Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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VISTORIA AD PERPETUAM REI MEMORIAM
POSSE ADMINISTRATIVA
FALTA
I.
B.........., C.......... e D.........., requereram a avocação de processo expropriativo ao EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, EPE.
Como fundamento, alegaram que por despacho do Ministro das Obras Públicas de 26.10.73, foi declarada a utilidade pública e a urgência da expropriação da parcela de terreno que identificam no artº 4º, na qual são interessados, não tendo a entidade expropriante promovido a arbitragem até à presente data.
Percorrida a tramitação normal, veio a ser proferido despacho que julgou extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide.
Inconformados, os requerentes interpuseram recurso de agravo, formulando as seguintes
Conclusões:
1 – No requerimento inicial, os requerentes articularam a propriedade única e exclusiva do prédio rústico descrito no item 1º das alegações, assim como declararam que o mesmo foi objecto de declaração de Utilidade Pública de Expropriação, não tendo tal factualismo sido impugnado pela requerida.
2 – Requerida que, através de documento da sua autoria, reconhece perante os requeridos, que o processo de expropriação segue os seus trâmites.
3 – Daí que, ao contrário do afirmado na sentença, existe o pressuposto – processo de expropriação.
4 – Mas mesmo a verificar-se tal falta, não estaríamos em presença dum facto jurídico superveniente da lide, mas sim dum pressuposto inicial a determinar outro efeito jurídico, qual seja a absolvição da instância.
5 – A circunstância da requerida não ter praticado os actos e diligências, que lhe eram impostos legalmente, não destrói a existência de processo de expropriação.
6 – Tal negligência e inércia não pode propiciar um enriquecimento injusto da requerida, quando é possível através do presente procedimento a aproximação da verdade, já que é possível colmatar por todos os meios reconstruir de forma plausível a primitiva situação.
7 – Que será alcançada através do pedido formulado no requerimento inicial, cujo fim e alcance é o de sancionar a inércia da Administração, ou das Entidades Expropriantes, e para tal se confere o direito do nº 3 do artº 42º do C.E., forma do direito à indemnização constitucionalmente conferido ser cumprido.
8 – E, será na fase litigiosa e judicial, que tem completa autonomia, perante a fase administrativa, que as partes farão valer as suas razões, sendo a justa indemnização resultado da ponderação equilibrada de tais interesses, cabendo ao Tribunal a última palavra.
9 – E, quando assim se não entender, no sentido de ser promovida a constituição e funcionamento da arbitragem, a requerida não deu cumprimento ao estabelecido no artº 10º, nº 3 do CE de 1991 e artº 13º, nº 3 do CE de 1999, seja não remeteu a arbitragem nos prazos legais aí referidos a tribunal, determina a declaração da caducidade da utilidade pública de 26.10.73, em referência à parcela de terreno descrita no item 1 da alegações, e que faz parte do prédio rústico aí descrito.
A requerida contra-alegou, pugnando pela manutenção do despacho recorrido.
A Mª Juíza sustentou o despacho.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II.
Antes de mais, há que enunciar os factos provados com relevo para a decisão da questão suscitada no recurso, os quais assentam na posição assumida pelas partes e no teor dos documentos juntos aos autos abaixo referenciados:
Por despacho do Ministro das Obras Públicas de 22.10.73, publicado no D.R. de 02.11.73 – 2ª Série, foi declarada a utilidade pública e a urgência da expropriação de uma parcela de terreno situada no .........., freguesia de ........., .........., a destacar do prédio rústico inscrito na respectiva matriz sob o artº 702 e descrito sob o nº ..../20000615 na Conservatória do Registo Predial de .......... – docs. de fls. 5, 60 e 61 e certidão de fls. 9 e segs.
O referido prédio encontra-se inscrito na C.R.P. em nome dos requerentes e de E.......... pela inscrição Ap. ../010126 – certidão de fls. 9 e segs.
Os requerentes são os únicos herdeiros de E.........., falecido no estado de viúvo em 07.01.01, sem deixar testamento ou doação por morte – doc. de fls. 26 e 27.
Por ofício de 04.02.05, a requerida informou que nos seus arquivos não há referência a auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam, auto de posse administrativa, proposta de acordo amigável e realização de arbitragem relativos à parcela supra identificada – fls. 57 e 58.
Por ofícios de 24.05.75, 20.12.75 e 04.10.75, a Junta Autónoma das Estradas solicitou aos então proprietários da parcela o envio de elementos de identificação dos proprietários e da parcela – fls. 62, 64 e 65.
III.
O recurso é balizado pelas conclusões das alegações, estando vedado ao tribunal apreciar e conhecer de matérias que naquelas não se encontrem incluídas, a não ser que se imponha o seu conhecimento oficioso (artºs 684º, nº 3 e 690º, nºs 1 e 3 do CPC), acrescendo que os recursos não visam criar decisões sobre matéria nova, sendo o seu âmbito delimitado pelo conteúdo do acto recorrido.
Sendo assim, a questão da caducidade da DUP suscitada pelos agravantes nas suas conclusões não pode ser apreciada por este tribunal porque não é de conhecimento oficioso (artº 333, nº 2 do CC) e é uma questão nova que não foi invocada perante o tribunal recorrido.
Por isso, a questão a decidir no presente recurso é apenas a seguinte:
- Se a falta de vistoria ad perpetuam rei memoriam e de auto de posse administrativa impede a constituição e funcionamento da arbitragem perante o tribunal de comarca.
1 – A DUP da parcela identificada na matéria de facto data de 02.11.73, pelo que, antes de mais, importa definir qual é a lei aplicável ao caso em apreço.
À data da DUP não existia um Código onde se reunisse, devidamente sistematizada, toda a matéria relativa a expropriações, a qual era regida por diversos Diplomas avulsos, entre os quais a Lei 2030 de 22.06.48, o DL 576/70 de 24.11 e outros.
Posteriormente, foram publicados os DL 56/75 de 13.11 e 71/76 de 27.01
O DL 845/76 de 11.11 aprovou o primeiro CE, o qual foi posteriormente alterado por diversos Diplomas, dos quais se destacam como mais significativos os DL 32/82 de 01.02, 154/83 de 12.04 e 413/83 de 23.11.
Em 09.02.92 entrou em vigor o CE aprovado pelo DL 438/91 de 09.11 e em 18.11.99 entrou em vigor o actual CE aprovado pelo DL 168/99 de 18.09.
Tal como os anteriores, o actual CE é omisso quanto à forma de aplicação no tempo das suas normas.
No domínio de aplicação dos CE anteriores (aprovados pelos DL 845/76 e 438/91), a jurisprudência foi sempre unânime em entender que a aplicação no tempo das normas deles constantes se regia pelos princípios gerais previstos nos artºs 12º, nº 1 e 13º, nº 1 do CC.
E, de acordo com aqueles princípios gerais, as normas de natureza processual contidas no CE são sempre de aplicação imediata aos processos iniciados após a sua entrada em vigor e mesmo aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor, ressalvando-se neste último caso a validade e regularidade dos actos processuais, que se continuará a aferir pela lei antiga.
Quanto às normas substantivas, sempre se entendeu que são aplicáveis as que estavam em vigor à data da declaração de utilidade pública, por ser com a declaração de utilidade pública que se define o direito do expropriado, com excepção das normas que tenham natureza interpretativa que serão de aplicação imediata. [Como representativos deste entendimento, ver os Acs. da RE de 14.04.77, BMJ 269º-217 e da RL de 10.03.94, 24.03.94 e 12.05.94, CJ-94-II-83 e 98 e 94-III-269, respectivamente]
A norma da al. b) do nº 2 do artº 42º actual do CE é uma norma inovadora em relação ao direito anterior, na medida em que deslocou para a competência do juiz da comarca a promoção da arbitragem nos casos em que a entidade expropriante atrase o procedimento de expropriação.
O CE de 91 não continha norma idêntica e o CE de 76 previa uma situação similar no artº 49º, nºs 2 e 3 (introduzidos pelo DL 323/77 de 08.08), embora de âmbito mais restrito, uma vez que apenas era possível a remessa do processo expropriativo ao tribunal – obrigatoriamente pela entidade expropriante ou a requerimento de qualquer interessado – decorridos que fossem 60 dias sobre o auto de posse administrativa sem que tivesse sido constituída a arbitragem.
Pode entender-se assim que a norma do artº 42º, nº 2, al. b) do CE de 99 tem natureza mista, visto que, por um lado, se trata de uma norma atinente ao alcance da competência de uma entidade (vertente substantiva) e, por outro lado, se trata de uma regra de competência (vertente processual).
Mesmo admitindo a natureza mista da norma, esta não afecta a relação expropriativa nem o espectro das competências da entidade expropriante, apenas a limitando quando, por inércia sua, o processo sofrer um atraso superior a 90 dias, deslocando uma competência de natureza administrativa (a constituição e funcionamento da arbitragem) para o tribunal.
Donde se conclui que o procedimento destinado a promover a arbitragem perante o juiz de direito da comarca de situação dos bens previsto no artº 42º do actual CE é uma norma de natureza processual, pelo que se aplica aos casos em que a DUP seja anterior à entrada em vigor do mesmo (pertencendo ao actual CE todas as normas que adiante se citarem sem menção de origem). [Neste sentido, ver o Ac. da RP de 01.10.01, CJ-01-IV-200]
Dispõe o citado artº 42º, nº 1 que “Compete à entidade expropriante, ainda que seja de direito privado, promover, perante si, a constituição e o funcionamento da arbitragem”.
Nos termos do seu nº 2, aquelas funções da entidade expropriante passam a caber ao juiz de direito da comarca do local da situação do bem ou da sua maior extensão, além do mais, “…se o procedimento de expropriação sofrer atrasos não imputáveis ao expropriado ou aos demais interessados que, no seu conjunto, ultrapassem 90 dias, contados nos termos do artº 279º do Código Civil;” (al. b).
A promoção da arbitragem perante o tribunal com fundamento na al. b) do n 2 do artº 42º tem de ser requerida pelo interessado (nº 3 do mesmo normativo).
Se o juiz ordenar a remessa do processo, ao abrigo do disposto no nº 4 do artº 42º, ficará com competência exclusiva para os respectivos termos subsequentes à remessa, sendo o processo recebido naqueles termos apensado ao processo de expropriação (artº 43º, nºs 2 e 3).
No caso em apreço, face à informação prestada pela requerida de que, relativamente à parcela em causa, não existia auto de vistoria ad perpetuam rei memoriam, auto de posse administrativa, proposta de acordo amigável nem realização de arbitragem, a Mª Juíza entendeu que não existia procedimento expropriativo, pelo que faltava um dos pressupostos previstos para promover perante o tribunal a constituição e funcionamento da arbitragem.
A expropriação por utilidade pública pode ser definida como “A relação jurídica pela qual o Estado, considerando a conveniência de utilizar determinados bens imóveis em fim específico de utilidade pública, extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a este pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória”. [Marcelo Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, vol. III, 10ª ed., pág. 1020]
É fundamental distinguir entre “expropriação”, que é figura de direito substantivo, e “procedimento expropriativo”, que é o conjunto de actos a praticar, tendentes à expropriação, por isso figura ou complexo de direito processual.
“A utilidade pública legitimadora de uma expropriação concreta é, na expropriação administrativa, objecto de um acto formal – o acto de declaração de utilidade pública – emanado da autoridade administrativa a quem a lei atribui competência para expropriar.
O sentido e o alcance do acto de declaração de utilidade pública são o de indicar que o fim concreto que se pretende atingir cabe no conceito abstracto de utilidade pública utilizado pela lei e, ao mesmo tempo, determinar os bens que são necessários para a realização daquele fim.
A declaração de utilidade pública tem, pois, um duplo significado: declaração de utilidade pública do fim concreto da expropriação e indicação dos bens objecto deste”. [Alves Correia, “As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública”, 1982, págs. 105/106]
A DUP é o acto basilar com que se inicia o procedimento expropriativo, tendente à expropriação propriamente dita, a qual se traduz na ablação de um direito de propriedade de um determinado titular e no investimento de outra entidade em novo direito incidente sobre o mesmo objecto.
Daí que este fenómeno (a extinção ou ablação do direito de propriedade) não se produza com a declaração de utilidade pública, mas apenas com a adjudicação da propriedade ou da posse ao interessado, a qual tem lugar através de um despacho judicial. A partir desse momento, o processo expropriativo prossegue os seus termos apenas para fixação do quantum indemnizatório.
É pois com o despacho judicial de adjudicação da propriedade à entidade expropriante que se consuma a expropriação. [Neste sentido, ver os Acs. do STJ de 15.10.91 e de 28.10.97, BMJ 410º-748 e CJ/STJ-97-III-108, respectivamente, da RP de 08.01.96, CJ-96-I-186 e da RL de 02.04.03, disponível em www.dgsi.pt, nº conv. 47301]
Acontece, no entanto, que, a partir da DUP, os direitos do proprietário ficam cerceados. Aquele acto administrativo impõe imediatamente um sacrifício para o proprietário, uma vez que os seus bens ficam desde logo adstritos ao fim específico da expropriação. Por outro lado, o mesmo acto constitui um meio suficiente para a entidade expropriante promover os actos necessários para se apoderar dos bens.
Impõe-se, por isso, que a entidade expropriante dê sequência efectiva ao processo expropriativo, praticando todos os actos administrativos necessários à fixação da indemnização.
Por isso, a lei reconhece ao particular o direito de reagir contra a inércia da entidade expropriante que, apesar da declaração de utilidade pública, não dá seguimento ao processo, garantindo-lhe que não fique indefinidamente preso a uma DUP limitadora dos seus direitos sobre determinados bens.
O actual CE reforçou as garantias do expropriado perante a Administração Pública com a introdução da al. b) do nº 2 do artº 42º.
Uma das formas de o expropriado reagir contra a inércia da entidade expropriante é precisamente a de requerer que a constituição e o funcionamento da arbitragem se efectuem no tribunal da comarca, desde que o procedimento de expropriação sofra atrasos não imputáveis ao expropriado ou demais interessados que, no seu conjunto, ultrapassem 90 dias, conforme está previsto no citado artº 42º, nº 2, al. b).
A questão que se coloca é a de saber a constituição e o funcionamento da arbitragem perante o tribunal pressupõe que a entidade expropriante tenha praticado os actos prévios à arbitragem.
Esses actos são a vistoria ad perpetuam rei memoriam (artº 21º) e, eventualmente, o auto de posse administrativa (artºs 19º e 22º)
A vistoria ad perpetuam destina-se a fixar para futura utilização os elementos com interesse para atribuir o justo valor ao imóvel a fim de ser fixada a indemnização. Por isso, obviamente, tem de preceder a ocupação pela entidade expropriante e o início da obra.
A posse administrativa destina-se a investir a entidade administrativa na posse do prédio, por forma a que esta possa legitimamente ocupá-lo e iniciar a obra.
A posse administrativa nem sempre tem lugar; quando não existe, a entidade expropriante é investida na posse pelo despacho judicial de adjudicação previsto no artº 51º, nº 5.
Como se disse, com a DUP o interessado titular de algum direito sobre o prédio expropriado, fica imediatamente com o seu direito cerceado; a partir daquela data é-lhe imposto um sacrifício, que vai ser compensado com o pagamento da justa indemnização.
Se a entidade expropriante não dá seguimento ao processo expropriativo por forma a alcançar aquele fim – o pagamento da indemnização – o expropriado pode ser compensado daquele sacrifício através da declaração de caducidade da DUP (artº 13º, nºs 3 e 4), da reversão (artº 5º) ou de uma acção de reivindicação (artº 1311º do CC). Necessário é que se verifiquem os pressupostos de qualquer uma daquelas figuras jurídicas.
A declaração de caducidade da DUP pode não compensar o expropriado do sacrifício decorrente da expropriação, pelo que ele não é obrigado a optar pela mesma. A reversão implica que tenha havido adjudicação do bem (artº 5º, nº 1). E a acção de reivindicação pressupõe que o prédio não tenha sido ocupado pela obra – se já há ocupação, o expropriado não tem interesse (nem pode) reaver o prédio.
Sendo assim, só há uma forma de o expropriado ser indemnizado: através do processo de expropriação.
No caso em apreço, o procedimento de expropriação foi iniciado com a DUP e com as diligências subsequentes feitas pela entidade expropriante através das cartas juntas a fls. 62, 64 e 65. Não se praticaram mais actos, nomeadamente a vistoria ad perpetuam e o auto de posse administrativa.
A vistoria ad perpetuam é uma formalidade probatória necessária porque, uma vez iniciadas as obras, o prédio sofrerá alterações que o podem tornar irreconhecível e dificultar a fixação do seu valor para o efeito de atribuir a indemnização. Mas não é indispensável, podendo a sua falta ser suprida por outros meios de prova a realizar no decurso do processo.
Considerar que por falta de vistoria, não existe processo expropriativo e, por isso, não se pode prosseguir com os actos subsequentes tendentes à fixação a indemnização, seria premiar a inércia da Administração Pública, aceitando que esta se pudesse prevalecer da falta de um acto que lhe competia realizar.
Quanto à posse administrativa, pode ou não realizar-se (cfr. artº 19º). E os elementos que têm obrigatoriamente de constar do respectivo auto (cfr. artº 22º) podem ser substituídos pelos elementos do cadastro, do registo e de outros existentes em arquivo da expropriante ou dos expropriados.
A arbitragem pode assim ser constituída e funcionar perante o tribunal, sendo os elementos que deveriam constar da vistoria e do auto de posse oportunamente carreados para os autos por outros meios de prova.
Conclui-se do exposto que a ausência de determinados actos administrativos, ainda que relevantes como a vistoria ad perpetuam e o auto de posse administrativa, não é fundamento para negar ao expropriado que já está desapossado dos seus bens o direito ao prosseguimento da expropriação com vista ao recebimento da justa indemnização.
Não há, pois, qualquer impossibilidade superveniente da lide que justifique a extinção da instância ao abrigo do disposto no artº 287º, al. e) do C.P.C.
Cremos ser a que acima se expôs a interpretação correcta das normas do artº 42º.
No mesmo sentido se pronunciou a jurisprudência em situações em tudo idênticas à dos presentes autos (haviam decorrido mais de 25 anos sobre a data da DUP sem que houvesse vistoria nem auto de posse), e no âmbito de aplicação do artº 49º, nºs 1 e 2 do CE de 76, que, como já dissemos, não protegia o direito do expropriado de forma tão ampla como o actual artº 42º. [Acs. da RE de 27.05.93 e 09.06.94, CJ-93-II-279 e 94-III-282, respectivamente]
O presente procedimento terá assim de prosseguir os seus termos com a constituição e funcionamento da arbitragem, avocando-se à requerida e solicitando-se aos requerentes todos os elementos que estejam em seu poder, como aliás já foi feito.
*
IV.Pelo exposto, acorda-se em conceder provimento ao agravo e, em consequência:
- Revoga-se a decisão recorrida, devendo o procedimento prosseguir os termos adequados.
Custas pela agravada.
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Porto, 7 de Dezembro de 2005Deolinda Maria Fazendas Borges Varão
Ana Paula Fonseca Lobo
António Domingos Ribeiro Coelho da Rocha