Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 0521830 |  |
TRIBUNAL COMUM
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
EXPROPRIAÇÃO
Na -.ª Vara de Competência Mista de Vila Nova de Gaia, B..... e mulher, residentes em....., da comarca, move a presente acção com processo ordinário contra ICOR – Instituto Para a Construção Rodoviária, EP e C....., S. A., com sede em....., ....., pedindo a condenação solidária destes a reparar todos os danos (que identificam) provocados pelas obras de construção da IC 23 no seu prédio e a pagarem-lhes a quantia de €12.500,00 a título de danos não patrimoniais.
Para tanto alegam, em síntese, que foi expropriada uma faixa de terreno do seu prédio para construção da obra do IC 23 – Ligação entre o nó do..... e .....; na execução da obra, pela executada pela 2.ª ré, foram provocados danos no seu imóvel que identifica, em virtude deste empreiteiro não ter usado das cautelas necessárias nem dos meios técnicos exigíveis, sendo que a 1.ª ré não cumpriu o seu dever de fiscalização.
Contestando a ré ICOR excepciona com a incompetência absoluta do Tribunal, entendo que o art. 6.º n.º1 do DL n.º 237/99 de 25 de Junho atribui competência ao Tribunal Administrativo (acções tendentes à efectivação da responsabilidade destes Institutos ou dos seus órgãos, emergentes de actos de gestão pública).
Manifestaram-se os autores pela competência do Tribunal Comum.
Por despacho proferido nos autos foi declarada a competência do Tribunal de Vila Nova de Gaia, em razão da matéria por estar a ser exigida responsabilidade civil extracontratual por acto de gestão privada.
Inconformado apresenta o IEP (sucessor ope legis do ICOR) este recurso de agravo e nas suas alegações formula as seguintes conclusões:
1.ª- O Tribunal ora recorrido, no seu despacho saneador a fls.259, decidiu que o tribunal comum, neste caso as Varas Cíveis de Vila Nova de Gaia, é competente em razão da matéria uma vez que o pedido formulado pelos autores assenta no instituto jurídico da responsabilidade extracontratual, ao que o tribunal entendeu estarmos perante actos de gestão privada.
2.ª- Com efeito, a ser assim, estaríamos a admitir que todos os pedidos com fundamento na responsabilidade extracontratual do Estado derivam de actos de gestão privada, o que é uma errada interpretação da lei, uma vez que os actos de gestão pública, podem dar causa a responsabilidade extracontratual do estado, nos termos do Decreto - Lei nº 48 051 de 21 de Novembro de 1967.
3ª- Saber se os actos que deram origem ao pedido são actos de gestão pública ou privada é essencial para definir a competência do tribunal, que e salvo o devido respeito, na sua decisão não foi apresentada qualquer fundamentação de facto e de direito que permita compreender as razões porque levaram o tribunal a indeferir a excepção invocada pelo ora agravante, pelo que a decisão é nula nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 668° do Código Processo Civil, por remissão do artigo 755° do mesmo diploma.
4ª- Relativamente à decisão do tribunal ore agravada, a mesma viola as regras do processo, uma vez que como determina o artigo 101º do CPC "A infracção das regras de competência em razão da matéria e da hierarquia e das regras da competência internacional, salvo quando haja mera violação dum pacto privativo de jurisdição, determine a incompetência absoluta do tribunal." (o sublinhado e nosso).
5ª- De facto, estamos perante uma situação de eventual responsabilidade por acto de gestão pública, que nos termos da lei de processo esta subtraída aos tribunais comuns, antes, é da competência exclusiva dos tribunais administrativos, por força do disposto nos artigos 209° nº 1 d) e 212° da Constituição da República Portuguesa, artigos 18° da LOTJ e 66° do Código Processo Civil e nos artigos 3° e 51º nº 1 alínea h) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
6ª- Por outro lado é pensamento dominante na Jurisprudência, que as acções tendentes a efectivar a responsabilidade civil do Estado e dos demais entes públicos, que decorrem de actos de gestão pública são da competência dos tribunais administrativos e fiscais, Cfr. Acórdãos do STA, de 18.10.73, 12.12.83, 12.04.94, 08.11.90, 22.02.90, 10.12.87, e do STJ, de 22.12.77, 17.03.93, do Relação de Lisboa, de 24.06.99, todos in site do Ministério da Justiça - www.dgsi.pt- Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de Justiça, e da Relação de Lisboa.
7ª- Por outro lado, como bem referiu o Tribunal de Conflitos no seu acórdão de 4.03.2004, referente ao conflito 10/03, como a legislação aplicável aos casos de responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas por danos resultantes de actos de gestão pública (Decreto - Lei 48.051, de 21 de Novembro de 1967), nem o artigo 501º do Código civil, que regula a responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas por actos de gestão privada, definem o que são actos de gestão pública e/ou privada, "...cabe ao interprete delimitar o âmbito de cada uma das referidas categorias de actos."
8ª- Neste contexto, tem sido jurisprudência do Tribunal de Conflitos, principalmente a partir do acórdão de 5 de Novembro de 1981( BMJ-311,195), solucionar o problema da qualificação como de gestão pública ou gestão privada adoptando o critério do enquadramento institucional.
9ª- Com base no critério referido, é necessário apurar se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que está despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderá proceder um particular, com submissão às normas de direito privado; ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público na realização de uma função compreendida nas atribuições de um ente público, independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas (Ver entre outros Acórdãos Tribunal de Conflitos de 05.11.81 Proc. 124; de 20.10.83 Proc. 153 e no mesmo sentido os Acórdãos do STA de 12.04.94, rec. 32.906, de 04.06.96, rec. 39.783, de 27.11.97, rec.34.366.)
10ª- No caso dos autos, depreende-se claramente, que os AA. pretendem efectivar a responsabilidade de um ente público por acções ou omissões referidas à actividade de construção de estradas, uma vez que alegam que foram omitidas providencias na execução que evitassem os alegados danos sofridos pelos AA.
11ª- A construção e manutenção das vias rodoviárias é uma tarefa da função administrativa, tradicionalmente exercida pela administração indirecta do Estado, ou seja, desde a JAE até ao actual IEP, todos tinham nas suas atribuições o planeamento, construção, conservação e administração da rede rodoviária nacional de estradas, pelo que a eventual responsabilidade que decorra de actos em consequência do exercício de funções institucionais dos organismos referidos, como é o caso, será sempre configurada como sendo responsabilidade por actos de gestão pública.
12ª- Assim, a competência em razão da matéria para apreciar o mérito da responsabilidade do ex-ICOR/IEP, está subtraída aos tribunais judiciais.
Pugna pela revogação do despacho, declarando-se a incompetência em razão da matéria do Tribunal Comum e absolvendo-se a ré da instância.
O despacho foi tabelarmente mantido.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Com interesse para a decisão, temos como assentes os seguintes factos:
-a) Em 7 de Janeiro de 2002 os autores intentam nas Varas de Vila Nova de Gaia acção contra o ICOR e C..... S. A. pedindo a condenação destes na reparação de danos provocados em seu prédio que especificam e em indemnização por danos não patrimoniais provocados.
-b) Atribuem a existência dos danos patrimoniais e não patrimoniais à execução da obra IC 23- Ligação entre Nó do.... e ....., propriedade da ICOR e realizada pelo empreiteiro 2.º réu.
-c) Concretamente atribuem os danos a escavações, demolições e vibrações de máquinas, muito próximas do seu prédio, feitas sem os necessários cuidados técnicos.
-d) Suscitou o ICOR a excepção da incompetência em razão da matéria, mas o Tribunal julgou-a improcedente, declarando o Tribunal Comum competente para a acção.
Cumpre agora conhecer do objecto do recurso, delimitado com está pelas conclusões das respectivas alegações (arts. 684.º n.º3 e 690.º n.º1 do CPC).
A única questão a decidir é a da competência em razão da matéria para os presentes autos, ou seja, compete ao tribunal comum ou ao tribunal administrativo o julgamento da acção em que um particular pede indemnização por danos provocados pelo empreiteiro na execução de uma estrada.
A questão não é nova nos tribunais portugueses, sendo certo que a decisão não tem sido uniforme.
Entenderam que o Tribunal Administrativo era o competente o Ac. do STJ de 17/12/2002 – Proc. 02A3492, Ac. RP de 19/2/2004 – Proc. 0430555 (Coelho da Rocha) e abundante jurisprudência aí citada.
Ao contrário, que ao Tribunal Comum competia decidir, o Ac. do STJ de 19/10/2004 Proc. 04B3001 (Neves Ribeiro), Ac. da RP de 9/5/2002 (Saleiro de Abreu) in CJ, Ano XXVII, T3, 178 e de 30/4/2002, na mesma CJ, T2, 221; Ac. de 1 de Julho de 2004 no Processo nº 896/04 da 3ª Secção.
Por duas vezes já este Relator se pronunciou no sentido da competência do Tribunal Administrativo (processos 120/2000 e 746/2002 da 2.ª secção) e ainda como Adjunto no Acórdão de 21/9/2004 no Processo 3272/04 da 2ª Secção.
Porém, melhor estudada a questão e face a decisões mais recentes e ao novo ETAF (Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro), acompanhando os dois Adjuntos que aqui têm intervenção, altera a sua posição, passando a entender que competente para a presente acção em razão da matéria é o Tribunal Comum.
Vejamos:
Existe uniformidade no sentido em que a competência se afere pelo pedido do autor e que, não cabendo uma causa na competência de outro Tribunal, ela é da competência do Tribunal Comum (ver Ac. do STJ de 3/2/87 in BMJ, 364.º-591 e doutrina aí indicada).
A competência residual tem consagração no art. 213.ºn.º1 da Constituição; arts.13.º, 14.º e 56.º da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais e arts. 66.º e 67.º do CPC.
Como se referiu no Ac. RP de 19/2 /2004, que “para se determinar qual o Tribunal competente para dela (acção) conhecer, importará apurar se a conduta que constitui a causa de pedir, se integra no conceito de acto de gestão pública, a que se refere o art. 51º-1 h), do Dec. Lei n º 129/84, de 12.4 (ETAF), ou no da gestão do Direito Privado, a que se refere o art. 4º, ibidem.
O Dec. Lei n º 237/99, de 25.6, extinguiu a JAE (cfr. art. 14º) e criou em sua substituição o IEP, o ICOR (aqui Réu, mas hoje já IEP) e o ICERR – art. 1º - 1 ib.pelo nº 2 deste artigo, então, o ICOR - Instituto para a Construção Rodoviária é um instituto público, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio; é regido por este diploma e estatutos que lhe são anexos e, subsidiariamente, pelo regime jurídico das empresas públicas.
Por virtude do que o ICOR assumiu, automaticamente, todos os direitos e obrigações da extinta JAE Construção, SA, em concursos abertos, trabalhos e serviços contratados e em curso, tendo assumido também os direitos e obrigações emergentes dos contratos de empreitada em que a JAE fosse parte (art. 4º, nº 3 e 4).Para o exercício das suas atribuições, o ICOR... detém poderes, prerrogativas e obrigações conferidas ao Estado, por disposições legais e regulamentares aplicáveis, quanto à responsabilidade civil extracontratual, nos domínios dos actos de gestão pública – art. 5º-3, h). E segundo o art. 6º-1 é da competência dos Tribunais Administrativos o conhecimento dos recursos contenciosos dos actos de gestão pública dos órgãos do ICOR... bem como as acções sobre validade, interpretação ou execução de contratos administrativos, em que sejam parte ou tenham em vista a efectivação da responsabilidade destes institutos ou dos seus órgãos, emergentes de actos de gestão pública.
Em causa, pois, o exercício de funções atribuídas por lei, que pela sua natureza (serviço de todos os utentes da via) assumem as características de interesse público (Dec. Lei nº 237/99 de 25/6, art. 4º-1 dos estatutos anexos).
Segundo o disposto no art° 6º do Dec.-Lei nº 237/99, de 25 de Junho, são da competência dos tribunais administrativos ... as acções tendentes a efectivação da responsabilidade do ICOR ou dos seus órgãos, emergentes de actos de gestão pública.
Mas sem prejuízo de, nos termos do nº 2 do mesmo art., caber aos tribunais comuns o conhecimento das questões decorrentes das relações regidas pelo direito privado nas quais sejam parte o ICOR e mais institutos sucessores da extinta JAE. Constituem atribuições fundamentais do ICOR a construção de estradas e celebração dos respectivos contratos - art. 4º, nºs 1, al. a) e 2, al. a) do mencionado Dec -Lei 237/99.
Como afirma o aqui segundo Adjunto no seu Acórdão de 24 de Abril de 2004 – Proc. 1009/04, 2ª Secção:
“De acordo com o disposto nos arts. 1º e 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Dec -Lei 129/84, de 25 de Abril, aplicável na situação vertente, embora posteriormente revogado pela Lei 13/02, de 19 de Fevereiro), incumbe aos tribunais administrativos e fiscais dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Distribuindo a competência pelos diversos tribunais administrativos, dispõe-se no art. 51°, nº 1, al. h) que compete aos tribunais de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.
Encontrando-se excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público –art. 4º, nº 1, al. f) ETAF.
Tem-se entendido que a distinção entre jurisdição comum e jurisdição administrativa está na diferença entre actos de gestão pública e actos de gestão privada Esta delimitação tem vindo a ser elaborada pela doutrina e jurisprudência. Utilizando as palavras do Prof. Antunes Varela [Das Obrigações em Geral, 10ª ed., pág. 648] diremos que são actos de gestão pública os que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e assentam sobre o “jus auctoritatis” da entidade que os pratica.
Enquanto actos de gestão privada serão, de um modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares.
São actos em que o Estado ou pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder de soberania. Para Freitas do Amaral [Curso de Direito Administrativo, I, 1991, pág. 134] a gestão privada é a actividade da administração pública desenvolvida sob a égide do Direito privado; e a gestão pública é a actividade da Administração desenvolvida sob a égide do Direito administrativo. Também a jurisprudência não se tem afastado destes princípios, adoptando os mesmos critérios [cfr., entre outros, Ac. S.T.J., de 97/02/04, in B.M.J., 464º-473].
Os tribunais administrativos, escreve-se no acórdão do Supremo de 97/03/04 [in C.J.,V-1º,125(Acs. S.T.J.)], só dirimem litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, e nunca questões de direito privado; daí que o embargo de obra nova que envolva só questões de direito privado seja da competência dos tribunais comuns.
O critério determinante para se aferir da competência do tribunal não é tanto o de saber quem pratica o acto ou omissão, mas qual a natureza do acto em causa.
Há que ter em consideração os termos em que a acção foi proposta e a natureza do acto praticado.
Uma das funções do ICOR, Instituto Público, é precisamente a construção de estradas. Ao proceder à construção da variante de..... estava a actuar na sua qualidade de ente público e na prossecução de um interesse público.
A construção desta estrada insere-se claramente no âmbito das funções do réu.
Mas como emerge do art. 266º da Constituição da República a gestão pública pressupõe uma actuação correspondente ao exercício do poder da autoridade e exige que os meios utilizados sejam adequados ao prosseguimento das atribuições conferidas por lei ao agente.
Quando, correlacionado com esta actividade e na sua execução material, o agente viola ilicitamente o direito de outrem não está a agir investido de qualquer poder de autoridade, nem ao abrigo de normas de direito público.
Uma actuação que não se conforma com a lei, que exorbita dela, extravasa do âmbito do exercício da função administrativa, estando então o agente a actuar ao nível de um qualquer particular.
É precisamente com base nesta actuação tida por ilícita e violadora do seu direito de propriedade que o autor pede a tutela judiciária para ver reconhecido e ressarcido esse seu direito.
A petição inicial não invoca, nem aponta para qualquer violação de uma relação jurídico-administrativa do ICOR. Não é posta em causa a substância da actuação do réu no que à construção da estrada diz respeito. O que se ataca é o acto causador do dano, que não se contém naquela relação jurídica.
Ora, para apreciar o direito de propriedade e a responsabilidade extracontratual pela ofensa dela, em tais condições, regulam de modo completo as normas da lei civil a aplicar pelo tribunal comum.
Se assim se não entendesse e sendo indubitavelmente competente o foro comum para conhecer do pedido de reconhecimento do direito de propriedade, pedido formulado em primeiro lugar pelo autor, o réu teria de ser demandado perante os tribunais comuns para este pedido, mas já teria que ser demandado perante os tribunais administrativos para efectivação do pedido de indemnização.
Nas palavras apropriadas vertidas no douto ac. R.P., de 00/11/07 (In C.J.,XXV-5º,185) esta solução não abonaria nada em favor dos Tribunais de qualquer Ordem. Todos administram justiça em nome do Povo (art. 202, n° 1) que, incrédulo, andaria de Anás para Caifás à procura de Justiça, confundindo incompetência em razão da matéria com incompetência de quem assim o tratava.
São, portanto, os tribunais comuns os competentes, em razão da matéria, para conhecer da responsabilidade extracontratual do ICOR por alegados danos patrimoniais causados numa propriedade do autor no decurso de execução de obras de construção de uma estrada.
Este nos parece ser o melhor entendimento, não obstante as posições contrárias assumidas e defendidas com brilhantismo em outros acórdãos [cfr, entre outros, ac. S.T.J., in B.M.J., 475º-322 ].”
Salvo o devido respeito, temos esta como a posição que melhor se enquadra no actual espírito do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, restringindo a sua intervenção às situações em que esteja apenas em causa litígio emergente das relações jurídicas administrativas e fiscais.
*
Sendo certo que o despacho posto em crise é demasiado sucinto, sobretudo na questão de direito, não nos parece que o mesmo padeça da nulidade invocada pela agravante. Tem-se dito que a nulidade da alínea b) do n.º1 do art. 668.º do CPC só existe se houver inexistência absoluta da matéria de facto e de direito, não já quando a sua alegação for deficiente.
O certo é que o despacho adere à posição dos autores manifestada nos articulados, como que para aí remetendo. Não se pode, assim, afirmar que a fundamentação seja de todo inexistente.
DECISÃO:
Nestes termos se decide negar provimento ao agravo, mantendo-se a competência do Tribunal Comum para os presentes autos.
Sem Custas.
*
PORTO, 3 de Maio de 2005Cândido Pelágio Castro de Lemos
Armindo Costa
Alberto de Jesus Sobrinho