Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa

Acórdãos TRL
Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa

Processo:

5470/2006-6

Relator: FÁTIMA GALANTE

Descritores: COMPETÊNCIA MATERIAL
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

Nº do Documento: RL

Data do Acordão: 09/21/2006

Votação: UNANIMIDADE

Texto Integral: S

Meio Processual: AGRAVO

Decisão: NÃO PROVIDO

Sumário: Estando em causa na acção a fiscalização de um Regulamento do Plano director Municipal, aprovado por Resolução do Conselho de Ministros, bem como a fiscalização da Comissão que exerce a sua competência para apreciar e aprovar os projectos de construção, actuando no exercício de poderes administrativos que lhe foram concedidos pela Câmara Municipal, é de concluir que estamos no âmbito de actos de natureza administrativa, pelo que as questões com eles conexas se inserem na competência dos Tribunais Administrativos.
(F.G.)

Decisão Texto Integral: 9

9

ACORDAM NA 6ª SECÇÃO DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE LISBOA
I - RELATÓRIO
1. V, SA intentou contra Condomínio e outros, a presente acção invocando o seu direito de propriedade sobre um lote de terreno, que os RR. estão a espoliar sem qualquer fundamento legal e incorrendo em múltiplas e graves violações.
Termina pedindo que o tribunal declare,
- que a alínea a do ponto 2.5 do «Regulamento de Construção…» é nula;
- que, ao nomear os membros da Comissão de Apreciação de Projectos prevista no Regulamento de Construção, sem a inclusão de um arquitecto, o R. Condomínio violou a cláusula 2.1 do Regulamento de Construção;
- que, à luz do Regulamento de Construção, as razões invocadas pelos RR. A e M não são válidas para fundamentar a não aprovação do projecto de alterações da moradia do lote de terreno da A, e deve condenar todos os RR. a reconhecerem que a A. tinha direito a que o seu projecto de alterações fosse aprovado;
- que, à luz do Regulamento de Construção, o projecto de alterações apresentado pela A. está aprovado desde Julho de 2003, devido às circunstâncias de a sua não aprovação ter sido comunicada à A. segundo o prazo de trinta dias previsto nesse Regulamento para apreciação do projecto já tinha decorrido, de essa não aprovação não ser válida, por não incluir a intervenção de um arquitecto, e de essa não aprovação não ser válida também por ter sido decidida por apenas dois dos três membros dessa Comissão, e deve condenar os RR. a reconhecerem que o projecto de alterações apresentado pela A. está aprovado desde essa data;
Mais requer que o tribunal condene os RR. na entrega imediata à A. de um documento escrito em que declarem que se considera aprovado pela comissão de apreciação de projectos prevista no regulamento de construção do condomínio, desde Julho de 2003, o projecto de alterações apresentado pela A., identificando devidamente esse projecto, e bem assim a prestarem os esclarecimentos que o Município de Cascais eventualmente solicite a esse respeito. Requer, ainda que o tribunal fixe uma sanção pecuniária compulsória adequada a assegurar a efectividade do pedido anterior, condenando cada um dos RR. no pagamento da quantia de cem euros por cada dia de atraso na prática dos referidos actos. Requer, por último, que o tribunal condene os RR. solidariamente, no pagamento de uma indemnização à A. pelos danos que lhe tenham causado ou venham a causar pelos factos alegados nesta petição inicial a liquidar futuramente.
2. Citados os RR para contestar, vieram estes suscitar a excepção absoluta do tribunal, para conhecer da matéria, por entenderem que os tribunais administrativos são os jurisdicionalmente competentes para julgar a presente acção, uma vez que está em causa a apreciação de normas por referência ao Plano Director Municipal de Cascais e ao Alvará de loteamento e respectivas licenças de construção.
3. Em resposta, pugnou a A. pela improcedência da referida excepção, porquanto a matéria em discussão nos presentes autos é matéria da competência dos tribunais comuns.
4. Foi, então, proferida decisão que julgou o tribunal comum incompetente em razão da matéria, assim absolvendo os RR. da instância.

Inconformada, a A. veio agravar da decisão, tendo, no essencial, formulado as seguintes conclusões:
1. Ao declarar a incompetência material do Tribunal, a decisão recorrida viola os arts. 211°, n° 1, da C.R.P., 29° do Código de Procedimento Administrativo, 66° do C.P.C., 18°, n° 1, da L.O.F.T.J. e 4°, n° 1, do E.T.A.F., dos quais resulta que esta acção é da competência dos Tribunais Judiciais.
2. A violação, pelos Agravados, do direito de propriedade da Agravante, decorre de um contrato privado, denominado de regulamento de construção e que uma cláusula deste contrato privado, ao pretender alterar o processo de licenciamento legal de uma moradia, é nula, nos termos do art. 294° do C.C., por violar uma norma do C.P.A., que diz que o processo administrativo resulta da lei ou de regulamento.
3. Assim, nem as partes, nem a causa de pedir nem os pedidos têm qualquer natureza pública, ou de direito administrativo, ou nela estão em causa actos de gestão pública.
4. Ao declarar-se incompetente com fundamento em que os Tribunais Judiciais não podem apreciar a questão da nulidade de uma cláusula dum contrato privado, que a Agravante fundamentou parcialmente na violação de uma norma do C.P.A., a decisão recorrida viola o art. 97° do C.P.C., e ainda, de novo, os arts. 211°, n° 1, da C.I.P., 66° do C.P.C., 18°, n° 1, da L.O.F.T.J. e 4°, n° 1, do E.T.A.F.
5. Ao entender que os Tribunais não podem ordenar aos Agravados a realização de uma prestação de facto, por tal se encontrar no foro da sua livre apreciação, a sentença recorrida não atenta na diferença entre coagir ao facto, que obviamente um Tribunal não pode fazer, e condenar na realização do facto, mesmo que infungível, atribuindo-se ao credor, em caso de incumprimento da ordem do tribunal, o direito a indemnização (que pode compreender, como foi pedido no caso, a sanção pecuniária compulsória), e assim viola os arts. 817° e 829°-A, do C.C., e 4°, n° 2, b) e 933° do C.P.C.
6. Ao entender que a conduta em causa se deve imputar a uma terceira entidade, e não aos Agravados, a decisão recorrida viola ainda os arts. 5°, n° 2, 6° e 7° do C.P.C., pois a presente acção não poderia ser movida contra a comissão de apreciação de projectos criada pelo regulamento de construção da Quinta Patino, visto que esta comissão não tem personalidade judiciária.
7. Ao absolver os RR. da instância com esse mesmo fundamento, a decisão recorrida viola os arts. 265°, n° 2, e 288°, n° 3, do C.P.C., pois deveria antes ter convidado a Agravante a requerer a intervenção dessa comissão de apreciação de projectos.

Contra-alegaram os RR, que, no essencial, concluíram:
1. Actuando no exercício de poderes administrativos que lhe foram concedidos pela Câmara Municipal de Cascais (cfr. Alvará n.° 994), a Comissão de Apreciação age com o ius imperii reconhecido aos entes públicos.
2. O litigio emergente entre esta entidade e a ora Agravante deve ser sujeito a apreciação dos Tribunais Administrativos e não dos Tribunais Judiciais.
3. O Tribunal a quo é materialmente incompetente para julgar esta questão, que é da competência dos tribunais administrativos, em virtude do disposto no art. 4.°, n.° 1, alínea d) do ETAF.
4. Os Agravados não omitiram qualquer comportamento que devessem adoptar. Antes procederam à emissão de parecer, não obstante aquele não ter sido do agrado da Agravante.
5. Não tendo omitido qualquer comportamento que estariam contratualmente vinculados a adoptar, os agravados não podem ser obrigados a adoptar qualquer comportamento que seja.
6. Não faria sentido que o Tribunal obrigasse os requeridos a proferir um parecer que estes já emitiram.

Colhidos os vistos legais,
Cumpre apreciar e decidir.
Sendo as conclusões das alegações que delimitam o objecto do recurso e o âmbito do conhecimento deste tribunal (arts. 684º e 690º, nº 1 do CPC), importa decidir qual o tribunal competente para dirimir o presente conflito.

Para apreciação deste recurso importa ter presentes os factos já constantes do Relatório.

II – O DIREITO

A sentença recorrida considerou os tribunais administrativos competentes, por entender que a presente acção prende-se com a fiscalização do Regulamento, bem como com a fiscalização da actuação da Comissão com competência para apreciar e aprovar os projectos de construção, actuando, por isso, no exercício de poderes admnistrativos que lhe foram conferidos pela Câmara Municipal de Cascais, pelo que no âmbito de actos de gestão pública, o que determina que as questões com ela conexas se insiram na competência dos Tribunais Administrativos, tendo presentes os arts. 212°, n° 3 da CRP, 4°, n° 1, aI. g) do ETAF e 62° e 66° do CPC.

1. A competência do tribunal, em geral, não depende da personalidade judiciária dos pleitantes, da legitimidade das partes, nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deveriam ser as partes e os termos dessa pretensão (1).
Invoca, porém, a Agravante que a decisão recorrida violou o art. 29º do CPA segundo o qual a competência é definida por lei ou por regulamento, pelo que não pode o alvará de loteamento conferir poderes ou competências admnistrativas.
De acordo com o disposto no artigo 4°, n.° 1 als. d) e e) do ETAF, aplicável aos autos, atenta a data de propositura da acção, compete aos Tribunais de Jurisdição Administrativa e Fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: a) fiscalizar a legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos; b) questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos a um procedimento pré-contratual por normas de direito público.
Ademais, nos termos do art. 212°, n° 3 da CRP, "compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".
Nesta medida, os tribunais administrativos são competentes para dirimir litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, como tal se entendendo aquelas em que as autoridades administrativas praticam actos de gestão pública.
Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção. Actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito privado (2).
A solução do problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, incluindo o Estado, reside em apurar:
- Se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas do direito privado;
- Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas.
Mas, para além deste aspecto, com a reforma do ETAT ocorrida em 2004, foi alargado o leque de matérias que passaram a ser pareciadas pelos Tribunal admnistrativos.
Assim, os litigios em que esteja em causa a fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, no exercício de poderes administrativos.

2. Muito embora não se conteste que a Comissão de Apreciação não é uma entidade pública, de acordo com o constante do ponto 2.5. a) do Regulamento de Construção, é condição para a apresentação do respectivo pedido de alvará à entidade municipal, a emissão por aquela Comissão, de uma declaração de conformidade do projecto com as regras do referido Regulamento.
E embora este Regulamento de Construção faça parte de um contrato entre entidades particulares por força da escritura de compra e venda, é conferida natureza de direito público pelo Alvará de Loteamento da Quinta Patino (Alvará n.° 994).
Ou seja, por força do Alvará de Loteamento, a Comissão de Apreciação, ao emitir o parecer, favorável ou não, quanto aos projectos apresentados, actua no exercício de poderes de natureza administrativa. Só assim se pode entender que o parecer favorável da referida Comissão seja condição da licença de construção a emitir pela Câmara Municipal.
Ora, como supra se referiu, a apreciação de actos jurídicos por entidades que, embora privadas, actuam no exercício de poderes administrativos, é da competência dos tribunais da jurisdição administrativa, de acordo com o citado art. 4 °, n.° 1, alínea d) do ETAF.
Por outro lado, nos presentes autos, está em causa a conduta dos RR, a título de responsabilidade extracontratual, enquanto partes da Comissão de Apreciação, com poderes atribuídos administrativamente pela Câmara Municipal de Cascais, o que acarreta também, nos termos do E.T.A.F., a apreciação pelos Tribunais Administrativos.
E de todo o modo, face à matéria de facto alegada pela A., constata-se que esta estrutura o seu direito com base na violação de normas referentes ao licenciamento urbano, o que, como se referiu, não pode ser apreciado por este Tribunal.
Em suma, atendendo a que na presente acção está em causa a fiscalização do Regulamento supra referido, bem como a fiscalização da Comissão de Apreciação, com poderes para dar parecer no que respeita aos projectos de construção, actuando, portanto, no exercício de poderes administrativos, concedidos pela Câmara Municipal de Cascais, é de concluir, tal como a sentença recorrida, que estamos, aqui, no âmbito de actos de natureza administrativa, pelo que as questões com eles conexas se inserem na competência dos Tribunais Administrativos.
E sendo a competência dos Tribunais Judiciais determinada em termos residuais, não podem ser a estes submetidas questões especificamente atribuídas a outras ordens jurisdicionais, como é o caso dos Tribunais Administrativos, cuja competência se encontra atribuída por Lei.
Deste modo, referindo-se à fiscalização de um Regulamento do Plano director Municipal de Cascais, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros no 96/97, publicado na 1ª Série-B do D.R. 11° 13 de 19/06/1997, bem como à fiscalização da comissão que exerce a sua competência para apreciar e aprovar os projectos de construção, actuando no exercício de poderes administrativos que lhe foram concedidos pela Câmara Municipal de Cascais (cfr. Alvará n.° 994), outra hipótese não resta para a A. senão a de submeter os autos à avaliação dos Tribunais Administrativos.

3. E também não assiste razão à Agravante quando insiste que o Tribunal podia e devia ter ordenado a realização de uma prestação de facto, por tal se encontrar no foro da sua livre apreciação.
De facto, não faria sentido que o Tribunal obrigasse os requeridos a proferir um parecer que estes já emitiram, pese embora não seja aquele que interessa à Agravante.
Emitido o parecer, não omitiram os RR., ora Agravados, enquanto membros da Comissão de Apreciação, qualquer comportamento que estariam contratualmente vinculados a adoptar, pelo que já não podem ser obrigados a emitir qualquer declaração.
Mesmo que o tribunal pudesse substituir-se aos RR., emitindo em nome da Comissão uma declaração com vista a aprovar um projecto de alterações, verifica-se que a apreciação necessária para autorizar essa declaração entronca em matérias correlacionadas com o licenciamento urbano e o ordenamento do território, para as quais este Tribunal não é competente.
Face ao exposto não pode deixar de se concluir pela improcedência das conclusões do Agravo.

III – DECISÃO
Termos em que, negando provimento ao Agravo, mantém-se a decisão recorrida.
Custas pela Agravante.
Lisboa, 21 de Setembro de 2006.
(Fátima Galante)
(Ferreira Lopes)
(Manuel Gonçalves)
________________________
1 Manuel de Andrade, Noções elementares de processo civil, Coimbra, 1979, pág. 91.
2 Sobre o conceito de actos de gestão publica/gestão privada vide Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. 1º, pág. 60/61; Marcelo Caetano, Manual, 10ª ed., 2º vol., pág. 1222; Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1991, I, pag. 134: vide ainda Ac. STA de 29.04.2004, (relator Pires Esteves), www.dgsi.pt.