| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na 9ª Secção Criminal do Tribunal da Relação de Lisboa:
I. RELATÓRIO
1. Nos autos de contraordenação municipal n.º ...2022, instaurados pela Câmara Municipal de ... (...), foi proferida decisão administrativa, em ... de ... de 2023, que condenou a arguida AA, com o NIPC..., pela ocupação de espaço do domínio público com esplanada aberta e estrutura de madeira (vedação/proteção), com cerca de 45m2, sem o devido licenciamento municipal, na coima de €2.820,00 e custas de €102,00.
2. Desta decisão foi interposto recurso de impugnação pela arguida AA.
3. Por sentença prolatada em 23 de Janeiro de 2026, o Sr. Juiz do Tribunal a quo julgou improcedente o recurso interposto e manteve a decisão proferida pela Câmara Municipal de ....
4. Desta sentença, foi interposto pela arguida AA, o presente recurso. Extrai da respectiva motivação as seguintes conclusões:
«i. O Tribunal a quo desconsiderou factualidade relevante e alegada na Impugnação.
ii. A sentença recorrida incorre em erro de julgamento sobre a matéria de facto, quer por errada valoração da prova, quer por omissão de factos relevantes, em violação do artigo 127.º do CPP (livre apreciação da prova segundo as regras da experiência e a lógica) e do artigo 32.º da Constituição (garantias de defesa), aplicáveis por força do artigo 41.º do RGCO.
iii. A factualidade alegada na Impugnação da decisão administrativa encontra-se provada por documentos juntos com a mesma, não foi impugnada pelo Ministério público ou pela entidade recorrida, e, ainda, poderia ser provada também por prova testemunhal, que o Tribunal considerou desnecessária por entender que possuía todos os elementos necessários à prolação da decisão.
iv. O Tribunal tem um pleno poder de conhecimento do mérito da questão concreta não se podendo limitar a uma fiscalização formal da decisão administrativa, podendo e devendo considerar todos os factos constantes do processo administrativo e sobre os quais o arguido se tenha pronunciado, devendo o Tribunal realizar uma apreciação crítica e autónoma da prova bem como do seu enquadramento jurídico.
v. O Tribunal a quo, ao considerar que possuía todos os elementos necessários à prolação de decisão por simples despacho e, depois, considerar como não provada matéria alegada ou desconsiderando factualidade alegada, omitiu o seu dever de apuramento da Verdade material, constituindo a sentença recorrida uma decisão surpresa, ilegal e que justifica a declaração da sua nulidade ou a sua revogação e determinação da baixa do processo para apuramento da factualidade alegada.
vi. Na sentença concluiu-se que a Recorrente “agiu sem observar o dever de cuidado objetivamente exigível”, imputando-lhe, pelo menos, negligência, por não ter obtido o “título adequado” antes de instalar e manter a estrutura delimitadora.
vii. Tal conclusão contraria frontalmente as regras da experiência comum: um operador económico que, durante décadas, obtém licenças de ocupação de espaço público, que constrói e mantém à sua custa uma calçada em zona desprovida de passeios, que apresenta Comunicação Prévia e que depois formula pedido de licenciamento específico para a vedação, não pode ser equiparado a quem simplesmente ocupa o domínio público à revelia da Administração.
viii. Ao desvalorizarem-se estes elementos – todos eles constantes do próprio processo administrativo e da prova documental – e ao optar-se por uma leitura maximalista da falta de título para a proteção delineadora, o Tribunal a quo faz uma apreciação parcial e desequilibrada da prova, em manifesto prejuízo da Recorrente.
ix. Acresce que a sentença ignora a prova relativa ao facto de, pela esplanada da Recorrente, ser possível a circulação de peões, carrinhos de bebé e pessoas de mobilidade reduzida, mediante portão colocado em ambas as extremidades da vedação, e de que aquela é, na prática, o único troço com condições mínimas de segurança pedonal na ..., onde “nem bermas há, quanto mais passeios”.
x. Ao não valorar estes aspetos – que revelam, precisamente, uma preocupação acrescida de segurança por parte da Recorrente – e ao manter uma narrativa de “ocupação do passeio” sem título, a sentença padece de erro manifesto na apreciação da prova, configurando um julgamento desconforme com a realidade física do local e com a conduta global da Recorrente.
xi. A própria jurisprudência em matéria de ocupação de domínio público municipal sublinha que a afetação de um espaço ao domínio público supõe a produção efetiva de utilidade pública e a sua qualificação como tal, não sendo indiferente a configuração concreta do local e a forma como é utilizado e gerido pela Administração. Neste quadro, a avaliação da situação factual da ... impunha um exame muito mais cuidadoso da configuração física do espaço e da atuação prolongada da Recorrente, que a sentença omitiu.
xii. A decisão sobre a matéria de facto é ilegal por assentar numa apreciação deficiente, incompleta e, em pontos essenciais, contraditória com os factos provados, impondo-se a sua alteração pela Relação, nos termos do artigo 431.º do CPP, para que:
a. se reconheça o contexto físico de inexistência de passeios;
b. se valorize a construção e manutenção da calçada pela Recorrente;
c. se tenha em conta o histórico de licenciamento da esplanada e a atuação diligente da Recorrente na obtenção de títulos;
d. se tenha em consideração que a vedação se encontra implantada no local há mais de 15 anos;
e. se conclua pela, no mínimo, extrema redução da culpa, se é que esta não deve ser mesmo excluída.
xiii. O procedimento contraordenacional encontra-se prescrito, não só por o facto interruptivo da prescrição ter tido lugar muito depois da prática do facto relevante – a implantação da vedação há mais de 15 anos – como ainda por ter decorrido o prazo de prescrição acrescido de metade, assim violando os arts. 27º, al. b), e art. 28º, nºs 1, al. a), e 3, do RGCO.
xiv. A sentença recorrida enferma de nulidade por insuficiência e contradição da fundamentação de facto e de direito, nos termos do art. 379º, nº 1, al. a), do Código de Processo Penal (CPP), aplicável ex vi art. 41º do RGCO, por remissão expressa para o artigo 374º, nº 2, do CPP.
xv. A Sentença recorrida é ilegal por errada aplicação do Direito.
xvi. O Tribunal não apurou devidamente os factos em todas as vertentes de direito incluindo a ilicitude e a culpa.
xvii. Contrariamente ao dado provado no ponto 9, a Recorrente sempre agiu com dever de cuidado, tendo por isso diligenciado:
a. A construção de um passeio para que os seus clientes tivessem a possibilidade de permanecer na área do estabelecimento.
b. Diligenciado e obtido os títulos referentes a autorizações.
c. Realizado uma comunicação prévia, descrevendo a situação, e informando a autoridade competente e fiscalizadora.
xviii. Não podendo deixar de se entender que os relatórios juntos ao processo de licenciamento LIC... sejam uma clara e desconexa manta de retalhos, sem qualquer afirmação técnica ou objetiva sobre o caso concreto, onde claramente se compreende que não foi ajustado ao caso concreto, sendo que, nesse Parecer, além de uma série de generalidades acerca de direito subjectivo, interesse legalmente protegido e interesse público, com referência ao Regulamento de Publicidade, Outras Utilizações do Espaço Público e Mobiliário Urbano, assim como ao Regime Jurídico de Acesso e Exercício de Actividades de Comércio, Serviços e Restauração (RJACSR),
xix. Faz referência à definição de “ocupação do espaço público” – como sendo qualquer implantação, ocupação, difusão, instalação, afixação ou inscrição, promovida por equipamento urbano, mobiliário urbano, suportes publicitários ou outros meios de utilização do espaço público, no solo, espaço aéreo, fachadas, empenas e coberturas de edifícios”
xx. Seguindo-se uma série de considerações em que se misturam referência genéricas e referências à situação concreta, num discurso confuso e aparentemente desconexo.
xxi. O que se encontra em causa é a suposta necessidade de licenciamento prévio, não a ocupação da via pública pois essa encontra-se licenciada.
xxii. A sentença recorrida incorre em erro na aplicação do direito, quer quanto ao preenchimento do tipo objetivo e subjetivo da infração, quer quanto à determinação da medida da coima, em violação do RGCO, do Regulamento Municipal aplicável e dos princípios constitucionais da legalidade, culpa e proporcionalidade.
xxiii. Ao interpretar o artigo 6.º do Regulamento Municipal como exigindo, no caso concreto, um licenciamento autónomo para a “proteção delineadora de esplanada”, sem estabelecer uma articulação coerente com o regime de Comunicação Prévia e com o histórico de licenciamento da esplanada, a sentença aplica o regulamento de forma excessivamente formalista e descontextualizada, desconsiderando a função e o enquadramento da estrutura em causa.
xxiv. A jurisprudência tem vindo a acentuar que a existência de regimes distintos – licenciamento versus comunicação prévia – não significa que a mera comunicação substitua sempre a licença, mas também não autoriza a Administração a, sem critérios claros e previamente conhecidos, tratar situações análogas de forma contraditória ou a exigir títulos adicionais sem adequada densificação normativa.
xxv. No caso concreto, a Recorrente:
a. tinha a esplanada licenciada ininterruptamente desde, pelo menos, 2010;
b. apresentou Comunicação Prévia atualizada para a esplanada com 45 m²;
c. requereu licença específica para a proteção delineadora logo que confrontada com essa exigência pela fiscalização, tendo sido o pedido indeferido com base em pareceres genéricos, sem adequada ponderação da configuração física concreta da ... e do acréscimo de segurança proporcionado pela vedação.
xxvi. Ao qualificar esta conduta como preenchendo, de forma linear, o tipo objetivo da infração (ocupação não titulada do domínio público com estrutura delimitadora fixa) e ao concluir, em simultâneo, pela existência de negligência, a sentença aplica o conceito de culpa de forma dissociada do contexto normativo e factual, ignorando a confiança legítima criada pela atuação pretérita da própria Administração – licenciamento e cobrança de taxas, elogios públicos à intervenção da Recorrente, aceitação de comunicações e pedidos sucessivos.
xxvii. Mesmo admitindo, por mera hipótese, o preenchimento do tipo objetivo, a sentença erra gravemente na medida da coima: mantém o valor correspondente ao mínimo legal abstrato (€ 2.820,00), sem efetiva ponderação do grau de culpa (manifestamente diminuto), da primariedade da Recorrente, da ausência de benefício económico relevante com a conduta e das circunstâncias excecionais do caso – nomeadamente, a maior segurança pedonal resultante da intervenção da Recorrente e a total inexistência de passeios na ....
xxviii. Nos termos do art. 18.º, nºs 1 e 3, do RGCO, a coima deve ser fixada em função da gravidade da infração, da culpa do agente e da situação económica deste, podendo ser especialmente atenuada quando as circunstâncias o justifiquem, designadamente em caso de culpa diminuta e reduzida gravidade da ilicitude.
xxix. O próprio regime geral admite, para situações de ilicitude e culpa reduzidas, a aplicação da admoestação em substituição da coima, solução que, no caso vertente, se mostra manifestamente mais conforme ao princípio da proporcionalidade, uma vez que:
a. a conduta da Recorrente é, na essência, uma tentativa de compatibilização da exploração económica do estabelecimento com a segurança pedonal;
b. inexistem queixas, reclamações ou danos concretos decorrentes da existência da esplanada e da vedação;
c. a Recorrente atuou sempre em articulação com a Câmara Municipal, apresentando comunicações e pedidos de licenciamento, sem nunca se furtar à regularização.
xxx. Ao recusar qualquer redução da coima abaixo do mínimo legal e ao afastar a admoestação com fundamento na “gravidade” abstrata da ocupação do domínio público com estrutura fixa, a sentença adota uma interpretação que, na prática, esvazia de conteúdo útil as normas de atenuação especial e de substituição da coima, contrariando o espírito do RGCO e o princípio constitucional da proporcionalidade.
xxxi. A sentença recorrida aplica de forma errada o regime substantivo da infração (preenchimento do tipo objetivo e subjetivo),
a. violando o artigo 18º do RGCO na determinação da medida da coima;
b. desrespeitando os princípios constitucionais da culpa, da proporcionalidade e da proteção da confiança.
Termos em que se requer seja reconhecida e declarada:
a) a nulidade da Sentença recorrida;
b) a ilegalidade da Sentença por errada apreciação da matéria de facto e a prolação de decisão surpresa;
c) a prescrição do procedimento contraordenacional;
d) a ilegalidade da Sentença por errada aplicação do Direito, designadamente a ilegalidade por ausência de infracção, seja quanto ao preenchimento do tipo seja por ausência de ilicitude, absolvendo-se a Recorrente ou, subsidiariamente, reduzindo-se significativamente a coima aplicada, designadamente mediante atenuação especial ou substituição por admoestação».
5. O recurso foi admitido, por despacho de 13 de Fevereiro de 2026.
6. A Ex.ma Magistrada do Ministério Público em primeira instância respondeu ao recurso. Aduz, em síntese, a seguinte motivação (sem formulação de conclusões):
«Pretende a recorrente, além do mais, a alteração da matéria de facto fixada na sentença recorrida. Sucede que, de acordo com o disposto no n.º 1, do artigo 75.º, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas, o conhecimento deste Venerando Tribunal mostra-se cingido à matéria de Direito.
Pelo que, deverá, nessa parte, o recurso apresentado ser liminarmente rejeitado.
(…) ao contrário do que pretende a recorrente, a contagem do referido prazo de prescrição iniciar-se-ia na data em que a infracção foi praticada ou, pelo menos, detectada, e não numa suposta data indicada pela recorrente, ocorrida há cerca de 15 anos (sendo certo que, de acordo com a sua defesa, tal infracção também não ocorreria, pelo que mal se compreende a alegação de que a mesma teria ocorrido em 2010).
Assim, e por se concordar na íntegra com o que ficou plasmado em sede de sentença, dá-se tal fundamentação por integralmente reproduzida, sem necessidade de outras considerações.
Invoca ainda a recorrente que a sentença recorrida padece de nulidade “por insuficiência e contradição da fundamentação de facto e de direito”, apesar de não concretizar em que medida é que tal nulidade se manifesta em concreto na sentença recorrida.
Cremos que a recorrente se limita a genericamente invocar tal nulidade, sendo certo que à mesma se impõe concluir que na decisão proferida não se surpreende o mencionado vício (ou qualquer outro).
Com efeito, o invocado vício consiste na contradição entre a matéria de facto dada como provada ou como provada e não provada, ou entre a fundamentação probatória da matéria de facto, ou até mesmo entre a fundamentação e a decisão.
Vale isto por dizer que se estará perante tal vício sempre que, seguindo o fio condutor do raciocínio lógico do julgador, os factos julgados como provados ou como não provados colidem inconciliavelmente entre si ou uns com os outros ou, ainda, com a fundamentação da decisão.
Ora, a recorrente limita-se a invocar tal vício, não esclarecendo sequer quais os pontos de facto (provados e não provados) que considera estarem em contradição entre si, nem, da leitura da sentença se descortina que haja factos em contradição uns com os outros.
Ao invés, da sua análise com facilidade se conclui que a mesma não apresenta qualquer oposição entre os factos provados, ou entre os factos não provados, nem entre estes e aqueles, antes ressaltando que todos se harmonizam no seu devir histórico.
Note-se, aliás, que a recorrente aponta, relativamente à sentença agora proferida e recorrida, os mesmíssimos vícios que já apontava à decisão administrativa, sem acrescentar qualquer novo argumento e sem parecer fazer distinção entre uma e outra decisão.
Pelo que, não padecendo a sentença de qualquer vício, é manifesto que, também nesta parte se impõe a improcedência do recurso apresentado.
Atenta a matéria de facto dada como assente nos autos, é evidente que se tem por praticada a infracção pela qual a recorrente foi condenada.
Com efeito, o Regulamento de Publicidade, Outras Utilizações do Espaço Público e Mobiliário Urbano do Município de ... institui o regime de licenciamento da utilização dos espaços públicos no Município de ....
O artigo 4.º, do mencionado diploma dispõe, entre o mais, que “Para efeitos deste regulamento, entende-se por: […]
3. Via pública - todo o espaço público ou afecto ao domínio público, designadamente, passeios, avenidas, alamedas, ruas, praças, caminhos, parques, jardins, largos e demais bens imóveis integrantes do património municipal; […]
4. Ocupação do espaço público - qualquer implantação, ocupação, difusão, instalação, afixação ou inscrição, promovida por equipamento urbano, mobiliário urbano, suportes publicitários ou outros meios de utilização do espaço público, no solo, espaço aéreo, fachadas, empenas e coberturas de edifícios; […]
9. Mobiliário urbano - todo o equipamento instalado ou apoiado no espaço público que permitam um uso, prestem um serviço ou apoiam uma actividade, designadamente quiosques, bancas, esplanadas e seus componentes, palas, toldos, alpendres, bancos e abrigos de transportes públicos.
Por sua vez, o artigo 6.º, n.º 1, do referido Regulamento dispõe que “Em caso algum é permitido qualquer tipo de publicidade ou outra utilização do espaço público constante deste Regulamento, sem prévio licenciamento, autorização a emitir pela Câmara Municipal, ou comunicação à mesma, nos termos legalmente previstos.”, pelo que a ocupação de espaço público com mobiliário urbano, nomeadamente esplanada fixa e seus componentes carece de licença administrativa (em conjugação com o disposto no artigo 19.º e ponto A1.1 do Anexo II do referido Regulamento Municipal).
No caso dos autos, resultando demonstrado que a recorrente procedeu à ocupação de espaço de domínio público (passeio) com uma esplanada aberta com cerca de madeira e de estrutura fixa, com cerca de 45 metros quadrados, sem o devido licenciamento camarário, não há dúvidas de que a referida conduta preenche a infracção imputada nos autos e pelo qual a recorrente foi condenada.
A decisão proferida pelo Tribunal a quo não merece qualquer censura, tendo aplicado de forma exemplar o direito aos factos apurados, pelo que, também nesta parte se impõe a improcedência do recurso
A coima aplicada pela decisão administrativa teve em conta todos os factores enunciados no artigo 18.º, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas e no artigo 59.º, do Regulamento de Publicidade, Outras Utilizações do Espaço Público e Mobiliário Urbano do Município de ....
De facto, no caso dos autos, a decisão administrativa considerou que “considerando-se esta contraordenação como grave […] e o bem jurídico protegido, nomeadamente a qualidade do ambiente urbano e o correcto uso dos bens públicos face à apropriação de espaços para uso privado, bem como a salvaguarda da utilização do espaço público, relativamente à envolvente urbana, numa perspectiva de obstar à degradação da qualidade do espaço urbano, de promover a qualificação do espaço público e de respeito pelas componentes ambientais e paisagísticas e de melhoria da qualidade de vida no Município” e ainda que “no caso em pareço, não existem elementos que nos permitam concluir que a arguida tenha agido dolosamente”, “subsiste, no entanto, a punibilidade a título de negligência” e “informada da necessidade de diligenciar pelo licenciamento camarário da esplanada, ainda assim não o fez, coibindo-se de proceder em conformidade à informação prestada pela autoridade policial e com o Regulamento Municipal”.
A decisão administrativa teve ainda em consideração a ausência de antecedentes contraordenacionais da arguida.
Pelo que se entende que a referida se mostra adequada, justa e proporcional e devidamente fundamentada, pelo que bem andou o Tribunal em mantê-la na íntegra».
7. Neste tribunal, a Sra. Procuradora-Geral Adjunta, louvada exclusivamente na resposta apresentada na primeira instância, é de parecer que o recurso deve ser julgado improcedente.
8. Realizado o exame preliminar, colhidos os vistos, foram os autos à conferência, cumprindo agora decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO
1. Delimitação do objeto do recurso
No espectro contraordenacional (que dispõe de um regime próprio e autónomo do processo penal, ao qual este apenas se aplica subsidiariamente) existe uma via única de recurso, restrito à matéria de direito - art. 73.º, 74.º, e 75.º, do R.G.C.O.
Vedada que está a possibilidade de recurso da matéria de facto nos termos do artigo 412º, n.º 3 e 4 do Código de Processo Penal, em função da especificidade do processo das contraordenações, o objecto do recurso há de ser fixado em função das questões de direito decorrentes do teor das conclusões que o recorrente extrai da motivação que apresenta, onde sintetiza as razões de discordância com o decidido e resume o pedido (n.º 1 do artigo 412º n.º 3 do artigo 417º, ambos do C.P.P., aplicáveis por força do disposto no artigo 41º do R.G.C.O.), sem prejuízo das questões que devem ser conhecidas oficiosamente (como sucede com os vícios a que alude o n.º 2 do artigo 410º, ou no n.º 1 do artigo 379º, ambos do C.P.P.)1.
Atentas as conclusões recursivas, as questões a discernir (alinhadas segundo um critério de lógica e cronologia, eventualmente preclusivas) consistem em saber se: o procedimento contraordenacional se encontra prescrito; se a decisão revidenda é nula por falta de fundamentação; se padece dos vícios de procedimento de insuficiência da matéria de facto para a decisão e/ou de contradição insanável na fundamentação e se o Tribunal a quo incorreu em erro de jure na subsunção jurídico-contraordenacional, na determinação da coima e no afastamento da aplicação de uma admoestação.
2. A decisão trazida da instância é do seguinte teor2:
II. Questão prévia: prescrição do procedimento contraordenacional:
A prescrição do procedimento contraordenacional é de conhecimento oficioso.
O prazo base determina-se pelo art. 27.º do RGCO, sendo de 3 anos quando a contraordenação seja punível com coima de montante máximo igual ou superior a € 2.493,99 e inferior a € 49.879,79.
No caso, a moldura abstrata indicada na decisão administrativa vai de € 2.820,00 a € 8.460,00, pelo que é aplicável o prazo de 3 anos.
O prazo de prescrição interrompe-se, designadamente, com a comunicação ao arguido de decisões/medidas contra ele tomadas ou com qualquer notificação, bem como com a decisão da autoridade administrativa que aplica a coima; e, após cada interrupção, começa a correr novo prazo.
Em qualquer caso, a prescrição ocorre sempre quando, desde o seu início e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo de prescrição acrescido de metade (prazo-limite).
Sendo o prazo base de 3 anos, o prazo-limite é de 4 anos e 6 meses (sem prejuízo de eventuais períodos de suspensão, nomeadamente em fase judicial, com limites legais).
Para efeitos do termo inicial, e por ser interpretação mais favorável à arguida, considera-se o momento da fiscalização constante do auto (08/08/2022) como data relevante para o início do prazo.
Ainda assim, verifica-se que o procedimento foi objeto de atos interruptivos posteriores, nomeadamente:
- notificação no âmbito do exercício do direito de audição e defesa (22/03/2023);
- decisão administrativa sancionatória (03/07/2023) e subsequente impugnação (14/08/2023);
- remessa dos autos a tribunal (16/10/2023) e tramitação judicial subsequente, incluindo ofício e resposta da ... em novembro de 2023.
Em face destes atos, não se mostra decorrido, quer o prazo base de 3 anos contado desde a última interrupção relevante, quer, em qualquer caso, o prazo-limite de 4 anos e 6 meses contado desde 08/08/2022 (que apenas ocorreria em 08/02/2027).
Conclui-se, assim, que o procedimento contraordenacional não se encontra prescrito.
* * *
III. Fundamentação
A) Matéria de Facto
1) Factos provados
Com relevo para a decisão a proferir ficou provado que:
1. No dia 08/08/2022, pelas 17h30, no estabelecimento de restauração “...”, sito na ..., explorado pela arguida AA, encontrava-se instalada e em funcionamento uma esplanada aberta delimitada por cerca/estrutura de madeira, com cerca de 45 m2, com caráter fixo, ocupando área do domínio público (passeio).
2. A ocupação descrita carecia de licenciamento municipal e não se mostrava titulada por licença emitida pela ... para esse efeito (nomeadamente quanto à “proteção delineadora de esplanada”).
3. A arguida apresentou, através do Balcão do Empreendedor/e Portugal, comunicação/prévia/pedido relativo à ocupação de espaço público, incluindo esplanada aberta com 45 m2 (submissão em .../.../2022).
4. Em .../.../2022, a arguida requereu licença para ocupação do espaço público com “proteção delineadora de esplanada” (27 m2), no âmbito do processo administrativo ....
5. No processo LIC..., após obtenção de pareceres e audiência prévia, foi proferida decisão final de indeferimento do pedido de licenciamento de “proteção delineadora de apoio a esplanada”, tendo a arguida apresentado reclamação administrativa, mantendo-se o indeferimento.
6. À data dos factos (08/08/2022), não existia licença municipal emitida em nome da arguida para ocupação do espaço público com “proteção delineadora de esplanada”
7. A arguida, na pessoa do seu legal representante, foi informada pelos agentes fiscalizadores da necessidade de retirar a estrutura e de promover a regularização/licenciamento, não tendo conformado a ocupação aos requisitos exigidos nem obtido o título habilitante para manter a “proteção delineadora” no espaço público.
8. A arguida não apresentou defesa escrita na fase administrativa, apesar de ter sido notificada e de lhe ter sido concedida prorrogação (após junção de procuração).
9. A arguida, na pessoa do seu legal representante, agiu sem observar o dever de cuidado objetivamente exigível a um operador económico que pretende ocupar o domínio público com esplanada e componentes/estruturas, designadamente o dever de se informar e obter o título adequado (licença/autorizações ou comunicação válida dentro dos critérios) antes de instalar e manter a ocupação.
* * *
2) Factos não provados
Com relevo para a decisão a proferir não ficou provado que:
a) No dia 08/08/2022, a ocupação do espaço público estivesse titulada por licença municipal válida emitida à arguida para a “proteção delineadora”/estrutura fixa;
b) A apresentação de comunicação prévia de .../.../2022 bastava, no caso concreto, para legitimar a instalação de uma estrutura fixa delimitadora (“proteção delineadora”) no domínio público, independentemente dos critérios e da necessidade de licenciamento específico.
c) A decisão administrativa sancionatória foi proferida por motivos pessoais de perseguição/abuso de poder imputáveis, com suporte factual bastante, a agente municipal, e determinantes do ato sancionatório.
* * *
B) Motivação da decisão de facto:
A convicção do Tribunal assentou no conjunto documental constante dos autos, em especial:
- auto de notícia/participação e registo fotográfico, que descrevem a instalação da esplanada e da estrutura de madeira, área aproximada e natureza fixa;
- elementos do Balcão do Empreendedor/e Portugal que demonstram a apresentação de comunicação prévia/pedido (.../.../2022) para esplanada com 45 m2;
- informação oficial do serviço municipal competente (DLAE), remetida ao Tribunal, que esclarece inexistir licença emitida para “proteção delineadora de esplanada” e descreve o iter do LIC... (pedido, pareceres, indeferimento e reclamação);
- decisão administrativa de 03/07/2023 e respetiva fundamentação;
- o acesso às fontes abertas que permitem visualizar as características do local da pretensa infracção e da localidade da ... (designadamente https://www.google.pt/maps).
Quanto ao elemento subjetivo, conclui-se pela negligência a partir do padrão de diligência exigível a uma pessoa coletiva exploradora de restauração: a ocupação do domínio público depende de título adequado e do cumprimento de critérios técnicos; tendo a arguida optado por instalar/manter estrutura delimitadora e esplanada em espaço público sem licença emitida para a “proteção delineadora” e sem demonstrar conformidade bastante para dispensar licenciamento, incorreu em omissão censurável do dever de cuidado.
* * *
IV. Enquadramento Jurídico e apreciação das questões suscitadas:
IV. 1. Da alegada nulidade por contradição e falta de fundamentação:
A recorrente sustenta contradição: a decisão administrativa reconhece ter sido apresentada “comunicação prévia”, mas conclui que era necessário licenciamento.
Não lhe assiste razão.
A decisão administrativa descreve: - que existe comunicação prévia/pedido no Balcão do Empreendedor; e - que, pelas características do que estava instalado (estrutura de madeira fixa delimitadora de esplanada), a ocupação carecia de licenciamento e não se encontrava licenciada.
Este raciocínio é corroborado pelo esclarecimento oficial da DLAE: não existiu licença emitida para “proteção delineadora de esplanada”, tendo o pedido de licenciamento (LIC…) sido indeferido.
Assim, não há contradição insanável; há uma apreciação jurídico-factual distinta entre: (i) a existência de uma comunicação prévia (instrumento declarativo no âmbito do Licenciamento Zero) e (ii) a efetiva instalação de uma estrutura delimitadora fixa no domínio público, para a qual não foi emitida licença e que, no caso, foi objeto de procedimento autónomo (LIC...) culminando em indeferimento.
Quanto à fundamentação, a decisão administrativa contém a descrição do facto, a indicação das normas violadas e sancionatórias, e a valoração probatória (auto, fotografias, consulta ao Balcão do Empreendedor e inexistência de licenciamento), satisfazendo o standard exigível no art. 58.º do RGCO.
Improcede, pois, a invocada nulidade.
* * *
IV. 2) Do erro nos pressupostos (factualidade da obstrução/“inexistência de passeios”):
A recorrente sustenta que a ... não tem passeios e que a sua esplanada não impede circulação; invoca ainda ter construído a “calçada” há décadas.
Ainda que se admita, como contexto, a existência de zonas com reduzidas condições pedonais, tal não elimina o carácter de domínio público do espaço em causa nem afasta a necessidade de título habilitante e conformidade com critérios técnicos.
O próprio procedimento LIC... tratou a área como domínio público municipal e foi apreciado em função de pareceres técnicos (trânsito e polícia municipal).
A alegação de ter sido a recorrente a executar a “calçada” é juridicamente irrelevante para a qualificação do espaço como domínio público e para o regime de ocupação do espaço público pelo município, não conferindo, só por si, direito a ocupação sem título.
Por outro lado, os autos documentam que a ocupação instalada (esplanada + estrutura delimitadora) não dispunha de licença para a proteção delineadora e que o pedido de licenciamento foi indeferido com fundamento em razões de segurança e acessibilidade, confirmadas por pareceres e reavaliações.
Assim, não se verifica erro manifesto nos pressupostos determinante da decisão sancionatória.
* * *
IV. 3) Do alegado abuso de poder/perseguição por agente municipal:
A impugnação contém imputações de abuso de poder e antagonismo pessoal por agente municipal.
Contudo, tais alegações não vêm acompanhadas de elementos objetivos bastantes que infirmem o núcleo do ilícito: a existência de ocupação no domínio público com estrutura delimitadora fixa sem licença emitida. Mesmo que existissem incidentes no relacionamento, a decisão sancionatória assenta em prova documental e em tramitação administrativa e técnica que excede o plano de atuação individual de um agente, incluindo consulta de registos e apreciação por serviços municipais competentes. Improcede, assim, esta linha impugnatória.
* * *
IV. 4) Da relevância das licenças antigas/pagamentos (2010 e seguintes):
A recorrente junta documentos de ocupação e pagamentos de anos anteriores e invoca licenciamento “ininterrupto desde 2010”. Todavia, tais documentos não demonstram a existência, em 08/08/2022, de licença válida que titule a instalação da proteção delineadora/estrutura fixa com cerca de 45 m2, nem afastam o facto, apurado oficialmente, de não ter sido emitida licença para a proteção delineadora e de o pedido de licenciamento ter sido indeferido.
Além disso, a própria comunicação prévia de .../.../2022 revela uma realidade de ocupação com área e componentes atuais (45 m2), distinta de ocupações pretéritas, pelo que não pode ser automaticamente “coberta” por títulos antigos.
* * *
IV.5. A recorrente requereu que fosse determinada à ... a junção de licenças e/ou comunicações prévias emitidas em nome da arguida (anos anteriores) e de peças do processo LIC..., alegando incumprimento do despacho judicial e invocando caso julgado formal/lapso manifesto.
A ... remeteu ao Tribunal informação do serviço municipal competente (DLAE) esclarecendo:
- inexistência de licenças emitidas para proteção delineadora de esplanada;
- existência do processo LIC..., indeferido;
- existência de mera comunicação prévia relativa à esplanada (Licenciamento Zero), com indicação de registos.
Assim, quanto ao essencial (título habilitante para a estrutura delimitadora e tramitação do LIC...), a ... prestou o esclarecimento determinante: não existem licenças emitidas para a “proteção delineadora”, pelo que não há documentos dessa natureza a juntar; e existe processo LIC..., cujo conteúdo foi remetido para enquadramento.
Quanto a “licenças dos anos anteriores”, verifica-se ainda que:
i) a recorrente já juntou documentos que reputa relevantes sobre ocupações pretéritas; e
ii) tais documentos, como se demonstrou supra, não são decisivos para a qualificação da situação de 08/08/2022 nem para a inexistência de licença emitida para a proteção delineadora.
Pelo que se considerou desnecessária instrução adicional em sede judicial.
* * *
IV.6. Do preenchimento dos elementos objetivos e subjetivos do ilícito:
Ora, ficou provado que a arguida ocupou espaço do domínio público com esplanada e estrutura delimitadora fixa (cerca/guarda de madeira) com cerca de 45 m2, sem licença emitida para a proteção delineadora e sem título adequado que legitime tal ocupação (no contexto municipal e do procedimento LIC...), o que preenche o elemento típico objetivo da contraordenação.
Ao nível do elemento subjetivo a conduta é imputável, pelo menos, a título de negligência, uma vez que à arguida (na pessoa do seu legal representante) se impunha, como dever mínimo de cuidado, confirmar previamente o regime aplicável e obter o título adequado para a ocupação e para a instalação dos elementos/estruturas, o que não assegurou, mantendo-se a ocupação sem licença emitida e com indeferimento do pedido de licenciamento.
Consequentemente, mostram-se preenchidos os pressupostos objetivos e subjetivos da infração e inexiste causa de exclusão da ilicitude ou da culpa relevante.
* * *
V. Medida da coima:
A decisão administrativa aplicou a coima no mínimo legal (€ 2.820,00) e custas (€ 102,00).
Não se vislumbram fundamentos para redução abaixo do mínimo, nem para substituição por admoestação, que pressupõe reduzida gravidade e culpa (não compatíveis com ocupação não titulada do domínio público com estrutura delimitadora fixa e indeferimento do pedido de licenciamento».
3. Do recurso interposto
3.1. Da invocada prescrição do procedimento contraordenacional
Relembremos que, neste conspecto, a recorrente invoca, em síntese, que:
«O procedimento contraordenacional encontra-se prescrito, não só por o facto interruptivo da prescrição ter tido lugar muito depois da prática do facto relevante – a implantação da vedação há mais de 15 anos – como ainda por ter decorrido o prazo de prescrição acrescido de metade, assim violando os arts. 27º, al. b), e art. 28º, nºs 1, al. a), e 3, do RGCO».
Ou seja, a título prévio, a recorrente aduz que o prazo de prescrição contraordenacional deve ter-se por iniciado aquando da implantação da vedação que, sustenta, ocorreu há mais de 15 anos.
Todavia, do compulso da facticidade assente e bem assim da decisão do Tribunal a quo na parte atinente à invocada prescrição3, constata-se que não foi apurada a data, nem sequer por aproximação, em que foi implantada a predita vedação.
Com efeito, o Sr. Juiz, tendo por iniciado o cômputo do prazo prescricional na data em que foi efectuada a fiscalização ao estabelecimento comercial, concretamente, no dia 8 de Agosto de 2022, decidiu pela improcedência da excepção, sem averiguar a data em que a recorrente procedeu à inserção da vedação na esplanada.
A questão a discernir reconduz-se, preliminarmente, a saber se no caso se impunha tal pronúncia.
«Os vícios da decisão – a insuficiência para a decisão da matéria de facto provada, a contradição insanável da fundamentação ou entre a fundamentação e a decisão e o erro notório na apreciação da prova – previstos, por esta ordem, nas três alíneas do nº 2 do art. 410º do C. Processo Penal, constituem fundamento para recurso da matéria de facto [e isto, independentemente de a lei o restringir à matéria de direito] e são de conhecimento oficioso, conforme jurisprudência fixada pelo Acórdão nº 7/95, de 19 de Outubro (DR, I-A, de 28 de Dezembro de 1995).
Estamos perante defeitos estruturais da própria decisão penal, razão pela qual a lei exige que a sua demonstração resulte do respectivo texto por si só, ou em conjugação com as regras da experiência comum. No âmbito da revista alargada – comum designação do regime – o tribunal de recurso não conhece da matéria de facto – no sentido da reapreciação da prova –, antes limita a sua actuação à detecção dos vícios que a sentença, por si só e nos seus precisos termos, evidencia e, não podendo saná-los, determina o reenvio do processo para novo julgamento.
A insuficiência para a decisão da matéria de facto provada ocorre quando a factualidade provada não permite, por exiguidade, a decisão de direito, ou seja, quando a conclusão [decisão de direito] ultrapassa as respectivas premissas [decisão de facto].
Dito de outra forma, existe o vício quando a matéria de facto provada não basta para fundamentar a solução de direito adoptada porque o tribunal, desrespeitando o princípio da investigação ou da descoberta da verdade material, não investigou toda a matéria de facto contida no objecto do processo e relevante para a decisão, e cujo apuramento conduziria à solução legal (cfr. Simas Santos e Leal Henriques, Recursos em Processo Penal, 6ª Edição, 2007, Rei dos Livros, pág. 69)»4
Vale por dizer que «(…) ainda que para a solução de direito que o tribunal tem como adequada para o caso, se afigure irrelevante a prova de determinado facto, o tribunal não pode deixar de se pronunciar sobre a sua verificação/ não verificação — o que pressupõe a sua indagação —, se tal facto se mostrar relevante num outro entendimento jurídico plausível.
É que em impugnação por via de recurso pode vir a ser considerado pelo tribunal ad quem que o facto sobre o qual o tribunal a quo especificadamente não se pronunciou por entender ser irrelevante, é afinal relevante para a decisão, o que determinará a necessidade de novo julgamento, ainda que parcial, com todas as maléficas consequências consabidas»5.
No caso, pese embora não tinha sido expressamente invocado no recurso de impugnação judicial que a vedação foi implantada há mais de quinze anos, como resulta agora do recurso interposto, a verdade é que a recorrente alegou, então, designadamente, que:
«xxii. Para segurança de crianças e clientes, e para evitar que estacionassem na calçada - como de resto os automobilistas fazem por toda a ... - começou por colocar uma corda, mas tal revelou-se insuficiente por causa das crianças (que passavam pela corda) e porque os animais ali defecavam, pelo que optou por colocar a vedação que ali se encontra.
xxiii. A Arguida inclusivamente efectuou uma alteração à vedação, colocando ali um portão permitindo que ambas as extremidades da esplanada tenham entrada e saída.
xxiv. Nunca a Arguida teve qualquer queixa ou soube de qualquer reclamação pela existência da esplanada».
Ou seja, por referência à data da fiscalização, invoca que a vedação há muito que existia e que, inclusive, terá sido sujeita a alterações ao longo do tempo, sendo certo que relativamente a tal factualidade6 o Tribunal a quo simplesmente não se pronunciou.
E, na verdade, o apuramento da data em que foi implantada a vedação, assume, potencialmente, no espectro das soluções jurídicas plausíveis, inarredável relevância para a decisão a proferir quanto à prescrição (ou não) do procedimento contra-ordenacional.
A problemática centra-se prima facie na categorização da putativa infracção contraordenacional como de execução permanente, ou, em alternativa, como de consumação instantânea, com efeitos duradouros7.
«I. - Na categoria dos ilícitos duradouros ou permanentes enquadram-se as infracções em que a realização de acto ou a produção de evento com prolongamento no tempo do estado antijurídico típico por efeito de constante renovação da resolução criminosa do agente, o qual tem a faculdade de lhe por termo a qualquer altura.
II. - Este tipo de ilícitos estrutura-se em duas fases distintas: uma primeira, que se analisa na produção de um estado antijurídico, e que nada tem de distinto em relação às demais infracções; uma segunda, esta específica e a conferir justificação material ao diferente regime, mormente no domínio da contagem do prazo prescricional, como emerge do artº 119º, nº2, al. a) do CP, correspondente à manutenção desse evento e que consiste no cumprimento do comando (tácito) que impõe a remoção pelo agente dessa compressão de bens ou interesses jurídicos, em que a lesão produzida pela primeira conduta se traduz. Assim, no crime permanente, haverá, pelo menos, uma acção e uma omissão, estruturalmente indivisíveis e que a lei integra numa só figura criminosa.
III. – Ao invés do que sucede com os ilícitos de carácter permanente nos ilícitos instantâneos com efeitos duradouros inexiste o dever jurídico de remoção das consequências duradouras e também a constante renovação da resolução criminosa.
IV. – Tendo sido imputada ao arguido uma infracção consubstanciada na construção de uns anexos sem que tivesse previamente obtido a competente licença camarária a infracção consuma-se com a finalização das obras, ainda que os efeitos da infracção se prolonguem no tempo. Estamos, assim, perante um ilícito instantâneo, embora de efeitos duradouros»8.
No mesmo sentido, o Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 10 de Janeiro de 2011, processo n.º 849/10.6TBCBR.C1, in www.dgsi.pt., no qual ficou consignado que «1. A realização de obra sem a correspondente licença de utilização trata-se de um ilícito instantâneo com efeitos duradouros e não de um ilícito permanente, ilícito este que se consumou no momento em que efectuaram as obras sem a necessária licença.
2. A contra-ordenação consuma-se com a realização da obra sem licença, o que perdura no tempo são os efeitos dessa conduta».
Outrossim, no Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 5 de Fevereiro de 2019, processo n.º 289/18.9T8SLV.E1, in www.dgsi.pt., decidiu-se: «I - Em casos como o presente, a conduta ativa do agente, que preenche os elementos do tipo de crime ou de contraordenação enquanto executa as obras e os trabalhos que os integram, consumando-se no momento em que aqueles se tenham por terminados, é claramente cindível dos efeitos que perduram para além da consumação.
II - Não estamos, pois, perante contraordenação permanente, mas antes perante hipótese de contraordenação de estado em que, à imagem dos crimes de estado, “o agente cria uma situação, um estado antijurídico, do qual seguidamente se desprende, sem que esteja permanentemente e a todo o momento a persistir na sua resolução (como sucede nos casos de crime permanente)”, pelo que o prazo de prescrição conta-se da conclusão dos trabalhos, que é o momento da consumação do crime».
Por assim ser, urge concluir, desde já e ao invés do decidido pelo Tribunal a quo, que não se mostravam, no caso, reunidos os pressupostos para que a decisão da impugnação judicial fosse efectuada por mero despacho, já que, nos termos expostos, o apuramento da data em que foi implantada a vedação sempre reivindicaria de per si a realização da audiência e a sequente produção de prova pessoal9.
Ademais, na situação em apreço, do compulso dos autos, constata-se que o Sr. Juiz do Tribunal a quo, em momento algum, procedeu à mais ténue explicitação dos motivos que respaldavam a opção de decisão da impugnação judicial por mero despacho, o que, por natureza e definição, fragiliza a declaração de não oposição que a recorrente periclitantemente acabou por prestar10.
Com efeito, como se refere no recente Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, de 5 de Novembro de 2025, processo n.º 9/25.1T8VLF.C1, in www.dgsi.pt. «(…) para aferir da (des)necessidade da realização da audiência, o tribunal deve analisar os fundamentos, quer da decisão administrativa, que equivale à acusação, quer da impugnação judicial, sempre tendo em perspetiva o amplo âmbito de cognição que lhe é acometido.
Nesse enquadramento, deve perscrutar com particular atenção se a matéria de facto é controvertida e/ou se é bastante para a decisão de mérito que se lhe impõe proferir e se é necessária a realização da audiência para produção de prova, independentemente da indicação dos sujeitos processuais, atenta a faculdade prevista no n.º 2 do artigo 72º do RGC.
Outrossim, deve sopesar a necessidade de cumprimento do contraditório, uma vez que o artigo 32º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa estabelece que “[n]os processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa”, direito de defesa este que inclui o direito de exercer o contraditório de modo efetivo.
E, efetuado esse exercício analítico, deve o mesmo ser refletido, ainda que de forma perfuntória, no despacho mediante o qual o tribunal afirme que não considera necessária a audiência de julgamento, pois só desse modo o arguido e o Ministério Público estarão em condições de manifestarem se se opõem à decisão por despacho ou, caso o tenham feito antecipadamente, alterarem a sua posição, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 64º, n.º 2, do RGC.
Efetivamente, só o cumprimento do dever geral de fundamentação das decisões judiciais – de variável densidade consoante se trate de sentença ou de despacho e, neste último caso, da função reguladora da tramitação ou decisória, ainda que interlocutória – permite a sindicância da assertividade daquelas.
(…) Note-se que a possibilidade que o tribunal tem de decidir por mero despacho não é um poder discricionário, dependente somente do seu próprio e não sindicável juízo, pressupondo sempre a dispensabilidade da audiência, pelo que a falta de oposição [expressa ou tácita] dos sujeitos processuais a essa forma de decisão, não torna legal, sem mais, a decisão por despacho, quando, face ao objeto da impugnação judicial, se impunha a realização de audiência para produção de prova e cumprimento do princípio do contraditório.
Foram, assim, violadas as normas dos artigos 32º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa e 64º, n.º 2, do Regime Geral das Contraordenações».
Sabendo-se que no regime geral das nulidades em processo penal vigora o princípio da tipicidade/legalidade (art. 118º, n.º 1 e 2, do C.P.P. aplicável ex vi art. 41.º, n.º 1, do R.G.C.), tal violação, à míngua de previsão, redundará em irregularidade de conhecimento e declaração oficiosas11, pois que está em causa situação de particular gravidade, a afectar direitos fundamentais, concretamente o direito de defesa12.
Ante todo o exposto, outra solução não restará senão a de se declarar a invalidade dos despachos que decidiram que a impugnação judicial podia ser decidida por mero despacho e todos os sequentes actos processuais, incluindo a decisão objecto do presente recurso, e determinar que o Tribunal a quo, em substituição daqueles, profira despacho a designar data para realização da audiência de julgamento.
E assim sendo, mostra-se naturalmente prejudicado o conhecimento das restantes questões colocadas no recurso interposto.
III. DISPOSITIVO
Nestes termos e com tais fundamentos, decide-se:
Declarar inválidos os despachos que decidiram que a impugnação judicial podia ser decidida por mero despacho e todos os sequentes actos processuais, incluindo a decisão objecto do presente recurso, e determinar que o Tribunal a quo, em substituição daqueles, profira despacho a designar data para realização da audiência de julgamento.
Comunique e notifique de imediato.
Lisboa, 23 de Abril de 2026
Ana Marisa Arnêdo
Maria do Carmo Lourenço
Cristina Santana
__________________________________________________
1. Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 7/95, de 19 de Outubro de 1995, publicado no Diário da República, 1ª série, de 28 de Dezembro de 1995.
2. Excluído apenas o relatório.
3. Logo em sede de impugnação judicial.
4. Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 18/5/2016, processo n.º 1/14.1GBMDA.C1, in www.dgsi.pt.
5.SÉRGIO POÇAS, DA SENTENÇA PENAL — FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO, JULGAR - N.º 3 – 2007, p. 24/25.
6. Como ocorreu, aliás, relativamente à esmagadora maioria dos factos invocados na impugnação judicial.
7. À qual a decisão revidenda não faz qualquer alusão.
8. Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 4/6/2008, processo n.º 2631/07.9TBPBL, in wwwdgsi.pt.
9. Acresce que a recorrente centra a sua defesa na invocação de factualidade atinente a todo o contexto da implantação da estrutura de vedação da esplanada, designadamente, a inexistência de passeios na zona, a construção e manutenção da calçada pela recorrente e o histórico de licenciamento da esplanada que, pelo menos parcialmente, ficou também por apurar.
10. Conforme decorre claramente de todo o iter processual, designadamente dos despachos de 31/10/2023, 23/11/2023, 24/5/2024, 6/6/2024 e 12/6/2024.
11. Neste sentido o já anteriormente citado acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 5 de Novembro de 2025, processo n.º 9/25.1T8VLF.C1, in www.dgsi.pt.
12. A respeito, Maia Gonçalves, Código de Processo Penal, 15ª ed., Coimbra, 2005, pág. 306 e o Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 21/1/2013, processo n.º 13/11.7GAGMR-A.G1, in www.dgsi.pt. |
