Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 9706/14.6T8PRT.P1 |  |
ENFERMEIRO
INTERPRETAÇÃO
II - Interpretação autêntica é a que é realizada por uma fonte que não é hierarquicamente inferior às fontes interpretadas. Corresponde à previsão do art.º 13.º/1 do Código Civil português, que nos dá, a propósito de um caso particular, o critério desta interpretação: lei interpretativa é a que realiza a interpretação autêntica, e há interpretação autêntica quando a nova lei se integrará na lei interpretada.
III - Nem a Administração Central de Sistemas de Saúde tem competência legislativa, nem o ofício circular é uma lei. O entendimento contido nesse documento a propósito da aplicação do art.º 57.º do DL 437/91, trata-se de interpretação doutrinária, vinculando apenas em termos de obediência hierárquica os serviços e respectivos dirigentes e funcionários que estejam subordinados à hierarquia desse órgão.
IV - O DL 247/09, de 22 de Setembro não contém qualquer referência ao art.º 57.º do DL n.º 437/91, de 8 de Novembro, por uma razão simples e lógica, em concreto, porque este diploma apenas tinha por âmbito de aplicação as situações de exercício da profissão de … tipificadas no art.º 2, nelas não se incluindo o exercício dessa mesma profissão em regime de contato individual de trabalho, celebrado nos termos permitidos pelo Decreto-lei 184/89, de 2 de Junho, quer na sua versão inicial quer posteriormente com as alterações introduzidas pela Lei 23/2004, de 22 de Junho.
V - O Tribunal a quo não podia decidir, como o fez em termos práticos, assentando no pressuposto de que há uma omissão do legislador violando o art.º 13.º da CRP, ao não se estabelecer no DL 247/2009 a aplicação do art.º 57.º do DL 437/91 aos trabalhadores … cuja carreira está sujeita ao regime jurídico constante daquele diploma, nessa base acabando por recorrer à analogia para integrar uma suposta lacuna da lei e fazer aplicar aquele normativo.
VI - O controle de inconstitucionalidade por omissão legislativa cabe exclusivamente ao Tribunal Constitucional, nos termos consagrados no art.º 283.º/1 da CRP.
SECÇÃO SOCIAL
ACORDAM NA SECÇÃO SOCIAL DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DO PORTO
I.RELATÓRIO
I.1 No Tribunal da Comarca do Porto – Instr. Central, o B…, por si e em representação de C…, … instaurou a presente acção emergente de contrato individual de trabalho, com processo declarativo comum, a qual veio a ser distribuída à 1ª Secção Trabalho – J2, contra o Centro Hospitalar de D… EPE, a anulação da decisão do Réu e, em consequência, o reconhecimento à sua representada a ver-lhe deferido o pedido para gozo dos direitos que decorrem do disposto no art.º 57º, do D.L. 437/91, de 8 de Novembro, nomeadamente as férias adicionais e a redução do horário, por funções particularmente penosas.
Alega para tanto, no essencial, que a sua representada celebrou contrato individual de trabalho com o R., por tempo indeterminado, tendo o seu início em 5 de Abril de 2007, destinando-se tal prestação de trabalho, ao desempenho de funções correspondentes à categoria profissional de …, nível 1, caracterizadas/enquadrada no art.º 7º capitulo II do D.L. 437/de 8 de Novembro.
A sua representada requereu em 3 de Junho de 2013 a atribuição do período adicional de férias e redução de horário, nos termos do disposto no art.º 57º, do D.L. 437/91, de 8 de Novembro, mantido em vigor pelo art.º 28º D.L. 248/2009, de 22 de Setembro, o que foi indeferido pelo Réu com o fundamento de que as férias dos trabalhadores vinculados por Contrato Individual de trabalho são atribuídas de acordo com o disposto no Código do Trabalho, que não prevê este tipo de majoração de férias ou redução de horários, nos termos requeridos.
Defende que a sua representada preenche todos os requisitos factuais e legais para aplicação do art.º 57º, do D.L. 437/91 de 8 de Novembro, pelo que a decisão impugnada viola o art.º 57º, do aludido diploma.
Procedeu-se a audiência de partes, mas sem que se tenha logrado obter o acordo.
Notificada para o efeito, a Ré contestou, em síntese, contestar alegando que o legislador, em 2009, separou os … em duas vertentes jurídicas: os em regime de contrato individual de trabalho e os … integrados na carreira especial de … cuja relação jurídica de emprego público foi constituída por contrato de trabalho em funções públicas (D.L. 248/2009, de 22 de Setembro).
A autora é trabalhadora vinculada por contrato individual de trabalho regulado pelo D.L. 247/2009, de 22 de Setembro, o qual remete para o Código de Trabalho; ao invés do D.L. 248/2009, que remete expressamente para o disposto no art.º 57º, do D.L. 437/91. O legislador ao criar os dois diplomas 248/2009 e 247/2009, clarificou aquilo que anteriormente era susceptível de criar dúvidas de interpretação; à representada do autor não é aplicável o disposto no art.º 57º, do D.L. 437/91 de 8 de Novembro.
Aceita a relação de trabalho com a representada do autor bem como a decisão de indeferimento do pedido de redução de horário e de férias adicionais, por funções particularmente penosas.
Concluiu pedindo a improcedência da acção.
Findos os articulados foi proferido despacho saneador e, na consideração de que a complexidade da causa não o justificava, foi dispensada a realização de audiência preliminar (agora denominada de audiência prévia).
Procedeu-se à realização da audiência de discussão e julgamento.
I.2 Subsequentemente foi proferida sentença, fixando a matéria de facto provada e aplicando o direito aos factos, concluída com o dispositivo seguinte:
- «Nos termos legais e factuais expostos julgo a presente acção totalmente procedente e, em consequência:
a) Declaro que a representada do autor C… tem direito a redução de horário e férias adicionais, por funções particularmente penosas;
b) Condeno o Réu Centro Hospitalar de D… E.P.E. a deferir o pedido de atribuição do período adicional de férias e da redução do horário.
*
Custas a cargo do Réu.(..)».
I.3 Inconformado com esta sentença, o R. interpôs recurso de apelação, o qual foi admitido com o modo de subida e efeito adequados. As alegações foram concluídas nos termos seguintes:
1 - A questão de direito que se coloca nos autos - e objecto do presente recurso - é a de saber se a associada do Recorrido pode beneficiar da compensação decorrente do art.º 57° n.°3 do DL n.º 437/91, de 8/11;
2 - O Tribunal a quo considerou que, não obstante a omissão do legislador no DL n.º 247/2009, de 22/09, o art.º 57° do DL n.° 437/91, de 8/11 é aplicável a todos os …, estejam eles vinculados por contrato de trabalho em funções públicas ou por contrato individual de trabalho.
3 - Para chegar a tal conclusão, o Tribunal a quo fez um exercício interpretativo (ou aplicação analógica?), recorrendo aos elementos teleológicos disponíveis e ao princípio da igualdade, rematando no sentido de que a intenção do legislador só poderia ser a de aplicar o art.º 57° do DL n.° 437/91 a todos os … que trabalhassem no Serviço de ….
4- O Recorrente juntou aos autos a fls. 172, uma circular da Administração Central de Sistemas de Saúde (entidade pertencente ao Ministério da Saúde), na qual vem esclarecer que a vontade do legislador foi a de não conferir tais direitos aos … vinculados por contrato individual de trabalho, tal como a associada do Recorrido.
5 - Ao ter ignorado o esclarecimento do legislador sobre esta matéria e ao ter recorrido a uma interpretação própria e marginal, o julgador aplicou erradamente a lei vigente.
6 - Face ao esclarecimento do legislador (Ministério da Saúde), não deveria o Tribunal a quo ter recorrido à interpretação legal, pois o sentido da lei foi previamente "fixado" no sentido de se excluir os … com contrato individual de trabalho da aplicação do art.º 57° do DL n.º 437/91, de 8/11.
7 - O Recorrente, ao negar o direito à associada do Recorrido, cumpriu a lei tal como está configurada e em função do sentido da lei "fixado" pelo legislador.
8 - A presente condenação, a manter-se, conduziria ao caricato de o Recorrente violar uma instrução de carácter vinculativo emanado da tutela (Ministério da Saúde), com todas as legais consequências.
9 - Face ao esclarecimento inequívoco do legislador e por ter ignorado o sentido da lei determinado pela circular da ACSS, o Tribunal a quo violou o art.º 9° e 10° do CC, assim como violou o princípio da legalidade previsto no art.º 266° n.°2 da CRP, pois condenou o Recorrente a conceder à associada do Recorrido um direito não previsto na lei (DL n.º 247/2009) e não pretendido pelo legislador.
10 - Outra questão é a de saber se o legislador violou ou não o princípio da igualdade e, em caso afirmativo, quais as consequências legais que daí podem advir para os presentes autos.
11- O Recorrente considera que tal princípio não foi violado, na medida em que "...as diferenças havidas entre sectores laborais público e privado afastam que, convicta e objectivamente, aqui raciocinemos a partir da ideia de igualdade." - ver Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28/02/2013 (Proc. 01171/12), in www.dgsi.pt
12 - Se o legislador quis diferenciar, não há razões legítimas para o julgador querer igualizar o que é diferente, pois a "função pública" tem características específicas que não são compatíveis com o setor privado.
13 - Levada a tese do Tribunal a quo ao extremo, no que concerne à igualdade, a própria distinção legal entre o DL 24712009, de 22/09 - "… privados" - e o DL 248/2009, de 22/09 - "… públicos" - estaria, no seu todo, ferida de inconstitucionalidade, pois sempre teríamos … com funções materialmente idênticas mas separados por realidades jurídicas distintas.
14 - Mas ainda que, por hipótese académica, o legislador tivesse violado o princípio da igualdade, não poderia ser o Recorrente a sofrer as consequências de uma eventual inconstitucionalidade suscitada, sob pena de se condenar o Recorrente à revelia da lei vigente na altura em que este negou o direito à associada do Recorrido.
15 - O julgador apenas poderia suscitar uma inconstitucionalidade por acção, pela atribuição do direito decorrente do art.º 57° apenas aos … beneficiados ou uma inconstitucionalidade por omissão do DL n.° 247/2009, de 22/09, pela não atribuição do mesmo direito aos … vinculados por contrato individual de trabalho.
16 - Em qualquer dos casos, o direito não poderia ser concedido à associada do Recorrido, pois o eventual reconhecimento da inconstitucionalidade por acção conduziria à eliminação do benefício do art.º 57° em relação a todos os …, enquanto o reconhecimento da inconstitucionalidade por omissão apenas pode ser apreciada pelo Tribunal Constitucional, em processo próprio, nos termos do art.º 283° da CRP.
17 - Também por esta via não poderia ser o Recorrente condenado a conceder o direito à associada do Recorrido.
Conclui pugnando pela procedência do recurso, com a consequente revogação da sentença recorrida.
I.4 O Recorrido A. apresentou contra alegações finalizadas com as conclusões que seguem:
1. Reitera-se quanto se disse na P. I., que se dá por reproduzida para os devidos efeitos.
2. O ora Recorrido acompanha a, aliás, douta Sentença do Tribunal a quo, bem como a sua fundamentação, por com a mesma estar concordante.
3. Invocámos o Acórdão do TAF Porto, de 16/04/2012, confirmado pelo Acórdão do TCA Norte, de 19/04/2013, ambos proferidos no Processo n.° 2115/08.8BEPRT.
4. Tais Acórdãos condenam o R., ora Recorrente, no cumprimento daquela disposição legal (art. 57.° do Dec.-Lei n.° 437/91, de 8/11, com a redacção introduzida pelo Dec.-Lei n.° 412/98, de 30 de Dezembro) num caso exactamente idêntico ao da Representada do A, ora Recorrido (aliás a beneficiária daqueles Acórdãos também é nossa associada e o processo foi por nós conduzido).
5, É óbvio que idênticas causas devem conduzir a idênticos efeitos.
6. A decisão do R., ora Recorrente, de recusa da satisfação do referido pedido viola o art. 57.° do DL n.° 437/91, de 08/11, e os arts. 13.º , 18.° e 59.°, n.° 1, al. a), da CRP.
7. Estando o princípio "trabalho igual, salário igual" consagrado no artigo 59.° da CRP enquadrado nestes "preceitos constitucionais", ele é direta e imediatamente aplicável, sem mais, vinculando as entidades públicas e privadas - art. 18.° da CRP.
8. Por "salário" entendem-se todas as contrapartidas (direitos) pela prestação do trabalho, que não só o vencimento (por exemplo, repouso, limite máximo da jornada do trabalho, descanso semanal, férias periódicas pagas, férias adicionais por funções particularmente penosas, justa reparação pelos acidentes de trabalho e doenças profissionais - note-se que não são só os danos cobertos por uma qualquer seguradora, mas todos o danos que esta não cobre, a suportar pela entidade patronal - etc., etc.).
Nestes termos e nos mais de direito, que V. Exas,, por certo, doutamente, suprirão, deve o presente recurso ser considerado improcedente, com as legais consequências.
I.5 A Digna Procuradora-Geral Adjunta junto desta Relação teve visto nos autos, nos termos do art.º 87.º3, do CPT, tendo-se pronunciado no sentido de ser negado provimento ao recurso.
I.5.1 Responderam o recorrente e o recorrido, reiterando as posições assumidas, respectivamente, no recurso e nas contra alegações.
I.6 Procedeu-se à remessa do projecto de acórdão e do histórico do processo aos excelentíssimos adjuntos, por via electrónica (art.º 657.º 2, 1.ª parte, do CPC), após o que se determinou que o processo fosse submetido à conferência.
I.7 Delimitação do objecto do recurso
Sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das alegações apresentadas, salvo questões do conhecimento oficioso, as questões colocadas para apreciação pelo recorrente consistem em saber se o Tribunal a quo errou o julgamento ao julgar a acção procedente, na consideração de que a A. “reúne os requisitos que lhe permitem usufruir da benesse estabelecida no art.º 57º, do D.L. 437/91, de 8 de Novembro”.
II. FUNDAMENTAÇÃO
II.1 MOTIVAÇÃO DE FACTO
O Tribunal a quo fixou o elenco factual seguinte:
1. Mediante escrito denominado Contrato Individual de Trabalho, no qual apuseram as respectivas assinaturas, C… foi admitida ao serviço do Réu Centro Hospitalar de D… EPE, por tempo indeterminado, em 05/04/2007.
2. Para sob a sua autoridade e direcção, exercer as funções correspondentes à categoria profissional de … de ….
3. Desde a data de admissão que C… tem exercido, ininterruptamente, funções no Serviço de … naquele Centro Hospitalar.
4. Em 03/06/2013, C… requereu ao Presidente do Conselho de Administração do Réu, a atribuição do período adicional de férias e da redução do horário, nos termos do art.º 57º do D.L. 437/91 de 8 de Novembro.
5. Tal requerimento foi indeferido nos seguintes termos: “Somos a informar que as férias dos trabalhadores vinculados por Contrato individual de Trabalho, são atribuídas de acordo com o disposto no Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de Fevereiro, legislação que não prevê este tipo de majoração de férias. Mais se informa que este dispositivo legal também não prevê qualquer tipo de redução de horários nos termos requeridos pela Sr.ª …”.
6. Em 5 de Julho de 2013, a autora requereu ao Presidente da Administração do Réu “…ao abrigo do disposto nos art.ºs 61 do CPA e 60º do CPTA (…) a passagem de certidão da deliberação desse CA, bem como da respectiva acta, onde conste a fundamentação, quer de facto, quer de direito, como legalmente se impõe…”.
7. No dia 23 de Julho de 2013 foi emitida certidão pelo Centro Hospitalar de D… EPE, nos termos da qual: “ … não foi publicada ainda qualquer regulamentação colectiva que, eventualmente, venha a prever algum regime de compensações para os … em CIT que se encontrem em internamentos de … ou …, sendo que nem o seu contrato, nem qualquer diploma (nomeadamente o D.L. 247/2009 ou o Código de Trabalho) a isso obrigam o CHD…”.
II.2 MOTIVAÇÃO DE DIREITO
Como precisou o Tribunal a quo na sentença, a questão que se coloca consiste apenas em saber se a representada do autor, … no Centro Hospitalar de D… E.P.E., pode beneficiar da compensação estabelecida nos termos do disposto no n.º 3 do art.º 57º do DL n.º 437/91 de 8/11, no âmbito da relação contratual que mantém com o Réu.
Debruçando-se sobre esse normativo, veio o Tribunal a quo a concluir o seguinte:
- «Temos assim que a aludida norma nasce da natureza das funções desempenhadas, desconsiderando, em nosso entendimento, a natureza do vínculo laboral que liga o concreto … à unidade de saúde. Veja-se que o D.L. 437/91 de 8 de Novembro é pré – existente ao D.L. 247/2009, abrangendo-se, em tal previsão, todos os … que exercessem aquelas funções.
E, se é certo que o D.L. 247/2009, de 22 de Setembro, não contém uma norma com o conteúdo do art.º 28º, do D.L. 248/2009, de 22 de Setembro, daqui não pode interpretar-se a vontade do legislador no sentido de ver afastado daqueles benefícios os … em regime de contrato individual de trabalho.
Na verdade, analisando o preâmbulo do D.L. 247/2009, fácil é concluir que o fim do diploma é o de “…garantir que os … das instituições de saúde no âmbito do SNS possam dispor de um percurso comum de progressão profissional e de diferenciação técnico científica, o que possibilita também a mobilidade interinstitucional, com harmonização dos direitos e deveres (…)”, sendo esse o sentido global das normas que o compõem.
Alcançado tal desiderato o legislador não curou de regular outros aspectos do exercício das funções, mormente em relação normas tão específicas como a do art.º 57º, do D.L. 437/91 de 8 de Novembro, que, afinal, viria a ser mantida em vigor no D.L. subsequente.
E não se alegue, em sentido contrário, que ao omitir a norma com o conteúdo do art.º 28º do D.L. 248/2009, o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art.º 9º, n.º 3º, do C.C.) não concedendo tal benesse aos … vinculados por contrato individual de trabalho, pois que não reconhecer a tais … o direito à dita compensação, decorrente da natureza das funções desempenhadas, seria atentar gravemente contra o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado, cfr. art. 13º da CRP, uma vez que há que tratar de forma igual o que é materialmente igual.
Julgamos pois que, o D.L. 247/2009, de 22 de Setembro, pretendendo garantir os direitos dos … ligados ao SNS por vínculo contratual, igualando as carreiras e de forma a permitir um percurso comum na progressão das carreiras, não quis, certamente, prejudicá-los, retirando-lhe mais valias decorrentes das concretas funções desempenhadas.
Por tudo o exposto, e considerando que se mostra provado que a representada do autor exerce funções de … no Serviço de … do Réu, desde a data da sua admissão – 5 de Abril de 2007 – é nosso entendimento que a mesma reúne os requisitos que lhe permitem usufruir da benesse estabelecida no art.º 57º, do D.L. 437/91, de 8 de Novembro, devendo ser-lhe deferido o pedido feito ao Presidente do Conselho de Administração da Ré».
Em suma, no entender do Tribunal a quo, não obstante o Decreto-Lei n.º 247/2009, de 22/09, não conter qualquer remissão para o art.º 57° do Decreto-lei n.º 437/91, de 8-11 - divergindo assim do Decreto-Lei n.º 248/2009, de 8-11, que expressamente a mantém em vigor e manda aplicar -, a mesma é aplicável a todos os …, estejam eles vinculados por contrato de trabalho em funções públicas ou por contrato individual de trabalho, pois a entender-se o contrário estar-se-ia a “atentar gravemente contra o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado, cfr. art. 13º da CRP, uma vez que há que tratar de forma igual o que é materialmente igual”.
O recorrente esgrime duas linhas de argumentação distintas.
Na primeira procura sustento na circular da Administração Central de Sistemas de Saúde (junta aos autos), afirmando que a mesma vem “esclarecer que a vontade do legislador foi a de não conferir tais direitos aos … vinculados por contrato individual de trabalho”, apontando à decisão recorrida ter ignorado esse “esclarecimento do legislador”, para proceder a “uma interpretação própria e marginal” aplicando erradamente a lei (conclusões 5 a 9). Na segunda procura defender que, contrariamente ao entendido pelo julgador, a diferente opção legislativa não importa qualquer violação do princípio da igualdade, acrescendo que o reconhecimento da inconstitucionalidade por omissão apenas pode ser apreciada pelo Tribunal Constitucional, em processo próprio, nos termos do art.º 283° da CRP.
Por seu turno, o recorrido limita-se a acompanhar a sentença recorrida, acolhendo-se na respectiva fundamentação.
II.2.1 Como flui do seu artigo 1.º, o Decreto-lei 437/91, de 8 de Novembro, veio aprovar “(..) o regime legal da carreira de …” (n.º1), mencionando-se, ainda, que “Ao pessoal integrado nesta carreira aplica-se o disposto no Decreto-Lei 353-A/89, de 16 de Outubro, com as especialidades constantes deste diploma (n.º2).
Sobre o âmbito de aplicação do diploma dispunha a artigo 2.º, daí resultando aplicar-se “(..) aos … providos em lugares de quadro ou mapas de pessoal dos estabelecimentos e serviços dependentes do Ministério da Saúde” [n.º1], sendo “(..) ainda aplicável aos … dos organismos dependentes de outros ministérios, ou por eles tutelados, onde se encontra prevista a carreira de … (..)” [n.º2], bem como “(..) aos agentes dos estabelecimentos e serviços referidos nos números anteriores” [n.º3]. Acrescentava ainda o n.º4, que “Mediante decreto-lei, o regime aprovado pelo presente diploma poderá ainda aplicar-se a instituições privadas de solidariedade social”.
Releva assinalar que o Decreto-Lei 353-A/89, a que se refere o n.º2, do art.º 1.º, por seu turno, veio estabelecer regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas.
No respectivo preâmbulo o legislador fez questão de mencionar, para além do mais, que a carreira definida pelo diploma tem “a preocupação de incentivar e compensar o exercício de funções em áreas de grande penosidade”.
É na consecução desse propósito que surge o artigo 57.º, dispondo o seguinte:
[Artigo 57.º Compensação pelo exercício de funções em condições particularmente penosas]
1 - Os … que exerçam funções em unidades de internamento de … e de doentes exclusivamente do foro … terão direito, ao fim de um ano de trabalho efectivo nestes serviços, a um período adicional de férias de cinco dias úteis, a gozar no ano seguinte, entre 1 de Janeiro e 31 de Maio, ou entre 1 de Outubro e 31 de Dezembro, o que não releva para efeitos de atribuição de subsídio de férias.
2 - A contagem do tempo relevante para usufruir das compensações referidas nos números anteriores apenas produz efeitos a partir da entrada em vigor do presente diploma.
3 - Os … referidos no n.º 1 do presente artigo poderão ainda, se o requererem, beneficiar de redução no horário de trabalho de uma hora semanal por cada triénio de exercício efectivo, até ao limite de 30 horas semanais, sem perda de regalias.
Importa fazer notar que há data vigoravam o Decreto-lei 184/89, de 2 de Junho, que veio estabelecer os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública (art.º 1.º), bem como o Decreto-Lei 427/89 de 7 de Dezembro, que na continuidade daquele primeiro, veio “desenvolve(r) e regulamentar os princípios a que obedece a relação jurídica de emprego na Administração Pública” [cfr. preâmbulo], definindo o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na administração pública (art.º 1.º).
Serve a nota para deixar esclarecido que o DL 437/91, de 8 de Novembro, não era aplicável genericamente, como poderá sugerir a menção de vir aprovar “o regime legal da carreira de …”. De resto, não poderá esquecer-se que o artº 2 vem delimitar o seu âmbito de aplicação às diferentes situações indicadas nos números 1 a 3, nomeadamente:
i) [n.º1]- “(..) aos … providos em lugares de quadro ou mapas de pessoal dos estabelecimentos e serviços dependentes do Ministério da Saúde”;
ii) [n.º2]- “(..)aos … dos organismos dependentes de outros ministérios, ou por eles tutelados, onde se encontra prevista a carreira de …(..)”;
iii) [n.º3] - “(..) aos agentes dos estabelecimentos e serviços referidos nos números anteriores”.
Assinalando-se, ainda, relativamente ao n.º3 do artigo, através das palavras do Acórdão de 22-02-2008, do Tribunal Central Administrativo do Norte, que de “tal preceito não se poder retirar uma premissa absoluta e de aplicação irrestrita do quadro legal em matéria de carreira de … a todos os … independentemente do tipo de vínculo detido ou ausência deste [proc.º 00460/06.6BEPNF, Carlos Luís Medeiros de Carvalho, disponível em www.dgsi.pt].
Continuando a servirmo-nos das palavras do citado aresto (sumário), releva também sublinhar que: [I] “A relação jurídica de emprego público pode constituir-se por nomeação e por contrato de pessoal, que pode ser um contrato de provimento ou um contrato de trabalho em qualquer das suas modalidades; [2] Apenas a nomeação confere a qualidade de funcionário, sendo que, dos contratos de pessoal, apenas o contrato administrativo de provimento confere a qualidade de agente administrativo.
O Decreto-lei 184/89, de 2 de Junho, veio a ser alterado pela Lei 23/2004, de 22 de Junho, que veio definir “o regime jurídico do contrato de trabalho nas pessoas colectivas públicas” [art.º 1.º/1], estabelecendo o art.º2.º, o seguinte:
1 - Aos contratos de trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas é aplicável o regime do Código do Trabalho e respectiva legislação especial, com as especificidades constantes da presente lei.
2 - O contrato de trabalho com pessoas colectivas públicas não confere a qualidade de funcionário público ou agente administrativo, ainda que estas tenham um quadro de pessoal em regime de direito público.
Significando isso, no que releva para o caso, que os profissionais de … contratados por pessoas colectivas públicas ao abrigo deste regime não detinham “a qualidade de funcionário público ou agente administrativo, ainda que estas tenham um quadro de pessoal em regime de direito público” e, consequentemente, não lhes era aplicável o DL 437/91, de 8 de Novembro.
Assim acontecendo com a representada do Autor, uma vez que foi admitida ao serviço do Réu Centro Hospitalar de D… EPE, por tempo indeterminado, em 05/04/2007 “[M]ediante escrito denominado Contrato Individual de Trabalho” [facto 1].
Num breve parêntesis, dir-se-á desde já, que pelas razões acima enunciada não se acompanha a decisão recorrida quando parece partir do pressuposto que o DL 347/91 era aplicável a todos os …, independentemente do regime jurídico do seu vínculo contratual, ao dizer o seguinte: “(..) D.L. 437/91 de 8 de Novembro é pré –existente ao D.L. 247/2009, abrangendo-se, em tal previsão, todos os … que exercessem aquelas funções”.
Na verdade, como resulta dos diplomas que vimos referindo, no universo dos … contratados por pessoas colectivas públicas, em termos de regime jurídico de contratação, havia duas situações distintas: a dos … enquadrados nas situações tipificadas no art.º 2.º do DL 437/91; e, a dos … contratados por contrato de trabalho sujeito ao “ regime do Código do Trabalho e respectiva legislação especial”.
É a existência dessa realidade que explica a publicação, na mesma precisa data, de dois diplomas distintos regulando a carreira de …, mas com âmbitos de aplicação e especificidades próprias, nomeadamente, os Decreto-Lei n.º 247/2009 e n.º 248/2009, ambos de 22 de Setembro.
O Decreto-Lei n.º 247/2009, de 22 de Setembro, veio definir “o regime legal da carreira aplicável aos … nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, em regime de gestão e financiamento privados, integradas no Serviço Nacional de Saúde, bem como os respectivos requisitos de habilitação profissional e percurso de progressão profissional e de diferenciação técnico – científica [art.º 1.º], aplicando-se “aos … em regime de contrato individual de trabalho, nos termos do Código do Trabalho, nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, em regime de gestão e financiamento privados, integradas no Serviço Nacional de Saúde, nos termos dos diplomas legais que definem o regime jurídico dos trabalhadores das referidas entidades, sem prejuízo da manutenção do mesmo regime laboral e dos termos acordados no respectivo instrumento de regulamentação colectiva de trabalho” [art.º 2.º/1].
Para que melhor se compreenda esta realidade e a evolução politico-legislativa que conduziu a este diploma, afigura-se-nos pertinente deixar aqui transcrito o respectivo preâmbulo, onde se lê o seguinte:
- «Iniciado, em 2002, um processo de reforma da gestão hospitalar mediante o aprofundamento das formas de natureza empresarial e de gestão de recursos humanos, com a alteração da natureza jurídica dos hospitais para sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, determinou- -se, posteriormente, em finais de 2005, a transformação das referidas unidades de saúde em entidades públicas empresariais.
No que concerne aos recursos humanos, tem-se revelado como linha condutora dos regimes do sector empresarial do Estado, sucessivamente aprovados, em 1999 e 2007, fazer aplicar, aos respectivos trabalhadores, o Código do Trabalho, enquanto sede legal do respectivo estatuto de pessoal.
Na presente legislatura, iniciou -se a reforma da Administração Pública. Em conformidade, a Lei n.º 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, veio estabelecer novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, prevendo, em particular, a revisão dos regimes dos corpos ou carreiras especiais.
No âmbito da reformulação do regime de carreiras da Administração Pública, criou-se um patamar de referência para as carreiras dos profissionais de saúde a exercer em entidades públicas empresariais no âmbito do Serviço Nacional de Saúde (SNS), pelo que adquire, neste contexto, particular importância a intenção de se replicar o modelo no sector empresarial do Estado.
Efectivamente, a padronização e a identidade de critérios de organização e valorização de recursos humanos contribuem para a circularidade do sistema e sustentam o reconhecimento mútuo da qualificação, independentemente do local de trabalho e da natureza jurídica da relação de emprego.
Para alcançar este desiderato, torna -se imperativo alterar, em conformidade, o regime de pessoal das entidades públicas empresariais no domínio do SNS para todos os profissionais de saúde. Cumpre, a este propósito, referir que a presente alteração não condiciona a aplicação do Código do Trabalho nem a liberdade de negociação reconhecida às partes no âmbito da contratação colectiva.
Em síntese, através do presente decreto-lei, o Governo pretende garantir que os … das instituições de saúde no âmbito do SNS possam dispor de um percurso comum de progressão profissional e de diferenciação técnico-científica, o que possibilita também a mobilidade inter institucional, com harmonização de direitos e deveres, sem subverter a autonomia de gestão do sector empresarial do Estado».
Por seu turno, o Decreto-Lei n.º 248/2009, “define o regime da carreira especial de …, bem como os respectivos requisitos de habilitação profissional” [art.º 1.º], aplicando-se “(..) aos … integrados na carreira especial de … cuja relação jurídica de emprego público seja constituída por contrato de trabalho em funções públicas”.
Com o mesmo propósito de melhor se compreenderem as razões de política-legislativa subjacente ao regime definido pelo diploma, deixa-se também aqui a transcrição do respectivo preâmbulo:
- «A Lei n.º 48/90, de 24 de Agosto, Lei de Bases da Saúde, instituiu uma nova política de recursos humanos para a saúde com vista a satisfazer, à luz da conjuntura, as necessidades da população, com garantia da formação dos profissionais e da segurança dos cuidados prestados, procurando uma adequada cobertura em todo o território nacional.
No seguimento do disposto na base XII da referida lei de bases, foi aprovado um novo Estatuto do Serviço Nacional de Saúde (SNS), pelo Decreto -Lei n.º 11/93, de 15 de Janeiro, o qual constituiu uma revisão do estatuto inicial de 1979, no sentido de criar unidades integradas de cuidados de saúde e flexibilizar a gestão dos recursos.
Dada a relevância social do direito à protecção da saúde, adoptaram-se mecanismos especiais de mobilidade e de contratação de pessoal, pretendendo compensar as desigualdades de acesso e de cobertura geodemográfica, cumprindo a obrigação constitucional de universalidade do acesso à prestação de cuidados de saúde.
Do mesmo modo que se investiu em novas instalações, novas tecnologias na saúde e de informação, implementaram-se também métodos de organização e gestão, de entre os quais a definição de carreiras, a qual constituiu um factor agregador das competências e garantias do SNS.
Com as alterações de gestão e organização, as quais prefiguraram uma aposta na qualidade e na criação de novas estruturas, a consagração legal da carreira de …, nos termos do Decreto -Lei n.º 437/91, de 8 de Novembro, ora revogado, desenvolveu e valorizou a prestação de … no SNS, como um todo coeso e coerente, com especificidades próprias e com um projecto sustentável.
Na presente legislatura, encetou -se a reforma da Administração Pública. Em conformidade, a Lei n.º 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, veio estabelecer novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, prevendo, em particular, a revisão dos regimes dos corpos ou carreiras especiais.
Neste contexto, a natureza da prestação de cuidados de …., pela sua especificidade, conteúdo funcional e independência técnica, não permite a sua absorção em carreira geral e impõe a criação de uma carreira especial.
Deste modo, nos termos do artigo 101.º da Lei n.º 12 -A/2008, de 27 de Fevereiro, dado o estabelecido no artigo 41.º da mesma lei, o presente decreto -lei revoga o Decreto -Lei n.º 437/91, de 8 de Novembro, e define o regime legal da carreira de …, enquanto carreira especial da Administração Pública. A carreira especial de …, implementando um modelo de referência em todo o SNS, independentemente da natureza jurídica dos estabelecimentos e serviços, pretende reflectir um modelo de organização de recursos humanos essencial à qualidade da prestação e à segurança dos procedimentos.
Efectivamente, no âmbito do conjunto de medidas para o desenvolvimento do ensino na área da saúde, aprovado através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 140/98, de 4 de Dezembro, constituiu um marco relevante para a dignidade e valorização da profissão de …, a reorganização, que tem vindo a ser feita na última década, da rede de escolas e do modelo de formação geral dos …, através de licenciatura e pós -graduação.
Este processo, instituído pelo Decreto -Lei n.º 353/99, de 3 de Setembro, possibilitou ainda, aos que frequentavam o curso de bacharelato, bem como aos bacharéis em …, o acesso ao grau de licenciatura, mediante o preenchimento de determinadas condições.
O presente decreto-lei vem agora instituir uma carreira especial de … na Administração Pública, integrando as actuais cinco categorias em duas, remetendo para deveres funcionais comuns a todos os trabalhadores em funções públicas, bem como para o conteúdo funcional da prestação de cuidados de saúde.
Estabelecem -se duas categorias, … e … principal, as quais reflectem uma diferenciação de conteúdos funcionais, ao mesmo tempo que se fixam as regras de transição para as novas categorias».
Conforme mencionado na parte final do preâmbulo do DL 247/2009, a finalidade do diploma é essencialmente a de “(..)garantir que os … das instituições de saúde no âmbito do SNS possam dispor de um percurso comum de progressão profissional e de diferenciação técnico-científica”.
Justamente por isso, o seu articulado é apenas composto por 14 artigos, regulando os aspectos essenciais da careira de … dos … contratos em regime de contrato individual de trabalho, nomeadamente os seguintes:
- CAPÍTULO II Nível habilitacional: Art.º 3.º Natureza do nível habilitacional / “(..) exigido para a carreira de … (..)[n.º1]“; Art.º 4.º Qualificação de … / “(..) é estruturada em títulos (..)”;
CAPÍTULO III Estrutura da carreira: Art.º 6.º Áreas de exercício profissional / “A carreira de … organiza -se por áreas de exercício profissional (..)” [n.º1]; Art.º 7.º Categorias / “A carreira de … estrutura -se nas (..) categorias de … e … principal” [n.º1 alíneas a) e b)]; Art.º 8.º Deveres funcionais / dos “(..) trabalhadores integrados na carreira de … (..)”; Art.º 9.º Conteúdo funcional da categoria de …; Art.º 10.º Conteúdo funcional da categoria de … principal; Art.º 11.º Condições de admissão / ao “(..) exercício de funções no âmbito da carreira especial de … (..)”; Art.º 12.º Recrutamento / “O recrutamento para os postos de trabalho sujeitos ao regime do Código do Trabalho, correspondentes à carreira de …, incluindo mudança de categoria, é feito mediante processo de selecção com observância do disposto no artigo 11.º do presente decreto –lei” [n.º1], sendo “Os requisitos de candidatura e a tramitação do processo de selecção (..) regulados por instrumento de regulamentação colectiva de trabalho” [n.º2];Art.º 13.º Remunerações e posições remuneratórias / “(..) dos trabalhadores integrados na carreira de … são fixadas em instrumento de regulamentação colectiva de trabalho”; Art.º 14.º Reconhecimento de títulos e categorias.
Diversamente do que ocorre no DL 248/2009, neste diploma não consta qualquer norma revogatória, nomeadamente do DL 437/91, de 8 de Novembro, nem tão pouco qualquer remissão para normativo (mantido em vigor) daquele mesmo diploma, designadamente para o artigo 57.º.
Salvo melhor opinião, isso acontece por uma razão simples e lógica, em concreto, porque o DL 437/91 apenas tinha por âmbito de aplicação as situações de exercício da profissão de … tipificadas no art.º 2.º, nelas não se incluindo o exercício dessa mesma profissão em regime de contato individual de trabalho, celebrado nos termos permitidos pelo Decreto-lei 184/89, de 2 de Junho, quer na sua versão inicial quer posteriormente com as alterações introduzidas pela Lei 23/2004, de 22 de Junho.
Ora, como dissemos acima, o Decreto-Lei n.º 247/2009 é aplicável aos “aos … em regime de contrato individual de trabalho, nos termos do Código do Trabalho, nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, em regime de gestão e financiamento privados, integradas no Serviço Nacional de Saúde, nos termos dos diplomas legais que definem o regime jurídico dos trabalhadores das referidas entidades, sem prejuízo da manutenção do mesmo regime laboral e dos termos acordados no respectivo instrumento de regulamentação colectiva de trabalho”. Sendo que apenas vem definir o regime legal da carreira, aplicável a esses profissionais de … com o desiderato de “garantir que os … das instituições de saúde no âmbito do SNS possam dispor de um percurso comum de progressão profissional e de diferenciação técnico-científica”.
Portanto, como parece claro, o diploma em causa não pretende regular todas as matérias relativas aos contratos individuais de trabalho celebrados entre aquelas entidades e …. A intervenção do legislador visa apenas definir os pontos fundamentais do regime legal da carreira, para assegurar aquele propósito de se estabelecer “um percurso comum de progressão profissional e de diferenciação técnico-científica”.
Em tudo o mais, esses contratos de trabalho estão sujeitos à disciplina do Código do Trabalho e legislação complementar, bem assim, “em especial, aos instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho” [art.º 1.º do CT/09].
Dirigindo agora a nossa atenção para o DL 248/2009, este composto por 29 artigos, releva assinalar que as mesmas precisas matérias acima enunciadas são reguladas nos mesmos capítulos, englobando aqui os artigos 3.º a 16.º, com os mesmos títulos. Neste diploma a regulação dessas matérias está distribuída por mais dois artigos, apenas porque contém uma norma que não se encontra no DL 247/2009, nomeadamente o artº 11.º, com a epígrafe “Grau de complexidade funcional”, dispondo que “A carreira especial de … é classificada como de grau 3 de complexidade funcional”; e, ainda, porque a matéria relativa a “Remunerações” e “Posições remuneratórias”, consta em dois artigos com esses mesmos títulos (14.º e 15.º).
Tendo este diploma por finalidade definir, na expressão constante da exposição introdutória, “(..) o regime legal da carreira de …, enquanto carreira especial da Administração Pública (..) ”, naturalmente que nos artigos que regulam a estrutura da carreira não se encontram menções ao código do trabalho ou aos instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho, antes se estabelecendo que “[O] recrutamento para os postos de trabalho correspondentes à carreira de …, incluindo mudança de categoria, é feito mediante procedimento concursal [art.º 12.º/1] e que “[A] identificação dos níveis remuneratórios correspondentes às posições remuneratórias das categorias da carreira especial de … é efectuada em diploma próprio”[art.º 14.º1] e que “A cada categoria da carreira especial de … corresponde um número variável de posições remuneratórias, a constar de diploma próprio” [art.º 15.º 1].
Por último, cabe referir o artigo 28.º, com a epígrafe “ Norma revogatória”, dispondo o seguinte:
- É revogado o Decreto -Lei n.º 437/91, de 8 de Novembro, com excepção do disposto nos artigos 43.º a 57.º, os quais se mantêm em vigor, com as necessárias adaptações, na medida em que regulem situações não previstas no presente decreto -lei, e na medida em que não sejam contrárias ao regime por ele estabelecido, até ao início da vigência de instrumento de regulamentação colectiva de trabalho.
II.2.2 Revertendo ao caso, começamos por relembrar que a representada do Autor, foi admitida ao serviço do Réu Centro Hospitalar de D… EPE, por tempo indeterminado, em 05/04/2007 “[M]ediante escrito denominado Contrato Individual de Trabalho” [facto 1], nos termos permitidos pelo art.º2.º, do Decreto-lei 184/89, de 2 de Junho, com as alterações introduzidas pela Lei 23/2004, de 22 de Junho, aplicando-se à relação laboral o Código do Trabalho (então o aprovado pela Lei n.º 99/2003, de 27 de Agosto) e respectiva legislação especial.
Consequentemente, com a entrada em vigor do DL 247/2009, de 22 de Setembro, a mesma relação laboral passou a estar sujeita ao “regime legal da carreira aplicável aos … nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, em regime de gestão e financiamento privados, integradas no Serviço Nacional de Saúde”, regulado por este diploma e aplicável aos “aos … em regime de contrato individual de trabalho” [artigos 1.º e 2.º].
Sendo certo, como se viu no ponto anterior, que neste diploma não existe qualquer referência ao art.º 57.º do DL n.º 437/91, de 8 de Novembro.
É neste contexto que o tribunal a quo entendeu que a representada da R. “reúne os requisitos que lhe permitem usufruir da benesse estabelecida no art.º 57º, do D.L. 437/91, de 8 de Novembro, devendo ser-lhe deferido o pedido feito ao Presidente do Conselho de Administração da Ré”, para tanto sustentando-se nos pressupostos seguintes:
i) O DL 247/2009, de 22 de Setembro, pretendendo “garantir os direitos dos … ligados ao SNS por vínculo contratual, igualando as carreiras e de forma a permitir um percurso comum na progressão das carreiras, não quis, certamente, prejudicá-los, retirando-lhe mais valias decorrentes das concretas funções desempenhada”;
ii) Estar provado que “que a representada do autor exerce funções de … no Serviço de … do Réu, desde a data da sua admissão – 5 de Abril de 2007 – “.
iii) A entender-se o contrário estar-se-ia a “atentar gravemente contra o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado, cfr. art. 13º da CRP, uma vez que há que tratar de forma igual o que é materialmente igual”.
Adiante nos debruçaremos sobre este fundamento em que se alicerçou a sentença recorrida, também questionado no recurso, mas antes disso apreciaremos a primeira linha de argumentação do recorrente, isto é, o alegado “esclarecimento do legislador” através de circular da Administração Central de Sistemas de Saúde, afirmando a não aplicação do art.º 57.º do DL 437/91 aos … vinculados por contrato individual de trabalho.
Conforme elucida José de Oliveira Ascensão [O Direito, Introdução e Teoria Geral, 2.ª Edição, Fundação Caulouste Gulbenkian, Lisboa, 1980, p. 347/48] há uma grande distinção entre interpretação doutrinal e interpretação autêntica, residindo o critério “antes de mais, na força normativa da interpretação”. Depois prosseguindo explicando o seguinte:
- “Interpretação doutrinal é a que não tem qualquer repercussão sobre as fontes (..). Refere-se-lhe o Código Civil Português no art.º 6.º (é a interpretação realizada por qualquer pessoa) e no art.º 8.º 3 (é a interpretação realizada pelo julgador). A expressão interpretação doutrinal não deve pois ser entendida como a interpretação a cargo da doutrina – qualquer pessoa, ou o técnico do direito, ou o executor de um acto administrativo, ou o juiz, todos fazem interpretação doutrinal.
(..) Interpretação autêntica é a que é realizada por uma fonte que não é hierarquicamente inferior às fontes interpretadas (..) é a que corresponde à previsão do art.º 13.º/1 do Código Civil português, que nos dá, a propósito de um caso particular, o critério desta interpretação: lei interpretativa é a que realiza a interpretação autêntica, e há interpretação autêntica quando a nova lei se integrará na lei interpretada».
Por seu turno, em anotação ao artigo 13.º do Código Civil, Pires de Lima e Antunes Varela [Código Civil Anotado, 4.ª Edição Revista e Actualizada, Coimbra Editora, 1987, p. 62], elucidam que “Deve considerar-se lei interpretativa aquela que intervém para decidir uma questão de direito cuja solução é controvertida ou incerta, consagrando um entendimento a que a jurisprudência, pelos seus próprios meios, poderia ter chegado”.
Para que fique bem claro, o recorrente não vem aqui afirmar expressamente que a circular da Administração Central de Sistemas de Saúde constitui um meio de interpretação autêntica para fixação do âmbito de aplicação do art.º 57.º do DL 437/91. Contudo, se bem atentarmos na argumentação sintetizada nas conclusões 6 a 9, dela decorre que, na verdade, é esse o entendimento que lhe está subjacente.
Com efeito, desde logo, começa por afirmar que “Face ao esclarecimento do legislador (Ministério da Saúde), não deveria o Tribunal a quo ter recorrido à interpretação legal, pois o sentido da lei foi previamente "fixado" no sentido de se excluir os … com contrato individual de trabalho da aplicação do art.º 57° do DL n.º 437/91, de 8/11 [Conclusão 6]. E, prossegue dizendo que “cumpriu a lei tal como está configurada e em função do sentido da lei "fixado" pelo legislador” e que a condenação leva “ao caricato de o Recorrente violar uma instrução e carácter vinculativo emanado da tutela (Ministério da Saúde”, para afirmar que o tribunal a quo ignorou o “esclarecimento inequívoco do legislador” e “o sentido da lei determinado pela circular da ACSS”.
Pois bem, salvo o devido respeito, esta argumentação não merece acolhimento. O tribunal a quo poderá ter errado na aplicação do direito aos factos, mas não por esta razão.
Nem a Administração Central de Sistemas de Saúde tem competência legislativa, nem o ofício circular é uma lei. Trata-se apenas da interpretação doutrinária, vinculando apenas em termos de obediência hierárquica os serviços e respectivos dirigentes e funcionários que estejam subordinados à hierarquia desse órgão. Nada mais.
Por conseguinte, é indiscutível que o Tribunal a quo não estava sujeito a essa interpretação da Administração Central de Sistemas de Saúde, não sendo despiciendo relembrar, como assinala a Digna Magistrada do Ministério Público no seu douto parecer, que as decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as autoridades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades, conforme consagrado no nº2 do art.º 205.º da CRP.
Improcede, pois, esta linha de argumentação.
Coloca-se agora a questão de saber se, tal como entendeu o Tribunal a quo, a decisão da administração da Ré indeferindo o requerimento da trabalhadora representada pelo autor atenta “gravemente contra o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado, cfr. art. 13º da CRP, uma vez que há que tratar de forma igual o que é materialmente igual”.
Relevam aqui os factos provados seguintes:
4. Em 03/06/2013, C… requereu ao Presidente do Conselho de Administração do Réu, a atribuição do período adicional de férias e da redução do horário, nos termos do art.º 57º do D.L. 437/91 de 8 de Novembro.
5. Tal requerimento foi indeferido nos seguintes termos: “Somos a informar que as férias dos trabalhadores vinculados por Contrato individual de Trabalho, são atribuídas de acordo com o disposto no Código do Trabalho, aprovado pela Lei n.º 7/2009, de 12 de Fevereiro, legislação que não prevê este tipo de majoração de férias. Mais se informa que este dispositivo legal também não prevê qualquer tipo de redução de horários nos termos requeridos pela Sr.ª …”.
6. Em 5 de Julho de 2013, a autora requereu ao Presidente da Administração do Réu “…ao abrigo do disposto nos art.ºs 61 do CPA e 60º do CPTA (…) a passagem de certidão da deliberação desse CA, bem como da respectiva acta, onde conste a fundamentação, quer de facto, quer de direito, como legalmente se impõe…”.
7. No dia 23 de Julho de 2013 foi emitida certidão pelo Centro Hospitalar de D… EPE, nos termos da qual: “ … não foi publicada ainda qualquer regulamentação colectiva que, eventualmente, venha a prever algum regime de compensações para os … em CIT que se encontrem em internamentos de … ou …, sendo que nem o seu contrato, nem qualquer diploma (nomeadamente o D.L. 247/2009 ou o Código de Trabalho) a isso obrigam o CHD…”.
Em suma, esta decisão da Administração da Ré assenta no entendimento de que a Sr.ª … C… não pode beneficiar do disposto no art.º 57.º D.L. 437/91 de 8 de Novembro, por tal normativo não lhe ser aplicável à luz do DL 247/2009. Nem esse diploma nem o Código do Trabalho, aplicáveis aos … contratados em regime de contrato individual de trabalho, contêm a previsão de um regime de compensação para os … que desempenhem funções em internamentos de … ou … em termos paralelos àquele artigo.
Portanto, a decisão sustenta-se na interpretação da lei, nomeadamente do DL 247/2009.
Sobre a tarefa de interpretação da Lei, no acórdão do STJ de 03-02-2010 [Processo n.º 387/09.0YFLSB, Conselheiro Sousa Grandão, disponível em www.dgsi.pt], elucida-se o seguinte:
- «Interpretar uma lei significa descobrir o sentido que está por detrás da expressão utilizada e, sempre que essa expressão possa conter sentidos diversos, eleger a verdadeira significação que o legislador pretendeu conferir-lhe (cfr. Pires de Lima e Antunes Varela in “Noções Fundamentais do Direito Civil”, volume II, 5ª edição, página 130).
Para tal, deverá o intérprete socorrer-se dos princípios basilares contidos no artigo 9.º do Código Civil.
Partindo da letra da lei, haverá que eliminar, desde logo, aquele ou aqueles sentidos que nela não tenham a menor correspondência.
Mas, como o sentido literal representa apenas o conteúdo possível da lei, torna-se necessário averiguar, de seguida, se ele corresponde efectivamente ao pensamento do legislador.
Nessa tarefa crítica intervêm elementos lógicos, sendo usual cindi-los em elementos sistemáticos, históricos e teleológicos ou racionais.
O elemento sistemático pressupõe o apelo a outras disposições que formam o complexo normativo do instituto em que se integra a norma a interpretar e, bem assim, àquelas que regulam os institutos afins, de acordo com a unidade intrínseca que é suposto nortear todo o ordenamento jurídico.
O elemento histórico, por seu turno, pressupõe a análise do preceito material em causa, por apelo às suas fontes e respectivos trabalhos preparatórios.
O elemento teleológico, por fim, consiste em apurar a “ratio legis”, isto é, o fim visado pelo legislador e as soluções que ele pretendeu alcançar com a norma produzida.
No final da tarefa que se propôs, acabará o intérprete por alcançar um dos seguintes resultados ou modalidades interpretativas: interpretação declarativa, extensiva, restritiva, revogatória ou enunciativa».
Cremos que a breve incursão que fizemos no ponto anterior sobre os diferentes regimes jurídicos a que podem estar sujeitos os vínculo contratuais dos profissionais de …, bem assim sobre a evolução da politica legislativa sobre essas matérias, são suficientemente esclarecedores para se concluir, como ali afirmámos, que o DL 247/09, de 22 de Setembro não contém qualquer referência ao art.º 57.º do DL n.º 437/91, de 8 de Novembro, por uma razão simples e lógica, em concreto, porque este diploma apenas tinha por âmbito de aplicação as situações de exercício da profissão de … tipificadas no art.º 2, nelas não se incluindo o exercício dessa mesma profissão em regime de contato individual de trabalho, celebrado nos termos permitidos pelo Decreto-lei 184/89, de 2 de Junho, quer na sua versão inicial quer posteriormente com as alterações introduzidas pela Lei 23/2004, de 22 de Junho.
Com efeito, o Decreto-Lei n.º 247/2009 e o DL n.º 248/2009, ambos de 22 de Setembro, regulam realidades distintas, na medida em que o primeiro é aplicável aos “… em regime de contrato individual de trabalho, nos termos do Código do Trabalho, nas entidades públicas empresariais e nas parcerias em saúde, em regime de gestão e financiamento privados, integradas no Serviço Nacional de Saúde, enquanto o segundo tem aplicação “(..) aos … integrados na carreira especial de … cuja relação jurídica de emprego público seja constituída por contrato de trabalho em funções públicas”. Têm em comum o propósito afirmado no preâmbulo do primeiro deles, isto é, o de “(..) garantir que os … das instituições de saúde no âmbito do SNS possam dispor de um percurso comum de progressão profissional e de diferenciação técnico-científica”, mas as especificidades próprias de cada um dos regimes leva a que no segundo se estruture o “regime legal da carreira de …”, mas “enquanto carreira especial da Administração Pública”.
Por essas precisas razões, apesar da estrutura base da carreira partilhar princípios comuns, tudo o mais está depois sujeito ao seu próprio regime, isto é, no caso dos … contratados em regime de contrato individual de trabalho, ao Código do Trabalho e legislação complementar e “(..) aos instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho (..)”; no caso, dos … cuja relação jurídica de emprego público seja constituída por contrato de trabalho em funções públicas, ao regime próprio da administração pública, vulgo, do funcionalismo público. Assim acontece, por exemplo, com o regime remuneratório e o regime de faltas férias, férias e feriados.
Portanto, o facto do art.º 57.º do DL 437/91 (bem como dos artigos 43.º a 46.º do mesmo diploma, também mantidos em vigor pelo art.º 28.º do DL 248/2009) não se aplicar(em) aos … contratos em regime individual de trabalho por instituições de saúde integradas no âmbito do Serviço Nacional de Saúde, não resulta de qualquer omissão legislativa, mas antes de um propósito assente em razões de ordem lógica.
Afigura-se-nos, pois, que a decisão da administração da Ré é conforme à lei, sendo correcto o seu entendimento no sentido de não ser aplicável à relação de trabalho subordinado existente entre si e a Sr.ª … C… disposto no art.º 57.º D.L. 437/91 de 8 de Novembro.
Mas ao decidir-se nesses termos estar-se-á a violar o princípio da igualdade?
É consabido que o Tribunal Constitucional tem sucessivamente afirmado que o princípio da igualdade, consagrado no art.º 13.º da CRP, exige, num primeiro passo, que seja dado tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais.
Pronunciando-se a esse propósito com expressivo desenvolvimento, no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 232/2003 [Diário da República, I Série-A, de 17 de Junho de 2003), escreve-se, para além do mais, o seguinte:
-«(..)
O Acórdão nº 319/00 (in AcTC, 47º vol., pp. 497ss), apoiando-se no Acórdão nº 563/96 (in AcTC, 33º vol., pp. 47ss), procedeu a uma síntese da jurisprudência constitucional relativa ao princípio da igualdade. Assim:
“[O] Tribunal Constitucional teve já a oportunidade de se pronunciar diversas vezes sobre as exigências do princípio constitucional da igualdade, que, no fundo, se reconduz à proibição do arbítrio, proibição essa que, naturalmente, não anula a liberdade de conformação do legislador onde ele a não infrinja. Assim, por exemplo, no acórdão nº 563/96 (...), publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 33º, pág. 47 e segs., foram assim descritas:
1.1.-O princípio da igualdade do cidadão perante a lei é acolhido pelo artigo 13º da Constituição da República que, no seu nº 1, dispõe, genericamente, terem todos os cidadãos a mesma dignidade social, sendo iguais perante a lei, especificando o nº 2, por sua vez, que ‘ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de ascendência, sexo, raça, língua, território de origem, religião, convicções políticas ou ideológicas, instrução, situação económica ou condição social'.
Princípio estruturante do Estado de Direito democrático e do sistema constitucional global (cfr., neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 125) o princípio da igualdade vincula directamente os poderes públicos, tenham eles competência legislativa, administrativa ou jurisdicional (cfr. ob. cit., pág. 129) o que resulta, por um lado, da sua consagração como direito fundamental dos cidadãos e, por outro lado, da ‘atribuição aos preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias de uma força jurídica própria, traduzida na sua aplicabilidade directa, sem necessidade de qualquer lei regulamentadora, e da sua vinculatividade imediata para todas as entidades públicas, tenham elas competência legislativa, administrativa ou jurisdicional (artigo 18º, nº 1, da Constituição)’ (cfr. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 186/90, publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Setembro de 1990).
Muito trabalhado, jurisprudencial e doutrinariamente, o princípio postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual para as situações de facto desiguais (proibindo, inversamente, o tratamento desigual de situações iguais e o tratamento igual das situações desiguais) - cfr., entre tantos outros, e além do já citado Acórdão nº 186/90, os Acórdãos nºs. 39/88, 187/90, 188/90, 330/93, 381/93, 516/93 e 335/94, publicados no referido jornal oficial, I Série, de 3 de Março de 1988, e II Série, de 12 de Setembro de 1990, 30 de Julho de 1993, 6 de Outubro do mesmo ano, e 19 de Janeiro e 30 de Agosto de 1994, respectivamente.
(..)».
Pois bem, salvo melhor opinião, para que o Tribunal a quo pudesse indagar se a interpretação feita pela administração da R. - considerando não ser aplicável o art.º 57.º do DL 437/91 aos trabalhadores … vinculados por contrato individual de trabalho que exerçam funções nos serviços de internamento de … ou … – consubstancia uma eventual violação do princípio da igualdade (art.º 13.º da CRP) era necessário, desde logo, que fosse confrontado com uma situação em concreto de alegado tratamento desigual.
Entenda-se, não se está a querer significar que a existência dessa prova levaria, sem mais, a um juízo no sentido de se considerar que nessas circunstâncias a decisão da administração do Ré consubstanciaria uma violação do princípio da igualdade, pois não pode esquecer-se que este princípio “postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual para as situações de facto desiguais”, o que vale por dizer que era necessário fazer todo um percurso para se concluir se a situação de facto era essencialmente igual, ou não, no qual não poderia deixar de atender a todos os factores que fossem relevantes, entre eles, a diversidade de regimes contratuais.
O que apenas se pretende deixar claro é que, em qualquer caso, o juízo de constitucionalidade sobre determinada norma na aplicação de um litígio incide sobre o resultado da sua aplicação em concreto. O Tribunal a quo pode e deve recusar a aplicação de normas quando, perante um caso concreto, conclua que a sua aplicação conduz a um resultado que põe em causa, violando, o “disposto na Constituição ou os princípios nela consignados” [art.º 204.º da CRP]. Mas já não pode, como o fez em termos práticos, proceder a uma apreciação em abstracto, assentando no pressuposto de que há uma omissão do legislador violando o art.º 13.º da CRP, ao não se estabelecer no DL 247/2009 a aplicação do art.º 57.º do DL 437/91 aos trabalhadores … cuja carreira está sujeita ao regime jurídico constante daquele diploma, nessa base acabando por recorrer à analogia para integrar uma suposta lacuna da lei e fazer aplicar aquele normativo.
Acontece, porém, que não se sabe, já que nem sequer foi alegado, se existe algum caso concreto de trabalhador … vinculado por contrato de trabalho em funções públicas que exerça funções nas precisas condições exercidas pela Sr.ª … C…, a quem tenham sido concedidos mais dias de férias ou a redução de horário, por aplicação do disposto no art.º 57.º do DL 437/91, ex vi DL 248/2009. Aliás, note-se, nem sequer se sabe se esta trabalhadora presta a sua actividade em horário integral.
Portanto, em poucas palavras, o Tribunal a quo nem sequer tinha reunidas as condições necessárias para proceder à indagação de conformidade da decisão da administração do R. à constituição, mormente ao princípio da igualdade, bastando-se com uma suposta omissão do legislador.
É certo que o tribunal a quo não faz qualquer alusão ao art.º 10.º do CC, mas decorre da sua fundamentação que partiu da consideração de que existia uma omissão do legislador. Senão veja-se:
- «Alcançado tal desiderato o legislador não curou de regular outros aspetos do exercício das funções, mormente em relação normas tão específicas como a do art.º 57º, do D.L. 437/91 de 8 de Novembro, que, afinal, viria a ser mantida em vigor no D.L. subsequente.
E não se alegue, em sentido contrário, que ao omitir a norma com o conteúdo do art.º 28º do D.L. 248/2009, o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (art.º 9º, n.º 3º, do C.C.) não concedendo tal benesse aos … vinculados por contrato individual de trabalho, pois que não reconhecer a tais … o direito à dita compensação, decorrente da natureza das funções desempenhadas, seria atentar gravemente contra o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado, cfr. art. 13º da CRP, uma vez que há que tratar de forma igual o que é materialmente igual».
Como elucidam Pires de Lima e Antunes Varela, em nota ao art.º 10.º do Código Civil, este normativo “(..) regula a integração das lacunas da lei – sendo as suas disposições aplicáveis apenas quando haja caso omisso. O caso omisso é realidade diferente do simples caso não regulado, pois abrange apenas a situação que, sendo juridicamente relevante, não constitui objecto de nenhuma disposição legal” [Op. Cit, p. 59].
No caso concreto, como já se afirmou, não há qualquer omissão do legislador. O DL 247/09, de 22 de Setembro não contém qualquer referência ao art.º 57.º do DL n.º 437/91, de 8 de Novembro, por opção do legislador ditada por razões de ordem lógica que se procuraram evidenciar.
Mas que fique bem claro, isso também não significa que o legislador queira excluir os … contratados em regime de contrato individual de trabalho daquele benefício ou de qualquer outro equivalente, que igualmente tenha por escopo incentivar e compensar o exercício de funções em áreas de grande penosidade, designadamente, em unidades de internamento de … e de doentes exclusivamente do foro ….
Não pode esquecer-se que no âmbito de instrumento de regulamentação colectiva de trabalho poderá, sendo até à sede própria, estabelecer-se uma regra idêntica (ou até estabelecendo outro tipo de benefícios) aplicável aos trabalhadores … vinculados por contrato individual de trabalho que prestem serviços em unidades de internamento de … e de doentes exclusivamente do foro ….
A Constituição da República Portuguesa, no ar.º 36.º /3, estabelece que «compete às associações sindicais o direito de contratação colectiva, o qual é garantido nos termos da lei». Por sua vez, o n.º4 do mesmo artigo, dispõe que «[A] lei estabelece as regras respeitantes à legitimidade para a celebração das convenções colectivas de trabalho, bem como à eficácia das respectivas normas». Como observa Bernardo da Gama Lobo Xavier [Direito do Trabalho (com a colaboração de P. Furtado Martins, A. Nunes de Carvalho, Joana Vasconcelos e tatiana Guerra de Almeida), 2.ª Edição, Verbo, 2014, p. 255], “É evidentemente lícito o estabelecimento de limites à contratação colectiva e imperatividade de certas normas legais que haverão de ser por ela respeitadas. Já não será lícita a regulamentação legal exclusiva das relações de trabalho, devendo ser dado um largo espaço normativo às convenções colectivas, que não pode ser arbitrariamente invadido pelo legislador: há assim uma reserva de convenção colectiva”.
Por último, sem que se justifiquem grandes considerações a propósito do controle de inconstitucionalidade por omissão legislativa, não poderá também esquecer-se que essa competência cabe exclusivamente ao Tribunal Constitucional, nos termos consagrados no art.º 283.º/1 da CRP:”A requerimento do Presidente da República, do Provedor de Justiça ou, com fundamento em violação de direitos das regiões autónomas, dos presidentes das Assembleias Legislativas das regiões autónomas, o Tribunal Constitucional aprecia e verifica o não cumprimento da Constituição por omissão das medidas legislativas necessárias para tornar exequíveis as normas constitucionais”.
Como se elucida no Relatório Português para o XIVº Congresso da Conferência dos Tribunais Constitucionais Europeus [“A Omissão Legislativa na Jurisprudência Constitucional”, nota 25 a p. 9, disponível em http://www.confeuconstco.org/reports/rep-xiv/report_Portuguese%20_po.pdf], «Em Portugal existe, à luz da Constituição de 1976, um controlo “misto-complexo” (Gomes Canotilho). Assim, prosseguindo com uma tradição que vem da Constituição de 1911 (primeira constituição republicana), está consagrado o controlo concreto e difuso (de matriz norte-americana), cabendo a todos os tribunais controlar a conformidade constitucional das normas, não devendo aplicar aquelas que julgue inconstitucionais (art. 204º CRP). Das decisões dos tribunais ordinários em matéria de inconstitucionalidade poderá haver recurso para o Tribunal Constitucional, nos casos e nos termos previstos na Constituição e na Lei Orgânica do Tribunal Constitucional. Para além deste controlo concreto e difuso, existe ainda um controlo abstracto das normas, preventivo e sucessivo, e o controlo da inconstitucionalidade por omissão, a cargo do Tribunal Constitucional)».
Por conseguinte, salvo o devido respeito, ainda que o tribunal a quo entendesse que há uma omissão legislativa atentando “gravemente contra o princípio da igualdade constitucionalmente consagrado, cfr. art. 13º da CRP”, estava-lhe vedado partir desse pressuposto para considerar que “o D.L. 247/2009, de 22 de Setembro, pretendendo garantir os direitos dos … ligados ao SNS por vínculo contratual, igualando as carreiras e de forma a permitir um percurso comum na progressão das carreiras, não quis, certamente, prejudicá-los, retirando-lhe mais valias decorrentes das concretas funções desempenhadas”, decidindo como decidiu.
Concluindo, procede o recurso, cabendo revogar a decisão recorrida, recorrida, em substituição julgando-se a acção improcedente e absolvendo-se o Réu do pedido deduzido pelo A.
III. DECISÃO
Em face do exposto, acordam os Juízes desta Relação em julgar o recurso procedente, em consequência revogando a sentença recorrida e, em substituição, decidem julgar a acção improcedente e absolver o Réu do pedido deduzido pelo A.
As custas do recurso são da responsabilidade do recorrido autor, mas sem prejuízo da isenção de que beneficia.
Porto, 14 de Março de 2016
Jerónimo Freitas (relator)
Eduardo Petersen Silva
Paula Maria Roberto
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SUMÁRIO
1. Interpretação doutrinal é a que não tem qualquer repercussão sobre as fontes. Refere-se-lhe o Código Civil Português no art.º 6.º (é a interpretação realizada por qualquer pessoa) e no art.º 8.º 3 (é a interpretação realizada pelo julgador). A expressão interpretação doutrinal não deve pois ser entendida como a interpretação a cargo da doutrina – qualquer pessoa, ou o técnico do direito, ou o executor de um acto administrativo, ou o juiz, todos fazem interpretação doutrinal.
2. Interpretação autêntica é a que é realizada por uma fonte que não é hierarquicamente inferior às fontes interpretadas. Corresponde à previsão do art.º 13.º/1 do Código Civil português, que nos dá, a propósito de um caso particular, o critério desta interpretação: lei interpretativa é a que realiza a interpretação autêntica, e há interpretação autêntica quando a nova lei se integrará na lei interpretada.
3. Nem a Administração Central de Sistemas de Saúde tem competência legislativa, nem o ofício circular é uma lei. O entendimento contido nesse documento a propósito da aplicação do art.º 57.º do DL 437/91, trata-se de interpretação doutrinária, vinculando apenas em termos de obediência hierárquica os serviços e respectivos dirigentes e funcionários que estejam subordinados à hierarquia desse órgão.
4. O DL 247/09, de 22 de Setembro não contém qualquer referência ao art.º 57.º do DL n.º 437/91, de 8 de Novembro, por uma razão simples e lógica, em concreto, porque este diploma apenas tinha por âmbito de aplicação as situações de exercício da profissão de … tipificadas no art.º 2, nelas não se incluindo o exercício dessa mesma profissão em regime de contato individual de trabalho, celebrado nos termos permitidos pelo Decreto-lei 184/89, de 2 de Junho, quer na sua versão inicial quer posteriormente com as alterações introduzidas pela Lei 23/2004, de 22 de Junho.
5. O Tribunal a quo não podia decidir, como o fez em termos práticos, assentando no pressuposto de que há uma omissão do legislador violando o art.º 13.º da CRP, ao não se estabelecer no DL 247/2009 a aplicação do art.º 57.º do DL 437/91 aos trabalhadores … cuja carreira está sujeita ao regime jurídico constante daquele diploma, nessa base acabando por recorrer à analogia para integrar uma suposta lacuna da lei e fazer aplicar aquele normativo.
6. O controle de inconstitucionalidade por omissão legislativa cabe exclusivamente ao Tribunal Constitucional, nos termos consagrados no art.º 283.º/1 da CRP.
Jerónimo Freitas