Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa

Acórdãos TRL
Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa

Processo:

15618/22.2T8LSB.L1-8

Relator: FÁTIMA VIEGAS

Descritores: COMPETÊNCIA MATERIAL DO TRIBUNAL
EMPRESA PÚBLICA
ADMINISTRAÇÃO
REMUNERAÇÃO VARIÁVEL
PAGAMENTO DE REMUNERAÇÕES VARIÁVEIS
ESTATUTO DO GESTOR PÚBLICO

Nº do Documento: RL

Data do Acordão: 12/18/2025

Votação: UNANIMIDADE

Texto Integral: S

Texto Parcial: N

Meio Processual: APELAÇÃO

Decisão: IMPROCEDENTE

Sumário: O Juízo Central Cível é materialmente incompetente para julgar ação, instaurada por ex-administradores de empresa pública (sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos) contra a empresa e contra o Estado, pedindo a condenação dos réus no pagamento de remunerações variáveis devidas no período do respetivo mandato, porquanto, o litígio tem por objeto questões que decorrem da execução de contrato celebrado com os autores segundo um regime de contratação pública, sujeito à regulamentação do Estatuto dos Gestores Públicos, pelo que, a competência para a apreciação da ação cabe aos tribunais administrativos.

Decisão Texto Parcial:

Decisão Texto Integral: Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa:

I-Relatório
1- A…, B… e C…., instauraram contra Parpública-Participações Públicas, SGPS, S.A. e o Estado Português, ação declarativa formulando o seguinte pedido:
1. Devem ambos os RR ser condenados, solidariamente, a pagar aos AA, as seguintes quantias: € 29.942,34 ao A. A… e € 23.953,86 a cada um dos restantes AA, acrescidos dos juros de mora à taxa legal, vencidos desde 29 de setembro de 2009 e que se liquidam em € 39.449,72 e vincendos até integral pagamento e € 119.769,36 ao A. A…. € 95.816,16 a cada um dos restantes AA, acrescidos dos juros de mora à taxa legal, vencidos desde 17 de maio de 2010 e que se liquidam em 103.765,42 e vincendos até integral pagamento.
2. Para tanto, deve o 2º R., o Estado Português, ser igualmente condenado a, enquanto acionista único da 2ª R., Parpública – Participações do Estado, SGPS, a não se opor e proceder a todas as autorizações e praticar todos atos necessários para que esta entidade proceda aos pagamentos em falta, acima descritos.
Alegam, sumariamente, que foram membros do Conselho de Administração da Parpública, entre 2007 e 2009, tendo sido eleitos para o mandato de 2007/2009, por deliberação unânime do Estado, seu acionista único; assinaram com o Estado contratos de gestão nos termos do Estatuto do Gestor Público, que previam o pagamento de remunerações variáveis anuais e, no final do mandato, componentes variáveis de mandato, calculadas de acordo com os critérios definidos nos contratos; em 2008 apenas foi autorizado o pagamento de 50% da remuneração variável; relativamente ao exercício de 2009, o Estado não aprovou o pagamento da respetiva remuneração variável, atendendo à “norma transitória sobre os prémios de gestão no sector empresarial do Estado” constante do artigo 172.º da Lei do Orçamento do Estado para 2010, que referia que “… durante o ano de 2010, dadas as circunstâncias financeiras excepcionais que o País atravessa, as empresas do sector empresarial do Estado, as empresas públicas (…) não podem retribuir aos seus gestores com remunerações variáveis de desempenho”; os Orçamentos de Estado após 2010 incluíram normas que adiavam o pagamento das remunerações variáveis durante o período do Programa de Estabilidade e Crescimento, como medida excecional; A Lei nº 114/2017, que aprovou o Orçamento de Estado para 2018, determinou a eliminação a 1.1.2019 da norma provisória que impedia o pagamento e o Orçamento de Estado para 2019 já prevê a possibilidade de celebração de contratos de gestão com os gestores de empresas públicas que determinem o pagamento de remunerações variáveis; alegam ainda que nos situamos no domínio da gestão privada do Estado e que a responsabilidade solidária dos RR resulta das obrigações terem nascido de contratos assinados pelo Estado Português e dos pagamentos deles decorrentes deverem ser processados pela Parpública, SGPS.
2- Contestou o Estado excecionando a incompetência absoluta do tribunal por a matéria ser do âmbito da jurisdição administrativa.
3- Os autores responderam defendendo a competência do tribunal cível.
4-Após foi proferida decisão que culminou no seguinte dispositivo:
“Nestes termos e com estes com estes fundamentos, declara-se este tribunal incompetente, em razão da matéria e, em consequência, absolvem-se os RR. da instância.”
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5- E desta decisão que vem interposto pelos autores o presente recurso, que termina com as seguintes conclusões:
A- A verificação e confirmação do atingimento dos objetivos fixados em contrato de gestão celebrado ao abrigo do Estatuto do Gestor Público para determinação da remuneração variável nele contemplada assim como a determinação ou deliberação de proceder a qualquer pagamento da mesma, não são constitutivos nem condição sine qua non da existência dos direitos invocados pelos AA;
B- Os AA. não foram nomeados pelo 2º R., o Estado Português, mas foram eleitos pela Assembleia Geral da 1ª R. para o exercício dos seus cargos, sendo que os seus direitos a uma remuneração variável nasceram com a referida eleição e a celebração dos correspondentes contratos de gestão, por um lado, e o atingimento dos níveis globais de desempenho através do exercício das funções de gestão pelos AA., por outro e, por isso, existem independentemente de qualquer posterior deliberação ou procedimento de qualquer dos RR.
C- Considerando a forma como a ação foi configurada pelos AA., na presente ação, não há que discutir a validade dos mandatos exercidos nem o interesse público subjacente à fixação dos objetivos e à determinação do valor da componente variável das remunerações devidas, apenas importando averiguar se, por força dos contratos celebrados, há lugar ao pagamento de variáveis peticionado.
D- Os AA. exerceram os seus cargos cumprindo um mandato, no âmbito de uma relação jurídica de direito privado, como resulta do disposto no artigo 40º do Estatuto do Gestor Público, que manda aplicar subsidiariamente o regime do Código das Sociedades Comerciais, o qual, no seu artigo 2º, também manda aplicar subsidiariamente as normas do Código Civil, cujo artigo 987º, nº 1 determina que aos direitos e obrigações dos administradores são aplicáveis as normas do mandato, instituídas nos artigos. 1154º e seguintes, do mesmo código.
E- O fundamento dos direitos invocados pelos AA. não radica em atos praticados por qualquer dos RR. no exercício de prerrogativas de direito público, mas, sim, no respeito por uma eleição seguida de um contrato, de mandato, celebrado entre os AA. e o 2º R., subordinado às regras de direito privado, nomeadamente ao Código das Sociedades Comerciais.
F- O 2º R também é chamado à ação, no âmbito da atividade empresarial do Estado, por força das responsabilidades que lhe competem enquanto acionista único da 1ª R., sociedade anónima regida pelo Código das Sociedades Comerciais, pelo que a sua intervenção não transfere a questão para o domínio do direito público,
G- Os pedidos dos AA. não pressupõem relações de emprego público, uma vez que exerceram os mandatos societários por terem sido eleitos pela Assembleia Geral da 1ª R., através de deliberação unânime por escrito do acionista único -uma eleição-, não existindo qualquer ato de direito público de nomeação dos mesmos para os cargos exercidos.
H- O dever de pagamento da remuneração variável pela Parpública aos AA e o correspondente direito destes a recebê-la, resulta do necessário respeito pelo princípio basilar do direito “pacta sunt servanda”, constante do artigo 406º, nº1 do Código Civil, norma aplicável ao caso, já que nos situamos no domínio da gestão privada do Estado -como bem resulta da aplicação subsidiária do Código das Sociedades Comerciais determinada pelo artigo 40º do Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo Decreto-Lei nº 71/2007, de 27 de março, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 8/2012, de 18 de janeiro.
I- Logo, a decisão recorrida deve ser revogada e substituída por outra que decida pela improcedência da exceção material da incompetência em razão da matéria, uma vez que a questão em apreciação sendo, como é, exclusivamente de direito privado, são competentes para a apreciar os tribunais comuns em obediência ao disposto nos artigos 64º do Código de Processo Civil e 40º n.º 1 e 80º n.º 1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013 de 26 de agosto.
Termos em que, radicando os pedidos formulados no cumprimento de quanto se encontra contratualmente previsto, a competência dos tribunais judiciais para a resolução do presente litígio resulta do disposto artigos 64º do Código de Processo Civil e 40º n.º 1 e 80º n.º 1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013 de 26 de agosto, pelo que a sentença recorrida deve ser revogada e substituída por uma decisão que, julgando improcedente a exceção de incompetência absoluta em razão da matéria, determine a competência dos tribunais cíveis para o julgamento dos presentes autos, com todas as consequências legais.
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6- Contra-alegou a ré Parpública SGPS, concluindo que:
A. A relação subjacente ao pedido de pagamento de remuneração variável formulado pelo Recorrente e uma relação de gestor público.
B. A competência dos tribunais administrativos vem regulada no ETAF, tendo este sido sofrido alterações no sentido de ampliar o âmbito da jurisdição administrativa.
C. Tal alteração foi acompanhada no novo CPTA que vem determinar que os tribunais administrativos passam a assumir novas competências e ganham maior agilidade, adequação e flexibilidade de procedimentos.
D. O artigo 4.º do ETAF elenca um conjunto de matérias, de forma não taxativa, concretizando a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa pela positiva (cf. n.ºs 1 e 2 do artigo 4.º) e pela negativa (cf. n.º 3 e 4.º do artigo 4.º).
E. As matérias identificadas no artigo 4.º do ETAF não esgotam o objeto da jurisdição administrativa, estando a aferição da competência dos tribunais administrativos dependente da interpretação da expressão relação jurídica administrativa no caso concreto.
F. Também o CPTA, na versão atualmente em vigor, prevê no seu artigo 2.º, n.º 2, l), que os tribunais administrativos são competentes em termos muito amplos para a “[a] apreciação de questões relativas a interpretação, validade ou execução de contratos”, sendo admissível também a apreciação de qualquer pedido relacionado com questões de interpretação, validade e execução de contratos, em conjunto com a impugnação de atos administrativos praticados no âmbito duma relação contratual.
G. As funções exercidas pelos Recorrentes estão submetidas ao regime previsto no Estatuto do Gestor Publico.
H. A relação contratual de gestão pública não é uma relação de direito privado.
I. Tal decorre das exigências previstas no EGP para a celebração do contrato de gestão são expressão do interesse público que lhe esta subjacente.
J. A relação jurídica em causa rege-se por normas de direito público e, também, por instrumentos de direito público, tais como orientações estratégicas de gestão e objetivos a prosseguir pelas equipas de gestão e, bem assim, pelos próprios contratos públicos de gestão.
K. Os pedidos e as causas de pedir delineados pelos Recorrentes encontram-se substantivamente sujeitos ao direito público, por derivarem de relações jurídicas que se desenvolvem ao abrigo de um regime jurídico especificamente aplicável ao gestor publico, ao invés da lei comercial geral.
L. Os Recorrentes demandaram nesta ação o próprio Estado, considerando que este tem, diretamente, de praticar vários atos, atos administrativos, para que a Recorrida Parpública realize os pagamentos alegadamente em falta.
M. No EGP encontra-se bem vincada a importância das empresas públicas e dos gestores públicos na satisfação de necessidades coletivas, importância esta intrinsecamente ligada a elevados padrões de exigência, rigor eficiência e transparência, os quais decorrem da ética de um serviço público.
N. Do preâmbulo do EGP consta expressamente que as matérias relativas a avaliação de desempenho e a determinação das remunerações se encontram por si reguladas, e ainda que o decreto-lei estabelece também um processo de fixação das remunerações dos gestores públicos e de outros benefícios.
O. As matérias relativas a remuneração estão sujeitas a este regime, ou seja, a normas de direito público, não sendo nesta parte equiparados a gestores privados conforme tenta alegar o Autor.
P. Porquanto, tais pagamentos são realizados a expensas do erário público, impondo-se, desde logo, uma adequação material entre as funções exercidas, os critérios subjacentes, a quantificação da remuneração variável e a determinação dos seus limites máximo e mínimo, bem como a necessidade de assegurar transparência e certeza na determinação dessas prestações variáveis, conforme decorre do n.º 1 do artigo 37.º do EGP.
Q. Está também em causa nos presentes autos, uma prerrogativa de direito publico, ligada à aplicação de restrições orçamentais.
R. O ato de determinação de objetivos tendentes ao apuramento de remunerações variáveis de administradores de uma empresa pública corresponde a administrar em sentido material, uma vez que visa a prossecução dos interesses públicos concretos especificamente definidos pela CRP e pela lei, com características de conformação social.
S. A relação contratual de gestão pública não é uma relação de direito privado, e, por conseguinte, a aferição das pretensões dos Recorrentes estão subtraídas da competência dos tribunais judiciais, como bem decidiu o Tribunal a quo.
T. Este entendimento tem respaldo jurisprudencial, designadamente o Acórdão Uniformizador de Jurisprudência 5/2022, de 21.06.2022, que dispõe expressamente que um contrato de mandato sujeito ao CCP não deixa de ser aplicável a contratos cujo regime é de direito publico, como é o caso em questão.
U. Especificamente, a fixação e pagamento da remuneração é decidida pelo próprio Governo, responsável último pela fixação dos critérios de orientação estratégica da empresa detida pelo Estado, os quais na o podem ser estranhos a realização do interesse publico e a fixação de objetivos que condicionam, por exemplo, a remuneração variável, sendo nesta ultima vertente que se insere claramente o litígio dos autos.
V. No mesmo sentido, concluiu o Acórdão do TRL, proferido em 18 de fevereiro de 2025, no processo 10391/23.0T8LSB.L1.
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7- Contra-alegou o Estado, concluindo que:
- a referida factualidade permite concluir que o contrato outorgado entre os Autores e a Ré Parpública-Participações Públicas, SGPS, está sujeito a procedimento pré-contratual prévio regulado por lei de natureza pública (DL n.°71/2007, de 27/3 - EGP), designadamente – por ter por objeto prestações suscetíveis de estarem submetidas a procedimento de Consulta Prévia, e destinando-se ele – tal procedimento - a encontrar o melhor parceiro contratual, pois que envolve a escolha do cocontratante e a definição do conteúdo do contrato e respetivas cláusulas contratuais.
- tendo o litígio como objeto contratos administrativos - que se invocam como causa de pedir, pedindo-se que as entidades públicas sejam condenadas a pagar a retribuição variável e o prémio de gestão devidos pela execução de cada um de tais contratos administrativos - estamos perante uma relação jurídica de natureza administrativa (que se inscreve no tipo de relações jurídicas abrangidas pelo art.4.º/1/e) do ETAF), competindo, face ao disposto nos artigos 212.º/3 da CRP e 4.º/1/e) do ETAF (e também 37.º/1/l) do CPTA), aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação deste litígio, uma vez que, como decorre dos arts.211.º/1 da CRP, 64.º do CPC e 40.º/1 da LOSJ, a competência dos tribunais judiciais é residual, ou seja, cabe-lhe conhecer tão só das causas que não sejam atribuídas, como é o caso, a outra ordem jurisdicional.
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Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
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Objeto do recurso/questões a decidir:
Sendo o objeto do recurso balizado pelas conclusões apresentadas, nos termos conjugados dos arts.635.º n.º4 e 639.º n.º1 do CPC, sem prejuízo das questões de que o tribunal possa conhecer oficiosamente (art.608.º, n.º 2, in fine, em conjugação com o art.663.º, n.º 2, parte final, ambos do CPC), prefigura-se no presente caso a questão de saber se a competência para julgar a presente ação cabe ao tribunal recorrido, juízo central cível, devendo ser revogada a decisão.
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II- Fundamentação
2.1- Fundamentação de facto:
Os factos com interesse para a decisão são os que constam do relatório supra e ainda os seguintes, que se colhem dos documentos juntos aos autos:
1-O Estado Português, na qualidade de acionista único da Parpública, celebrou com cada um dos autores, em 16.11.2007, acordo escrito intitulado “contrato de gestão”, do qual consta, entre o mais, o seguinte:

….
2- Nos termos da Cláusula 12ª de tais contratos “Em tudo o que não se mostre expressamente regulado no presente contrato, aplicam-se as regras do Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo Decreto-Lei 71/2007, de 27 de Março”
3-Desses contratos fazem parte os respetivos anexos, tratando o anexo II das condições remuneratórias, sendo a componente variável, que contempla a componente variável anual e a componente variável de mandado, calculadas nas condições aí previstas, concretamente:

3- Os AA foram eleitos como membros do Conselho de Administração da Parpública por deliberação unânime por escrito (DUE) do Estado Português, na qualidade de acionista único da Parpública – Participações Públicas (SGPS), S.A., de 6 de Agosto de 2007.
4-Na assembleia geral da Parpública, de 17.5.2017, foi lavrada acta da qual consta, como ordem de trabalhos, o ponto n.º4 – deliberar sobre a avaliação do grau de cumprimento dos objectivos estabelecidos nos contratos de gestão - e sobre o qual se exarou que:

2.2-Fundamentação de direito:
A questão a apreciar prende-se com a atribuição da competência material para julgar a presente ação, ou seja, saber se a causa pertence ao âmbito da jurisdição administrativa ou ao âmbito da jurisdição comum. O tribunal de 1.ª instância, na decisão recorrida, entendeu que a competência para apreciar a causa cabe aos tribunais administrativos; ao invés, os recorrentes vêm pugnar pela revogação da decisão, aduzindo que estamos no âmbito de uma relação jurídica de direito privado, como resulta do disposto no artigo 40º do Estatuto do Gestor Público, que manda aplicar subsidiariamente o regime do Código das Sociedades Comerciais.
Como é sabido a competência em razão da matéria dos tribunais judiciais é estabelecida no art.64.º do CPC nos seguintes termos: São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional. Trata-se da consagração na lei processual do que estabelecido está no art.211º nº1 da CRP, “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. Assim, por via de tais normativos, a competência afere-se em função do que esteja estabelecido quanto à competência de outra ordem jurisdicional, se a causa estiver atribuída à competência de outros tribunais que não os tribunais judiciais, estes são materialmente incompetentes. Os tribunais judiciais são competentes, digamos, “por defeito”, julgam as causas que a lei não atribui a ordem jurisdicional distinta. Donde, no caso, o percurso a empreender para dar resposta à questão que nos ocupa impõe que se atente na competência dos tribunais administrativos, posto que, se a eles caber julgar a causa, é indubitável que os tribunais da jurisdição comum são materialmente incompetentes. A questão da competência tribunais administrativos versus tribunais judiciais é antiga e recorrente, com inúmeras pronuncias dos tribunais e do tribunal de conflitos, inexistindo uma linha mestra a seguir em todo e qualquer caso, embora se tenha que atender a princípios enformadores nesta matéria que apontarão o sentido da decisão.
Por seu turno, a competência material dos tribunais administrativos está prevista, também, em sede constitucional, no art.212.º n.º 3 da CRP onde se diz que “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”. Comando que o art.4.º do ETAF (Lei 13/2002 de 19.2), densifica nos seguintes termos:
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
c) Fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;
g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;
i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime;
j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, reguladas por disposições de direito administrativo ou fiscal;
k) Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas;
l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo e do ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;
n) Execução da satisfação de obrigações ou respeito por limitações decorrentes de atos administrativos que não possam ser impostos coercivamente pela Administração;
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
2 - Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade.
3 - Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de:
a) Atos praticados no exercício da função política e legislativa;
b) Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal;
c) Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respetivas decisões.
4 - Estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
a) A apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso;
b) A apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa coletiva de direito público, com exceção dos litígios emergentes do vínculo de emprego público;
c) A apreciação de atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente;
d) A fiscalização de atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça;
e) A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva.
Como se vê a competência dos tribunais administrativos é delimitada positivamente nas diversas alíneas do n.º1 e no n.º2, mas, também, de forma negativa no n.º3 e n.º4, excluindo-se aqui certos litígios que, não fora essa expressa exclusão, tenderiam a ser integrados naquela competência positiva. Por outro lado, a dita competência está referenciada às questões objeto do litígio. Tendo o litígio trazido a juízo subjacente questão que integre alguma das alíneas do n.º1 a competência material deve ser atribuída à jurisdição administrativa. Como é comumente aceite o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em vigor, que revogou o anterior constante do DL n.º129/84 de 27.4, alargou de forma substancial a competência dessa jurisdição, abandou a dicotomia entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, atribuindo competência à jurisdição administrativa mesmo em questões em que intervenham particulares (cfr. n.º2 do art.4.º). Ademais se compararmos o campo alargado das questões que, em face ao art.4.º do ETAF, são agora da competência dos tribunais administrativos com o que se dispõe no n.º3 do art.212.º da CRP, parece-nos poder concluir-se que não existe uma total coincidência, sendo cometidas pela lei ordinária aos tribunais da jurisdição administrativa questões que vão para além das relações jurídicas administrativas e fiscais cerne daquele n.º3. Como se escreve, a propósito da reforma do ETAF, no Acórdão Uniformizador de Jurisprudência n.º5/2022 (DR, 1.ª série de 21.6.2022), - que a recorrida também convoca nas contra-alegações - o qual, embora quanto à jurisprudência uniformizada, não tenha aqui aplicação direta, tem relevância acrescida, na medida em que se debruça desenvolvidamente sobre a competência da jurisdição administrativa e em particular no campo dos chamados contratos administrativos: “Reforma que não fez coincidir totalmente o âmbito da jurisdição administrativa com a definição substancial da justiça administrativa determinada pela Constituição — em que a jurisdição administrativa tem por «objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas» - antes optando por atribuir expressamente aos tribunais administrativos a resolução de litígios não incluídos na cláusula geral do art.212.º/3 da Constituição.”
Cumpre ainda deixar notado, introdutoriamente, com apelo ao Ac. TRL de 18.4.2023 (rel. Luís Filipe Pires de Sousa), que “Conforme constitui jurisprudência do STJ, o pressuposto processual da competência material deve ser aferido em função da pretensão deduzida, tanto na vertente objetiva, conglobando o pedido e a causa de pedir, como na vertente subjetiva, respeitante às partes, tomando-se por base a relação material controvertida tal como vem configurada pelo autor.” (acessível em www.dgsi.pt), ou, nos dizeres do antes citado Acórdão Uniformizador de Jurisprudência n.º5/2022 “E para a determinação desta competência, como ensinava o Prof. Manuel de Andrade (4 ), «a lei atende à matéria da causa, quer dizer, ao seu objeto, encarado sob um ponto de vista qualitativo — o da natureza da relação substancial pleiteada»; ou seja, é a partir da relação material controvertida (da relação jurídica objeto do litígio) configurada pelo autor — da causa de pedir invocada, da pretensão deduzida e da identidade das próprias partes — que se determina a competência material do tribunal.”
Vejamos:
Na decisão recorrida a 1.ª instância empreendeu o seguinte raciocínio, que conduziu à declaração de incompetência:
“No caso concreto, os AA. pedem o pagamento de remunerações variáveis que entendem ser devidas, no âmbito de contratos de gestão que celebraram com o Estado Português, na qualidade de único acionista da R. Parpública, referente aos anos de 2007/2009. Da análise do Estatuto do Gestor Público (aprovada pelo Decreto-Lei nº 71/2007 de 27.03) resulta que desde logo do seu art.13º, nº1 que os gestores públicos são designados por nomeação ou eleição. No caso de nomeação, a mesma é feita mediante resolução do Conselho de Ministros (nº2 do referido artigo). Por outro lado, a celebração de um contrato de gestão pública está sujeita as regras previstas no art.18º, nº1 do referido Estatuto do Gestor Público e que são expressão do interesse público que lhe está subjacente, da mesma forma que o está a respetiva avaliação de desempenho e cálculo da respetiva remuneração variável (art.28º e 30º do EGP). Entende-se assim que as relações contratuais que constituem a causa de pedir nestes autos são regidas por normas de direito público e administrativo. No mesmo sentido entendeu o Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 18.02.2025 (in www.jurisprudência.pt, Processo nº 10391/23.0T8LSB.L1-7) que decidiu que: (…). Entende-se assim que, no caso dos presentes autos, estamos perante uma relação jurídica regulada por normas específicas do direito público e, consequentemente, caberá aos tribunais administrativos a competência para o seu conhecimento e não aos tribunais judiciais, estando pois preenchida a previsão do art.4º, nº1, al. e) do ETAF.”. Há que dizer que, em face desta decisão, o tribunal não se considerou incompetente com base na circunstância dos autores, administradores, terem sido nomeados e não eleitos, apenas se pronunciando em abstrato sobre a forma da sua designação, pelo que, irreleva para a apreciação da questão que nos ocupa o que vem dito na 1.ª parte da conclusão B do recurso. Ademais, a regulamentação constante do Estatuto dos Gestores Públicos (DL n.º71/2007 de 27.3), aplica-se quer os gestores tenham sido nomeados ou eleitos, como resulta claro do seu art.1.º n.º1, conquanto a designação seja para órgão de gestão ou administração de empresa pública. Na decisão sob recurso entendeu-se que a presente ação se enquadra na alínea e) do n.º1 do art.4.º do ETAF, sendo a relação jurídica em causa regida por normas de direito público. Essa alínea e) contempla as questões relativas à execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.
No caso concreto são demandados o Estado Português, entidade pública, e a Parpública – Participações Publicas SGPS, S.A., que é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, o que não é posto em causa nos autos e se patenteia dos respetivos estatutos, acessíveis em https://www.parpublica.pt/newsfiles/estatutosparpublica01082023. Trata-se, por conseguinte, de uma empresa pública nos termos do art.3.º do DL n.º558/99, de 17 de Dezembro, vigente à data da designação dos autores e, entretanto, revogado pelo DL n.º133/2013, de 03 de Outubro de cujo art.5.º se extrai a mesma conclusão. É-lhe aplicável tal regime que regula o sector empresarial do Estado, mas, além de tais especificidades e das resultem dos estatutos e do diploma que a constituiu, rege-se pelo direito privado, ou seja, pela regulação do Código das Sociedades Comerciais (art.14.º do DL n.º133/2013). Por outro lado, tratando-se de empresa pública rege o art.21.º do citado diploma legal, que estipula “Só podem ser admitidos a prestar funções como titulares de órgãos de administração de empresas públicas pessoas singulares com comprovada idoneidade, mérito profissional, competência e experiência, bem como sentido de interesse público, sendo-lhes aplicável o disposto no Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março.”. E assim era, também, à luz do anterior DL n.º558/99, de 17 de Dezembro, tendo em conta o seu art.15.º.
Daqui resulta que os autores, enquanto administradores da 1.ª ré, estão sujeitos ao Estatuto do Gestor Público e a sua designação tem o suporte jurídico nessa regulamentação. E, por outro lado, apesar de cada um deles ter celebrado com o Estado enquanto único acionista da empresa pública um contrato de gestão cujo clausulado, no mais relevante acima se deixou transcrito, e independentemente de saber se tais contratos se reconduzem a uma relação de mandato entre o gestor e a empresa, entendimento que os autores perfilham em face do que vem dito na conclusão D, do recurso, mas que se nos afigura não ser de seguir, daí não resulta, como defendem os mesmos autores, que estejamos em presença de uma relação de natureza privada. Embora sem relevância decisiva para o caso, não é pacifico que, mesmo no que respeita a sociedades anónimas, regidas pelo CSC, a relação que se estabelece entre os administradores e a sociedade se reconduza tout court a um contrato de mandato. A natureza jurídica dessa relação é discutida, vindo a ser evidenciada, por referência aos normativos próprios do direito das sociedades comerciais, a existência de uma relação específica de administração, “Assim, a relação de administração surge com um negócio jurídico unilateral, traduzido no acto de nomeação (Bestellung) seguindo-se-lhe um contrato de emprego (Aunstellungsvertag) celebrado entre o administrador e a sociedade, contrato este de direito comum que é fonte da obrigação do primeiro de gerir e da segunda de remunerar. Esta relação rege-se pelas regras estabelecidas nos art.s 390º a 412º do C.S.C, com a aplicação subsidiária do disposto no art.1172º do Cód.Civ quanto ao mandato.” (Ac. STJ de 26-06-2003, Conselheiro Ferreira de Sousa, acessível em www.dgsi.pt ). “A dificuldade em qualificar o contrato de administração em um regime típico, em razão das suas especificidades, tem levado parte da doutrina e jurisprudência a enquadrar o contrato de administração como um contrato sui generis ou a sé stante. (…). Embora seja natural a tendência por parte dos interpretes do direito de tentarem reconduzir qualquer contrato que perante eles se apresente aos esquemas de um tipo legal conhecido, de modo a aplicar, na apreciação de novos problemas, soluções já familiares, acreditamos que, neste caso, essa tendência deva ser equacionada e afastada. O contrato de administração, em virtude das especificidades do regime e da complexidade da realidade que visa disciplinar não se enquadra em nenhuma espécie de contrato legalmente tipificada, devendo, portanto, ser considerado um contrato sui geniris.” (Amanda Bezerra Bassani, “O contrato de trabalho e a gestão societária: uma análise do art.398.º do CSC”, RFDUL, acessível em https://www.fd.ulisboa.pt/wp-content/uploads/2019/11/Ocontrato_compressed.pdf). De facto, as correntes que reconduziam a relação a um contrato de mandato ou a um contrato de prestação de serviços têm vindo a ser abandonadas, por não lograrem acomodar a diversidade e especificidades que a relação de administração convoca, sem prejuízo do recurso à figura, mais próxima, do mandato, aplicando-se a título subsidiário o respetivo regime se e na medida das razões que o justifiquem. Ora, no que concerne, como é o caso, à relação entre os administradores de uma empresa pública, ainda que sob a forma de sociedade anónima, relação essa que não abdica do próprio regime legal do setor empresarial do Estado, o que se patenteia, aliás, na clausula 4.ª dos contratos de gestão em causa nos autos, ao que acresce a sujeição dos administradores a um estatuto próprio, conformado nas normas do Estatuto do Gestor Publico, seria completamente redutor e, por isso, desconforme com o vasto involucro jurídico conformador dessa relação, reconduzi-la a um contrato de mandato de natureza privada. Afigura-se-nos, ao invés, situarmo-nos no polo oposto, fora daquilo que se poderá considerar uma relação de natureza estritamente privatística. E tal conclusão independe da argumentação dos autores constante das conclusões A, B, C, E, e até da conclusão G do recurso. De todo o modo, mesmo que se entendesse que entre os administradores e a sociedade se estabeleceu um contrato de mandato, daí não resultava automaticamente afastada a competência da jurisdição administrativa. O que releva é saber se a relação jurídica que é invocada enquanto suporte da pretensão deduzida pelos autores de pagamento das quantias relativas às remunerações variáveis, configura um litígio que tenha por objeto questão a enquadrar no n.º1 do art.4.º do ETAF e, em particular, na sua alínea e) relativa aos contratos administrativos ou a qualquer outro contrato celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, caso em que a competência pertence aos tribunais administrativos. Reportamo-nos a tal alínea, de antemão, por ter sido a aplicada na decisão recorrida e por se nos afigurar, também, que é aquela que em primeira linha há a conferir. O pedido dos autores radica na relação de administração com a ré Parpública, relação essa que decorre da celebração do contrato de gestão. O contrato de gestão e a sua “origem genética” não podem ser equiparados, como se viu, ao contrato (para quem entenda que existe uma relação contratual de administração nas sociedades anónimas), dos administradores das sociedades anónimas de capitais privados, relação essa regulada pelo Código das Sociedades Comercias, estipulações das partes e deliberações sociais. A diferença encontra-se desde logo na circunstância da regulação das condições em que podem ser contratados os gestores públicos ser objeto de estipulação legal, e a execução desse contrato não depender exclusivamente das partes intervenientes mas estar sujeita a condicionalismos legais que entroncam no interesse público. Note-se que são os próprios autores que alegam os constrangimentos legais, melhor dito, os impedimentos legais, por via das leis que aprovaram os orçamentos de Estado e que não permitiam o pagamento das remunerações variáveis em causa, o que defendem estará agora ultrapassado. Quer isto dizer que a sociedade em que exerciam funções, pela sua natureza de empresa pública, porque de capitais totalmente públicos, não obstante em certos aspetos poder aplicar-se-lhe as regras das sociedades comerciais (CSC), não está à margem das restrições orçamentais e outras diretrizes que se prendem com as politicas públicas e exigências de interesse nacional. Serve isto para dizer que não estamos em presença tão só de um contrato de gestão, mas um contrato de gestão de entidade pública. E esta relação com o interesse coletivo colhe-se desde logo do preâmbulo do diploma que aprova o Estatuto de Gestor Público, de onde consta “O presente decreto-lei assenta, além do mais, no reconhecimento pelo Governo da importância das empresas públicas e dos gestores públicos na satisfação das necessidades colectivas e na promoção do desenvolvimento económico e social do País, seja pelo efeito directo da sua actividade na economia, seja pelo exemplo que devem constituir para a generalidade do tecido empresarial. Esta importância social e económica é, todavia, indissociável de padrões elevados de exigência, rigor, eficiência e transparência, os quais são também decorrência de uma ética de serviço público que não pode ser aqui afastada apenas pelo modo empresarial de organização da actividade e da prossecução de finalidades públicas ou, pelo menos, com interesse público.”. Ademais, embora ao nível da gestão propriamente dita, os gestores públicos tenham autonomia (art.25.º do EGP), a mesma baliza-se no quadro das orientações de gestão, e para tais orientações remete o Estatuto do Gestor Público, orientações que constavam do art.11.º do revogado DL n.º558/99, cujo art.11.º n.º1 consagrava “Com vista à definição do exercício da gestão das empresas públicas, são emitidas orientações estratégicas destinadas à globalidade do sector empresarial do Estado, através de resolução do Conselho de Ministros.”, sendo ainda importante atentar que o n.º4 desse artigo estipulava “As orientações gerais e específicas podem envolver metas quantificadas e contemplar a celebração de contratos entre o Estado e as empresas públicas, bem como fixar parâmetros ou linhas de orientação para a determinação da remuneração dos gestores públicos.” e constam agora do art.24.º do DL n.º 133/2013, de 03 de Outubro, onde se dispõe: “1 - As orientações estratégicas para as empresas públicas correspondem ao exercício da função política do Governo que, por resolução do Conselho de Ministros, define e aprova o conjunto de medidas ou diretrizes relevantes para o equilíbrio económico e financeiro do sector empresarial do Estado. 2 - No âmbito do sector empresarial do Estado, as orientações sectoriais são emitidas com base nas orientações estratégicas referidas no número anterior, nos termos previstos no artigo 39.º. (…) 4 - As orientações referidas nos números anteriores vinculam os titulares dos cargos de administração das empresas públicas, nos termos previstos no Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março.”. Em decorrência, a relação de gestão pública a que já nos referimos desenvolve-se num quadro de direito público e, bem assim, sem perder de vista o interesse público. Não é por acaso que consta do art.21.º do atual regime legal do sector empresarial do Estado que “Só podem ser admitidos a prestar funções como titulares de órgãos de administração de empresas públicas pessoas singulares com comprovada idoneidade, mérito profissional, competência e experiência, bem como sentido de interesse público, sendo-lhes aplicável o disposto no Estatuto do Gestor Público, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março.” (sublinhado nosso). Ademais, mesmo ao nível das remunerações dos gestores públicos, o regime é traçado nos arts.28.º a 35.º do EGP, resultando do art.30.º que, no caso de existir contrato de gestão, os indicadores de gestão que estão na base da graduação dos prémios são definidos em cada contrato de gestão com base nas orientações estabelecidas ao abrigo do artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro. Por outro lado, é a lei que prevê a obrigatoriedade da celebração do contrato de gestão e seu conteúdo (art.18.º do EGP). Compreende-se assim que no Acórdão do TRL de 18.2.2025, (rel. Carlos Oliveira) mencionado na decisão recorrida, após aturada análise, se tenha acabado por concluir – o que colhe de igual modo o caso destes autos - “Seja como for, é nosso entendimento que, mais relevante que a circunstância de o “contrato de gestão” relativo a gestor público emergir de ato de nomeação do Governo, no exercício típico de poderes administrativos, é a circunstância de o presente litígio se reportar a uma alegada dívida por remuneração variável, decorrente da fixação de objetivos por parte do Governo, aos quais estão necessariamente subjacentes interesses não exclusivamente privados, mas também interesses públicos relevantes, para a disciplina dos quais importa reclamar a aplicação de regras de Direito Administrativo cuja observância importa considerar para a solução do caso concreto. É por estas razões que se entende que a presente ação tem por objeto a execução de um contrato que, não sendo por natureza puramente administrativo, foi celebrado no quadro legal de legislação típica da contratação pública (v.g. do Estatuto do Gestor Público), por pessoa coletiva de direito público, em que está subjacente à resolução do litígio a aplicação de normas de direito administrativo e, por isso, encontra-se preenchida a previsão do Art.º 4.º n.º 1 al. e) do ETAF vigente.” (acessível em www.dgsi.pt). Quer isto dizer que a competência atribuída aos tribunais administrativos na situação analisada em tal acórdão, em que diferentemente do caso destes autos os gestores tinham sido nomeados e não eleitos como aqui sucede, não radica primordialmente na especifica forma de designação mas na conformação legal da relação de gestão em normas de direito administrativo, sendo o contrato celebrado num quadro legal de legislação típica de contratação publica. Ora é também o que sucede no caso concreto, ainda que os administradores tenham sido eleitos pelo Estado, acionista único da Parpública. Esta forma de designação não arreda, antes se acomoda na disciplina a que está sujeita a contratação de gestores públicos, pelo que, apenas a forma – eleição- diverge, mas a eleição resulta de um processo prévio de escolha que está submetido aos ditames do artigo 12.º do EGP: “1 - Os gestores públicos são escolhidos de entre pessoas com comprovadas idoneidade, mérito profissional, competências e experiência de gestão, bem como sentido de interesse público e habilitadas, no mínimo, com o grau académico de licenciatura. 2 - É competência do membro do Governo responsável pelo respectivo sector de actividade a definição do perfil, experiência profissional e competências de gestão adequadas às funções do cargo, dos quais deve informar a Comissão de Recrutamento e Selecção para a Administração Pública. 3 - É competência da Comissão de Recrutamento e Selecção para a Administração Pública, a definição, por regulamento, dos critérios aplicáveis na avaliação de candidatos a cargos de gestor público, designadamente, as competências de liderança, colaboração, motivação, orientação estratégica, orientação para resultados, orientação para o cidadão e serviço de interesse público, gestão da mudança e inovação, sensibilidade social, experiência profissional, formação académica e formação profissional.”. Assim, não é decisivo para aferir da competência o facto do gestor público ter sido nomeado ou eleito. Resulta ademais do n.º5 do art.13.º do EGP que a eleição é antecedida de proposta para eleição, proposta que não pode deixar de sujeitar-se pressuposta e previamente aos condicionalismos e exigências previstas na lei, pelo que, a contratação, ainda que se venha a traduzir formalmente na eleição pelo Estado acionista único, em substância continua a reger-se por normas de contratação pública ao abrigo do Estatuto dos Gestores Públicos. Socorrendo-nos de novo dos ensinamentos do Ac. STJ de uniformização de Jurisprudência 5/2022, tendo em vista delimitar o âmbito da alínea e) do n.º1 do art.4.º, atente-se que “Alínea e) esta de que resulta, como já sucedia antes da revisão de 2015 (ou seja, desde a redação inicial do ETAF de 2002), que a jurisdição administrativa, em matéria de contratos, não se circunscreve aos contratos administrativos, continuando a estender o âmbito da jurisdição administrativa a «quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas de direito público ou outras entidades adjudicantes», ou seja, «o âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos é mais amplo do que a categoria dos contratos administrativos: o critério do contrato administrativo é um dos critérios adotados pelo art.4.º/1 do ETAF, mas não é o único critério do qual ele faz depender a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos, pois há outro critério, o da submissão do contrato a regras de contratação pública.» (…) Sucedendo, como já se referiu, que, além do «critério do contrato administrativo», também o «critério do contrato submetido a regras de contratação pública» continua a atribuir, segundo a alínea e) do art.4.º/1 do ETAF (na redação da revisão do ETAF de 2015, ao caso aplicável), competência à jurisdição administrativa: «desde que um contrato seja submetido a regras procedimentais de formação de Direito Administrativo, todas as questões que dele possam vir a emergir devem ser objeto de uma ação a propor perante os tribunais administrativos, e não perante os tribunais judiciais — e isto, independentemente da sua qualificação ou não como contrato administrativo, nos termos do CCP» (…). Em síntese, o âmbito da justiça administrativa — (…) não se determina apenas e só com base no critério substancial/material que consta da Constituição (dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas), dependendo acima de tudo do recorte orgânico -processual que foi dado à jurisdição administrativa pelo lei ordinária (18), onde, a par de normas que visam concretizar o conteúdo da cláusula geral estabelecida pela Constituição, existem quer preceitos que originam a diminuição do âmbito substancial da jurisdição administrativa quer preceitos que produzem a sua ampliação, atribuindo aos tribunais administrativos o julgamento de questões que, em princípio, não lhes caberia substancialmente conhecer. Ampliação que é manifesta em matéria de contratos, na medida em que a referida alínea e) do art.4.º/1 do ETAF (na revisão de 2015), «[...] no que se refere às questões de interpretação, validade e execução de contratos, não abrande apenas os contratos administrativos, mas também quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes. [...] Trata -se de uma opção tomada na revisão de 2015, que tem a vantagem de sujeitar a generalidade dos contratos celebrados pela Administração à jurisdição administrativa, eliminado algumas diferenciações feitas na versão de 2002, que eram causa de obscuridade e de dúvida, sem sequer terem o mérito da coerência substancial. Ainda assim, a remissão para a legislação sobre contratação pública deixa de fora aqueles contratos celebrados por entidades públicas que não sendo contratos administrativos e estando, por isso submetidos a um regime de direito privado, estejam excluídos da aplicação do CCP e não sejam especialmente regulados pela legislação administrativa avulsa.[...].»”.
Em conformidade com tudo o exposto, tendo o litigio sub judice por objeto questões que decorrem da execução de contrato celebrado com os autores segundo um regime de contratação pública atinente à escolha e designação dos gestores públicos (EGP), execução aquela sujeita também a normas de direito público conformadoras das respetivas remunerações, acrescendo ainda que, como alegado, se convocam normas de idêntica natureza relativas a restrições legais decorrentes de leis do orçamento, ao pagamento das retribuições variáveis no pretérito, o que tudo afasta a configuração de um contrato de natureza privatística e celebrado num quadro de direito privado, entende-se que a competência pertence aos tribunais administrativos por aplicação da al. e) do n.º1 do art.4.º do ETAF, devendo manter-se a decisão recorrida.

III- Decisão:
Pelo exposto, acordam os juízes da 8.ª Secção Cível, em julgar improcedente o recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 18.12.2025
Fátima Viegas
Rui Poças
Ana Paula Nunes Duarte Olivença