Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 410703/09.3YIPRT.P1 |  |
COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA
TRIBUNAL COMUM
II - O Tribunal que irá apreciar a acção não ter de se pronunciar sobre o contrato de empreitada e a sua execução.
III - Terá sim de ponderar sobre a eventual obrigação de pagamento à Factor, i.e., apurar a quem o réu deveria ter efectuado a sua prestação, e qual a eficácia, liberatória ou não, do pagamento efectuado.
IV - Para a acção são competentes os Tribunais comuns.
Processo em 1ª instância – 3`Vara Cível do Tribunal Judicial do Porto – 3ª Secção
Sumário (art.º 713º nº 7 do CPC)
1. Extrai-se no artigo 4º do ETAF o princípio de que a jurisdição administrativa está vocacionada para o conhecimento de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas;
2. A determinação da jurisdição competente para apreciar e decidir um litígio, tem de ser aferida em função dos termos em que o autor formulou a sua pretensão e os fundamentos em que a sustentou – pedido e causa de pedir.
3. Estando em causa as relações entre o factor e o devedor do aderente, entidade pública, no âmbito de um contrato de factoring, e não sendo tais relações reguladas por normas de direito administrativo, mas por regras comuns de direito civil, a apreciação do litígio não cabe aos tribunais administrativos, mas antes aos tribunais comuns.
ACORDAM OS JUÍZES DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DO PORTO
I. RELATÓRIO
B…, S.A., com sede na …, nº …, …, no Porto, instaurou contra o MUNICÍPIO …, com sede na …, …, procedimento de injunção que, posteriormente, passou a seguir a forma de processo comum ordinário, através do qual pede a condenação do réu no pagamento da quantia de € 169.494,26, acrescida de juros de mora.
Fundamentou a autora, no essencial, esta sua pretensão na circunstância de os créditos titulados pelas facturas que discriminou lhe terem sido cedidos pela sociedade C…, Lda. e que tais facturas diziam respeito a trabalhos de empreitada efectuados por esta sociedade para o réu, e sem que este haja efectuado qualquer reparo ou reserva.
Mais invocou que o réu foi regularmente notificado da cessão de créditos e que não obstante as sucessivas interpelações da autora, as facturas em causa não lhe foram pagas.
O Município … apresentou oposição, na qual invocou que até Julho de 2009 não foi possível proceder ao pagamento, por falta do visto do Tribunal de Contas e da não apresentação, por parte do empreiteiro, da declaração da situação contributiva perante a segurança social e que, posteriormente, ocorreu a insolvência da sociedade C…, Lda. E, face às dúvidas suscitadas quanto a entidade a quem deveria ser efectuado o pagamento das facturas em dívida, por indicações do juiz da insolvência, havia procedido ao pagamento junto do administrador da massa insolvente.
Terminou o réu, pedindo que seja julgada procedente a oposição e absolvido do pedido.
Na réplica, a autora invocou que, quer no momento em que os créditos foram cedidos à autora, quer no momento em que os mesmos foram pagos pela autora à sociedade C…, Lda., a autora tinha em seu poder a certidão comprovativa de que o empreiteiro tinha a sua situação contributiva perante a Segurança Social regularizada e que o Município réu nunca solicitou a exibição da mesma.
Renovou a autora a alegação de que a cessão de créditos a favor da autora produziu efeitos em relação à edilidade desde 04.08.2008, data do recebimento da notificação e que as ajuizadas facturas se reportam a obras executadas e com data de vencimento anterior à sentença que decretou a insolvência, assistindo a titularidade dos créditos em causa à autora, é indiferente à titularidade dos créditos a ulterior sorte do cedente.
Por despachos de 27.09.2010 e de 09.12.2010, o Tribunal a quo notificou a autora e o réu para juntarem aos autos os contratos de factoring e de empreitada, o que estes fizeram.
Em 01.02.2011, o Tribunal a quo proferiu despacho, no qual refere:
Constata-se, pela análise da cláusula 6ª (cfr fls 139 e 140), que o contrato de empreitada de “Requalificação do Parque Escolar do Concelho … – Escola do 1º Ciclo do Ensino Básico …”- doc de fls 136 a 140, junto pela Ré, não está completo.
Face a isso, e porque se nos afigura relevante a sua junção, designadamente com vista a conhecer da eventual incompetência deste Tribunal em razão do território e da matéria, desde logo face ao que dispõe o nº1, do art.74º, do CPC, que é do conhecimento oficioso face ao estabelecido na al. a), do nº1, do art. 110º, do CPC, sendo que o que foi cedido à Autora foram créditos emergentes do referido contrato de empreitada, celebrado por uma pessoa colectiva de direito público e, por isso, do foro administrativo, não se lhe aplicando directamente o art. 774º, do CC, notifique a Ré para, em 10 dias, dar cumprimento ao que lhe foi determinado, juntando o contrato, na integra e, após, face ao que dispõe o nº3, do art. 3º, do CPC, que proíbe decisões surpresa, dê às partes a possibilidade de se pronunciarem sobre a competência deste tribunal em razão do território e da matéria para a presente acção em que é Ré uma pessoa colectiva de Direito Público – a Câmara Municipal … – e em que se está perante um contrato submetido a um regime substantivo de Direito Público e, por isso, do foro dos Tribunais de jurisdição administrativa, sendo que o que foi cedido à Autora foram os créditos emergentes de tal contrato de direito público.
Respondendo ao convite do Tribunal a quo, a autora propugnou pela competência material do Tribunal, face à causa de pedir consubstanciada na cessão de créditos operada pela empreiteira à autora, não se discutindo a validade e execução do contrato de empreitada. Por seu turno, o Município réu pugnou pela competência do Tribunal Administrativo, por estar em causa a apreciação da existência da dívida relativa a um contrato de empreitada de obras públicas outorgado por um Município.
O Tribunal a quo proferiu decisão, em 11.05.2011, incidente sobre a excepção de incompetência em razão da matéria, nos seguintes termos:
Ouvidas as partes quanto à competência deste Tribunal em razão da matéria, face ao que dispõe o nº 3, do art. 3°, do CPC, vieram-se as mesmas pronunciar, a fls 157 e segs, a Autora, e a fls 164 e segs, a Ré.
A Autora sustenta ser este Tribunal competente em razão da matéria por, sendo a competência material determinada em função da forma como o Autor configura a acção, nos presentes autos, a causa de pedir é consubstanciada na cessão de créditos operada entre a Empreiteira e a Autora por força do contrato de Factoring, créditos esses titulados por facturas que foram confirmadas pela Edilidade.
Afirma que o contrato subjacente é, nos termos do art. 578 n.º 1 do Cód. Civil, um contrato de Factoring e, sendo a competência material dos tribunais administrativos definida, nos termos do art. 212° da Constituição da República Portuguesa e no n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.° 13/2002 de 19/2, como abrangendo a apreciação dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais e aferindo-se a competência material pela relação litigiosa submetida à apreciação do tribunal nos precisos termos unilateralmente afirmados pelo autor, competentes são os tribunais judiciais os quais têm competência residual.
Sustenta que nos presentes autos não se discute a validade de actos précontratuais nem a interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, discutindo-se os emergentes de tal contrato de direito público, sendo este a origem do crédito em causa de que a Autora se arroga perante a Câmara Municipal …, nada tendo a Ré a ver com o alegado contrato de factoring.
Estamos perante um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa, de direito público, sendo o acto atacado pela presente acção decorrente de gestão pública (sendo que à Autora alegadamente apenas terão sido cedidos créditos dele emergentes) e, por isso, face ao que dispõe o art. 212, nº 3, da Constituição, da competência dos Tribunais Administrativos.
A gestão é pública ou privada conforme a entidade que a realiza, a natureza do acto praticado e os fins tidos em vista. "Se o acto for abrangido por uma actividade do ente público, idêntica à desenvolvida por particulares, é de gestão privada; se puder ser integrado no exercício de um ente público, à margem da relação de interesses de direito civil, é de gestão pública." (Ac.RP, de 3/3/2004: JTRP00036827.dgsi.net). Actos de gestão pública são aqueles em que a administração actua no exercício de poderes de autoridade, disciplinada pelas normas de direito administrativo, e os actos praticados por órgãos ou agentes da administração pública, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público. São actos de gestão privada aqueles em que a administração actua despida desses poderes, ou seja, do seu ius imperii, estando sujeita às mesmas regras que vigorariam no caso de serem praticados por simples particulares" Ac. RL de 9/3/2004:Processo 6086/2002- 7.dgsi.net).
Actividades de gestão pública são todas aquelas em que transparece o poder da autoridade, característico da intervenção de uma pessoa colectiva pública, sob o domínio de normas de direito público. A acção, embora com cessão de créditos à autora, configura uma relação jurídico-administrativa a que é aplicável a al. f) do art. 4° do ETAF, pelo que são competentes os tribunais administrativos.
Estamos perante uma gestão pública, justificada pela prevalência do interesse público já que as alegadas condutas ilícitas da Ré se enquadram na sua actividade regulada por normas de direito público, sendo a obrigação de pagamento daí adveniente.
Para determinação da competência em razão da matéria é necessário atender-se ao pedido e especialmente à causa de pedir invocada pelo autor.
Estamos perante uma acção que visa o cumprimento de uma empreitada de obras públicas, ficando a actividade da empresa que terá cedido o crédito à Autora, submetida à autoridade e direcção camarária.
Baseia-se o pedido de pagamento no acto ilícito imputado ao município … que não pagou à autora as facturas referentes à empreitada de obras públicas que menciona, créditos esses que lhe foram cedidos.
Conforme se decidiu no acórdão da Relação do porto de 24/05/2007 JTRP 00040405.DGSI.NET “Os contratos cuja interpretação, validade, ou execução cabe à jurisdição administrativa, são todos aqueles – administrativos ou não – que uma lei específica submeta ou admita que sejam submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito administrativo. Caem na alçada da jurisdição administrativa todos aqueles litígios que tenham por objecto contratos que a lei admita sejam submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”.
Face aos termos como a Autora configura a acção, considerando o pedido formulado e a causa de pedir do mesmo, pretendendo aquela o pagamento de facturas resultante do Contrato de Empreitada de Qualificação do Parque Escolar do Concelho … – Escola do Primeiro Ciclo do Ensino Básico …, outorgado aos 19/05/2008 com C…, Lda (declarada insolvente por sentença judicial aos 19/08/2009, invocando a Ré que nos termos do artigo 147 n.º1 da Lei 59/99 – regime jurídico das empreitadas de obras públicas - tal contrato caducou devido a isso) competentes são os Tribunais Administrativos pois está em causa a execução de um contrato regulado por normas de direito público.
Assim, não é este Tribunal competente em razão da matéria.
Estabelece o art. 101º, do CPC, que a infracção das regras das competência em razão da matéria … determina a incompetência absoluta do Tribunal”.
Assim, sendo este tribunal incompetente em razão da matéria, julgo verificada a excepção dilatória da incompetência absoluta deste Tribunal e, face ao que dispõe a al. a), do art. 494º, o nº2, do art. 493º, a al. a), do nº1, do art. 288º, todos do CPC, absolvo a Ré da instância.
Inconformada com o assim decidido, a autora interpôs recurso de apelação, relativamente à aludida decisão.
São as seguintes as CONCLUSÕES da recorrente:
i) A decisão recorrida, antes de mais, mostra-se nula por não conter identificados os fundamentos fácticos em que assenta - nulidade esta que se deixa em 1º lugar invocada
Sem, prescindir
ii) A decisão recorrida discorre sobre factualidade estranha aos autos, que não corresponde à realidade deste.
iii) A decisão recorrida disserta e invoca ilações ou factos errados, contrários à configuração dos factos feita pela A..
iv) A A. veio a juízo demandar o Réu, pedindo a sua condenação num conjunto de créditos e respectivos acessórios que lhe foram concedidos por uma entidade privada, o âmbito de um contrato de factoring – tout court.
v) Não estão em causa nos autos, quaisquer questões emergentes de um contrato de direito público, muito menos respeitantes à sua execução e/ou interpretação
vi) Assim como não está em causa nos autos qualquer litigio emergente de uma relação jurídica de Direito público.
vii) Salvo o devido respeito, a decisão recorrida não contemplou a verdadeira relação substantiva que foi levada a juízo, a sua causa de pedir, e a configuração que a A. fez da acção.
viii) Como é jurisprudência pacífica e unânime “ A competência material é determinada em função da forma como o Autor configura a acção, causa de pedir e pedido”, entre outros, AC RL de 11/2/2010, de 20/11/2007 e de 5/11/2009 e Ac STJ de 13-03-1998, Proc. 08A391 e Ac STJ de 10/04/2008, Proc. 08B845.
ix) Nos presentes autos, a causa de pedir é consubstanciada na cessão de créditos operada entre a Empreiteira e a A. por força do contrato de Factoring,
x) O contrato subjacente é, nos termos do invocado preceito do art. 578 n.º 1 do Cód. Civil, um contrato de Factoring.
xi) A regra da competência dos tribunais da ordem judicial segue o princípio da residualidade, isto é, são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional – Art. 66 do CPC e 18º n.º 1 da LOFT.
xii) A competência material dos tribunais administrativos é definida, nos termos do art. 212 da Constituição da Republica Portuguesa e no n.º 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002 de 19/2, como abrangendo a apreciação dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais
xiii) A competência material afere-se pela relação litigiosa submetida à apreciação do tribunal nos precisos termos unilateralmente afirmados pelo autor.
xiv) A competência material dos tribunais para determinada acção afere-se em face do pedido formulado e da respectiva causa de pedir, que configuram a relação jurídicoprocessual submetida à apreciação do tribunal.
xv) A questão central a dirimir “in casu” deve ser reconduzida a uma relação jurídica de direito privado como tal regulada pelos princípios de direito civil comum, não obstante, hoje, uma das partes ser um Município.
xvi) Nos presentes autos não se discute a validade de actos pré- contratuais nem a interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público - art. 4º n.º 1 e) do ETAF
xvii) O que se discute são os efeitos da cessão de créditos operada em consequência de um contrato de factoring e da assumpção de pagamento de determinadas facturas, factos estes que são regulamentados, quanto aos seus efeitos substantivos, pelas disposições do Cód. Civil e, quanto aos aspectos adjectivos, pelo CPC.
xviii) O Município é, pois, absolutamente estranho ao contrato de factoring cujos efeitos lhe são, contudo, oponíveis, mediante a operada notificação de cessão de créditos.
xix) Tal-qualmente a A. é estranha ao contrato de empreitada e, consequentemente, não se verifica preenchido o requisito constante da alínea f) do n.º 4 do ETAF que consiste em uma das partes ter submetido o contrato a um regime substantivo de direito público.
xx) O Tribunal Judicial das Varas Cíveis do Porto é, pois, o Tribunal competente.
xxi) Não estando a matéria da presente acção adstrita à competência dos Tribunais administrativos
xxii) Violou assim por erro de interpretação a decisão recorrida os artº s 66, 101, 288, 493, 494, al. a), 668 nº 1, todos do CPC, art.s 577, 578 e 582 , todos do Cod. Civil, 18 e 19 nº 1 da LOFTJ, nº 1 da Lei 13/2002 de 19.02, as normas dos D.L. 56/86 de 18.05 e D.L. 171/96 de 18.07 e art.s 211 nº 1 e 212 da Constituição da Republica Portuguesa.
Pede, por isso, a apelante, a procedência do recurso, revogando-se a decisão recorrida e em sua substituição se julgue improcedente a invocada excepção de incompetência do Tribunal das Varas Cíveis do Porto para julgar a acção, e se determine o prosseguimento da acção, com todas as consequências legais.
O réu não apresentou contra alegações.
A Exma. Juíza do Tribunal a quo pronunciou-se, em 06.07.2011, sobre a nulidade da sentença recorrida invocada pela apelante, nos seguintes termos:
Afirma a recorrente que a decisão proferida a fls. 172 e segs. é nula por não conter identificados os fundamentos fácticos em que assenta.
Como se pode verificar por uma simples leitura da decisão sobre a incompetência absoluta deste tribunal os fundamentos fácticos em que assenta estão nela plenamente identificados e resultam, todos eles, das peças processuais apresentadas nos autos, sendo que a decisão trata somente da referida questão de direito.
Nenhuma nulidade temos, pois, a suprir mantendo-se integralmente a decisão recorrida.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
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II. ÂMBITO DO RECURSO DE APELAÇÃOImporta ter em consideração que, de acordo com o disposto no artigo 684º, nº 3 do Código de Processo Civil, é pelas conclusões da alegação da recorrente que se define o objecto e se delimita o âmbito do recurso, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, apenas estando este tribunal adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.
Assim, e face ao teor das conclusões formuladas a solução a alcançar pressupõe a análise das seguintes questões:
i) DA NULIDADE DA DECISÃO RECORRIDA PREVISTA NO ARTIGO 668º, Nº 1, ALÍNEA B) DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL;
ii) DA COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL COMUM PARA APRECIAR A PRESENTE ACÇÃO.
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III. FUNDAMENTAÇÃOi) DA NULIDADE DA DECISÃO RECORRIDA PREVISTA NO ARTIGO 668º, Nº 1, ALÍNEA B) DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL
A sentença, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e, então, torna-se passível de nulidade, nos termos do artigo 668º do Código de Processo Civil.
A este respeito, estipula-se no apontado artigo 668º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:
“1 - É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido.....”
A autora/apelante imputa à sentença recorrida a nulidade prevista na alínea b) do nº 1 do citado artigo 668º do CPC, a qual se reconduz a um vício de conteúdo, na enumeração de J. CASTRO MENDES, Direito Processual Civil, II vol., 793 a 811, ou seja, vício que enferma a própria decisão judicial em si, nos fundamentos, na decisão, ou nos raciocínios lógicos que os ligam.
Como é sabido e resulta do disposto no artigo 659.º do CPC qualquer decisão deve começar por identificar as partes e o objecto do litígio e, deverá o juiz, na respectiva fundamentação, discriminar a factualidade sobre a qual irá indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes, por forma a concluir pela decisão final.
A decisão impugnada analisou de imediato as regras de direito aplicáveis, concluindo com o dispositivo, não tendo formalmente discriminado a factualidade que sustenta ou justifica a decisão proferida, muito embora amalgamado com a análise do direito aplicável, faça referência a alguma matéria factual.
A inobservância da menção, pelo julgador de 1ª instância, do elenco inequívoco da factualidade com base na qual se procedeu à subsunção jurídica não pode deixar de acarretar nulidade da decisão recorrida, a que refere o artigo 668º, n.º 1 alínea b) do Código do Processo Civil, o que apenas importará, ao abrigo do disposto no artigo 715º, nº 1 do CPC, a substituição, pelo tribunal de recurso ao tribunal de 1ª instância, suprindo a apontada ausência de especificação da necessária factualidade.
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ii) DA COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL COMUM PARA APRECIAR A PRESENTE ACÇÃOImporta então apreciar do mérito do recurso, começando por elencar – como cumpriria à 1ª instância fazer - a factualidade necessária para o conhecimento da excepção de incompetência material, apreciada ex officio pelo Tribunal a quo.
1. Em 19.05.2008, o Município … celebrou com a sociedade C…, Lda. o contrato de empreitada de “Requalificação do Parque Escolar do Concelho … – Escola do 1º Ciclo do Ensino Básico …”, nos termos constantes do documento de fls. 148 a 153, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
2. Em resultado da execução do contrato referido em 1. foram emitidas pela sociedade C…, Lda., em nome do Município, as facturas enumeradas no requerimento de injunção e constantes de fls. 85, 87, 89, 91, 93, 98, 100, 102, 104 e 106, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
3. Em 07.01.2004, foi celebrado entre B…, S.A. e C…, Lda. o contrato designado de “Contrato de Factoring Nº …”, nos termos constantes do documento de fls. 117 a 123, cujo teor aqui se dá por reproduzido;
4. Por carta registada com aviso de recepção datada de 31.07.2008, fotocopiada a fls. 82, a sociedade C…, Lda. informou o Município … da celebração do contrato de factoring referido em 3., comunicando-lhe ter cedido a B…, S.A. o direito de gestão e cobrança de toda a facturação com o Município a partir da data aposta na aludida carta, mais comunicando que as facturas e outras notas de débito deverão passar a conter a cláusula de quitação subrogativa cujos termos ali se indicam e referindo, nomeadamente que: Fica entendido que o pagamento de todos os nossos créditos sobre a Vossa Firma deverá ser efectuado directamente àquela Instituição Financeira, ficando a mesma autorizada a proceder à emissão dos respectivos recibos.
5. A sociedade C…, Lda. foi declarada insolvente, por sentença proferida em 19.08.2009, pelo 3º Juízo do Tribunal Judicial de Tomar (Pº 920/09.7TBTMR), conforme publicação no Diário da República, 2ª série – Nº 179, de 15 de Setembro de 2009.
6. O Município … apresentou no processo da insolvência referido em 5. o requerimento fotocopiado a fls. 19 e 20 sobre o qual recaiu o despacho de fls. 29, com o seguinte teor: Notifique informando que deverá proceder aos pagamentos junto do Administrador de insolvência.
7. O Município … enviou ao administrador da massa insolvente de C…, Lda. as cartas datadas de 20.11.2009 e de 20.12.2009, remetendo cheques destinados ao pagamento das facturas ali enumeradas, conforme documentos de fls. 30 e 31, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
8. Entre o Município … e B…, S.A. foi trocada a correspondência fotocopiada a fls. 22, 23 e 25.
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B – O DIREITOComo esclarecem ANTUNES VARELA, MIGUEL BEZERRA e SAMPAIO NORA, Manual de Processo Civil, 1987, 197, o requisito da competência resulta de necessidade de se repartir o poder jurisdicional pelos vários tribunais segundo critérios diversos.
No plano interno, à frente de todos, surge o critério da especialização. A lei, em função do reconhecimento da vantagem em reservar para cada um dos tribunais aquelas matérias que constituem o núcleo preferencial da sua actividade, fixa a regra da competência.
De acordo com o disposto no art. 211º da Constituição da República Portuguesa, «1. Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurisdicionais».
Estabelece também em termos idênticos o nº 1 do artigo 26º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei 52/2008, de 28/8, que “Os Tribunais Judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”. E, idêntica disposição consta do artigo 66º do Código de Processo Civil.
Decorre do artigo 212.º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa que compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.
Aos tribunais judiciais cabe, assim, a título residual, julgar as acções que não competirem aos outros tribunais.
Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 814, em comentário ao artigo 212.º “a competência dos tribunais administrativos deixou de ser especial ou excepcional face aos tribunais judiciais, tradicionalmente considerados como tribunais ordinários ou comuns. A letra do preceito constitucional parece não deixar margem para excepções, no sentido de consentir que estes tribunais possam julgar outras questões, ou que certas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais. Nesta conformidade pode dizer-se que os tribunais administrativos passaram a ser verdadeiros tribunais comuns em matéria administrativa”.
O princípio consagrado constitucionalmente no nº 3 do artigo 212º da CRP é reafirmado no artigo 1º, nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, já rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 18/2002, de 12 de Abril e alterada pela Lei 107-D/2003, de 31 de Dezembro, que entrou em vigor em 01.01.2004.
Estabelece, com efeito, o nº 1 do artigo 1 do ETAF que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Segundo FREITAS DE AMARAL, Direito Administrativo, III vol., 423 e segs., a relação jurídica administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
Este tipo de relação jurídica, pressupõe assim a intervenção da Administração Pública investida do seu poder de autoridade “ius imperii”, impondo aos particulares restrições que não têm na actividade privada. É para dirimir os conflitos de interesses surgidos no âmbito destas relações, e com vista à garantia do interesse público, que se atribui competência específica aos tribunais administrativos.
Para CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, 2007, 117-118, por relação jurídico-administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas.
E, para J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa”, Lições, 79, apesar dos vários sentidos que pode ser tomado o conceito de relação jurídica administrativa, define-a como sendo “aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Tal significa que o foro administrativo será sempre competente quando estão em causa litígios emergentes de relações jurídico-administrativas.
Como esclarecem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., loc. cit. a aludida qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras:
(1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração);
(2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil».
Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
É verdade que a Administração pode actuar na esfera de direito público ou na esfera do direito privado, pode praticar actos de gestão pública e actos de gestão privada.
Entendia MARCELO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., II, 122, por gestão pública a actividade da Administração regulada pelo Direito Público e por gestão privada a actividade da Administração que decorra sob a égide do Direito Privado.
Enuncia-se ainda na citada obra que reveste a natureza de gestão pública, toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para o efeito”.
O ETAF aponta, nas várias alíneas do seu artigo 4º, a fracção do poder jurisdicional que pode ser exercida pelos tribunais administrativos e fiscais, introduzindo um sistema de enumeração positiva, embora de carácter exemplificativo, das matérias incluídas na jurisdição administrativa.
Estatui, consequentemente, o aludido preceito que:
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;
c) Fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das regiões autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;
e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultantes do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
j)Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;
l) Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;
n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal.
Pela análise das alíneas do artigo 4º do ETAF se conclui que o legislador pretendeu consagrar o princípio de que a jurisdição administrativa apenas está vocacionada para o conhecimento de litígios emergentes de relações administrativas.
Decorre, pois, do elenco supra que, para a atribuição da competência dos tribunais administrativos e fiscais, importa, em princípio, que subjacentes aos aludidos litígios estejam relações jurídico-administrativas ou jurídico-tributárias e não questões de direito privado.
A reforma do contencioso administrativo alargou o âmbito da jurisdição administrativa. E, pese embora nas diversas alíneas do ETAF acima elencadas não se faça nenhuma alusão a actos de gestão pública, tal não significa que já não haja que ponderar se as situações ali previstas são, ou não, regidas por um regime de direito público ou de direito privado.
É verdade que o legislador, nas diversas alíneas do artigo 4º do ETAF, e no que concerne às pretensões jurídicas a formular perante a jurisdição administrativa, fez prevalecer, em algumas situações, critérios objectivos ou materiais, atendendo, em outras situações, a um critério subjectivo ou orgânico.
Como é sabido, é entendimento pacífico na doutrina e na jurisprudência que a competência em razão da matéria tem de ser averiguada em função dos termos em que o autor configura a acção, a qual se define através do pedido, da causa de pedir e da natureza das partes.
Há, portanto, que ponderar sobre os elementos objectivos e subjectivos da acção, ou seja, em relação aos primeiros, a natureza da providência solicitada, a natureza do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, o facto ou acto donde resulta o invocado direito; e, em relação aos segundos, a identidade e a natureza das partes.
No caso vertente, a acção tem como fundamento um contrato de factoring que a autora havia celebrado com a sociedade C…, Lda., visando a autora obter do réu créditos daquela sociedade, alegadamente em dívida pelo réu e que foram cedidos à autora.
É certo que os alegados créditos derivam de um contrato de empreitada de obras públicas celebrado entre a sociedade empreiteira C…, Lda. e o Município réu.
Todavia, tão pouco o réu, na oposição apresentada, invocou qualquer questão relacionada com a execução do contrato de empreitada, designadamente quanto aos trabalhos efectuados ou ao valor facturado, ou seja, não veio o réu invocar qualquer meio de defesa que seria lícito opor à empreiteira. Ao invés, admite a ré a existência das facturas em causa, mas alega já as ter pago ao administrador da insolvência face à declaração de insolvência da empreiteira, e aduz as justificações que, no entender da ré, estiveram na origem do não pagamento em momento anterior.
O conflito que opõe a autora ao Município réu – o pedido de condenação do réu a pagar o montante das facturas e juros - assenta exclusivamente no invocado contrato de factoring.
Face aos termos em que está estruturada a acção e tendo igualmente presente a defesa apresentada pelo réu, não tem o Tribunal que irá apreciar a acção de se pronunciar sobre o contrato de empreitada e a sua execução. Terá sim de ponderar sobre a eventual obrigação de pagamento à Factor, i.e., apurar a quem o réu deveria ter efectuado a sua prestação, e qual a eficácia, liberatória ou não, do pagamento efectuado ao administrador da massa insolvente do cedente.
Ora, como acima ficou dito, para a atribuição da competência dos tribunais administrativos e fiscais, importa que subjacentes aos litígios em causa estejam relações jurídicas públicas, entendendo-se, como tais, aquelas em que, pelo menos um dos sujeitos seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido.
O conflito que opõe a autora ao Município réu não surgiu no âmbito de uma relação jurídico-administrativa, segundo o conceito acima mencionado. As questões a decidir contêm-se nos limites de relações reguladas pelo direito civil – relações entre o factor e o devedor do aderente no âmbito de um contrato de factoring.
Não relevam tais relações do exercício de poderes públicos, nem as mesmas são reguladas por normas de direito administrativo, mas, ao invés, por regras comuns de direito civil, ainda que se possam suscitar, pontualmente, questões relacionadas com o visto do Tribunal de Contas ou a demonstração, ou não demonstração atempada, por banda da empreiteira, da sua situação contributiva perante a segurança social.
E, assim sendo, a apreciação e decisão do litígio em apreço não cabe aos tribunais administrativos, mas antes aos tribunais comuns, o que acarreta a procedência do recurso, com a consequente revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra em que se julga materialmente competente o tribunal recorrido, devendo a acção prosseguir os seus termos legais.
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Não são devidas custas, visto não haver vencimento, por efeito da regra da causalidade consagrada no artigo 446º, nºs 1 e 2 do CPC.*
III. DECISÃOPelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal da Relação do Porto em julgar procedente o recurso, revogando-se a decisão recorrida que absolveu o réu Município da instância, substituindo-se por outra em que se julga materialmente competente para conhecer da presente acção o Tribunal recorrido.
Sem custas.
Porto, 6 de Dezembro de 2011
Ondina de Oliveira Carmo Alves
João Manuel Araújo Ramos Lopes
Maria de Jesus Pereira