Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 1360/05.2TBBGC.P1 |  |
ACÇÃO DE REIVINDICAÇÃO
BALDIOS
Acção Ordinária – 2º Juízo do Tribunal Judicial de Bragança
Rel. Deolinda Varão (650)
Adj. Des. Freitas Vieira
Adj. Des. Carlos Portela
Acordam no Tribunal da Relação do Porto
I.
O CONCELHO DIRECTIVO DOS BALDIOS de … instaurou acção declarativa de condenação, com forma de processo comum ordinário, contra o MUNICÍPIO ….
Pediu que o réu seja condenado a:
A) Reconhecer que os imóveis descritos estão afectos às necessidades gerais e comunitárias dos compartes dos baldios de …, nomeadamente a apascentação de gado, recolha de lenhas ou matos, de culturas e outras fruições de natureza agrícola, silvícola, silvo pastoril e apícola;
B) Reconhecer que tais imóveis pertencem na posse, domínio ou fruição e nos termos referidos em A) aos compartes dos baldios de …;
C) No futuro, se abster de praticar quaisquer actos de posse, domínio, fruição, gestão e administração nos ditos imóveis, assim como a deixá-los livres e desocupados;
D) Retirar todo o material e conduta ali instaladas, seja as obras destinadas à recolha de água e supra descritas;
E) Pagar a indemnização pelos danos provocados e ainda não líquidos e imprevisíveis que se liquidarão em execução de sentença.
Como fundamento, alegou factos tendentes a demonstrar que os prédios identificados nos artºs 8º a 13º da petição inicial são bens comunitários e que o réu os vem ocupando com a realização de obras para instalação de uma conduta de água, o que causa prejuízos aos compartes.
O réu invocou a excepção de incompetência material do tribunal, atribuindo a competência para o julgamento da presente acção aos tribunais administrativos.
O autor pronunciou-se sobre a excepção, pugnando pela sua improcedência.
De seguida, foi proferido despacho que julgou o tribunal competente em razão da matéria.
O réu recorreu, formulando as seguintes
Conclusões
1ª – Os actos praticados pelo réu ao proceder à captação de água e à instalação da conduta para abastecimento público aos munícipes são actos de gestão pública praticados no âmbito da sua competência legal (artº 26, nº 1, da Lei 159/99, de 14.09).
2ª – A responsabilidade civil por danos eventualmente causados ao autor é, obviamente, responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público (o réu) por actos de gestão pública.
3ª – O Tribunal competente para apreciar o litigio é, in casu, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela e não o Tribunal Judicial de Bragança.
4ª – O artº 32º da Lei dos Baldios, que seria supérfluo em virtude de já ser regra geral, plasmada no artº 66º do CPC, a competência dos Tribunais Judiciais para a apreciação das causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, foi incluído naquele diploma legal para definitivamente pôr fim a algumas dúvidas que então existiam na doutrina e na jurisprudência, sobretudo no que concerne à competência para a delimitação dos baldios e também à clara exclusão do Estado e das autarquias na gestão e administração dos mesmos baldios.
5ª – Tal norma, apesar de um vago “nomeadamente” e das expressões “directa ou indirectamente” nela contidas, em nada colide com o disposto nas als. a) e g) do nº 1 do artº 4º do ETAF já que não só naquela norma não é referida nem directa nem directamente esta matéria (e seria fácil fazê-lo se fosse essa a intenção do legislador) como estas disposições do ETAF, firmemente expressas, são, elas sim, normas especificas sobre a competência material dos tribunais administrativos.
6ª – Ao decidir pela competência do Tribunal Judicial de Bragança para julgar o pleito em causa, o Mº Juiz a quo violou, por erro de interpretação e/ou aplicação, o disposto nos artºs 32º, nº 1, da Lei dos Baldios e 4º, nº 1, als. a) e g) do ETAF.
O autor não contra-alegou.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
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II.Os elementos relevantes para a decisão do recurso são os que constam do ponto anterior.
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III.A questão a decidir – delimitada pelas conclusões da alegação do agravante (artºs 684º, nº 3 e 690º, nºs 1 e 3 do CPC, na redacção anterior ao DL 303/07, de 24.08) – é a seguinte:
- Se os tribunais comuns são competentes, em razão da matéria, para julgar a presente acção.
A competência do tribunal deve ser apreciada em face dos termos em que a acção é proposta, ou seja, atendendo ao pedido formulado e à respectiva causa de pedir, não dependendo da legitimidade das partes nem da procedência da acção[1].
No caso, o autor formulou um pedido de reconhecimento do direito de propriedade comunitária sobre determinados prédios (baldios), um pedido de desocupação desses prédios e ainda um pedido de indemnização, invocando a ocupação pela ré de tais prédios com vista à construção de uma conduta de água, bem como os danos causados por essa actuação da ré.
A presente acção configura-se assim como uma acção de reivindicação nos termos do artº 1311º do CC, sendo o réu uma autarquia local, ou seja, uma pessoa colectiva de direito público (cfr. artº 235º, nº 2 da CRP).
Assim, não há dúvida que, in casu, a relação jurídica material, tal como o autor a configura, se enquadra no âmbito da responsabilidade civil extra-contratual das pessoas colectivas de direito público.
No artº 211º, nº 1 da CRP consagra-se a competência residual dos tribunais comuns: os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Diz, por sua vez, o artº 212º, nº 3 da CRP que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira[2] que estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: 1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); 2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
Segundo Vieira de Andrade[3], o referido preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, explica-se historicamente na sequência da intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais comuns[4].
Como se diz no Ac. do STJ de 07.10.04[5], a verdadeira “pedra de toque” para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos reside assim no critério plasmado no citado artº 212º, nº 3 da CRP.
A regra geral da competência residual dos tribunais comuns é reafirmada nos artºs 66º do CPC e 18º, nº 1, da Lei 3/99 de 13.01 (LOFTJ)[6]: São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
No entanto, a Lei 69/93, de 04.09 (Lei dos Baldios) tem uma norma própria em matéria de competência material.
É ela a norma do artº 32º, nº 1, segundo a qual, é da competência dos tribunais comuns territorialmente competentes conhecer dos litígios que directa ou indirectamente tenham por objecto terrenos baldios, nomeadamente os referentes ao domínio, delimitação, utilização, ocupação ou apropriação, contratos de cessão, deliberações dos seus órgãos ou omissões de cumprimento do disposto na lei.
Diz Jaime Gralheiro[7] que os casos que aquela norma especifica sob o “nomeadamente” são a título exemplificativo, embora se lhe afigure que lá cabem, praticamente, toda a espécie de litígios ligados aos baldios (quer directa quer indirectamente).
Segundo o mesmo autor[8], de fora daquela competência está a apreciação da legalidade da actuação das entidades administrativas que tutelam os baldios, que cabe aos tribunais administrativos (artº 7º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pela Lei 13/02 de 19.02).
A norma do nº 1 do artº 32º da Lei 69/93, pela fórmula abrangente utilizada, parece querer incluir qualquer situação que, de algum modo, tenha a ver com terrenos baldios[9].
Face à redacção da citada norma, não colhe, a nosso ver, a asserção do apelante no sentido de que a mesma estatui a competência residual dos tribunais comuns, nos mesmos termos em que a estatuem os citados artºs 66º do CPC e 18º, nº 1, da Lei 3/99.
Presumindo-se que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (artº 9º, nº 3, do CC), se se visasse consagrar naquela norma a competência residual dos tribunais comuns, ter-se-ia expressamente excluído dessa competência os litígios que (tendo por objecto terrenos baldios, directa ou indirectamente) não fossem atribuídos a outra ordem jurisdicional – à semelhança dos citados artºs 66º do CPC e 18º, nº 1 da Lei 2/99.
Mas ainda que a norma do artº 32º, nº 1 da Lei 68/93 não comportasse a resolução do litígio que está em causa na presente acção, entendemos que, ainda assim, aquela resolução cairia na competência residual dos tribunais comuns.
A competência específica do foro administrativo está fixada, em particular, no ETAF.
Reproduzindo a norma do nº 3 do artº 212º da CRP, acima citada, diz o artº 1º, nº 1 do ETAF que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Nesse quadro, compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto as questões enunciadas nas diversas alíneas do nº 1 do artº 4º do ETAF. Entre elas, as questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público (al. g).
O actual ETAF eliminou o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente[10], reveladas na divisão da jurisprudência.
O critério material de distinção assenta hoje em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa – conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público[11].
Apreciando o regime do actual ETAF, Freitas do Amaral e Aroso de Almeida[12] afirmam que compete à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública (segundo o critério objectivo da natureza da entidade demandada), independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada, deixando esta distinção de ser relevante.
O entendimento acima expresso encontrou acolhimento na jurisprudência, dizendo-se no Ac. do STJ de 12.02.07[13] que: a) o âmbito da jurisdição administrativa abrange todas as questões de responsabilidade civil envolventes de pessoas colectivas de direito público, independentemente de as mesmas serem regidas pelo direito público ou pelo direito privado; b) os conceitos de actividade de gestão pública e de gestão privada dos entes públicos já não relevam para determinação da competência jurisdicional para a apreciação de questões relativas à responsabilidade civil extracontratual desses entes por tribunais da ordem judicial ou da ordem administrativa[14].
Aquela solução não é, no entanto, inteiramente isenta de dúvidas, como nos dá conta Vieira de Andrade[15], que chama a atenção para o facto de não ser expressamente afirmado no artº 4º do ETAF que os tribunais administrativos passem a ser competentes para conhecer da responsabilidade das pessoas colectivas públicas por actos de gestão privada. E acrescenta que em abono do alargamento da competência da jurisdição administrativa apenas se pode esgrimir com o argumento histórico – que não é decisivo – e com a circunstância de o ETAF deixar de excluir expressamente o conhecimento das questões de direito privado – um argumento que provaria demais. Conclui que, em sentido contrário, se pode argumentar precisamente com a cláusula geral do artº 1º, interpretada em termos estritos, que constituiria a regra delimitadora do âmbito da jurisdição administrativa – na dúvida, valeria a regra geral de competência, carecendo as adições de serem expressamente determinadas.
Como se diz no Ac. desta Relação de 18.01.07[16], no limite, a interpretação da norma da al. g) do artº 4º do ETAF no sentido do alargamento da competência dos tribunais administrativos levará a uma alteração completa da definição da competência material dos tribunais em função do objecto do processo para a deslocar para a qualidade das partes que titulam a relação material controvertida. Ou seja, em sede de responsabilidade civil extracontratual, os tribunais comuns conhecerão das questões entre os particulares, excepto se uma das partes exercer qualquer função pública, porque isso implicará que só perante o tribunal administrativo se poderá colocar a questão, mesmo que os factos geradores dessa responsabilidade nada tenham a ver com o exercício de funções públicas.
O que nos reconduziria ao estabelecimento de um foro próprio para a Administração, no intuito de a proteger e beneficiar em detrimento da justiça devida aos particulares – que foi inicialmente a razão de ser da existência dos tribunais administrativos, mas já não é. Como ensina Freitas do Amaral[17], a razão de ser dos tribunais administrativos não reside hoje em dia no privilégio de um foro privativo da Administração, mas na vantagem de uma especialização material dos órgãos jurisdicionais.
Mesmo sem levar àquele extremo a interpretação no sentido do alargamento da competência dos tribunais administrativos, não podemos perder de vista que a interpretação das normas do ETAF terá de ser conforme à CRP e esta – como já vimos – limita a competência dos tribunais administrativos aos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (artº 213º, nº 2).
Acresce que os conceitos tradicionais de actos de gestão pública e de gestão privada subsistem nas normas definidoras da responsabilidade civil do Estado e de outras pessoas colectivas públicas – cfr. artº 501º do CC e DL 48051 de 21.11.67.
A diferença de regimes substantivos de responsabilidade civil que daí decorre parece também obstar à tendência – afirmada pela doutrina e jurisprudência acima mencionadas – para a atracção para os tribunais administrativos da resolução global do litígio, alargada aos aspectos de direito privado, seja para prevenir dúvidas, seja para evitar a duplicidade de processos[18].
Podemos assim concluir - como no Ac. desta Relação de 01.07.04[19] - que, na prática, os conceitos de gestão pública e de gestão privada continuam a constituir a base da delimitação da jurisdição administrativa em matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado[20].
Importa então analisar o significado dos referidos conceitos:
Segundo Antunes Varela[21], são actos de gestão pública os que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e que muitas vezes assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica; são actos de gestão privada, de modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitas às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder de soberania ou do seu jus auctoritatis.
Pode dizer-se que: a) são actos de gestão pública os que se compreendem o exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da pessoa colectiva; b) são actos de gestão privada os que respeitam a actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder em particular, com submissão às normas de direito privado[22].
Em suma, a primeira é a actividade da Administração Pública desenvolvida sob a égide do direito administrativo e a segunda é a actividade desenvolvida sob a égide do direito privado[23].
Para qualificar um facto como próprio de uma actividade de gestão pública ou privada, defende Freitas do Amaral[24] que se devem distinguir duas hipóteses, conforme o facto danoso seja um acto jurídico ou um facto integrado numa actividade que em si mesma revista natureza jurídica ou, pelo contrário, seja uma operação material ou um facto integrado numa actividade não jurídica.
No primeiro caso, há que apurar se as normas reguladoras da actividade em causa são normas de direito público ou de direito privado, a fim de se determinar se a actividade é de gestão pública ou de gestão privada.
No segundo caso, a operação material ou a actividade não jurídica devem qualificar-se como gestão pública se na sua prática ou no seu exercício forem de algum modo influenciados pela prossecução do interesse colectivo – ou porque o agente esteja a exercer poderes de autoridade ou porque se encontra a cumprir deveres ou sujeito a restrições especificamente administrativos. E será de gestão privada no caso contrário.
Como já se disse, o autor pretende ver reconhecido o direito de propriedade comunitária sobre os prédios identificados na petição inicial e ser indemnizado pelos danos neles causados pela obra de construção de uma conduta de água levada a cabo pela ré.
Ora, os actos materiais alegadamente violadores do direito de propriedade invocado pelo autor, designadamente as escavações, embora destinadas à execução de obra que se insere no âmbito de atribuições da ré (cfr. artº 64º, nº 2, al. f) da Lei 169/99, de 18.12 – Lei das Autarquias Locais, na versão em vigor à data da instauração da acção), não se integram em qualquer relação jurídica administrativa.
Na execução da referida actividade material, a ré não está a exercer poderes de autoridade, nem cumpre deveres ou está sujeita a restrições especificamente administrativas.
A ré actua aqui como qualquer particular que procede a obras ou escavações no seu prédio, violando o direito de outrem, sem qualquer especial poder de autoridade e, muito menos, ao abrigo de normas de direito público.
Enquadrando-se a relação jurídica material – tal como é invocada pelo autor – no âmbito da responsabilidade civil extracontratual, a causa de pedir (ofensa do direito de propriedade) e o pedido formulado (indemnização por tal ofensa) assentam exclusivamente em regras de direito privado.
Como se diz no já citado Ac. desta Relação de 01.07.04 (que seguimos de perto nos parágrafos anteriores), a invocada ofensa do direito de propriedade não cabe nas atribuições do ente publico, extravasa o âmbito destas, não podendo ser considerado um acto administrativo, nem é regulada como tal pelo direito administrativo.
Ou, nas palavras do Ac. do STJ de 04.03.97[25], o autor invocou um direito de propriedade que têm por violado por uma entidade material que imputam à ré, entidade de direito público. Mas não trouxe como acto de onde derive o direito para o qual pretendem a tutela judiciária um acto de gestão pública, nem reclamou uma responsabilidade civil administrativa.
Conclui-se, assim, que o tribunal comum é competente para conhecer da presente acção[26].
Em situações idênticas à dos presentes autos, mas enquadradas no anterior ETAF (DL 129/84), vários arestos decidiram no sentido acima indicado[27]. Entendendo nós que, para definir a competência dos tribunais administrativos, continua a ser necessário fazer apelo à distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, aquelas decisões e a respectiva fundamentação permanecem válidas no âmbito de aplicação do actual ETAF.
[Reproduzimos, em grande parte, a fundamentação do Ac. deste Tribunal de 13.03.08[28], relatado pela relatora deste e subscrito pelo 1º-adjunto deste, o qual é citado pelo réu para fundamentar a posição contrária à que ali e aqui se expressa, pensamos que pelo facto de o sumário poder induzir em tal erro].
Improcedem, assim, as conclusões do réu, pelo que resta confirmar o despacho recorrido.
*
IV.Pelo exposto, acorda-se em negar provimento ao agravo e, em consequência:
- Confirma-se o despacho recorrido.
Custas pelo agravante.
***
Porto, 28 de Junho de 2012Deolinda Maria Fazendas Borges Varão
Evaristo José Freitas Vieira
Carlos Jorge Ferreira Portela
________________
[1] Manuel de Andrade, Noções…, 91.
[2] CRP Anotada, 3ª ed., 815.
[3] A Justiça Administrativa, 5ª ed., 113.
[4] No mesmo sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra citada, 814; João Caupers, Direito Administrativo, 121; Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª ed., 25 e segs.
[5] www.dgsi.pt.
[6] Em vigor à data da instauração da acção.
[7] Comentário à Nova Lei dos Baldios, pág. 190.
[8] Obra e lugar citados.
[9] Ac. do TCA Sul (Contencioso Administrativo) de 14.02.08, www.dgsi.pt.
[10] Reforma do Contencioso Administrativo, Edição do Ministério da Justiça, pág. 13.
[11] Neste sentido, Vieira de Andrade, obra e lugar citados e Margarida Cortez, Responsabilidade Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma, pág. 258.
[12] Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª ed., págs. 34 e 36.
[13] www.dgsi.pt.
[14] No mesmo sentido, ver os Acs. desta Relação de 13.06.05, 23.01.06, 06.03.06 e 12.02.07, todos em www.dgsi.pt.
[15] Obra citada, 125 a 127.
[16] www.dgsi.pt (que a relatora e o primeiro-adjunto deste subscreveram como adjuntos).
[17] Freitas do Amaral, “A responsabilidade da Administração no Direito Português”, separata da RFDL, vol. XXV, 20.
[18] Vieira de Andrade, obra citada, 61 e 127.
[19] www.dgsi.pt (embora tenha decidido a questão da competência no âmbito de aplicação do ETAF aprovado pelo DL 129/84 de 27.04, este aresto analisou-a também na perspectiva do actual ETAF),
[20] No mesmo sentido, o já citado Ac. desta Relação de 18.01.07 e ainda os Acs., também desta Relação, de 15.03.05, 23.02.06 e 12.04.07, www.dgsi.pt.
[21] Das Obrigações Em Geral, I, 10ª ed., 648 e 649.
[22] Ac. do Tribunal de Conflitos de 05.11.81 in Bol. 311º-195.
[23] Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, 3ª ed., 150.
[24] Direito Administrativo, III, 490 e seguintes.
[25] CJ/STJ-97-I-125.
[26] Em situação similar à dos autos, decidiu neste sentido o Ac. da RG de 08.03.07.
[27] Citamos, a título exemplificativo, os Acs. do STJ de 19.11.02, 17.12.02 e 27.05.03, www.dgsi.pt; e desta Relação de 30.04.02 e 09.05.02, CJ-02-II-221 e CJ-02-III-178, respectivamente, 27.04.04, 01.07.04 (já citado) e 20.12.04, www.dgsi.pt.
[28] CJ-08-II-176.