir nesta acção consiste em a apelada não ter detectado como lhe era exigível, a viciação no valor por extenso indicado num cheque e não ter detectado a irregularidade do endosso, nomeadamente pela firma do carimbo, aposto no verso do referido cheque, o que causou prejuízos à aqui apelante.
Termos em que deverá o douto despacho ser revogado decretando-se a competência material do Tribunal a quo para decidir este pleito.
Não houve resposta às alegações.
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Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.2- FUNDAMENTAÇÃO
2.1- OS FACTOS E O DIREITO APLICÁVEL
O objecto do recurso é balizado pelas conclusões da alegação dos recorrentes, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso - arts. 684º, nº 3, e 685º-A, nº 1 e 2, do C.P.Civil.
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A matéria de facto a ter em conta, no que releva, é a que se antes deixou referida no relatório (matéria alegada nos articulados).**
Nos arts. 211º, nº 1, e 212º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, estabelece-se a competência dos tribunais judiciais e administrativos.Tem-se entendido, na doutrina e na jurisprudência, que a competência do tribunal se afere, por regra, pelos termos em que a acção foi proposta e pelo pedido do autor (v. g. o Ac. STJ, CJ/STJ, 1997, I, 125). Preferimos, no entanto, na abordagem da competência material do tribunal, o ajuizado no acórdão desta Relação, de 07/11/2000 (CJ, 2000, V, 184), no sentido de que a competência material depende do thema decidendum concatenado com a causa de pedir.
Nos termos do art. 66º, do CPC, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, designadamente à jurisdição administrativa e fiscal que é exercida pelos tribunais administrativos e fiscais, nos termos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL nº Leis nº/s 13/2002, de 19/02, alterada pelas Leis nº/s 4-A/2003, de 19/02 e 107-D/2003, de 31/12, em vigor desde 01/01/2004.
Não cabendo uma causa na competência de outro tribunal será a mesma da competência (residual) do tribunal comum (artº 18º, nº 1, da Lei nº 3/99, de 13/01 e Acs. STJ, BMJ, 320º/390 e 364º/591).
Estatui-se no art. 1º, nº 1, do ETAF, que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
No artº 4º do ETAF, estabelece-se o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
No actual ETAF não estão excluídos da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
Um dos objectivos da reforma dos tribunais administrativos e fiscais, operada pelo novo ETAF, foi eliminar o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão gerador do pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente, resultante da al. h) do art.º 51.º do anterior ETAF, aprovado pelo DL 129/84, de 27/4.
Deste modo, o critério para a atribuição da competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais deixou de radicar na distinção entre gestão pública e gestão privada para passar a assentar no conceito de relação jurídica administrativa.
Pretendeu-se, assim, evitar que os tribunais administrativos constituíssem “foro especial” para as pessoas colectivas de direito público, recolocando a competência material no seu lugar próprio de pressuposto processual referente ao tribunal.
Por isso é que a competência material deve ser definida em função do conteúdo da relação material controvertida e não dos sujeitos dessas relações.A propósito, refira-se o opinado pelos Profs. Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida (Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª Ed., págs. 34/35): “Nas propostas de lei que o Governo apresentou à Assembleia da República, foi assumido o propósito de pôr termo a essas dificuldades” (suscitadas pela delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de responsabilidade civil e de contratos), “consagrando um critério claro e objectivo de delimitação nestes dois domínios. A exemplo do que, como vimos, acabou por suceder em matéria ambiental, o critério em que as propostas se basearam foi o critério objectivo da natureza da entidade demandada: sempre que o litígio envolvesse uma entidade pública, por lhe ser imputável o facto gerador do dano ou por ela ser uma das partes no contrato, esse litígio deveria ser submetido à apreciação dos tribunais administrativos. Propunha-se, assim, que a jurisdição administrativa passasse a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvessem pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado... (...) Em defesa desta solução, sustentava-se na Exposição de Motivos do ETAF que, se a Constituição faz assentar a definição do âmbito da jurisdição administrativa num critério substantivo, centrado no conceito de “relações jurídicas administrativas e fiscais”, a verdade é que ela “não erige esse critério num dogma”, porquanto “não estabelece uma reserva material absoluta”. Por conseguinte, “a existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado” (...) O art. 4º do ETAF só veio a consagrar, no essencial, estas propostas no domínio da responsabilidade civil extracontratual. Já não no que toca aos litígios emergentes de relações contratuais”...
Ensina Freitas do Amaral (Direito Administrativo, vol. III, p. 439) que a relação jurídico administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
Na definição de J.C. Vieira de Andrade (“A Justiça Administrativa” – Lições, 3ª Ed., 2000, págs. 79), as relações jurídicas administrativas são “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Ponderou-se (sobre o conceito de relação jurídico-administrativa), nos Acórdãos do Tribunal de Conflitos de 20/09/2012 e de 21/02/2013 (ambos relatados pelo Sr. Cons. Pires Esteves) que sendo ele “erigido tanto na Constituição como na lei ordinária, em pedra angular para a repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais”, na falta de definição legal, “deverá esta ser entendida no sentido tradicional de relação jurídica regulada pelo direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração”, pois “uma relação jurídica administrativa deve ser uma relação regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada.”
Dispõe o nº 1, do artº 4º, al. f) do ETAF:
“Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto (…) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
Como salientam MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (CPTA, anotado, 2006, I, p. 54), a descrita alínea f) engloba “uma série mais ou menos criteriosa de contratos que, sem problemas nem preconceitos, diríamos ser contratos administrativos”. Nela sobressaem “três notas de administratividade”, relevantes para estabelecer a competência dos Tribunais Administrativos: “terem um objecto que poderia ser objecto de acto administrativo; terem um regime substantivo das relações entre as partes total ou parcialmente regulado por normas de direito administrativo que especificamente os têm em vista (contratos administrativos típicos); as partes terem expressamente submetido o contrato a um regime de direito administrativo, seja ele o regime geral do CPA ou um regime previsto em legislação especial para um tipo específico de contrato”.
Tal como sustentado na decisão recorrida, também pensamos que o caso em apreço se integra nesta última hipótese.
Com efeito, a ré/apelada alega que foi admitida ao serviço da B… com contrato de provimento, contrato administrativo de direito público, e não optou pelo regime jurídico de contrato individual do Trabalho, possibilidade consagrada pelo artº 7º, nº 2, do DL 287/93, de 20/08.
Estabelece o artº 1º do DL 287/93, de 20/08, que “A G… é transformada pelo presente diploma em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, passando a denominar-se B…, S. A.(…)”.
O artº 7º, nº 2, desse mesmo diploma preceitua no sentido de que “Os trabalhadores que se encontrem ao serviço da B… na data da entrada em vigor do presente diploma continuam sujeitos ao regime que lhes era até aí aplicável, podendo contudo optar pelo regime previsto no número anterior, mediante declaração escrita feita nos termos e no prazo a fixar pela administração da B…”.
Constata-se que ré/apelada alega, sem impugnação, não ter optado pelo regime jurídico de contrato individual de trabalho.
Ora, o artº 31º, nº 2, do DL 48953, de 05/05/1969 (lei orgânica por que passa a reger-se a G…), dispõe que “O referido pessoal continua sujeito ao regime jurídico do funcionalismo público”.
Deve, pois, concluir-se que o contrato invocado pela demandante, e que serve de fundamento ao pedido de indemnização com base na responsabilidade civil contratual, deve ser enquadrado no regime jurídico do funcionalismo público.
Tal como na decisão recorrida, também se invoca o ajuizado no acórdão do STA, de 10/11/2004 (Relator Cons. Madeira dos Santos, acessível em www.dgsi.pt) no sentido de que (sumário): “Insere-se no domínio da responsabilidade contratual, reportada a um contrato de trabalho submetido ao direito público, a acção que a B… move contra uma sua empregada em virtude de esta, violando deveres funcionais, ter permitido o pagamento de um cheque que não deveria ter sido cobrado por ser flagrante a dissemelhança entre a assinatura da sacadora e a inserta na ficha da cliente”.
Em conclusão, o litígio dos presentes autos, no que concerne à Ré C…, nasce de uma relação jurídica administrativa, preenchendo, mais especificamente, a hipótese prevista na alínea f), do nº 1, do artº 4º, do ETAF, de modo que a sua apreciação há-de ter lugar no contexto de uma acção administrativa comum (artigo 37.º) do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, da competência dos Tribunais Administrativos.
Por isso, não merece censura a decisão recorrida.
Improcede, assim, o concluído na alegação do recurso.
3- DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal da Relação em julgar improcedente o recurso de apelação, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pela apelante.
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Segue sumário do acórdão em anexo.Porto, 3/6/2013
Manuel José Caimoto Jácome
Carlos Alberto Macedo Domingues
António José dos Santos Oliveira Abreu
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SUMÁRIO (artº 713º, nº 7, do CPC):
I-Insere-se no domínio da responsabilidade contratual, reportada a um contrato de trabalho submetido ao direito público, a acção que a B… move contra uma sua empregada em virtude de esta, violando deveres funcionais, ter permitido o pagamento de um cheque que não deveria ter sido cobrado por ser flagrante a dissemelhança entre a assinatura da sacadora e a inserta na ficha da cliente”;
II-Esse litígio nasce de uma relação jurídica administrativa, preenchendo, mais especificamente, a hipótese prevista na alínea f), do nº 1, do artº 4º, do ETAF, de modo que a sua apreciação há-de ter lugar no contexto de uma acção administrativa comum (artº 37º) do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, da competência dos Tribunais Administrativos.
Manuel José Caimoto Jácome