Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
| 1434/23.8YRLSB-4 |  |
PROFESSORES
SERVIÇOS MÍNIMOS
2–A substituição dos árbitros que integram o colégio arbitral deve ser fundamentada.
3–Ocorrendo sem dependência de fundamentação o ato de substituição não se mostra ferido de nulidade, podendo ser anulável.
4–O vício de nulidade da sentença por falta de fundamentação pressupõe a completa ausência de factos, não abarcando a fundamentação insuficiente ou medíocre.
5–O direto à greve só pode ser sacrificado no mínimo indispensável.
6–A imposição de serviços mínimos no setor da educação cinge-se às atividades de avaliações finais, de exames ou provas de caráter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional.
7–Não verificado este circunstancialismo, é ilegal a fixação de serviços mínimos.
(Elaborado pelo relator)
“I.–RELATÓRIO
Autor e recorrente: Sindicato (…)
Recorrido: Estado/Ministério da Educação, atenta a decisão do Colégio Arbitral que fixou serviços mínimos para a greve decretada pelo Sindicado nos seguintes termos:
“Face ao exposto, o Colégio Arbitral decide, por unanimidade, fixar os seguintes serviços mínimos e meios, para as greves convocadas pelo (…) a todo o serviço que abrange os dois primeiros tempos constantes do horário de cada trabalhador, para os trabalhadores docentes, nos dias 20, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30 e 31 de março de 2023, e greve a todo o serviço, durante o período de funcionamento, para os trabalhadores docentes e trabalhadores não docentes nos dias 20, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30 e 31 de março de 2023:
Docentes:
A–Educação Pré-escolar e 1 ciclo do Ensino Básico:
- Prestação de 3 horas educativas (Pré-escolar) ou letivas (1° Ciclo) diárias, com termo no período de refeição (abertura do refeitório);
- Garantia dos apoios às crianças e alunos que beneficiam de medidas seletivas e adicionais previstas no Decreto-Lei n ° 54/2018, de 6 de julho, que estabelece o regime jurídico da Educação inclusiva;
- Garantia dos apoios terapêuticos prestados nas escolas e pelos Centros de Recursos para a Inclusão, bem como o acolhimento nas unidades integradas nos Centros de Apoio à Aprendizagem, para as crianças e os alunos para quem foram mobilizadas medidas adicionais;
- Garantia dos apoios às crianças e alunos em risco ou perigo sinalizados pelas Comissões de Proteção de Crianças e Jovens e aos alunos em situações mais vulneráveis, em especial perigo de abandono escolar;
- Garantia da continuidade das medidas em curso que visam apoiar o bem-estar social e emocional das crianças e alunos, no âmbito do Piano 21123 Escola+ - Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens.
B–2.° e 3.° ciclo do Ensino Básico e Ensino Secundário:
- Prestação de 3 tempos letivos (aulas) diários, por turma, garantindo semanalmente a cobertura proporcional, consoante a carga horária do respetivo plano curricular das diferentes áreas disciplinares/disciplinas/componentes de formação do currículo;
- Garantia dos apoios aos alunos que beneficiem de medidas seletivas e adicionais previstas no Decreto-Lei n.º 54/2018, de 6 de julho, que estabelece o regime jurídico da Educação Inclusiva;
- Garantia dos apoios terapêuticos prestados nas escolas e pelos Centros de Recursos para a Inclusão, bem como o acolhimento nas unidades integradas nos Centros de Apoio à Aprendizagem, para os alunos para quem foram mobilizadas medidas adicionais;
- Garantia dos apoios aos alunos em risco ou perigo sinalizados pelas Comissões de Proteção de Crianças e Jovens e aos alunos em situações mais vulneráveis, em especial perigo de abandono escolar;
- Garantia da continuidade das medidas em curso que visam apoiar o bem-estar social e emocional dos alunos, no âmbito do Plano 21123 Escola* - Plano Integrado para a Recuperação das Aprendizagens.
C–Meios:
- Aqueles que forem estritamente necessários ao cumprimento dos serviços mínimos descritos, escola a escola adequados à dimensão e ao número de alunos que a frequenta:
- 1 por cada grupo/turma na educação pré-escolar eno1.° Ciclo.
- 1 por cada aula/disciplina nos restantes ciclos de acordo com os serviços mínimos acima identificados.
- 1 técnico por apoio, de acordo com a especialidade, aos alunos que carecem das medidas acima Identificadas nos diferentes ciclos de ensino.
Não docentes:
- Garantia do serviço de portaria (vigilância e controlo de acessos) dos estabelecimentos escolares;
- Garantia da disponibilização das refeições (quando o refeitório não está concessionado);
- Garantia da vigilância e segurança das crianças e alunos no espaço escolar e nos locais de refeição.
- 1 (um) técnico superior por tipo de apoio, de acordo com a especialidade, aos alunos com necessidades educativas especificas, previstas no Decreto-Lei n.º 54/2018, de 6 de julho, nos diferentes cicios de ensino.
Meios: os que forem estritamente necessários ao cumprimento dos serviços mínimos acima determinados, escola a escola, adequados à dimensão e ao número de alunos que a frequenta."
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Inconformado, veio o A. apelar, concluindo desta sorte:
C: Conclusões:
(…)
O Ministério da Educação contra-alegou, pedindo a improcedência do recurso e concluindo:
(…)
II.–FUNDAMENTAÇÃO
Cumpre apreciar neste recurso – considerando que o seu objeto é definido pelas conclusões do recorrente, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso, e excetuando aquelas cuja decisão fique prejudicada pela decisão dada a outras, se a decisão a
1ª– Inconstitucionalidade do sorteio do árbitro representante dos trabalhadores;
2ª– Ilegalidade da constituição do júri;
3ª– insuficiência ou falta de fundamento da matéria de facto;
4ª– Inconstitucionalidade ou ilegalidade da decisão arbitral.
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Factos relevantes dados por provados nos autos.
Ficou assente no acórdão recorrido:
1.–O Sindicato (…) dirigiu às entidades competentes avisos prévios referentes a greve a todo o serviço que abrange os dois primeiros tempos constantes do horário de cada trabalhador, nos dias 20. 21, 22. 23, 24, 27. 28. 29. 30 e 31 de marco de 2023, para os trabalhadores docentes.
2.–Em face dos avisos prévios, o representante do Ministério da Educação [ME] solicitou a intervenção da Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público [DGAEP] ao abrigo do disposto no n.º 2 do art.º 398.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas [LTFP] aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20/06.
3.–Em obediência ao previsto no n.º 2 do art.º 398.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, foi convocada para o dia 6 de março de 2023, na DGAEP, uma reunião com vista à negociação de um acordo de serviços mínimos para a greve em referência, sem que, contudo, se lograsse a obtenção do mesmo.
4.–Consequentemente, nesse mesmo dia, e cumprido o n.º 4 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 259/2009, de 25 de setembro, aplicável por força do artigo 405.9 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), pelas 12h00m, foi promovido o Sorteio de Árbitros a que alude o artigo 400.º da LTFP, com vista à constituição do Colégio Arbitral, conforme emerge da respectiva acta, vindo o colégio arbitrai a ser constituído com a seguinte composição:
1.1-Árbitro Presidente: … (por impedimento do árbitro efetivo)
1.2-Árbitro Representante dos Trabalhadores: … (por impedimento do árbitro efetivo)
1.3-Árbitro Representante dos Empregadores Públicos: …
5.–As partes, foram do mesmo notificadas por ofício (remetidos por via de correio eletrónico) nos termos e para os efeitos previstos no n.º 2 do artigo 402.º da LTFP, sendo que apenas o ME veio pronunciar-se.
6.–Posteriormente, o (…), dirigiu novos avisos prévios referentes a greve a todo o serviço, durante o período de funcionamento, nos dias 20. 21.22, 23,24.27, 28. 29. 30 e 31 de marco de 2023, para os trabalhadores docentes e trabalhadores não docentes.
7.–Em face dos novos avisos prévios, o representante do Ministério da Educação [ME] solicitou a intervenção da Direcção-Geral da Administração e do Emprego Público [DGAEP] ao abrigo do disposto no n.º 2 do art.º 398.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas [LTFP] aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20/06.
8.–Em obediência ao previsto no n.º 2 do artigo 398. da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, foi convocada para o dia 9 de março de 2023, na DGAEP, uma reunião com vista à negociação de um acordo de serviços mínimos para as greves em referência, contudo, à mesma não compareceu qualquer representante do (...), pelo que passada uma hora o representante do ME apresentou "uma proposta no sentido de apensação deste processo ao que se encontra pendente para apreciação por parte do Colégio Arbitrai constituído no âmbito do processo n.º 11/2023/DR, nos termos do n.º 9 do artigo 400.9, da LTFP, uma vez que se trata de greve do mesmo sindicato, cujo período e âmbito geográfico e sectorial são parcialmente coincidentes".
9.–Contactados os membros do referido Colégio Arbitral e colhida a sua anuência, foi emitido o Despacho ordenando a apensação dos processos nos termos do n.º 9 do artigo 400.º da LTFP.
10.–As partes, foram do mesmo notificadas por ofício (remetidos por via de correio eletrónico) nos termos e para os efeitos previstos no n.º 2 do artigo 402.º da LTFP, sendo que, também neste processo, apenas o ME veio pronunciar-se, nos termos que constam nas alegações juntas ao processo.
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Este Tribunal tem vindo a decidir de forma convergente vários pleitos similares, como é o caso do acórdão proferido em 17.05.2003, no Proc.º 1006/23.7YRLSB (relt Manuela Fialho) em que tomou parte o ora relator, e que decidiu nos seguintes termos:
“A 1ª questão a que importa responder prende-se com o direito a um processo equitativo constante da previsão contida no art.º 20º/4 da CRP.
Sustenta o Apelante que o representante dos trabalhadores que integrou o colégio arbitral foi sorteado de uma lista que representa as confederações sindicais, que o não representam, visto ser um sindicato independente, não integrado em nenhuma delas.
Contrapõe o Apelado alegando que na arbitragem sobre serviços mínimos regulada pela Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, os árbitros são sorteados de listas elaboradas pelas confederações sindicais e pelo membro do Governo responsável pela área da Administração Pública (cfr. artigo 384°, n°. 1 da LGTFP). Não são nomeados um por cada parte, como sucede na arbitragem, se nada em contrário tiver sido acordado (cf. artigo 10.º da Lei 63/2011, de 14.12). O argumento, se fosse válido, a arbitragem para definição de serviços mínimos, em greve convocada por sindicato não filiado em confederação sindical, estaria sujeita a regime diferente da arbitragem em que participasse sindicato filiado: o sindicato não filiado poderia, como o recorrente pretende, indicar árbitro para integrar o tribunal arbitral, situação essa, sim, que geraria desigualdade.
Que dizer?
O direito a um processo equitativo encontra consagração constitucional. (…) Dispõe o art.º 20º/4 da CRP que todos têm direito a que uma causa em que intervenham seja objeto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo.
Na lição de Jorge Miranda e Rui Medeiros “um processo equitativo postula… a efetividade do direito de defesa no processo, bem como dos princípios do contraditório e da igualdade de armas”. A exigência de um tal processo não afasta, por um lado, a liberdade de conformação do legislador na concreta estruturação do processo e, por outro, pode, por força da interpretação conforme à que vem sendo feita pela jurisprudência europeia do art.º 6º da CEDH, aplicar-se a qualquer outra situação em que se conclua que um processo não está estruturado em termos que permitam a descoberta da verdade e uma decisão ponderada (Constituição da Republica Portuguesa, Tomo I, Coimbra Editora, 192 e ss.). Não se pode, pois, deixar de ter presente que a igualdade postulada pela CRP importa igualdade de armas, impondo paridade de condições.
Por sua vez, J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira consideram como equitativo o processo que compreenda os direitos de ação, ao processo, à decisão, á execução da decisão, sendo o significado básico da exigência de um processo equitativo, “o da conformação do processo de forma materialmente adequada a uma tutela judicial efetiva”. Avançam que na densificação do conceito tanto a doutrina, como a jurisprudência, apelam, entre outros, ao princípio da igualdade de armas. (Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, Coimbra Editora, 415 e ss.).
A arbitragem dos serviços mínimos vem prevista na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada pela Lei 35/2014 de 20/06. Do art.º 400º resulta que o colégio arbitral é constituído por árbitros sorteados de entre as listas de árbitros dos trabalhadores, dos empregadores públicos e dos presidentes. Dispõe o art.º 382º/1 que a arbitragem necessária se rege pelas normas da presente lei e, com as necessárias adaptações, pelo regime de arbitragem previsto no Decreto-Lei n.º 259/2009, de 25 de setembro, nomeadamente quanto à constituição e funcionamento do tribunal arbitral e à independência, aos impedimentos e à substituição dos árbitros. De acordo com o disposto no art.º 383º/2 a arbitragem é realizada por três árbitros, um nomeado por cada uma das partes e o terceiro escolhido por estes, prevendo-se, no nº 5, a possibilidade de alguma das partes não proceder à nomeação – sorteio de entre os constantes da lista de árbitros dos representantes dos trabalhadores ou dos empregadores públicos.
A Lei prevê ainda a existência de Listas de árbitros, dispondo-se no Art.º 384º que as mesmas são integradas por 8 árbitros e elaboradas, respetivamente, pelas confederações sindicais e pelo membro do Governo responsável pela área da Administração Pública.
A par, dispõe o art.º 3º/1 do DL 259/2009, que os representantes das confederações sindicais e das confederações de empregadores com assento na Comissão Permanente de Concertação Social elaboram as respetivas listas de árbitros.
Segundo noticia o Apelante o colégio foi constituído por sorteio de árbitros constantes das listas previamente organizadas, tendo, pois, o árbitro sorteado pelo “lado” dos trabalhadores saído da lista previamente elaborada pelas confederações sindicais onde não está representado.
Decorrerá daqui uma afronta ao princípio do processo equitativo?
Não cremos!
Os árbitros devem ser independentes face aos interesses em conflito, considerando-se como tal quem não tem, nem teve no ano anterior, qualquer relação, institucional ou profissional, com alguma das entidades abrangidas pelo processo arbitral, nem tem outro interesse, direto ou indireto, no resultado da arbitragem (art.º 9º/1, do DL 259/2009).
Nenhum indício existe nos autos da violação deste normativo.
Por outro lado, e dada esta exigência de independência, nenhum dos árbitros representa alguma das partes no conflito.
Acresce que, conforme emerge do disposto no art.º 26º da Lei e 9º/2 do DL, os árbitros estão sujeitos a um regime de impedimentos e suspeições conforme previsto no CPC. Também não havendo notícia de que foi suscitado algum incidente tendo por objeto alguma dessas vicissitudes.
Ora, como se disse acima, a estruturação do processo está na livre conformação do legislador, nada impedindo a regulamentação do sorteio nos moldes em que a lei a delineia. Não é por o Apelante não estar filiado em alguma confederação que vê frustrado o seu direito a um processo equitativo, falecendo o argumento de que está arredado na defesa da sua posição em representação dos trabalhadores, pois, como já dito, os árbitros estão vinculados à independência. A circunstância de, no julgamento, intervir um determinado árbitro, não significa o cerceamento de apresentação das observações que a parte considere pertinentes, ou a ausência de análise das mesmas por parte do colégio arbitral, que tem o dever de efetuar um exame criterioso e diligente de todas pretensões, argumentos e provas apresentados pelas partes. Ou seja, delimitando a lei a legitimidade para a nomeação, tal não significa que, sendo nomeados por uma concreta entidade, a vão representar no colégio arbitral. Bem pelo contrário!
A norma cuja estatuição regula a seleção de árbitros mais não é do que legitimadora da mesma, definindo um critério –objetivo – para o ato.
Improcede, assim, a questão em apreciação.
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Vejamos, agora, se a constituição do júri padece de ilegalidade.
Defende o Apelante que o procedimento de arbitragem está ferido de ilegalidade porque ocorreu substituição de um dos árbitros – o efetivo foi substituído pelo suplente – sem que na ata (datada de 30/01/2023) se tivessem consignando as razões para tanto.
Responde o Apelado, em síntese, que a lei não exige que os motivos do impedimento constem da ata, nem se trata de qualquer decisão que importe fundamentar, nos termos do art.º 152.° do CPA. Ao invés, havendo impedimento ou apenas ausência do árbitro, este é substituído pelo suplente seguinte que, aliás, foi designado por esse motivo.
Que dizer?
Consta da ata em referência (fls. 52) a operação de sorteio, verificando-se, no concernente ao árbitro representante dos trabalhadores o seguinte:
- Efetivo: (…)
- 1º Suplente: (…)
- 2º - Suplente: (…)
O acórdão recorrido é subscrito por (…)
Consignou-se no acórdão recorrido que os demais foram substituídos por impedimento superveniente.
Não encontramos nos autos, para além daquela menção no acórdão, outra justificação para a intervenção do árbitro suplente.
Conforme já avançado o colégio arbitral é composto por árbitros sorteados de entre os das mencionadas listas. O sorteio comporta efetivos e suplentes (art.º 8º do DL 259/2009).
Designados os árbitros, a respetiva substituição na composição do tribunal arbitral ocorre por motivo de morte, renúncia, incapacidade permanente ou, no caso de árbitro presidente, de impedimento referido no n.º 1 ou no n.º 3 do artigo 4º do DL 259/2009 (art.º 5º/1). Por outro lado, dispõe o art.º 7º/6 que qualquer árbitro deve ser substituído na composição do tribunal arbitral nos casos a que se refere o n.º 1 do art.º 5.º, de incapacidade temporária ou, no caso de árbitro presidente, se ocorrer a situação referida no n.º 3 do art.º 4.º e não renunciar, sendo aplicáveis as regras dos números anteriores.
Extrai-se deste conjunto normativo que a substituição não é livre. Deve ser fundamentada.
Porém, não vemos que esteja ferida de nulidade – invalidade que o Apelante sustenta dever prevalecer -, dado o conteúdo do art.º 161º do CPA no qual se não enquadra o circunstancialismo invocado. Na verdade, em parte alguma da lei vemos que se comine de nulo o ato em causa e, por outro lado, o mesmo não se enquadra em nenhum dos previstos no nº 2 do normativo em referência.
Donde, a irregularidade detetada não pode ser qualificada como proposto.
Poderá o vício ser o da anulabilidade, como também é aventado?
Como já dissemos o ato de substituição carece de fundamentação.
O dever de fundamentação é inerente à atividade administrativa conforme decorre do que dispõe o art.º 152º/1 do CPA.
Conforme dispõe o art.º 163º/1 do CPA são anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção. Porém, resulta do nº 2 que o ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem ser destruídos com eficácia retroativa, se o ato vier a ser anulado por decisão proferida pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração. E do nº 3 que os atos anuláveis podem ser impugnados perante a própria Administração ou perante o tribunal administrativo competente, dentro dos prazos legalmente estabelecidos.
Donde, ainda que se conclua pela anulabilidade, a mesma carece de ser declarada nos termos supra descritos.
Improcede, pois, a questão em apreciação.
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Centrar-nos-emos agora na insuficiência da matéria de facto.
Conclui o Apelante pela ilegalidade da decisão por violação do disposto no art.º 615º/1-b) e c) do CPC afirmando que os factos assentes pelo colégio arbitral são manifestamente insuficientes para sustentar a decisão de fixar serviços mínimos.
Muito concretamente sustenta que no que toca aos docentes e técnicos superiores o acórdão não contém factualidade de onde emerja qual o impacto efetivo e real da greve, no universo das escolas portuguesas quantas turmas ficaram sem apoio, quantas e quando estiveram as mesmas totalmente encerradas e, no que toca aos não docentes, as mesmas questões e ainda quantas escolas deixaram efetivamente de fornecer refeições aos alunos.
Pronuncia-se a contraparte alegando, por um lado, que os factos que o recorrente entende que também deviam ter sido conhecidos, ainda não se tinham produzido, quando o Acórdão recorrido foi prolatado e, por outro, que a referência ao art.º 615º/1-c) deve-se provavelmente a lapso, pois nada é referido e também se não vislumbra, que torne a decisão ininteligível, tanto que o Recorrente percebeu o seu sentido.
O art.º 615º/1-b) e c) do CPC comina de nula a sentença que não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão e aquela cujos fundamentos estejam em oposição com a decisão ou em que ocorra alguma ambiguidade ou obscuridade que torne a decisão ininteligível.
Compulsada a decisão recorrida é uma evidência que a mesma é muito parca em termos de factualidade, limitando-se a um relato sobre os trâmites processuais conducentes ao momento decisório.
Contudo, como é uniformemente decidido pela jurisprudência o vício de nulidade por falta de fundamentação pressupõe a completa ausência de factos. Não abarca a fundamentação insuficiente ou medíocre. Muito embora este possa sustentar erro de julgamento. Neste sentido os Ac. do STJ de 2/06/2016, Proc.º781/ 11.6TBMTJ, 22/01/2019, Proc.º 19/14.4T8VVD, 21/03/2019, Proc.º 713/12.4TBBRG, 15/03/2019, Proc.º 835/15.0T8LRA, entre outros.
Por outro lado, não invocada contradição, a invocação da alínea c) do art.º 615º/2 pretenderá sustentar ininteligibilidade decorrente de ambiguidade ou obscuridade.
A obscuridade e a ambiguidade mencionadas na segunda parte do preceito verificam-se, respetivamente, quando alguma passagem da decisão seja ininteligível ou quando se preste a mais do que um sentido.
É que, conforme se afirmou no Ac. do STJ de 20/11/2019, Proc.º 62/07.0 TBCSC.L3.S1, o discurso decisório tem que encerrar a explicação da razão por que decide de determinada maneira, fundamentação esta que deverá, necessariamente, atender a todas as questões colocadas ao Tribunal de recurso, e conduzir, logicamente, ao resultado adotado, devendo, pois, os fundamentos ser congruentes, justificando a decisão acolhida, importando inteligibilidade, sob pena de erro de julgamento.
No caso, é uma evidência que o Apelante compreendeu cabalmente a decisão recorrida, não se revelando a mesma ininteligível.
Razões pelas quais improcede a questão em apreciação. Sem, prejuízo de a manifesta insuficiência fática poder vir a fundamentar erro de julgamento, questão que infra abordaremos.
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Por fim, a inconstitucionalidade ou ilegalidade da decisão arbitral.
(…) Ponderou-se (no acórdão recorrido) que “o setor da educação presta serviços básicos cuja paralisação coloca em causa a satisfação de necessidades essenciais, as quais não se restringem ao consignado no citado artigo 397º da Lei 35/2014 de 20/06”, exemplificando-se com a situação vivenciada durante a pandemia COVID19 e com o impacto que teve o encerramento de estabelecimentos de ensino na população estudantil, impondo, “designadamente, a abertura das escolas de acolhimento para as crianças menores de 12 anos cujos pais trabalhem em serviços essenciais e não possam estar em casa com os filhos, salvaguarda do apoio alimentar a todas as crianças que beneficiam da ação social escolar e a continuidade das atividades relativas à intervenção precoce e o apoio às crianças com necessidades educativas especiais”.
E, tecidos estes considerandos, o acórdão sustentou-se em dois outros, proferidos em distintos processos, tendo transcrito a respetiva fundamentação, da qual emerge que “existe uma intenção – mais ou menos assumida- de as sucessivas greves que se vêm mantendo, desde há cerca de dois meses de forma quase contínua, se irem manter, ao que tudo indica, por tempo indeterminado”, “a indefinição quanto ao seu termo e a consequente imprevisibilidade quanto ao efeito acumulado do somatório dos diversos períodos de greve parcelares que têm sido e continuam a ser decretados”, o que redundará num prejuízo insuportável para o direito de acesso ao ensino, o somatório das greves porá “em risco, de forma danosa e tendencialmente irreversível, os direitos das crianças e alunos e respetivos agregados familiares…”, dano que será particularmente gravoso para os alunos que irão realizar provas finais.
A presente questão põe a tónica nas razões aduzidas para decretamento de serviços mínimos, razões que o Apelante defende encerrarem um juízo de censura sobre a extensão e modo de execução da greve que viola o direito de as associações sindicais decretarem greve e definirem o seu âmbito. Afirma-se ainda a desproporcionalidade manifesta dos serviços mínimos decretados.
Respondeu o Apelado alegando que é entendimento da jurisprudência e da doutrina ser meramente exemplificativa a enumeração dos sectores em que podem ser definidos serviços mínimos, que o tribunal limitou-se a constatar que se está na presença de necessidades sociais impreteríveis, insuscetíveis de autossatisfação individual, para a satisfação das quais não existem meios paralelos ou alternativos viáveis e que não podem ficar privadas de satisfação pelo tempo de paralisação que a greve importa, sob pena de prejuízos irreparáveis, havendo que considerar no tempo de paralisação as greves já realizadas e as greves já convocadas. Conclui, por isso, que não há censura sobre a extensão e modo de execução da greve, pois o Acórdão recorrido apenas analisa o efeito que as várias greves sucessivamente convocadas têm sobre as necessidades sociais impreteríveis que a lei manda acautelar. Afirma ainda que não se mostra desnecessária, desadequada e desproporcionada a definição de serviços mínimos estabelecida pelo Colégio Arbitral, inexistindo qualquer violação dos princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade.
Que dizer?
A CRP garante o direito à greve (art.º 57º/1), estabelecendo que compete aos trabalhadores definir o âmbito dos interesses a defender e, ao mesmo tempo, remete para a lei a definição das condições de prestação, durante a greve, de serviços necessários à segurança e manutenção de equipamentos e instalações, bem como de serviços mínimos indispensáveis para ocorrer à satisfação de necessidades sociais impreteríveis (nº 2 e 3).
Tratando-se de um direito fundamental, qualquer restrição terá que obedecer ao comando ínsito no art.º 18º/2 e 3 da CRP e muito concretamente, não poderá a restrição diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.
O direito á greve, sendo um direito fundamental, é também um direito limitado, coexistindo com outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos. Daí que se entenda que possa ser objeto de limitações.
Entre tais limitações encontra-se a determinação de serviços mínimos.
Serviços, que por força de imperativo constitucional se hão-de ter como indispensáveis e, por outro lado, visar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis.
Na verdade “O conceito de serviços mínimos não pode ser considerado isoladamente ou fora de um contexto relacional, impondo o art.º 57º/3, numa solução conforme às exigências da proporcionalidade, que seja assegurada a prestação do conjunto mínimo de serviços que se revele, em concreto, indispensável para garantir a satisfação de necessidades sociais impreteríveis” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, 581).
Nestas necessidades relevam as exigências da comunidade, o interesse coletivo.
A “obrigação de serviços mínimos só existe quando e na estrita medida em que a necessidade afetada não possa ser satisfeita por outros meios, isto é, quando e na medida em que as prestações com que se cumpre aquela obrigação se revelem indispensáveis à satisfação de necessidades sociais impreteríveis” (Jorge Leite, Direito do Trabalho, Vol. I, Serviços de Acção Social da U.C., 301).
Monteiro Fernandes ensina que a definição dos limites externos do direito de greve envolve a articulação de dois conceitos difusos: o de necessidade social impreterível e o de serviços mínimos (Direito do Trabalho, 12ª Ed., 918).
Assim, é, antes de mais, necessário identificar aquelas necessidades e, num segundo momento, o próprio conceito de serviços mininos indispensáveis à respetiva satisfação.
O autor identifica duas perspetivas definitórias: uma primeira que estabelece uma correlação entre a medida da prestação e a natureza das necessidades a satisfazer, delimitando tais serviços como os adequados a cobrir necessidades impreteríveis; numa segunda, o carater mínimo dos serviços corresponde a um certo grau de satisfação das necessidades em causa, um grau abaixo do que se entraria em situação idêntica à de insatisfação. Conclui que a primeira é a que permite corresponder ao sentido da lei.
O art.º 397/1 da Lei 35/2014 de 20/06 (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas) dispõe que nos órgãos ou serviços que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, a associação que declare a greve, ou a comissão de greve, e os trabalhadores aderentes devem assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis à satisfação daquelas necessidades.
Para efeitos do ali disposto, consideram-se órgãos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, os que se integram, nomeadamente, no setor da Educação, no que concerne à realização de avaliações finais, de exames ou provas de caráter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional [1](nº 2/d)).
É consensualmente reconhecido pela doutrina e pela jurisprudência que o elenco constante do nº 2 do art.º 397º não é taxativo, porquanto, no seu corpo, se inseriu a expressão, “nomeadamente”. Isto mesmo foi declarado pelo TC no Ac. 572/2008 de 26/11/2008.
Contudo, permitindo-se a instituição de serviços mínimos no setor da educação, é absolutamente claro que tal instituição está circunscrita a um número limitado de atividades - avaliações finais, de exames ou provas de caráter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional.
Daí que, tal como se afirma no parecer emitido pelo Ministério Público junto desta Relação, “quer a lei, quer a evolução histórica da norma[2], deve levar a concluir que só se podem legalmente fixar serviços mínimos no setor da educação no circunstancialismo expressamente previsto na alínea d) do nº 2 do art.º 397º da LTFP”.
Também o Apelante sustenta que ao limitar a prestação de serviços mínimos na educação a esses aspetos específicos, o legislador estabeleceu uma barreira inultrapassável.
Tese que subscrevemos.
É assim contra-legem a fixação de serviços mínimos efetuada mediante a decisão recorrida.
O Apelado sustenta, porém, que em parecer da PGR de 1990 (Parecer 100/89, DR 2ª Série nº 276 de 29/11/1990) a posição do Ministério Público era distinta, ali se tendo consignado que a fixação de serviços mínimos na área da educação poderá ir além da realização de avaliações finais, de exames ou provas de carater nacional[3].
Este parecer é, porém, anterior à alteração legislativa introduzida por via da Lei 35/2014 de 20/06, pelo que tendo o legislador limitado o circunstancialismo suscetível de permitir a imposição de serviços mínimos no setor da educação, a interpretação terá que ser conforme a tal intenção. A isto não obsta a circunstância de o nº 2 do art.º 397º conter o vocábulo “nomeadamente”, porquanto conforme emerge do normativo tal vocábulo reporta-se apenas e tão só ao elenco de setores de atividade.
Como é sabido são elementos integrantes da interpretação jurídica a “análise da letra e determinação do espírito da lei, esta através dos elementos racional, sistemático, histórico e conjuntural” (Diogo Freitas do Amaral, in Código Civil Anotado, Vol. I, Coord. Ana Prata, 24 e ss.).
Assim, dispondo, embora, o art.º 9º do CC que a interpretação se não deve cingir à letra da lei, mas sim atender ao pensamento legislativo, tendo em conta a unidade do sistema jurídico e as circunstâncias em que a lei foi elaborada, afigura-se-nos absolutamente clara a tese defendida – centrada na evolução legislativa e na inovação constante do texto legal- que é, aliás, conforme ao disposto neste art.º 9º.
Na verdade, tal como afirma o Apelante, o legislador poderia apenas ter-se referido ao setor da educação como faz relativamente a outros serviços. Mas não o fez. Alargou a estatuição definindo, no âmbito deste setor, um conjunto restrito de atividades.
Concluímos, pois, pela ilegalidade de fixação de serviços mínimos no caso presente.
Ainda sustenta o Apelante a ilegalidade da argumentação contida no acórdão recorrido no concernente à natureza e extensão da greve, e seu modo de execução, argumentação que acolheu a posição defendida pelo Apelado e que, conforme alegado, afronta o disposto no art.º 57º/2 da CRP.
Considerando que acima concluímos pela ilegalidade na fixação de serviços mínimos, ficam prejudicados quaisquer considerandos a propósito deste argumentário. Nomeadamente no que tange à invocada falta de fundamentação fática para as conclusões ínsitas na decisão”.
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Ora, mutatis mutandis, a situação destes autos é idêntica à daquele processo. Com efeito, salvaguardando ligeiras diferenças de pormenor (como a ordem dos árbitros nomeados), substancialmente não se vislumbram divergências que imponham decisão diversa, desde logo no que toca à (im)procedência das questões suscitadas quanto ao “fair process”, da pretensa ilegalidade da constituição do júri e das invalidades na decisão da matéria de facto. Na verdade, e pelas razões que constam no texto transcrito, tais vícios não se verificam, sendo o recurso nessa parte claramente improcedente.
No que concerne à legalidade material de decisão recorrida, ao fixar a prestação dos serviços mínimos com a amplitude com que o fez, é obvio que o acórdão recorrido foi longe demais, conforme e pelas razões supra referidas.
Não pode deixar de se mencionar, ainda, que a decisão não apenas lança mão de noções vagas, como a garantia do bem-estar social emocional de crianças e discentes, como até excepciona atividades que não fazem parte do “core” ou núcleo da atividade educativa, antes correspondendo a prestações claramente acessórias, como a garantia da disponibilização de refeições, o que, tudo, traduz uma limitação insustentável do direito de greve. Na verdade, o espírito do estabelecimento de limitações ao direito de greve está simplesmente em assegurar a proteção de bens jurídicos de especial relevo, e não mais. De outro modo, através dessas limitações pôr-se-ia em causa o próprio direito à greve (neste sentido cfr. Ronaldo Amorim e Souza, Greve e Lockout - Aspetos Jurídicos e Económicos, 188).
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Termos em que julgo a apelação procedente e revogo o acórdão recorrido.
Custas pelo Apelado, restritas às de parte”.
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Insurge-se contra esta decisão o recorrido Ministério da Educação, reclamando para a conferência, e concluindo:
1.–A presente reclamação para a conferência tem por objeto a douta decisão singular que julgou a apelação procedente e revogou o Acórdão do Tribunal Arbitral.
2.–Considerou-se ser dado adquirido, na doutrina e jurisprudência, que o elenco de órgãos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, constante do n° 2 ao art.° 3970 da LTFP não é taxativo, porquanto, no seu corpo se inseriu a expressão "nomeadamente", mas,
3.–Considerou-se também que no sector da educação a norma já tem carácter taxativo, o que resultaria do texto da lei e da evolução histórica da norma e, por isso, interpretando-a a contrario, concluiu-se que nas situações não previstas na al. d) os serviços mínimos não podem ser decretados. Porém,
4.–No texto da alínea d) ("Educação, no que conceme à realização de avaliações finais, de exames ou provas de caráter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional não há palavras que suportem a sua pretensa natureza taxativa, oposta às normas incluídas nas demais alíneas.
5.–Historicamente, sabe-se que a alteração surgiu da intenção do legislador de esclarecer a legalidade da fixação de serviços mínimos no setor da educação, quando a greve coincidia com a realização de exames nacionais, por nesses dias serem manifestamente excessivos os danos causados pela greve.
6.–A definição de serviços mínimos foi admitida pela jurisprudência, mas gerava dúvidas e controvérsia (v.g. Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10-05-2007, António Coelho da Cunha, Processo: 01130/05 e Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14-08-2007, SÃO PEDRO, Processo: 0599/07). Assim,
7.–As circunstâncias históricas à data da publicação da lei explicam a referência às situações incluídas na norma, mas não permitem concluir que não possa haver outras em que o dano ao direito à educação justifique a compressão do direito à greve.
8.–Nem a história do preceito nem a sua letra permitem concluir que o legislador ponderou todas as tarefas que integram o trabalho docente e todas as greves possíveis, designadamente o caso dos autos, de greves durante todo o ano lectivo, entendeu que apenas é possível a definição de serviços mínimos, para greves convocadas para dias de semana.
9.–No caso, é Público e notório que desde 22/11/2022, o STOP – Sindicato de Todos os Profissionais da Educação, vem emitindo sucessivos avisos prévios de “greve nacional de todos os trabalhadores docentes quiser sem a sua atividade profissional no setor da educação, que trabalhem por conta de outrem em estabelecimentos públicos ou privados” para datas sucessivas, que perduram até hoje. Assim,
10.–Na interpretação acolhida na douta decisão singular seria possível considerar legítima a definição de serviços mínimos, para garantir a realização das avaliações, nos exames finais nacionais, de alunos a quem nenhuma aula tivesse sido leccionada, em consequência de sucessivas greves de professores.
11.–O caráter exemplificativo de uma norma implica que há outros, além dos casos referidos na sua hipótese e que estes são referidos a título de exemplo e para permitir a identificação de características que, se presentes noutros casos, leva a que deva ser aplicada a estatui são. Por isso,
12.–A interpretação a contrário da norma que não é taxativa, não têm, na norma “um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso cit. n.º 3 do artigo 9° do Cód. Civil) e não pode, por isso, ser considerado. Assim,
13.–A interpretação acolhida na douta decisão singular viola o disposto no artigo 397°, n°. 1, al. d) da LTFP.
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Respondeu a contraparte sindicato que a decisão deverá ser mantida porquanto o reclamante não traz argumentos novos e o entendimento seguido é uniforme, como também nesse sentido se tem pronunciado o Ministério Público.
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Houve dispensa de vistos, considerando a natureza da questão, e tanto mais que o acórdão invocado supra foi relatado pela ora primeira adjunta.
Cumpre decidir.
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Para situar melhor a reclamação importa referir que o reclamante se insurge expressamente contra a argumentação expendida na página 25 da decisão recorrida, a começar no termo “contudo, permitindo-se…" até ao penúltimo parágrafo, onde se refere “barreira inultrapassável”, e onde se cita o acórdão 17/05/2023 (por evidente lapso de escrita, como se vê do n.º do processo e do seu teor ficou a constar 17/05/2003) desta Relação.
Também há que referir que o faz, afirma (n.º 2 das alegações) “pelas razões expressas nas suas contra alegações… e pelas que se passam a expor”.
Afirma que o carácter não taxativo do n.º 2 do art.º 397 da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas seria afinal taxativo se se conclui que a menção ao serviço de educação noutras situações que não avaliações finais exames ou provas de caráter nacional tem o sentido de afirmar com os serviços de educação prestados noutras situações não se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis. Uma tal interpretação violaria as regras do art.º 9 n.º 3 do Código Civil, não tendo o mínimo de correspondência verbal com a norma. Não é possível concluir que o legislador ponderou todas as tarefas que integram o trabalho docente e todas as greves possíveis. Logo, podem surgir outras situações relevantes para a definição dos serviços mínimos .
Vejamos. Dispõe o n.º 1 do art.º 397.º da LGTFP, que tem por epígrafe “Obrigações de prestação de serviços durante a greve”, que “1 - Nos órgãos ou serviços que se destinem à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, a associação que declare a greve, ou a comissão de greve, e os trabalhadores aderentes devem assegurar, durante a greve, a prestação dos serviços mínimos indispensáveis à satisfação daquelas necessidades”. Por seu lado, o n.º 2, d) estipula: “Para efeitos do disposto no número anterior, consideram-se órgãos ou serviços que se destinam à satisfação de necessidades sociais impreteríveis, os que se integram, nomeadamente, em alguns dos seguintes setores: (…) d) Educação, no que concerne à realização de avaliações finais, de exames ou provas de caráter nacional que tenham de se realizar na mesma data em todo o território nacional”.
Da previsão legal destas regras não resulta qualquer taxatividade, e nem a conclusão de que a limitação que opera através da fixação dos serviços mínimos indispensáveis, no setor da educação, se cinge a realização de “avaliações finais, exames ou provas de caráter nacional” lhe atribui tal caráter. Na verdade, tal é o que resulta da lei, e não se vislumbra que a interpretação histórica, sistemática e/ou teleológica impunha outro resultado. Pelo contrário esta é a interpretação razoável e que se compagina com a natureza do direito à greve, constitucionalmente consagrado, sob pena de ser definido o leque de serviços mínimos em termos tais que tal direito seria posto em crise. Logo, não se vislumbra qualquer contradição na interpretação destas regras.
Quanto ao mais não se vê qualquer argumentação que cumpra apreciar ou rebater face ao que já consta da decisão singular.
Pelo que não se acolhe a reclamação.
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Termos em que o tribunal não atende a reclamação e mantém a decisão singular.
Lisboa,28.06.2023
Sérgio Almeida
Manuela Fialho
Maria José Costa Pinto
[1]Sublinhado nosso (do ac. citado)
[2]Evolução detalhada no referido parecer e também invocada na apelação
[3]Aduz ainda vários argumentos relacionados com a legalidade da greve, matéria que aqui não está em discussão e sobre a qual não discorreremos – pontos 14 e ss. da resposta ao parecer.