| Decisão Texto Integral: | Acordam na Seção da Propriedade Intelectual, Concorrência, Regulação e Supervisão do Tribunal da Relação de Lisboa:
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I – Relatório
Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E, apresentou recurso da Sentença do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão de 14.06.2025, nos termos do qual foi decidido:
“Face ao exposto e pelos fundamentos expendidos, julgo parcialmente procedente a impugnação judicial deduzida pela Recorrente UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE TRÁS-OS-MONTES E ALTO DOURO, E.P.E., contra a decisão da Entidade Reguladora da Saúde (ERS) e, em consequência, condeno a Recorrente, por violação das regras relativas ao acesso aos cuidados de saúde, nomeadamente a violação da universalidade no acesso ao Serviço Nacional de Saúde (alínea a) do n.º 2 da Base 20 da Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º 95/2019, de 04 de Setembro), o que constitui a prática da contraordenação prevista e punida nos termos do disposto no artigo 61.º, n.º 2, alínea b), subalínea i) dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, na coima que reduzo e fixo em € 5.000,00 (cinco mil euros).”
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Inconformado com tal decisão, veio Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E. interpor recurso da mesma para este Tribunal da Relação, formulando as seguintes conclusões:
A - Apelante recorre de facto e de direito, da douta Decisão proferida pelo Tribunal, a que se reportam os autos supra:
• De toda a prova produzida nos autos, nomeadamente processo administrativo, só poderia levar a que o Tribunal absolvesse a Recorrente.
• O Tribunal desconsiderou factos alegados no Recurso de Contraordenação que nos termos da lei só poderiam ter sido dados como provados.
• O Tribunal “a quo” fez uma errada interpretação dos conceitos o que redundou numa errada aplicação das normas jurídicas quanto à matéria que se traz à douta apreciação de V.ªs Ex.ªs.
• A impugnação da Sentença proferida pelo Tribunal “a quo” por ser injusta carece de ser revogada.
B - Em 22 de julho de 2024, foi a Apelante, na qualidade de infratora, notificada pela ERS - ENTIDADE REGULADORA DA SAÚDE, de que corria contra si o processo por contraordenação registado com o N.º PCO/183/2024, ao qual foi junto “Auto de Notícia”.
C – Tendo sido imputado à Recorrente: “A violação das regras ao acesso aos cuidados de saúde, nomeadamente a violação da universalidade de acesso ao Serviço Nacional de Saúde (alínea a) do nº 2 da Base 20 da Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º 95/2019, de 04 de setembro)”, conjugada com o disposto no artigo 61º, n.º 2, alínea b) subalínea i) dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto.
D - No dia 27 de agosto de 2024, nos termos do artigo 50º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de outubro (atual redação), a Recorrente apresentou “PRONÚNCIA”.
E - A ERS - ENTIDADE REGULADORA DA SAÚDE, proferiu DECISÃO na qual decidiu “Condenar a entidade Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E., ... na coima 7.000,00 EUR (sete mil euros), por violação das regras relativas ao acesso aos cuidados de saúde, nomeadamente a violação da universalidade no acesso ao Serviço Nacional de Saúde (alínea a) do nº 2 da Base 20 da Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º 95/2019, de 04 de setembro). Em concreto, as enfermeiras e as assistentes técnicas que, em 1 de setembro de 2023, se encontravam ao serviço e sob as ordens instruções da UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, integrada no ACES do Alto Tâmega e Barroso (o qual por seu turno, é atualmente parte integrante da Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E.), quando confrontada com o pedido de auxílio e assistência formulado pela sobrinha de AA, não acionaram os competentes meios de socorro, nomeadamente do CODU do INEM, limitando-se a informar a sua interlocutora de que, naquele momento, não se encontrava ali nenhum médico a exercer funções, pelo que deveriam ser os familiares do utente a entrar em contacto com o INEM.
…”
F – Inconformada com a Decisão proferida pela ERS – ENTIDADE REGULADORA DA SAÚDE, a UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DO ALTO MINHO E ALTO DOURO, EPE apresentou Recurso de Contraordenação, no qual nos termos das suas alegações e conclusões, pediu que fosse declarada a nulidade da Decisão proferida pela ERS e sua absolvição da contraordenação imputada.
G - No dia 14 de junho de 2025 o Tribunal proferiu Sentença.
H – O tribunal na Sentença, considerou como objeto do recurso as seguintes questões: “A) Da nulidade da decisão administrativa impugnada por falta de fundamentação; B) Enquadramento jurídico-contra-ordenacional: - Do cometimento da contra-ordenação imputada à Recorrente; - Da transmissão da responsabilidade contra- ordenacional da UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas para a aqui Recorrente; C) determinação da sanção.2
I - Na Sentença foram dados como provados os seguintes factos:
1 “À data dos factos abaixo descritos, a UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, sito na Rua 1, era um estabelecimento prestador de cuidados de saúde inscrito no SRER da ERS sob o número de registo ...;
2 Era parte integrante do ACES (agrupamento de centros de saúde) de Alto Tâmega e Barroso, sito na Rua 2, que se encontrava inscrito no SRER da ERS sob o número de registo ...;
3 Também à data dos factos adiante descritos, a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. era legalmente responsável pelo referido ACES;
4 Após os factos infra descritos, o ACES de Alto Tâmega e Barroso, juntamente com o Centro Hospitalar de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E. e com os ACES do Douro I - Marão e Douro Norte e do Douro II - Douro Sul, foram integrados numa única entidade, agora denominada Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E., mediante via legislativa (1 Para melhor percepção, referimo-nos ao Decreto-Lei n.º 102/2023, de 7 de Novembro, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2024 (vide artigo 20.º);
5 A aludida entidade encontra-se inscrita no SRER da ERS sob o número de ... registo ...;
6 Constitui uma unidade de saúde do SNS, integrada no sector empresarial do Estado;
7 No dia 5 de Junho de 2023, realizou-se na UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas uma reunião interna, na qual foi discutido o problema da falta de médicos nas consultas abertas/complementares;
8 No decurso dessa reunião, recomendou-se aos profissionais ao serviço e sob as ordens e instruções na UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas que, em casos de urgência e na ausência de médico, deveria ser contactado o INEM, no sentido de, sendo caso disso, serem accionados os competentes meios de socorro e assistência;
9 No dia 1 de Setembro de 2023, entre as 14h00m e as 20h00m, foi escalado para exercer funções na UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas, designadamente para assegurar as consultas abertas, o Dr. BB, à data ao serviço e sob as ordens e instruções daquele estabelecimento prestador de cuidados de saúde;
10 Todavia, pelas 12h54m daquele dia 1 de Setembro de 2023, o Dr. BB, através de mensagem de correio electrónico remetida à UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas, informou que, nesse dia, não se apresentaria ao serviço, nomeadamente durante o período para o qual fora escalado, em virtude de doença aguda;
11 No referido dia 1 de Setembro de 2023, a UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas esteve aberta ao público entre as 08h00m e as 18h30m e encontravam-se ao seu serviço e sob as suas ordens e instruções as enfermeiras CC e DD, bem como as assistentes técnicas EE e FF;
12 Nesse dia, aproximadamente por volta das 14h50m, AA, utente do SNS e à data com 89 anos, foi transportado de automóvel por familiares até à UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas;
13 Entre as 14h50m e as 15h00m do mesmo dia, uma sobrinha de AA deslocou-se ao interior da UCSP Vila Pouca de Aguiar - 240 Pólo Pedras Salgadas - onde se encontravam as enfermeiras CC e DD e as assistentes técnicas EE e FF -, solicitando assistência e auxílio para o seu tio, uma vez que o referido utente se estava a sentir mal e que, segundo aquela familiar, estaria a ter, provavelmente, um AVC;
14 Em resposta ao referido pedido de assistência e auxílio, a enfermeira CC informou a sobrinha de AA de que, naquele momento, não estava nenhum médico a exercer funções na UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas, razão pela qual os familiares do utente deveriam, eles próprios, contactar o INEM, o que estes efectivamente fizeram já no exterior daquele estabelecimento prestador de cuidados de saúde;
15 Paralelamente, pelas 14h53m daquele dia, o INEM recebeu o contacto dos familiares de AA, sendo que, considerando as informações então transmitidas, o utente foi triado com prioridade máxima, que preconiza o envio de meio de Suporte Básico de Vida e de meio de Suporte Avançado de Vida/Suporte Imediato de Vida;
16 Assim, pelas 14h56m do mencionado dia 1 de Setembro de 2023, o INEM CODU accionou a Viatura Médica de Emergência e Reanimação (VMER) do Hospital de Chaves e, segundos depois, uma ambulância dos Bombeiros Voluntários de Vila Pouca de Aguiar;
17 Quatro minutos após o accionamento, os Bombeiros Voluntários de Vila Pouca de Aguiar chegaram ao local, ali encontrando AA sentado dentro de um veículo automóvel no banco do passageiro dianteiro e em paragem cardiorrespiratória;
18 Ato contínuo, foram iniciadas de imediato manobras de reanimação cardiopulmonar, com recurso ao compressor torácico mecânico LUCAS;
19 Neste seguimento, pelas 15h47m daquele dia, o CODU recebeu uma chamada de passagem de dados efectuada pela VMER de Chaves, transferida para o Médico Regulador o Dr. GG, tendo recebido os dados clínicos referentes à vítima assistida e a ser transportada para o serviço de urgência do Hospital de Vila Real;
20 Subsequentemente, mais precisamente pelas 16h02m do aludido dia 1 de Setembro de 2023, o médico regulador, Dr. GG, contactou novamente o CODU, informando que AA se encontrava em paragem cardiorrespiratória;
21 Volvidos alguns minutos, mais concretamente pelas 16h11m, foi recebida pelo CODU nova chamada realizada pela VMER de Chaves, informando que AA falecera no local;
22 Confrontadas com o aludido pedido de assistência e auxílio, nenhuma das profissionais ao serviço e sob as ordens e instruções da UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas ali presentes contactou o INEM, no sentido de serem accionados os competentes meios de socorro, antes tendo ficado a observar, do interior daquele estabelecimento prestador de cuidados de saúde, a assistência assegurada pelo INEM e pelos Bombeiros Voluntários de Vila Pouca de Aguiar;
23 Na situação em apreço, exigia-se às profissionais ao serviço e sob as ordens e instruções da UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas ali presentes que, em obediência a um modelo de acesso universal e em rede do SNS, encetassem as diligências necessárias para que AA acedesse, no mais reduzido hiato temporal, aos cuidados de saúde diferenciados de que carecia, o que implicava que contactassem, directa e imediatamente, o INEM, no sentido de serem accionados os pertinentes meios de socorro.
24 Pese embora não seja possível afiançar que o desfecho final seria diverso caso os meios de socorro tivessem sido prontamente accionados pela 297 UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas, certo é que o contacto directo e imediato das profissionais ali presentes com o INEM garantiria que o processo de accionamento dos meios de socorro fosse mais célere (porque efectuado mais cedo, ou seja, logo quando a sobrinha do utente AA reportou a situação às profissionais da UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas) e eficaz (porque o interlocutor do médico regulador do CODU seria um profissional de saúde, no caso uma das enfermeiras presentes);
25 A UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas conhecia os normativos aplicáveis à sua actividade, nomeadamente a natureza universal do acesso a cuidados de saúde como trave-mestra da actuação do SNS;
26 Não tendo garantido o accionamento dos meios de socorro, através de imediato contacto com o do CODU do INEM, antes tendo transferido tal ónus para a família do utente AA, a UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas não desenvolveu todos os esforços necessários, possíveis e exigíveis ao cumprimento da obrigação de garantir a universalidade no acesso do utente AA ao SNS, descuidando do seu dever de cuidado e diligência a que estava adstrita enquanto entidade prestadora de cuidados de saúde do SNS, não chegando sequer a colocar a possibilidade de poder violar as normas que determinam aquela exigência (2) ( 3);
27 A Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E., por respeito ao ano de 2023, teve um total de rendimentos do período no valor de € 182.371.098,94, um volume de negócios de € 177.704.135,60 322 e um prejuízo fiscal de € 48.507.266,62; 28 A Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E. possui antecedentes contra-ordenacionais, tendo sido condenada, por decisão do Conselho de Administração da ERS de 19 de Maio de 2024, na coima de 4.000,00 EUR, por violação de regras que visam garantir e conformar o acesso dos utentes aos cuidados de saúde, o que, nos termos nos artigos 10.º, n.º 1, alínea b) e 12.º, alínea a) dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, constitui a prática de uma contra-ordenação punida nos termos da subalínea ii) da alínea b) do n.º 2 do artigo 61.º do mesmo diploma legal.”
- (Fls. 9 a 14 da Sentença)
J - O tribunal de 1ª Instância na Sentença posta em crise considerou: “Não existem factos não provados com relevo para a boa decisão da causa - (Fls. 14 e 15 da Sentença)
K – Tendo proferida a seguinte “DECISÃO”:
Face ao exposto e pelos fundamentos expendidos, julgo parcialmente procedente a impugnação judicial deduzida pela Recorrente UNIDADE LOCAL DE SAÚDE DE TRÁS-OS-MONTES E ALTO DOURO, E.P.E., contra a decisão da Entidade Reguladora da Saúde (ERS) e, em consequência, condeno a Recorrente, por violação das regras relativas ao acesso aos cuidados de saúde, nomeadamente a violação da universalidade no acesso ao Serviço Nacional de Saúde (alínea a) do n.º 2 da Base 20 da Lei de Bases da Saúde, aprovada pela Lei n.º 95/2019, de 04 de 1541 Setembro), o que constitui a prática da contra-ordenação prevista e punida nos termos do disposto no artigo 61.º, n.º 2, alínea b), subalínea i) dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto- Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, na coima que reduzo e fixo em € 5.000,00 (cinco mil euros).
...”
- Fls. 61 e 62da Sentença
L - Decisão esta, com a qual não se conforma a Apelante e por isso se impõe o presente recurso.
M - Aos factos ocorridos no dia 1 de setembro de 2023 na UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, à data parte integrante do ACES (agrupamento de centros de saúde) de Alto Tâmega e Barroso e ou com relevância na contraordenação imputada à Apelante aplica-se: Estatutos da ERS, aprovados pelo D.L. nº 126/2014, de 22 de agosto; D. L. nº 433/82 de 27 de outubro (com a redação em vigor); Constituição da República Portuguesa; Lei de Bases de Saúde, aprovada pela Lei nº 95/2019, de 4 de setembro; D.L. nº 52/2022, de 4 de agosto,D.L. nº 102/2023, de 7 de novembro, que criou novas Unidade Local de Saúde,entre as quais a Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E.;Decreto-Lei 28/2008 de 22 de fevereiro, que criou “… agrupamentos de centrosde saúde (ACES); Decreto-Lei n.º 22/2012, de 30 de janeiro, que aprovou “aorgânica das Administrações Regionais de Saúde, I. P. Portaria n.º 153/2012, de22 de maio, através da qual foram aprovados “os Estatutos da AdministraçãoRegional de Saúde do Norte, I. P.. Despacho n.º 524/2024 publicado no Diárioda República nº 13/2024, II Série, de 2024.01.18, emanado pela Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde, I.P., para produzir efeitos a 1 de janeiro de 2024, O Decreto-Lei 28/2008 de 22 de fevereiro; Decreto-Lei n.º 22/2012, de 30 de janeiro; Portaria n.º 153/2012, de 22 de maio e Decreto-Lei n.º 54/2024, de 6 de setembro
N - Em 1 de setembro de 2023, a UCSP de Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas, era parte integrante do ACES de Alto Tâmega e Barroso e era legalmente responsável por esta a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P.” (factos dados como provados na sentença recorrida, números 1, 2 e 3)
O - Os ACES e as Administrações Regionais de Saúde, IP regiam-se pelos seguintes diplomas legais: Decreto-Lei 28/2008 de 22 de fevereiro criou “… agrupamentos de centros de saúde (ACES), serviços públicos de saúde com autonomia administrativa, constituídos por várias unidades funcionais, que agrupam um ou mais centros de saúde, e que têm por missão garantir a prestação de cuidados de saúde primários à população de determinada área geográfica. Destas unidades funcionais constam as unidades de saúde familiar, as unidades de cuidados de saúde personalizados, as unidades de cuidados na comunidade, as unidades de saúde pública e as unidades de recursos assistenciais partilhados, podendo ainda existir outras unidades ou serviços que venham a ser considerados como necessários pelas administrações regionais de saúde. Cada unidade funcional assenta numa equipa multiprofissional, com autonomia organizativa e técnica, estando garantida a intercooperação com as demais unidades funcionais do centro de saúde e do ACES.”
O Decreto-Lei n.º 22/2012, de 30 de janeiro aprovou “a orgânica das Administrações Regionais de Saúde, I. P.”, definindo nos seus artigos 1º a “Natureza” e no 2.º “Jurisdição territorial e sede” (…) 2 - As ARS, I. P., têm sede: … a) ARS do Norte, I. P., no Porto; …”
A Portaria n.º 153/2012, de 22 de maio, que aprovados “os Estatutos da Administração Regional de Saúde do Norte, I. P., e revoga a Portaria n.º 649/2007, de 30 de maio (O destaque é nosso), determinando o Artigo 1.º, nº 1 “A organização interna da ARSN, I. P., é constituída por serviços centrais, e ainda por serviços desconcentrados designados por agrupamentos de centros de saúde do Serviço Nacional de Saúde (ACES), nos termos do Decreto-Lei n.º 28/2008, de 22 de fevereiro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 81/2009, de 2 de abril, 102/2009, de 11 de maio, e 248/2009, de 22 de setembro.” Decreto-Lei n.º 54/2024, de 6 de setembro, que procedeu nos termos do Artigo 1.º (“Objeto”), al. “a) À extinção, por fusão, nos termos previstos no capítulo ii, das seguintes Administrações Regionais de Saúde, I. P. (ARS, I. P.
P - À data dos factos que deram origem à contraordenação em causa nos presentes autos – 1 de setembro de 2023 - a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. era legalmente responsável pelo ACES de Alto Tâmega e Barroso, da qual a Unidade de Cuidados de Saúde Personalizados (UCSP) Vila Pouca de Aguiar, onde os mesmos(factos) ocorreram, fazia parte.
Q - Em - 1 de setembro de 2023 – data dos factos que deram origem à contraordenação, a Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E. ainda não tinha sido constituída, ou seja, ainda não tinha existência jurídica, o que só veio a acontecer através do Decreto–Lei nº 102/2023, de 07 de novembro, para produzir efeitos a 1 de janeiro de 2024.
R – E se não existia à data da prática dos factos – 1 de setembro de 2023 - , não tinha, nem podia ter, órgão de gestão, como resulta da lei o Conselho de Administração foi designado através do Despacho n.º 524/2024, emitido pela da Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde, I.P. em 18 de janeiro de 2024, para produzir efeitos a 1 de janeiro de 2024.
S - À data dos factos – 1 de setembro de 2024 -, as/os trabalhadoras/es da Unidade de Cuidados de Saúde Personalizados (UCSP) Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas estavam integradas/os nos Centros de Saúde (ACES) de Alto Tâmega e Barroso, cuja responsabilidade pertencia à Autoridade Regional de Saúde do Norte, I.P.
T - As/os trabalhadores/as a exercer funções (UCSP) Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, nomeadamente enfermeiras CC e DD e as assistentes técnicas EE e FF, não estavam à data de 1 de setembro de 2023, sob a dependência económica e jurídica da ULSTMAD, E.P.E., nem podiam estar porque esta, simplesmente, não tinha existência.
U - A ULSTMAD, E.P.E. não tinha, nem podia ter, na referida data de 1 de setembro de 2023, poderes de direção e disciplinar sob as/os trabalhadoras/es a exercer funções na (UCSP) Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, nomeadamente quanto às enfermeiras CC e DD e as assistentes técnicas EE e FF.
V – Não foi a ULSTMAD, E.P.E. quem organizou nessa data - 1 de setembro de 2023 - a atividade laboral das/os trabalhadoras/es que estavam afetos na UCSP - Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas -, nomeadamente a das enfermeiras CC e DD e as assistentes técnicas EE e FF nem podia ter organizado porque não tinha existência.
X - Não foi a ULSTMAD, E.P.E. quem deu ordens e instruções aos trabalhadores/as a prestar funções na UCSP - Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, nomeadamente a das enfermeiras CC e DD e as assistentes técnicas EE e FF, porque tal era impossível dado a sua inexistência.
Z - Não era a ULSTMAD, E.P.E., quem à data - 1 de setembro de 2023 – procedia à organização e funcionamento dos serviços prestados pela UCSP - Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas aos utentes e comunidade, porque ainda não existia.
AA - Das normas conjugadas do D.L. 28/2008 de 22/11, D.L. 22/2012 de 30/01 e Portaria 153/2012 de 22/05, o ACES de Alto Tâmega e Barroso, da qual a Unidade de Cuidados de Saúde Personalizados (UCSP) Vila Pouca de Aguiar, era à data de 1 de setembro de 2023 um serviço desconcentrado da Administração Regional de Saúde do Norte, I. P. (ARSN, I. P.), estando sujeito ao poder de direção desta.
AB – Como consta do processo administrativo junto aos autos a Entidade Reguladora da Saúde ao ter conhecimento dos factos ocorridos no dia 1 de setembro de 2023, pediu esclarecimentos à ACES de Alto Tâmega e Barroso e à Administração Regional de Saúde do Norte, I.P, tendo sido estas entidades a instruir processo de inquérito sobre esses mesmos factos. (fls. 5 e 7 da decisão proferida pela ERS).
AC - Ou seja, os factos praticados em 1 de setembro de 2024 e que deram origem à contraordenação, não foram praticados no exercício de funções dos titulares dos órgãos sociais, mandatários, representantes ou trabalhadores da ULSTMAD, EPE. ou em nome ou por conta desta ou com sujeição à sua direção.
AD – À data dos factos - 1 de setembro de 2023 -, como resulta e é reconhecido na Decisão da ERS e na Sentença Recorrida, quem era legalmente responsável pelo referido ACES era a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. - Cfr Portaria n.º 153/2012, de 22 de maio.
AE - Não tem a Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e alto Douro, E.P.E. (já que não agiu quer por ação ou por omissão) qualquer responsabilidade nos factos ocorridos no dia 1 de setembro de 2023, na UCSP - Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas -, parte integrante de Centros de Saúde (ACES) de Alto Tâmega e Barroso, cuja responsabilidade à data dos factos pertencia a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. por ser legalmente
responsável pelo ACES de que a UCSP fazia parte integrante.
AF - A Autoridade Regional de Saúde Norte, I.P. só foi extinta através do Decreto-Lei n.º 54/2024, de 6 de setembro, que procedeu nos termos do Artigo 1.º (“Objeto”), al. “a) À extinção, por fusão, nos termos previstos no capítulo ii, das seguintes Administrações Regionais de Saúde, I. P. (ARS, I. P.): i) Administração Regional de Saúde do Norte, I. P. (ARS Norte, I. P.), que nos termos do seu Artigo 30º entrou em vigor no dia 1 de outubro de 2004 (“O presente decreto-lei entra em vigor no primeiro dia útil do mês seguinte ao da sua publicação.”)
AG - Era a Autoridade Regional de Saúdo do Norte, I.P. à data dos factos descritos no do Auto de Notícia, ocorridos a 1 de setembro de 2023 - a responsável pelo ACES de Alto Tâmega e Barroso de que era parte integrante a UCSP – Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas (facto dado como provado sob o nº 3 dos “Factos Provados” da Sentença).
AH – Os factos alegados em sede de Pronúncia (em 27/08/2024) e de Recurso de Contraordenação (em 22/11/2024) e nestas Alegações de Recurso sob os números 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37, que corresponde às letras P, q, R, S, T, U, V, X, Z, AA, AB, AC destas Conclusões, só podiam e deveriam ter sido dados como provados na Sentença posta em crise, porque relevantes para uma boa decisão da causa.
AI – Factos estes que resultam inequivocamente provados atendendo à data de início da produção de efeitos do Decreto–Lei nº 102/2023, de 07 de novembro e do Despacho n.º 524/2024, emitido pela da Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde, I.P. (já referidos supra), ou seja, ambos com produção de efeitos a 1 de janeiro de 2024.
AJ – Factos com especial relevância jurídica, atendendo ao disposto nas normas dos Decretos-Lei nº 126/2014 de 22/08, nº 28/2008 de 22/02; nº 22/2012/2012 de 30/01; n.º 54/2024, de 6 de setembro e Portaria nº 153/2012 de 22/05.
AK - Tais factos foram erradamente desconsiderados pela Meritíssima Juíza da causa, fazendo esta consignar, a fls. 14 e 15 da Sentença “... que a demais matéria quer ... alegada pela Recorrente que não se compreendeu nem na matéria dada como provada nem na não provada se reporta a matéria considerada pelo tribunal como irrelevante para a boa decisão da causa, matéria de direito, de cariz meramente conclusivo ou meras remissões para meios de prova que não relevam para efeitos de subsunção dos factos ao direito.”
AL - Na “Motivação de facto” prolatada na sentença, o tribunal considerou “... quanto aos factos que, verdadeiramente, podem ser chamados de “factos”, na sua acepção jurídica e que foram dados como provados pela ERS, a Recorrente não os impugnou. Ou seja, não existem, verdadeiramente, factos que tivessem sido impugnados pela Recorrente. Nessa sede, o tribunal formou a sua convicção com base nessa ausência de impugnação, considerando que a Recorrente não pretendeu submeter à cognição do tribunal a questão de averiguar se tais factos se mostram suficientemente suportados em prova produzida nos autos, admitindo-os como verdadeiros. Aliás, apesar de todo o dissídio subjacente, o que se verifica, efectivamente, é que o mesmo se centra apenas em questões de direito, ou seja, em saber se a aqui Recorrente pode ou não ser responsabilizada por actos praticados pela UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas. Quanto ao mais, nenhum outro dissídio existe. É matéria que deve ser tratada em sede de fundamentação de direito.”
- (Fls. 15 e 16 da Sentença)
AM - A Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, EPE, não impugnou os factos ocorridos no dia 1 de setembro de 2023, dados como provados pela ERS - Entidade Reguladora da Saúde, nem tinha como faze-lo, já que ainda não tinha existência, por não ter sido ainda constituída, veja-se Decreto–Lei nº 102/2023, de 07 de novembro.
AN – Factos que a Apelante não impugnou, e que foram dados como provados nos números 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 e 26, dos “Factos Provados” (fls. 9 a 14 da Sentença recorrida), nem podia impugnar, atendendo à factualidade vertida nos números 30, 31, 32, 33, 34, 35,36 e 37 destas Alegações de Recurso, correspondentes às letras P, Q, R, S, T, U, V, X, Z, AA, AB, AC destas Conclusões.
AO – Factos sobre os quais o Tribunal não se pronunciou, tendo deixado consignado na sentença como não sendo compreensíveis e/ou irrelevantes.
AP - A responsabilidade pelos factos ocorridos no dia 1 de setembro de 2023, caem em termos contraordenacionais na responsabilidade da Autoridade Regional de Saúde Norte, I.P., por ser a entidade legalmente responsável, nessa data de 1 de setembro de 2023, pelo ACES do Alto Tâmega e Barroso” só podendo e devendo, se mais não fosse, considerar-se esta como a infratora na contraordenação, como se pugnou e pugna, porque a responsabilidade na contraordenação em causa nos presentes autos não se transmitiu, nem podia transmitir, à ULSTMAD, E.P.E..
AQ - No caso vertente, nenhuma censura se poderá fazer à Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E., uma vez que não agiu quer por ação, quer por omissão, à data de 1 de setembro de 2023, nem podia agir uma vez que ainda não tinha sido constituída.
AR - Não pode ser imputada à Apelante responsabilidade, nem pode a mesma ser sancionada pela prática de atos da qual não foi interveniente e não podia ter evitado com uma melhor organização de trabalho e funcionamento do ACES do Alto Tâmega e Barroso e da qual fazia parte integrante a UCSP - Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, sendo legalmente responsável por esta a quando a ARSN, I.P..
AS – Dando-se aqui como integralmente reproduzidos os números 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37 destas Alegações de Recurso, que correspondem às letras P, Q, R, S, T, U, V, X, Z, AA, AB, AC destas Conclusões.
AT – Daqui resultando ter-se invocado, como se invoca aqui, o Artigo 32º, nº 10 da Constituição da Republica Portuguesa, que estabelece: “Nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa.”
AU – A Apelante, não pode exercer os direitos de audiência e defesa quanto aos factos que lhe foram imputados, uma vez que foram anteriores a sua existência.
AV – E ainda por ser a Autoridade Regional de Saúde do Norte, I. P. a entidade responsável à data da prática dos factos – 1 de setembro de 2023 - pela UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, que integrava o Agrupamento de Centros de Saúde (ACES) de Alto Tâmega e Barroso.
AX - Questões postas à consideração do Tribunal de 1ª Instância e sobre as quais este se pronunciou a fls. 3 a 8 da sentença, limitando-se a defender a “Decisão” proferida pela ERS, considerando que a mesma cumpria todos requisitos legais declarando: “Assim sendo, deve ser julgada também improcedente a arguição dessa nulidade.”
AZ – E desta forma, não respondeu o tribunal à questão que lhe foi colocada no Recurso de Contraordenação pela Recorrente/Apelante, quanto à impossibilidade de se ter podido defender oportunamente da contraordenação que lhe foi imputada tal como determina o princípio constitucional inscrito no artigo 32º, nº 10 da CRP.
BA – Nem o fez quanto à responsabilidade da Autoridade Regional de Saúde do Norte, I. P. nos factos ocorridos no dia 1 de setembro de 2023, ou pelo menos não retirou o Tribunal qualquer ilação da responsabilidade detida por esta.
BB – Pelo que há omissão de pronúncia na sentença proferida pelo Tribunal de 1ª Instância e consequentemente é a mesma nula, nos termos e para os efeitos do Artigo 379º, nº 1, alínea c) do Código de Processo Penal: “É nula a sentença: Quando o tribunal deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse
apreciar...”.
BC – Atendendo ao vertido nos números 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37 destas Alegações de Recurso, que correspondem às letras P, Q, R, S, T, U, V, X, Z, AA, AB, AC destas Conclusões,, considerando que a ULSTMAD, EPE foi criada pelo Decreto–Lei nº 102/2023, de 07 de novembro, para produzir efeitos a 1 de janeiro de 2024, não podia ter agido com dolo ou negligência.
BD – Ao não ter agido com dolo, negligência ou até mesmo incúria, a ULSTMAD, EPE (uma vez que não tinha existência no dia 1 de setembro de 2023) no âmbito do princípio da culpa, não lhe poderá ser aplicada qualquer coima. – Cfr. Artigo 8.º, nº 1 do RGCO, Artigo 40º, nº 2, do Código Penal e Artigo 9º, nº 1 e 2, a contrário, da Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto, alterada e republicada pela Lei nº 89/2009, de 31 de Agosto.
BE - Não havendo culpa, seja a título de dolo, seja a título de negligência, não pode ser aplicada qualquer coima ao abrigo do princípio “nulla poena sine culpa” estatuído no artigo 40°, n° 2, do Código Penal. – cfr. Artigo 40º, nº 2, do Código Penal, aplicável às contraordenações e por isso ao caso vertente pelo artigo 32º do Regime Jurídico das Contraordenações.
BF - Pelo que só poderia a contraordenação instaurada à ULSTMAD, E.P.E. ser arquivada, com todas as consequências legais daí decorrentes.
BG - Resulta do processo administrativo junto pela ERS aos autos, que as trabalhadoras da do ACES do Alto Tâmega e Barroso e da qual fazia parte integrante a UCSP - Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, no dia 1 de setembro de 2023, atuaram contra as ordens e instruções superiores.
BH – Como foi dado como provado na sentença recorrida a números 7, 8 e 25 dos Factos Provados:
7. No dia 5 de Junho de 2023, realizou-se na UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas uma reunião interna, na qual foi discutido o problema da falta de médicos nas consultas abertas/complementares;
8. No decurso dessa reunião, recomendou-se aos profissionais ao serviço e sob as ordens e instruções na UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas que, em casos de urgência e na ausência de médico, deveria ser contactado o INEM, no sentido de, sendo caso disso, serem accionados os competentes meios de socorro e assistência;
25. A UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas conhecia os normativos aplicáveis à sua actividade, nomeadamente a natureza universal do acesso a cuidados de saúde como trave-mestra da actuação do SNS;”
BI - As trabalhadoras, do ACES do Alto Tâmega e Barroso e da qual fazia parte integrante a UCSP - Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, no dia 1 de setembro de 2023, atuaram contra ordens expressas transmitidas superiormente, nomeadamente a Enf. CC, que na sequência do Processo Disciplinar instaurado pelo factos ocorridos nesse dia e concluído no dia 21 de dezembro de 2023, foi alvo de sanção disciplinar, conforme resulta do processo administrativo junto aos autos.
BJ – Pelo que, ainda que a ULSTMAD, EPE, fosse à data de 1 de setembro de 2023 responsável pela UCSP - Vila Pouca de Aguiar, que não era, mas por mero raciocínio intelectual aqui se considera, sempre a responsabilidade estaria excluída atendendo à atuação das trabalhadoras que contrariam ordens expressas no exercício das suas funções.
BK – Deste modo, sempre se imporia a absolvição da pessoa coletiva.
BL – A Meritíssima Juíza a Fls. 37 e 38 da sentença considera que “A grande divergência entre a ERS e a Recorrente assenta na interpretação da al. b) do n.º 6 deste artigo 8.º, ...” do Decreto-Lei 102/2023 de 7 de novembro
BM – Como resulta do alegado supra e alegado no Recurso de Contraordenação, que aqui se dá como integralmente reproduzido, o dissenso vai muito para além da interpretação da alínea b) do nº 6, do artigo 8º do Decreto-Lei 102/2023 de 7 de novembro, que entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2004.
BN – Por todas as razões expostas supra, a Unidade Local de Saúde de Trás-Os- Montes e Alto Douro, E.P.E. teria de ser absolvida sem prejuízo de ser procedente a nulidade invocada.
BO – E ainda absolvida, por considerar que no caso concreto, vedada por lei a transmissão da responsabilidade pelos factos ocorridos no dia 1 de setembro de 2023 na UCSP - Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas integrada no ACES ACES do Alto Tâmega e Barroso , como só poderia estar, porquanto o artigo 8º
(“Sucessão”), nº 6 , alínea b) do Decreto-Lei nº 102/2023, de 07 de novembro (para produzir efeitos a 1 de janeiro de 2024), estabelece:
“…
6 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, não se transmitem das ARS, I. P., para as ULS objeto do presente decreto-lei: (…) b) As dívidas, custos, encargos ou outras responsabilidades de qualquer natureza respeitantes à gestão e ao funcionamento dos ACES e que decorram de factos anteriores à data da entrada em vigor do presente decreto-lei; …”
BP - Pelo que só pode a presente contraordenação instaurada à ULSTMAD, E.P.E. ser arquivada, com todas as consequências legais daí decorrentes.
BQ – Finalmente não pode deixar de se dizer que toda a factualidade alegada supra teve algum merecimento, uma vez que o tribunal na determinação da medida da sanção não deixou de considerar a fls 55 da sentença: “Ora, tendo em conta a extensão da moldura da coima em causa (de € 1517 750,00 e € 22.444,91) e tudo o que foi exposto, especialmente considerando o facto da Recorrente ter sido criada ex novo, por via de acto do Governo, trazendo já uma herança contra-ordenacional derivada de actuações de entidades terceiras que se lhe incorporaram, incorporação essa a que se teve de sujeitar, ao facto da Recorrente se apresentar no comércio jurídico com uma configuração jurídica distinta da agente da infracção, com outra forma de estrutura e de administração e ao facto da Recorrente, apesar da sua curta existência, já apresentar prejuízos fiscais substanciais, consideramos que, apesar da gravidade da situação, sob ponderação de princípios da necessidade das sanções – vide artigo 18.º, n.º 2 da CRP, se mostra antes adequado e proporcional à defesa do ordenamento jurídico fixar a coima no valor de € 5.000,00, reduzindo-se assim a coima em € 2.000,00.”
BR – Outra teria sido certamente a decisão, se tivesse sido feita pelo Tribunal “a quo” uma análise atenta de todo o processo administrativo em causa nos presentes autos, tivesse dado um tratamento jurídico adequado ao caso e feito uma adequada interpretação e aplicação das normas de direito.
BS - Se tal tivesse acontecido o Tribunal “a quo” teria decidido de modo diferente, absolvendo a Apelante UNIDADE LOCAL DE SAUDE DE TRÁS-OS-MONTES E ALTO DOURO, EPE.
BT - O tribunal não fez uma interpretação adequada e conjugada dos seguintes diplomas legais: Estatutos da ERS, aprovados pelo D.L. nº 126/2014, de 22 de agosto; D. L. nº 433/82 de 27 de outubro (com a redação em vigor); Artigo 32º da Constituição da República Portuguesa; D.L. nº 52/2022, de 4 de agosto; D.L. nº 102/2023, de 7 de novembro; Decreto-Lei 28/2008 de 22 de fevereiro; Decreto-Lei n.º 22/2012, de 30 de janeiro, que aprovou “a orgânica das Administrações Regionais de Saúde, I. P.”; Portaria n.º 153/2012, de 22 de maio; Despacho n.º 524/2024 publicado no Diário da República nº 13/2024, II Série, de 2024.01.18, Decreto-Lei n.º 54/2024, de 6 de setembro; artigos 7º e 8º da RGCO e artigo 40º do Código Penal.
UU - Oferece-se ainda o merecimento dos autos em tudo o que resultar em defesa
da ULSTMAD, E.P.E..
BV – Deve a sentença recorrida ser substituída por outra na qual a Recorrente venham a ser absolvida e declarada a nulidade invocada no processo contraordenacional e na sentença proferida.
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Admitido o recurso, responderam o Ministério Público e a Entidade Reguladora da Saúde (ERS) apresentando as seguintes conclusões:
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Entidade Reguladora da Saúde (ERS)
A. A sentença do Tribunal a quo não merece qualquer censura, devendo a mesma ser mantida na ordem jurídica nos seus exatos termos.
B. Importa ter presente o disposto no artigo 75º/1 do RGCO, nos termos do qual, em regra e salvo se o contrário não resultar desse diploma, a 2ª instância apenas conhecerá da matéria de direito.
C. Ou seja, à ora Recorrente não é permitido impugnar em termos amplos a matéria de facto (artigo 412.°, n.°s 3 e 4, do Código de Processo Penal), só podendo fazê-lo nos termos limitados referidos no artigo 410.°, n.° 2, do daquele diploma, sendo certo que, neste caso, os vícios decisórios têm que resultar da decisão recorrida, por si só ou conjugada com as regras da experiência comum.
D. Percorrendo a douta sentença na parte ora em análise, não se descortina i) qualquer insuficiência para a decisão da matéria de facto provada, ii) nem qualquer contradição insanável da fundamentação ou entre a fundamentação e
a decisão, iii) nem, por fim, qualquer erro notório na apreciação da prova.
E. A douta sentença recorrida faz uma correta aplicação das normas aplicáveis ao caso concreto, designadamente quanto à responsabilização da Recorrente pela infração em função da integração na sua esfera do ACES.
F. Tendo em vista o processo de integração na aqui Recorrente a que foi 836 sujeita a agente da infracção após data da prática dos factos (01.09.2023) – a UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas – tal remete-nos para uma situação de fusão por incorporação, com extinção da entidade incorporada, onde existe, em princípio, uma transmissão “ex lege”, de todos os direitos e obrigações desta para a incorporante.
G. A extinção, por fusão, de uma sociedade comercial, com efeitos do artigo 112.º, alíneas a) e b), do Código das Sociedades Comerciais, não extingue o procedimento por contra-ordenação praticada anteriormente à fusão nem a
coima que lhe tenha sido aplicada, o n.º 8 do artigo 11.º do Código Penal passou a consagrar que a fusão não determina a extinção da responsabilidade criminal da pessoa colectiva ou entidade equiparada, respondendo pela prática da infracção a pessoa colectiva ou entidade equiparada em que a fusão se tiver efectivado.
H. Como ocorre em qualquer outra circunstância de integração por fusão ou incorporação, cabe à entidade incorporante inteirar-se junto da entidade incorporada dos elementos e informações necessárias para organizar a sua
defesa.
I. Não consta dos factos provados que os funcionários presentes no momento da infração estivessem na dita reunião, nem dos factos provados decorre que foi transmitida uma recomendação, e não uma ordem ou instrução.
J. O artigo 66.º dos Estatutos da ERS, cujo n.º 2 consagra que “As pessoas coletivas e as entidades que lhes estão equiparadas são responsáveis pelas infrações previstas no presente decreto-lei quando os factos hajam sido
praticados no exercício das suas funções, em seu nome ou por sua conta, pelos titulares dos seus órgãos sociais, mandatários, representantes ou trabalhadores.”.
K. Ou seja, esta norma não impõe um “momento de imputação da responsabilidade ao ente coletivo autónomo relativamente à eventual esponsabilidade de titulares dos seus órgãos ou trabalhadores, no exercício
das suas funções, pela prática de qualquer infração”.
Termos em que, com o sempre mui Douto suprimento de V. Exas. deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, mantendo-se a sentença recorrida nos seus exatos termos.
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Ministério Público:
1ª A decisão recorrida não padece do vício de nulidade por omissão de pronúncia.
2ª Está vedado à Recorrente impugnar a matéria de facto. Seja como for, e sem prejuízo do reparo feito no ponto 13., a matéria de facto traduziu com correção o caso concreto.
3ª Foi por via do art. 8º, nº 1 do DL 102/2023 que se transmitiu a totalidade da responsabilidade da ARS Norte, IP para a arguida.
4ª O regime do art. 11º, nº 8, a) do Código Penal é aplicável ao direito das contraordenações.
Não há razão para o ordenamento admitir a manutenção da responsabilidade criminal nos casos de fusão ali indicados e excluir a manutenção da responsabilidade contraordenacional nos casos de fusão, como o dos autos, previstos no art. 3º, nº 2 do DL 200/2006, de 25/10.
5ª Em consequência, a arguida é responsável, nos termos do art. 66º do DL 126/2014, de 22/08, pela prática da contraordenação prevista e sancionada pelo art. 61º, nº 2, b), i), do DL 126/2014, de 22/08, pela qual foi condenada.
Face ao exposto o recurso deverá improceder, assim se fazendo Justiça.
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Neste Tribunal da Relação, a Exma. Senhora Procuradora Geral Adjunta, tomou posição, no sentido de:
“Aderir à resposta do MP da 1.ª instância”.
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Os autos foram à conferência.
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II - Questões a decidir
-Nulidade da decisão do TCRS por omissão de pronuncia.
- Impugnação da matéria de facto dada como não provada pelo TCRS, porque este desconsiderou factos alegados no Recurso de contraordenação.
-A arguida não é responsável pela prática da infração, por à data da prática dos factos não ter existência jurídica, o que só veio a acontecer com a publicação do DL 102/2023 de 07/11.
- As trabalhadoras do ACES do Alto Tâmega e Barroso, envolvidas nos factos “actuaram contra ordens e instruções superiores”
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III - Fundamentação
A - Factos provados
Com relevo para a decisão da causa ficaram provados os seguintes factos:
1. À data dos factos abaixo descritos, a UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, sito na Rua 1, era um estabelecimento prestador de cuidados de saúde inscrito no SRER da ERS sob o número de registo ...;
2. Era parte integrante do ACES (agrupamento de centros de saúde) de Alto Tâmega e Barroso, sito na Rua 2, que se encontrava inscrito no SRER da ERS sob o número de registo ...;
3. Também à data dos factos adiante descritos, a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P. era legalmente responsável pelo referido ACES;
4. Após os factos infra descritos, o ACES de Alto Tâmega e Barroso, juntamente com o Centro Hospitalar de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E. e com os ACES do Douro I - Marão e Douro Norte e do Douro II - Douro Sul, foram integrados numa única entidade, agora denominada Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E., mediante via legislativa 1;
5. A aludida entidade encontra-se inscrita no SRER da ERS sob o número de registo ...;
6. Constitui uma unidade de saúde do SNS, integrada no sector empresarial do Estado;
7. No dia 5 de Junho de 2023, realizou-se na UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas uma reunião interna, na qual foi discutido o problema da falta de médicos nas consultas abertas/complementares;
8. No decurso dessa reunião, recomendou-se aos profissionais ao serviço e sob as ordens e instruções na UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas que, em casos de urgência e na ausência de médico, deveria ser contactado o INEM, no sentido de, sendo caso disso, serem accionados os competentes meios de socorro e assistência;
9. No dia 1 de Setembro de 2023, entre as 14h00m e as 20h00m, foi escalado para exercer funções na UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas, designadamente para assegurar as consultas abertas, o Dr. BB, à data ao serviço e sob as ordens e instruções daquele estabelecimento prestador de cuidados de saúde;
10. Todavia, pelas 12h54m daquele dia 1 de Setembro de 2023, o Dr. BB, através de mensagem de correio electrónico remetida à UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas, informou que, nesse dia, não se apresentaria ao serviço, nomeadamente durante o período para o qual fora escalado, em virtude de doença aguda;
11. No referido dia 1 de Setembro de 2023, a UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas esteve aberta ao público entre as 08h00m e as 18h30m e encontravam-se ao seu serviço e sob as suas ordens e instruções as enfermeiras CC e DD, bem como as assistentes técnicas EE e FF;
12. Nesse dia, aproximadamente por volta das 14h50m, AA, utente do SNS e à data com 89 anos, foi transportado de automóvel por familiares até à UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas;
13. Entre as 14h50m e as 15h00m do mesmo dia, uma sobrinha de AA deslocou-se ao interior da UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas - onde se encontravam as enfermeiras CC e DD e as assistentes técnicas EE e FF -, solicitando assistência e auxílio para o seu tio, uma vez que o referido utente se estava a sentir mal e que, segundo aquela familiar, estaria a ter, provavelmente, um AVC;
14. Em resposta ao referido pedido de assistência e auxílio, a enfermeira CC informou a sobrinha de AA de que, naquele momento, não estava nenhum médico a exercer funções na UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas, razão pela qual os familiares do utente deveriam, eles próprios, contactar o INEM, o que estes efectivamente fizeram já no exterior daquele estabelecimento prestador de cuidados de saúde;
15. Paralelamente, pelas 14h53m daquele dia, o INEM recebeu o contacto dos familiares de AA, sendo que, considerando as informações então transmitidas, o utente foi triado com prioridade máxima, que preconiza o envio de meio de Suporte Básico de Vida e de meio de Suporte Avançado de Vida/Suporte Imediato de Vida;
16. Assim, pelas 14h56m do mencionado dia 1 de Setembro de 2023, o INEM-CODU accionou a Viatura Médica de Emergência e Reanimação (VMER) do Hospital de Chaves e, segundos depois, uma ambulância dos Bombeiros Voluntários de Vila Pouca de Aguiar;
17. Quatro minutos após o accionamento, os Bombeiros Voluntários de Vila Pouca de Aguiar chegaram ao local, ali encontrando AA sentado dentro de um veículo automóvel no banco do passageiro dianteiro e em paragem cardiorrespiratória;
18. Ato contínuo, foram iniciadas de imediato manobras de reanimação cardiopulmonar, com recurso ao compressor torácico mecânico LUCAS;
19. Neste seguimento, pelas 15h47m daquele dia, o CODU recebeu uma chamada de passagem de dados efectuada pela VMER de Chaves, transferida para o Médico Regulador o Dr. GG, tendo recebido os dados clínicos referentes à vítima assistida e a ser transportada para o serviço de urgência do Hospital de Vila Real;
20. Subsequentemente, mais precisamente pelas 16h02m do aludido dia 1 de Setembro de 2023, o médico regulador, Dr. GG, contactou novamente o CODU, informando que AA se encontrava em paragem cardiorrespiratória;
21. Volvidos alguns minutos, mais concretamente pelas 16h11m, foi recebida pelo CODU nova chamada realizada pela VMER de Chaves, informando que AA falecera no local;
22. Confrontadas com o aludido pedido de assistência e auxílio, nenhuma das profissionais ao serviço e sob as ordens e instruções da UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas ali presentes contactou o INEM, no sentido de serem accionados os competentes meios de socorro, antes tendo ficado a observar, do interior daquele estabelecimento prestador de cuidados de saúde, a assistência assegurada pelo INEM e pelos Bombeiros Voluntários de Vila Pouca de Aguiar;
23. Na situação em apreço, exigia-se às profissionais ao serviço e sob as ordens e instruções da UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas ali presentes que, em obediência a um modelo de acesso universal e em rede do SNS, encetassem as diligências necessárias para que AA acedesse, no mais reduzido hiato temporal, aos cuidados de saúde diferenciados de que carecia, o que implicava que contactassem, directa e imediatamente, o INEM, no sentido de serem accionados os pertinentes meios de socorro.
24. Pese embora não seja possível afiançar que o desfecho final seria diverso caso os meios de socorro tivessem sido prontamente accionados pela UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas, certo é que o contacto directo e imediato das profissionais ali presentes com o INEM garantiria que o processo de accionamento dos meios de socorro fosse mais célere (porque efectuado mais cedo, ou seja, logo quando a sobrinha do utente AA reportou a situação às profissionais da UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas) e eficaz (porque o interlocutor do médico regulador do CODU seria um profissional de saúde, no caso uma das enfermeiras presentes);
25. A UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas conhecia os normativos aplicáveis à sua actividade, nomeadamente a natureza universal do acesso a cuidados de saúde como trave-mestra da actuação do SNS;
26. Não tendo garantido o accionamento dos meios de socorro, através de imediato contacto com o do CODU do INEM, antes tendo transferido tal ónus para a família do utente AA, a UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas não desenvolveu todos os esforços necessários, possíveis e exigíveis ao cumprimento da obrigação de garantir a universalidade no acesso do utente AA ao SNS, descuidando do seu dever de cuidado e diligência a que estava adstrita enquanto entidade prestadora de cuidados de saúde do SNS, não chegando sequer a colocar a possibilidade de poder violar as normas que determinam aquela exigência ( 2) (3 );
27. A Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E., por respeito ao ano de 2023, teve um total de rendimentos do período no valor de € 182.371.098,94, um volume de negócios de € 177.704.135,60 e um prejuízo fiscal de € 48.507.266,62;
28. A Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E. possui antecedentes contra-ordenacionais, tendo sido condenada, por decisão do Conselho de Administração da ERS de 19 de Maio de 2024, na coima de 4.000,00 EUR, por violação de regras que visam garantir e conformar o acesso dos utentes aos cuidados de saúde, o que, nos termos nos artigos 10.º, n.º 1, alínea b) e 12.º, alínea a) dos Estatutos da ERS, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de Agosto, constitui a prática de uma contra-ordenação punida nos termos da subalínea ii) da alínea b) do n.º 2 do artigo 61.º do mesmo diploma legal.
Não existem factos não provados com relevo para a boa decisão da causa.
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Consigna-se que a demais matéria quer constante da acusação, quer alegada pela Recorrente que não se compreendeu nem na matéria dada como provada nem na não provada se reporta a matéria considerada pelo tribunal como Irrelevante para a boa decisão da causa.
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IV - O Direito
O âmbito dos recursos é delimitado pelas conclusões formuladas na motivação, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso (cf. os artigos 119º, 123º, n.º 2 e 410º, n.º 2, als. a), b) e c) do Código de Processo Penal), e atento o disposto no artigo 75º n.º 1 do DL n.º 433/82, de 27/10 (RGCO) este Tribunal apenas conhece de matéria de direito.
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-Nulidade da decisão do TCRS por omissão de pronuncia.
A arguida sustenta que, no recurso interposto para o TCRS, invocou não ter podido exercer o seu direito de defesa em tempo oportuno, porquanto os factos que estiveram na base da sua condenação ocorreram antes da sua própria constituição (conclusão AU), sendo a ARS do Norte, IP a entidade efetivamente responsável por tais factos (conclusão AV).
Acrescenta agora que o TCRS não deu resposta à questão por si colocada no recurso, relativa à impossibilidade de ter exercido a defesa em momento adequado (conclusão AZ).
Referem tais conclusões: AU “A Apelante, não pode exercer os direitos de audiência e defesa quanto aos factos que lhe foram imputados, uma vez que foram anteriores a sua existência”.
AV ” E ainda por ser a Autoridade Regional de Saúde do Norte, I. P. a entidade responsável à data da prática dos factos – 1 de setembro de 2023 - pela UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, que integrava o Agrupamento de Centros de Saúde (ACES) de Alto Tâmega e Barroso”.
AZ “E desta forma, não respondeu o tribunal à questão que lhe foi colocada no Recurso de Contraordenação pela Recorrente/Apelante, quanto à impossibilidade de se ter podido defender oportunamente da contraordenação que lhe foi imputada tal como determina o princípio constitucional inscrito no artigo 32º, nº 10 da CRP”.
Cumpre decidir:
Com efeito, no recurso apresentado ao TCRS, a arguida defendeu que era totalmente alheia aos factos que lhe foram imputados, razão pela qual não lhe teria sido possível exercer adequadamente o seu direito de defesa relativamente à contraordenação em causa. Tal posição encontra-se expressamente exposta no artigo 27.º do recurso, o qual remete para os artigos da defesa apresentada ao abrigo do artigo 50.º do RGCO, identificados pela própria arguida como artigos 64.º a 66.º (p. 23).
A partir dessa premissa, a arguida sustentou que a aplicação de qualquer coima seria juridicamente inadmissível, uma vez que não se verificava culpa que lhe pudesse ser imputada. Assim, concluiu que se impunha o arquivamento dos autos por ausência de responsabilidade contraordenacional. Esta linha argumentativa encontra respaldo no artigo 27.º do recurso, o qual, além de remeter para os artigos anteriormente citados, faz também referência a outros segmentos da defesa apresentada ao abrigo do artigo 50.º do RGCO, designadamente os artigos 74.º a 77.º (pp. 23 e 24), onde a arguida desenvolve de forma mais detalhada essa mesma fundamentação.
Na verdade, nas conclusões do recurso apresentado ao TCRS, a arguida voltou a insistir na tese da sua irresponsabilidade pelos factos, atribuindo-a à ARS Norte, IP (conclusões R e X), por entender que, à data da ocorrência dos mesmos, ainda não possuía existência jurídica (conclusão Z). Com base nessa premissa, sustentou que a matéria de facto dada como provada pela ERS era, consoante os casos, omissa, incorreta ou carecida de outra configuração (conclusões AB a AG).
Daqui retirou a consequência de que a decisão administrativa padecia de nulidade por falta de fundamentação adequada (conclusões AI a AO). Em coerência com essa posição, a arguida pediu ao TCRS que declarasse a nulidade da decisão da ERS (v. alínea a) do pedido). A título subsidiário, requereu ainda a sua absolvição da infração imputada (v. alínea b) do pedido), pedido esse formulado em consonância com as conclusões AQ a AU.
Na verdade, a questão que a arguida pôs ao TCRS em primeiro lugar respeitou à nulidade da decisão condenatória da ERS. Assim, não é verdade que confrontou o TCRS com a impossibilidade de exercer a defesa oportunamente (conclusão AZ).
Por outro lado, a decisão do TCRS tratou a questão da nulidade da decisão da ERS nas páginas 3 a 8.
Consta da sentença recorrida o seguinte: “A Recorrente defende que a decisão administrativa impugnada é nula por falta de fundamentação, já que não referiu que a Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, EP.E. foi criada pelo Decreto-Lei nº 102/2023, de 07 de Novembro, para produzir efeitos a 1 de Janeiro de 2024, sendo a entidade responsável pelos factos em causa nos autos a Autoridade Regional de Saúde do Norte, I. P. porque responsável à data da prática dos factos pela UCSP Vila Pouca de Aguiar Pólo Pedras Salgadas, que integra o Agrupamento de Centros de Saúde (ACES) de Alto Tâmega e Barroso. Defende que alegou esse facto e que a ERS não o considerou nem provado nem não provado, nem realizou qualquer exame crítico das provas sobre o mesmo.
Também esgrime que a ERS não se pronunciou acerca dos argumentos jurídicos avançados por si, o que implica também a nulidade da decisão”.
(…)
“Tendo em vista a natureza dessa decisão administrativa, a qual, com a remessa dos autos, após a impugnação judicial, se transmuta em acusação, tendo em vista que a mesma é proferida no domínio de uma fase administrativa, sujeita às características da celeridade e simplicidade e considerando também que, embora estejamos perante um direito sancionatório, o direito das contra-ordenações não partilha dos mesmos valores fundamentais para a sociedade que o direito penal, tem sido aceite jurisprudencialmente que a fundamentação da decisão administrativa, embora necessária, não necessita de ser feita de modo tão exaustivo como deverá ser a sentença penal, ou seja, não lhe é exigível o rigor formal nem a precisão descritiva que se exige numa sentença judicial, podendo ser mais concisa, menos exigente, devido à sua menor incidência na liberdade das pessoas.
(…)
“A fundamentação da decisão administrativa, tal como está estabelecida no art.º 58.º do RGCO, será suficiente desde que justifique as razões pelas quais – atentos os factos descritos, as provas obtidas e as normas violadas, é aplicada esta ou aquela sanção ao arguido, de modo que este, lendo a decisão, se possa aperceber, de acordo com os critérios da normalidade de entendimento, as razões de facto e de direito pelas quais é condenado e, consequentemente, lhe permitam impugnar judicialmente tais fundamentos” – vide acórdão da Relação de Coimbra de 29.02.2012, processo n.º 125/11.7TBFCR.C1, in dgsi.pt.
Ora, salvo o devido respeito, por melhor opinião, não resulta da norma citada que a decisão administrativa deva pronunciar-se sobre todos os argumentos vertidos na defesa por parte dos arguidos, considerando-se, assim, que a decisão administrativa cumpre com os requisitos a que alude o artigo 58.º do RGCO. Contém, a descrição dos factos, indica as provas em que se estribou e indica as normas que prevêem e punem o ilícito contra-ordenacional e, bem assim, indica os elementos que contribuíram para a fixação da coima, nada mais lhe sendo exigido”.
(…)
“Por seu turno, com todo o respeito, ao contrário do que é mencionado pela Recorrente, não existe uma autêntica falta de fundamentação. Falta de fundamentação existe quando a decisão se limita a decidir sem nada justificar, o que não é obviamente o caso, bastando ler a decisão impugnada para assim concluir”.
Assim sendo, resulta claro, que a decisão judicial recorrida não padece do vício de omissão de pronúncia, razão pela qual o recurso improcede nesta parte.
*
- Impugnação da matéria de facto dada como não provada pelo TCRS, porque este desconsiderou factos alegados no Recurso de contraordenação.
A arguida impugna a matéria de facto que o TCRS considerou provada, alegando que o Tribunal descurou factos que haviam sido por si invocados no Recurso de Contraordenação e que, nos termos da lei, só poderiam ter sido valorados como provados. Tal crítica encontra expressão nas conclusões A, ponto 2.º, e AH.
Consta da conclusão A, ponto 2º: “ Apelante recorre de facto e de direito, da douta Decisão proferida pelo
Tribunal, a que se reportam os autos supra:
(…)
• O Tribunal desconsiderou factos alegados no Recurso de Contraordenação que nos termos da lei só poderiam ter sido dados como provados”.
Consta da conclusão AH “Os factos alegados em sede de Pronúncia (em 27/08/2024) e de Recurso de Contraordenação (em 22/11/2024) e nestas Alegações de Recurso sob os números 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 e 37, que corresponde às letras P, q, R, S, T, U, V, X, Z, AA, AB, AC destas Conclusões, só podiam e deveriam ter sido dados como provados na Sentença posta em crise, porque relevantes para uma boa decisão da causa”.
Importa recordar que estando em causa o recurso da decisão judicial que conheceu da impugnação judicial de uma decisão administrativa proferida em processo de contraordenação, o disposto no artigo 75º, n.º 1, do DL n.º 433/82, de 27/10 (RGCO) estabelece que “se o contrário não resultar deste diploma, a 2.ª instância apenas conhecerá da matéria de direito, não cabendo recurso das suas decisões”.
Não obstante, o artigo 410.º, n.º 2, do Código Processo Penal, aplicável por força do artigo 41.º do RGCO, determina que “mesmo nos casos em que a lei restrinja a cognição do tribunal de recurso a matéria de direito, o recurso pode ter como fundamentos, desde que o vício resulte do texto da decisão recorrida, por si só ou conjugada com as regras da experiência comum:
a) a insuficiência para a decisão da matéria de facto provada;
b) a contradição insanável da fundamentação ou entre a fundamentação e a decisão;
c) erro notório na apreciação da prova.”
Ora, é com base nestas disposições que se suscita a intervenção deste tribunal.
Vejamos se lhe assiste razão.
Para se verificar a insuficiência da matéria de facto para a decisão, “a matéria de facto apurada no seu conjunto terá de ser incapaz para, em abstrato, sustentar a decisão condenatória ou absolutória tomada pelo tribunal. “A afirmação do vício ora em causa, importa, sim, sempre, uma adequada perspectiva do objecto do processo, cujos confins são fixados pela acusação e/ou pronúncia complementada pela pertinente defesa. (…) Se se constatar que o tribunal averiguou toda a matéria postulada pela acusação/defesa pertinente – afinal o objecto do Processo – ainda que toda ela tenha porventura obtido resposta de «não provado», então o vício de insuficiência está afastado. Os factos pertinentes obtiveram resposta do tribunal, a matéria de facto é bastante para a decisão”.
Assim, apenas quando da própria decisão não decorrem elementos fácticos suficientes para que se possa adotar aquela solução jurídica, em virtude de o Tribunal ter deixado de dar resposta a um facto essencial que integre o objeto do processo, é que se poderá considerar estarmos perante uma insuficiência da matéria de facto.
Nesta medida, “a insuficiência para a decisão da matéria de facto provada não se confunde com a insuficiência da prova para a matéria de facto dada como provada: ali, o que se critica é o facto de o tribunal não ter investigado e apreciado todos os factos que podia e devia, carecendo a decisão de direito de suporte fáctico bastante; aqui, censura-se o facto de o tribunal ter dado como provados factos sem prova suficiente”(cfr. Ac. do STJ de 7 de junho de 2023, proferido no âmbito do processo 8013/19.2T9LSB.L1.S1, in www.dgsi.pt).
Tal vício ocorre, assim, quando analisada a peça processual, a conclusão nela contida extravasa as premissas por a matéria de facto provada ser insuficiente para fundamentar a solução de direito encontrada, sempre na economia da decisão.
Por sua vez, a contradição insanável da fundamentação ou entre a fundamentação e a decisão, apenas se verificará quando, analisada a matéria de facto, se chegue a conclusões antagónicas entre si e que não possam ser ultrapassadas, ou seja, quando se dá por provado e como não provado o mesmo facto, quando se afirma e se nega a mesma coisa ao mesmo tempo, ou quando, simultaneamente, se dão como provados factos contraditórios ou quando a contradição se estabelece entre a fundamentação probatória da matéria de facto, sendo ainda de considerar a existência de contradição entre a fundamentação e a decisão.
O STJ, sobre a alínea b) do n.º 2 do artigo em análise, decidiu que abrange “dois vícios distintos:
- A contradição insanável da fundamentação; e
- A contradição insanável entre a fundamentação e a decisão.
No primeiro caso incluem-se as situações em que a fundamentação desenvolvida pelo julgador evidencia premissas antagónicas ou manifestamente inconciliáveis. Ocorre, por exemplo, quando se dão como provados dois ou mais factos que manifestamente não podem estar simultaneamente provados ou quando o mesmo facto é considerado como provado e como não provado. Trata-se de “um vício ao nível das premissas, determinando a formação deficiente da conclusão”, de tal modo que “se as premissas se contradizem, a conclusão logicamente correcta é impossível”.
Por seu turno, a contradição entre a fundamentação e a decisão abrange as situações em que os factos provados ou não provados colidem com a fundamentação da decisão. É o vício que se verifica, por exemplo, quando a decisão assenta em premissas distintas das que se tiveram como provadas.
Finalmente, o erro notório na apreciação da prova “consiste num vício de apuramento da matéria de facto, que prescinde da análise da prova produzida para se ater, somente, ao texto da decisão recorrida, por si ou conjugado com as regras da experiência comum.
Na lição do Prof. Germano Marques da Silva, regras da experiência comum, “são generalizações empíricas fundadas sobre aquilo que geralmente ocorre. Tem origem na observação de factos, que rotineiramente se repetem e que permite a formulação de uma outra máxima (regra) que se pretende aplicável nas situações em que as circunstâncias fáticas sejam idênticas. Esta máxima faz parte do conhecimento do homem comum, relacionado com a vida em sociedade.”. In " Curso de Processo Penal", Verbo, 2011, Vol. II, pág. 188.
Verifica-se o erro notório na apreciação da prova quando no texto da decisão recorrida se dá por provado, ou não provado, um facto que contraria com toda a evidência, segundo o ponto de vista de um homem de formação média, a lógica mais elementar e as regras da experiência comum.
Existe, designadamente, “... quando se dá como provado algo que notoriamente está errado, que não podia ter acontecido, ou quando, usando um processo racional e lógico, se retira de um facto dado como provado uma conclusão ilógica, arbitrária e contraditória, ou notoriamente violadora das regras da experiência comum, ou ainda quando determinado facto provado é incompatível ou irremediavelmente contraditório com outro dado facto (positivo ou negativo) contido no texto da decisão recorrida”. – ( cfr. Conselheiros Leal-Henriques e Simas Santos, obra citada, 2.º Vol., pág. 740 e, no mesmo sentido, entre outros, os acórdãos do STJ de 4-10-2001 (CJ, ASTJ, ano IX, 3º, pág.182 ) e acórdão da Rel. Porto de 27-9-95 ( C.J. , ano XX , 4º, pág. 231).
Por esta razão, na fundamentação da sentença, para além da enumeração dos factos provados e não provados, deve constar uma exposição, tanto quanto possível completa, ainda que concisa, dos motivos de facto que fundamentam a decisão, com indicação e exame crítico das provas que serviram para formar a convicção do tribunal (art. 374.º, n.º 2 do Código de Processo Penal).
Este erro na apreciação da prova tem de ser ostensivo, que não escapa ao homem com uma cultura média.
Dito de outro modo, o requisito da notoriedade do erro afere-se pela circunstância de não passar despercebido ao juiz “normal”, ao juiz dotado da cultura e experiência que deve existir em quem exerce a função de julgar, devido à sua forma grosseira, ostensiva ou evidente (cfr. Prof. Germano Marques da Silva, in Curso de Processo Penal, Vol. III, Verbo, 2ª Ed., 341) (cfr. Ac. TRC de 10 de julho de 2018, proferido no âmbito do processo n.º 26/16.2GESRT.C1, in www.dgsi.pt).
Tais vícios têm, como se assinalou, que resultar da decisão recorrida, por si mesma ou conjugada com as regras da experiência comum, tratando-se, assim, de vícios intrínsecos da decisão que, por isso, quanto a eles, terá que ser autosuficiente.
Mas não pode incluir-se na insuficiência da matéria de facto, no erro notório na apreciação da prova, ou na contradição insanável da fundamentação, a sindicância que os recorrentes possam pretender fazer/efectuar à forma como os factos dados como provados foram julgados ou enquadrados juridicamente ou sequer àquela como o Tribunal Recorrido valorou a prova produzida perante si, valoração que aquele tribunal é livre de fazer, de harmonia com o preceituado no artigo 127.º, do Código Processo Penal.
Dito de outra forma, aqueles vícios têm de resultar do texto da decisão recorrida e não de elementos processuais a ela estranhos, ainda que produzidos no âmbito da discussão judicial do caso, designadamente depoimentos testemunhais, pelo que a insuficiência da matéria de facto provada, a contradição insanável da fundamentação, ou contradição entre a fundamentação e a decisão e o erro notório na apreciação da prova devem resultar de per si do texto da decisão recorrida e ser analisados em função do aí consignado, conjugado com as regras de experiência.
“Por isso, fica excluída da previsão do preceito toda a tarefa de apreciação e ou valoração da prova produzida, em audiência ou fora dela, nomeadamente a valoração de depoimentos, mesmo que objecto de gravação, documentos ou outro tipo de provas, tarefa reservada para o conhecimento do recurso em matéria de facto” (CCP Comentado, 3.ª Ed revista, António Henriques Gaspar e outros, p. 1291), objecto de recurso que em matéria contraordenacional está excluído do Tribunal de 2ª instância, conforme decorre do referido art. 75º nº 1 do RGCO.
Com efeito, na conclusão AH, a recorrente sustenta que «os factos alegados em sede de Pronúncia (em 27/08/2024), no Recurso de Contraordenação (em 22/11/2024) e nas presentes Alegações de Recurso, identificados sob os números 30 a 37 — correspondentes às letras P, Q, R, S, T, U, V, X, Z, AA, AB e AC destas Conclusões — deveriam ter sido necessariamente considerados como provados na sentença impugnada, por se tratarem de factos relevantes para uma adequada e justa decisão da causa».
O conteúdo dos pontos 30 a 37 do recurso, incidem sobre questões de natureza jurídica que têm por base, desde logo, uma questão igualmente jurídica: a determinação da entidade coletiva responsável pelos factos ocorridos em 01/09/2023. A inclusão desses elementos como factos provados impediria, por si só, a necessária discussão jurídica acerca de saber se a ULSTMAD, enquanto arguida, se integra ou não na pessoa coletiva referida no artigo 66.º do Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto.
Desta feita, improcede, também, nesta parte o requerido
-A arguida não é responsável pela prática da infração, por à data da prática dos factos não ter existência jurídica, o que só veio a acontecer com a publicação do DL 102/2023 de 07/11.
Passemos agora à análise da questão que verdadeiramente está na origem da controvérsia destes autos, uma vez que toda a argumentação apresentada pela Recorrente converge para a tese de que não pode ser responsabilizada pela contraordenação em causa. Segundo defende, tais responsabilidades não se transmitiram na sequência da sucessão jurídica decorrente da integração do ACES na ULS Recorrente, ficando, por isso, excluídas do âmbito dessa sucessão.
Na verdade, o Decreto-Lei n.º 102/2023, de 7 de novembro, criou novas unidades locais de saúde (ULS), dotadas da natureza de entidades públicas empresariais, mediante a integração dos hospitais e centros hospitalares existentes com os respetivos ACES. Para esse efeito, foi adotado o modelo de organização e funcionamento das ULS, tal como previsto no Estatuto do SNS. Tendo o referido diploma produzido os seus efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2024.
Nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo 1.º do mesmo diploma, o decreto-lei procedeu à reestruturação de várias entidades públicas empresariais integradas no Serviço Nacional de Saúde (SNS), passando estas a adotar o modelo de organização e funcionamento em unidades locais de saúde (ULS). Entre essas entidades encontra-se o Centro Hospitalar de Trás-os-Montes e Alto Douro, E. P. E., que integrou os Agrupamentos de Centros de Saúde de Trás-os-Montes – Alto Tâmega e Barroso, do Douro I – Marão e Douro Norte e do Douro II – Douro Sul, passando, por efeito dessa integração, a designar-se Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E. P. E., que corresponde à Recorrente nos presentes autos.
O n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 102/2023, de 7 de novembro, determinou a extinção, na qualidade de institutos públicos de regime especial, dos agrupamentos de centros de saúde (ACES) mencionados no n.º 1 do artigo 1.º, integrando-os nas ULS aí previstas, procedendo-se a tal extinção sem necessidade de qualquer formalidade legal adicional.
Melhor dizendo, para os efeitos do presente processo, o ACES de Alto Tâmega e Barroso, ao qual estava integrada a UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas, foi extinto por integração na Recorrente. Em consequência, a entidade responsável pela infração deixou de existir juridicamente.
Por meio do Despacho n.º 524/2024, de 18 de janeiro (publicado no Diário da República n.º 13/2024, Série II, de 18/01/2024, pp. 285-286), foi nomeada a diretora clínica para a área dos cuidados de saúde primários no Conselho de Administração da Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E. P. E., com efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2024.
Por seu turno, o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 54/2024, de 6 de setembro, faz referência à reestruturação das Administrações Regionais de Saúde, I. P. (ARS, I. P.), prevendo, nomeadamente, a extinção por fusão destas entidades, com a consequente transferência das atribuições e competências remanescentes para outros serviços ou organismos competentes.
O diploma citado entrou em vigor em 31.10.2024 – vide respectivo artigo 20.º.
O artigo 1.º, n.º 1, al. a), i) desse Decreto-Lei n.º 54/2024, de 06 de Setembro procedeu à extinção, por fusão, da Administração Regional de Saúde do Norte, I. P. (ARS Norte, I. P.).
Na verdade, a Administração Regional de Saúde do Norte, I.P., que à data dos factos detinha a responsabilidade legal pelo referido ACES, também foi extinta.
Tendo em conta o processo de integração na Recorrente a que foi sujeita a agente da infração após a data da prática dos factos (01/09/2023) – concretamente, a UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas – depreende-se tratar-se de uma situação de fusão por incorporação. Nesta modalidade, a entidade incorporada é extinta, ocorrendo, em regra, uma transmissão “ex lege” de todos os seus direitos e obrigações para a entidade incorporante.
Coloca-se, assim, a questão central de determinar se a responsabilidade contraordenacional que incumbia à entidade extinta deve ser igualmente transferida para a Recorrente, que passou a ser titular de todos os direitos e obrigações da entidade incorporada. Em outras palavras, impõe-se avaliar se, no âmbito de uma fusão por incorporação, a sucessão legal das entidades engloba não apenas os direitos e deveres patrimoniais, mas também as responsabilidades administrativas e contraordenacionais, bem como quais são os efeitos jurídicos desta transferência sobre a entidade que passou a integrar a estrutura da Recorrente. Esta análise é essencial para definir a extensão da responsabilidade da Recorrente pelos factos praticados antes da sua constituição formal.
O RGCO não fornece uma resposta direta à questão colocada, pelo que se torna necessário recorrer ao artigo 32.º do mesmo diploma, que dispõe que “em tudo o que não for contrário à presente lei aplicar-se-ão subsidiariamente, no que respeita à fixação do regime substantivo das contraordenações, as normas do Código Penal”. Este dispositivo permite, assim, preencher lacunas do RGCO, recorrendo-se, de forma subsidiária, aos princípios e normas do Código Penal para a determinação do regime de responsabilidade aplicável às contraordenações.
Tal como refere a sentença recorrida, com o qual concordamos:” Tendo em vista que o regime contra-ordenacional foi pensado especialmente para ser aplicado a entes colectivos, a aplicação de normas que constam do Código Penal que tenham que ver com a natureza colectiva do agente, em princípio, não contendem com o RGCO.
São causas da extinção da responsabilidade criminal / contraordenacional aquelas que sejam previstas em lei, ou seja, a prescrição (vide artigo 27.º do próprio RGCO), a morte, a amnistia, o perdão genérico e o indulto (vide n.º 1 do artigo 127.º do CP). A extinção da pessoa colectiva deve ser equiparada à morte do infractor.
Porém, na senda do acórdão Uniformizador de Jurisprudência n.º 5/2004, de 21 de Junho (publicado no Diário da República n.º 144/2004, Série I-A de 2004-06-21, páginas 3786 - 3797), que estabeleceu que a extinção, por fusão, de uma sociedade comercial, com efeitos do artigo 112.º, alíneas a) e b), do Código das Sociedades Comerciais, não extingue o procedimento por contra-ordenação praticada anteriormente à fusão nem a coima que lhe tenha sido aplicada, o n.º 8 do artigo 11.º do Código Penal passou a consagrar que a fusão não determina a extinção da responsabilidade criminal da pessoa colectiva ou entidade equiparada, respondendo pela prática da infracção a pessoa colectiva ou entidade equiparada em que a fusão se tiver efectivado.
Nesta medida, a resposta à questão acima colocada parece fácil.
Por aplicação das citadas normas, tal leva à conclusão de que a aqui Recorrente, por ser a entidade em que a integração se efectivou, deve responder pela infracção da UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas, por não se verificar nenhuma causa de extinção da responsabilidade contraordenacional”.
Contudo, o diploma legal que procedeu à extinção da ACES de Alto Tâmega e Barroso, onde se integrava a infractora UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas e que criou a aqui Recorrente (relembramos, o DL n.º 102/2023, de 07 de Novembro), também estabeleceu um regime de “sucessão” no seu artigo 8.º, onde se estipulou o seguinte: “1 - As ULS objecto do presente decreto-lei sucedem às entidades incorporadas na universalidade dos bens, direitos e obrigações, bem como nas respectivas posições contratuais, independentemente de quaisquer formalidades legais.
“2 - Não obstante o disposto no número anterior, nos casos em que as ULS objecto do presente decreto-lei integrem apenas parte dos centros de saúde de um ACES, estas sucedem apenas nos direitos e obrigações dos ACES relativos aos centros de saúde integrados.
“3 - As ULS, em articulação com as Administrações Regionais de Saúde, I. P. (ARS, I. P.), identificam os contratos de aquisição de bens e serviços celebrados por estas e relativos à gestão dos ACES, bem como as posições jurídicas contratuais, em conformidade com o disposto no artigo 324.º do Código dos Contratos Públicos, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, na sua redacção actual, em que devam suceder, notificando para o efeito, neste último caso, os respectivos co-contratantes.
“4 - No caso dos ACES, os instrumentos contratuais que titulam a afectação de instalações, equipamentos e outros bens pelos municípios às ARS, I. P., transitam da titularidade destas para as ULS respectivas, constituindo o presente decreto-lei título bastante para o efeito.
“5 - As ULS objecto do presente decreto-lei sucedem às entidades extintas, referidas no artigo 7.º, nas autorizações para assunção de encargos plurianuais que, à data da entrada em vigor do presente decreto-lei, tenham sido concedidas, se encontrem submetidas a parecer da Administração Central do Sistema de Saúde, I. P., quando aplicável, ou se encontrem submetidas a autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças ou da saúde.
6 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, não se transmitem das ARS, I. P., para as ULS objecto do presente decreto-lei:
“a) Os créditos e as disponibilidades monetárias de que as ARS, I. P., sejam titulares ou que decorram de factos anteriores à data da entrada em vigor do presente decreto-lei respeitantes à gestão e ao funcionamento dos ACES;
“b) As dívidas, custos, encargos ou outras responsabilidades de qualquer natureza respeitantes à gestão e ao funcionamento dos ACES e que decorram de factos anteriores à data da entrada em vigor do presente decreto-lei;
“c) Os direitos e obrigações que resultem de instrumentos contratuais que se encontrem em mora ou incumprimento, ou relativamente aos quais se verifique uma situação de litígio de qualquer natureza, à data da entrada em vigor do presente decreto-lei.
“7 - As ULS objecto do presente decreto-lei sucedem, com efeitos à data da aprovação dos respectivos regulamentos internos, às unidades de saúde do SNS, enquanto responsáveis pelo tratamento dos dados pessoais realizados por estas.
“8 - Com a sucessão na posição de responsáveis pelo tratamento dos dados pessoais, as ULS objecto do presente decreto-lei informam a Comissão Nacional do Protecção de Dados que o respectivo encarregado de protecção de dados passa a actuar também quanto aos dados objecto de anterior tratamento pelas unidades de saúde do SNS.
“9 - A reestruturação a que se refere o artigo 1.º não prejudica a titularidade de bens transferidos para os municípios ao abrigo do Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30 de Janeiro, na sua redacção actual.”
A grande divergência entre a ERS e a Recorrente assenta na interpretação da al. b) do n.º 6 deste artigo 8.º, que veio especificar que, sem prejuízo das ULSobjecto do decreto-lei sucedem às entidades incorporadas na universalidade dos bens, direitos e obrigações, não se transmitem das ARS, I. P., para as ULS objecto do decreto-lei as dívidas, custos, encargos ou outras responsabilidades de qualquer natureza respeitantes à gestão e ao funcionamento dos ACES e que decorram de factos anteriores à data da entrada em vigor do presente decreto-lei.
A ERS sustenta que o referido normativo não acarreta a extinção da responsabilidade contraordenacional. Por seu turno, a Recorrente defende que, em virtude do mesmo normativo, não poderia ser condenada pela prática da infração objeto destes autos.
Contudo, e com o devido respeito por opinião diferente, entende-se que não assiste razão à Recorrente.
A argumentação da Recorrente não se mostra suficiente para afastar a sua responsabilidade, uma vez que a sucessão legal de direitos e obrigações decorrente da integração da entidade extinta não exclui, em princípio, a transferência das responsabilidades contraordenacionais, devendo estas ser avaliadas à luz do enquadramento normativo aplicável.
Na realidade, o Decreto-Lei n.º 102/2023, de 7 de novembro, foi editado pelo Governo, que fundamentou a sua competência legislativa em diversos diplomas legais e na Constituição da República Portuguesa. Em particular, o Governo apoiou-se no artigo 63.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 52/2022, de 4 de agosto, na sua redação atual, que regula a organização e funcionamento das unidades de saúde do SNS; no artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de outubro, na sua redação atual, que estabelece normas sobre transformação, fusão ou cisão de empresas públicas; e no artigo 16.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual, relativo à reestruturação, fusão e extinção de institutos públicos.
Além disso, o Governo invocou a alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, que lhe confere competência legislativa para a elaboração de decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República, conforme se evidencia no preâmbulo do próprio diploma.
Deste modo, a edição do Decreto-Lei n.º 102/2023 encontra sólida base legal e constitucional, combinando habilitação normativa específica com a competência legislativa geral atribuída ao Governo, permitindo a criação de unidades locais de saúde e a reestruturação das entidades integradas no SNS.4
Tal como refere o tribunal recorrido, com o qual concordamos: “Na perspectiva do tribunal, para a resolução da questão suscitada pela Recorrente mostra-se relevante interpretar o conteúdo do Decreto-Lei n.º 102/2023, de 07 de Novembro, apurando se ele configura a prática de um acto materialmente administrativo ou de um acto emanado da função político-legislativa”.
Como é amplamente reconhecido, o Governo, autor do diploma em análise, acumula competências de natureza política, legislativa e administrativa. Nos termos do artigo 182.º da Constituição da República Portuguesa, o Governo desempenha simultaneamente o papel de órgão responsável pela condução da política geral do país e de órgão superior da Administração Pública. Nesse contexto, é titular de competências políticas, nos termos do artigo 197.º da CRP, de competências legislativas, nos termos do artigo 198.º da CRP, e de competências administrativas, nos termos do artigo 199.º da CRP, dispondo, assim, de ampla liberdade para escolher os meios legais adequados à criação de normas e à execução das políticas públicas que define.
O DL n.º 102/2023, de 07 de Novembro, escolheu um novo modelo de gestão, que consiste na organização em Unidades Locais de Saúde (ULS), assenta:
- no artigo 63.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 52/2022, de 4 de Agosto, na sua redacção actual. Nessa sede é referido expressamente que os hospitais, centros hospitalares, institutos portugueses de oncologia e ULS são unidades de saúde do SNS e integram o sector empresarial do Estado ou o sector público administrativo (n.º 1 do artigo 63.º); os estabelecimentos de saúde, E. P. E., e os estabelecimentos de saúde, S. P. A., regem-se, respectivamente, pelo regime jurídico aplicável às entidades públicas empresariais e pelo regime jurídico dos institutos públicos, com as especificidades previstas no presente decreto-lei (n.º 1 do artigo 66.º).
- no artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 133/2013, de 3 de Outubro, na sua redacção actual, onde se dispõe que a transformação, fusão ou cisão de empresas públicas são realizadas através de decreto-lei ou nos termos do Código das Sociedades Comerciais, consoante se trate de entidade pública empresarial ou sociedade comercial (n.º 1).
- no artigo 16.º da Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro, na sua redacção actual, onde se refere que “a reestruturação, a fusão e a extinção de institutos públicos são objecto de diploma de valor igual ou superior ao da sua criação” (n.º 1 e 3).
À luz das considerações anteriormente expostas e do quadro legal que habilita o Decreto-Lei n.º 102/2023, de 7 de novembro, deve concluir-se que se trata de um ato revestido de forma legislativa, na medida em que se concretiza na edição de um Decreto-Lei pelo Governo. Em outras palavras, trata-se de um ato formalmente legislativo, dotado das características próprias de um diploma com força normativa emanado do poder executivo no exercício da sua competência legislativa.
Com efeito, a Constituição da República Portuguesa consagra o princípio da legalidade democrática, previsto no n.º 3 do artigo 3.º, bem como o princípio da tipicidade da lei, nos termos do n.º 5 do artigo 112.º. Tais princípios impõem que a distinção entre as funções do Estado seja realizada com base em critérios materiais, ou seja, considerando a substância e o conteúdo efetivo dos atos, e não meramente em critérios formais ou orgânicos, de acordo com a estrutura institucional dos órgãos que os praticam.
Tal como consta da sentença recorrida: “O acórdão do Tribunal Constitucional n.º 576/96 esclareceu que “nenhum preceito constitucional impede que os decretos-leis incorporem actos administrativos ou proíbe que os actos administrativos possam revestir essa forma.
Segundo o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 07.05.2025, processo n.º 0102/20.7BALSB, in www.dgsi.pt, podem identificar-se como exemplos de manifestações do exercício da função administrativa tomadas sob a forma de lei, os actos que revestindo a forma de Decreto-Lei traduzem a declaração de utilidade pública de uma expropriação ou a aprovação de um contrato do Estado, ou ainda, não sendo acto político, o que decide a privatização de empresa pública de produção de cervejas (neste sentido o Acórdão do STA, de 09/05/2001, Processo n.º 28.775, AD n.º 483, 275).
Continua o mesmo acórdão referindo que o aparecimento dessas «leis», também referidas como lei-medida, radica nas múltiplas necessidades e situações concretas a que o Estado contemporâneo tem de fazer face, algumas vezes, sob urgência e operacionalidade, agindo mediante a prática de um comando individual e concreto em relação ao condicionalismo específico da situação da vida real e sob a finalidade de protecção do interesse público considerado prevalecente, produzindo efeitos directos e imediatos sobre o conflito de interesses subjacente”.
No caso em apreço, o Decreto-Lei n.º 102/2023, de 7 de novembro, procedeu à reestruturação de entidades públicas empresariais específicas integradas no Serviço Nacional de Saúde (SNS), criando um modelo de organização e funcionamento em unidades locais de saúde (ULS). O diploma legal identificou, no artigo 1.º, tanto as entidades que se extinguiram em consequência da reestruturação e integração, como aquelas que foram especificamente criadas.
Além disso, o Decreto-Lei detalhou o regime jurídico aplicável a esta operação concreta de fusão por integração (artigo 2.º), determinou a sede das ULS criadas (artigo 3.º), estabeleceu regras relativas ao capital estatutário (artigo 4.º), ao registo das entidades coletivas (artigo 5.º) e ao património das ULS (artigo 6.º). Regulamentou também a extinção das entidades envolvidas (artigo 7.º), definiu normas sobre a sucessão de direitos e obrigações (artigo 8.º), disciplinou a transição de pessoal (artigo 9.º) e impôs a necessidade de elaboração de regulamento interno pelas novas ULS (artigo 10.º).
Dessa forma, trata-se de uma medida cujos destinatários são exclusivamente as entidades expressamente identificadas no diploma, configurando-se, por isso, como um ato de caráter individual e concreto.
Efectivamente, tal medida não cria um regime jurídico novo para prosseguir um interesse público nacional, mas antes consiste num acto que “procede, assim, à criação de novas ULS, através da integração dos hospitais e centros hospitalares existentes com os ACES, adoptando para isso o modelo de organização e funcionamento em ULS, nos termos previstos no Estatuto do SNS. Esta alteração visa a prestação integrada de cuidados de saúde primários e hospitalares, o reforço dos cuidados primários na resposta de proximidade e continuidade na assistência em saúde e a aposta na promoção da saúde” (vide respectivo preâmbulo).
Isto é, o interesse prosseguido de “prestação integrada de cuidados de saúde primários e hospitalares, o reforço dos cuidados primários na resposta de proximidade e continuidade na assistência em saúde e a aposta na promoção da saúde” visa satisfazer necessidades colectivas concretamente identificadas por via de prévia opção legislativa, em que se entendeu incumbirem ao poder político do Estado.
Conforme se refere na sentença recorrida, com o qual concordamos: “Assim sendo, apesar do acto do Governo em causa adoptar a forma de Decreto-Lei, ele não pode ser reconduzido a acto emanado do exercício da sua função legislativa, na medida em que o seu respectivo conteúdo não reveste as características de um verdadeiro acto normativo. É, pois, um acto materialmente administrativo, que se limitou a materializar prévias opções políticas vertidas em actos legislativos anteriores. Tratou-se de uma actividade que se limitou a funcionar a jusante, com características de complementaridade e mera execução, destinando-se a pôr em prática as orientações gerais com vista a assegurar em concreto a satisfação de necessidades colectivas de bem-estar das pessoas”.
Não obstante, o Governo não tem competência para, por meio de um ato materialmente administrativo, criar causas de extinção da responsabilidade contra-ordenacional em desconformidade com a lei, ou seja, à margem das normas legais estabelecidas.
Desta feita, a interpretação correta da alínea b) do n.º 6 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 102/2023, de 7 de novembro, não pode conduzir à conclusão de que a expressão “outras responsabilidades de qualquer natureza respeitantes à gestão e ao funcionamento dos ACES” incluiria a responsabilidade contra-ordenacional das ULS pela prática de infrações cometidas pelas ACES. Tal interpretação configuraria uma violação flagrante do princípio da legalidade, ao permitir que o Governo, no exercício de sua função administrativa, criasse, de forma ad hoc e sem fundamento legal, institutos que extinguissem a responsabilidade sancionatória de entidades públicas.
Não se pode admitir que o Governo, atuando materialmente de forma administrativa, defina ou especifique a extensão da sua atuação normativa por meio de um decreto-lei, criando mecanismos de extinção de responsabilidades que não estejam previamente previstos na lei. Uma interpretação nesse sentido poderia abrir margem para abusos ou até mesmo para a ocorrência de situações fraudulentas.
A responsabilidade contra-ordenacional não se origina diretamente dos atos de gestão ou de funcionamento dos estabelecimentos prestadores de cuidados de saúde. Pelo contrário, ela encontra o seu fundamento na lei, em particular nos Estatutos da Entidade Reguladora da Saúde (ERS), aprovados pelo Decreto-Lei n.º 126/2014, de 22 de agosto, os quais estabelecem um conjunto de deveres perante a sociedade. Esses deveres possuem caráter público e não se enquadram como meros atos de gestão ou decisões relativas ao funcionamento diário dos estabelecimentos de saúde, refletindo, antes, obrigações de natureza normativa e publicista.
Se o Governo pretendesse afastar ou alterar o regime geral das contraordenações, deveria previamente obter autorização legislativa da Assembleia da República, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição da República Portuguesa.
Conforme se conclui dos acórdãos do TC n.ºs 56/84, n.º 412/87, n.º 304/89, n.º 329/92, n.º 441/93, n.º 74/95, n.º 578/2009 e n.º 374/2013, que a matéria da reserva relativa de competência da Assembleia da República relativa ao regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respectivo processo (vide Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro – RGCO) abrange:
- definição da natureza do ilícito contraordenacional;
- estabelecimento do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações;
- fixação dos respectivos limites das coimas – a sua moldura abstracta; e
- a fixação das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções.
Nos termos do acórdão do Tribunal Constitucional n.º 578/2009, “o artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição (…) reserva à competência exclusiva da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social e do respetivo processo. O Tribunal Constitucional tem-se debruçado detalhadamente e por várias vezes sobre o sentido normativo fundamental deste artigo 165º, n.º 1, al. d), da Constituição. Fê-lo, pela primeira vez, mais detalhadamente, no Acórdão nº 56/84, (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 3º, págs. 153), ao qual se seguiram ao longo dos anos muitos outros. Dessa vasta jurisprudência resulta, em síntese, que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo; isto é: (i) sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, (ii) a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações (iii) a fixação dos respetivos limites das coimas e (iv) a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim e em suma, com observância do regime geral, e dos limites aí definidos, pode o Governo livremente criar contraordenações novas, modificar ou eliminar as contraordenações já existentes e estabelecer as coimas a elas aplicáveis.” – no mesmo sentido, vide também acórdãos n.ºs 74/95 e n.º 175/97.
No acórdão do Tribunal Constitucional n.º 274/2012, consta ainda o seguinte:
“Conforme dispõe o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição, inclui-se na reserva legislativa parlamentar, a definição do regime geral dos atos ilícitos de mera ordenação social.
“Relativamente a esta questão, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respetivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contraordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contraordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções. Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contraordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contraordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contraordenacional (cfr., entre outros, os Acórdãos n.ºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009, acessíveis na Internet, como os restantes acórdãos que a seguir se referem sem outra menção, em www.tribunalconstitucional.pt)”.
Embora o Regime Geral das Contraordenações (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro) não detalhe expressamente todos os aspectos relativos à extinção da responsabilidade contraordenacional, a verdade é que confere orientação sobre esta matéria, remetendo para as normas gerais estabelecidas pelo Código Penal, nos termos do artigo 32.º do RGCO.
A definição das causas de extinção da responsabilidade contraordenacional no seio do processo contraordenacional integra o reduto do regime geral do processo contraordenacional, incluindo-se no conteúdo material deste regime, integrando-se, pois, na reserva relativa de competência da Assembleia da República, nos termos da al. d) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP.
Deste modo, a criação de uma norma com o teor que a Recorrente pretende inserir na alínea b) do n.º 6 do artigo 8.º do DL n.º 102/2023, de 07 de Novembro, por entrar em conflito diretamente com o regime geral das contraordenações — invertendo a sua estrutura essencial e não se limitando a regular aspectos processuais secundários — só poderia ser realizada no âmbito da competência legislativa da Assembleia da República, ou, alternativamente, no âmbito da competência relativa do Governo, desde que este estivesse devidamente autorizado pela Assembleia. No presente caso, tal autorização não existia, sendo que o Governo fundamentou a sua atuação apenas na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da CRP, o que não conferia legitimidade suficiente para inovar sobre a matéria.
Assim, a interpretação conforme à Constituição da República Portuguesa impõe que aquela norma seja compreendida no sentido de não abranger a responsabilidade de natureza contraordenacional.
Desta feita, e perante tudo quanto supra foi dito, consideramos que a al. b) do n.º 6 do artigo 8.º do DL n.º 102/2023, de 07 de Novembro não prevê uma causa de extinção da responsabilidade contraordenacional.
Assim, aplica-se o disposto no n.º 8 do artigo 11.º do Código Penal, em conformidade com o artigo 32.º do RGCO, que estabelece que a fusão de entidades não acarreta a extinção da responsabilidade criminal da pessoa coletiva ou entidade equiparada, sendo a responsabilidade atribuída à entidade resultante da fusão. Consequentemente, a Recorrente, Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E., responde pela infração praticada pela UCSP Vila Pouca de Aguiar – Pólo Pedras Salgadas.
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- As trabalhadoras do ACES do Alto Tâmega e Barroso, envolvidas nos factos “actuaram contra ordens e instruções superiores.
Alega a arguida que as trabalhadoras do ACES do Alto Tâmega e Barroso envolvidas nos factos “atuaram contra ordens e instruções superiores” (conclusão BG), pelo que deve ser absolvida.
Na verdade, temos de concluir que os factos provados não suportam a pretensão da arguida.
Não consta que a Sr.ª enfermeira CC tenha recebido de um superior hierárquico qualquer ordem direta e recente, à qual tivesse desobedecido, para prestar ou coordenar o socorro do utente Sr. AA, de 89 anos, que, entretanto, veio a falecer.
A exceção de responsabilidade sancionatória invocada pela arguida só seria concebível sob este pressuposto — não verificado — e na hipótese de desobediência do subalterno a essa ordem.
Foi apenas a Srª enfermeira CC quem denegou o dever de auxílio (facto provado14).
Este facto 14. descreve um ato de relacionamento da Administração com o cidadão.
O ato da Sr.ª enfermeira CC, trabalhadora do Polo de Pedras Salgadas da UCSP de Vila Pouca de Aguiar, repercutiu-se e vinculou o ACES de Alto Tâmega e a ARS Norte, I.P., por ter sido praticado no exercício legítimo das suas funções. Tratou-se de um ato praticado por um sujeito de direito administrativo, integrante da organização administrativa, no uso de poderes administrativos e com competência exclusiva, gozando de autonomia funcional e técnica — conforme descrito acima, na análise da cadeia hierárquica nos pontos 25 e seguintes.
Consta-se, pois, que o centro de imputação da infração foi a ULS de Trás os Montes e Alto Douro, EPE, nos termos do art. 66º, nº 1 do DL 126/2014, de 22/08 58. A ligação do facto ao agente (ULS) ficou estabelecida por via da atuação de um seu trabalhador na aceção do art. 66º, nº 2 do DL 126/2014.
Indefere-se, igualmente, nesta parte, o requerido.
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V - Decisão
-Pelo exposto, acordam os juízes deste Tribunal da Relação em julgar:
- Totalmente improcedente o recurso apresentado por Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E.
Custas pela recorrente.
Notifique.
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Lisboa, 10 de dezembro de 2025
Paula Cristina P. C. Melo (Relatora)
Mónica Bastos Dias (1º Adjunto)
Carlos M.G. de Melo Marinho (2º Adjunto)
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1. Para melhor percepção, referimo-nos ao Decreto-Lei n.º 102/2023, de 7 de Novembro, que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2024 (vide artigo 20.º).
2. Este facto infere-se da decisão administrativa no seu todo, não constando da mesma qualquer tipo de alegação no sentido de estar em causa uma negligência consciente.
A introdução da expressão nos factos provados, não implica qualquer alteração do critério essencial de valoração do interesse, sendo que a Recorrente não fica defraudada no direito de defesa. Com efeito, esta vinha acusada da prática de contra-ordenação a título negligente, o que integra a negligência consciente e inconsciente e que era do seu conhecimento.
No caso, a referida modificação constituiu apenas uma explicitação, que fez reverter a situação à negligência inconsciente, sendo uma forma integrante da manifestação do mesmo tipo legal, com a condenação da Recorrente pela mesma contra-ordenação, não havendo, por isso, necessidade de comunicação da alteração, para efeitos do n.º 1 do artigo 358.º do CPP, ex vi do n.º 1 do artigo 41.º do RGCO – neste sentido vide acórdão do STJ de 13.07.2011, processo n.º 1659/07.3GTABF.S1, in www.dgsi.pt.
Também não existem provas de que tenha existido qualquer consciência por parte da agente dos factos de que a sua actuação violaria normas legais.
3. A decisão administrativa imputava a negligência directamente à Recorrente, mas sempre na perspectiva de ser a legalmente responsável pelos actos da UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas. Ou seja, a realização dos factos é imputada a esta última, assim com a actuação sem diligência, sendo que quando a decisão alude à aqui Recorrente, alude sempre numa perspectiva de transmissão de responsabilidade contra-ordenacional e não como a agente dos factos ou a pessoa jurídica que, em primeira mão, actuou com falta de diligência. Isso é perceptível quando a decisão da ERS refere o seguinte, em sede de determinação da coima, na parte que aludiu à culpa:
“(…) à UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas – integrada no ACES de Alto Tâmega e Barroso, o qual, por seu turno, é atualmente parte integrante da Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E. – enquanto estabelecimento prestador de cuidados de saúde integrado noSNS, impunha-se que conhecesse e cumprisse os normativos aplicáveis à sua atividade, nomeadamente a natureza universal do acesso a cuidados de saúde que constitui a trave-mestra da atuação do SNS (cfr. Facto provado n.º 34).
No que especificamente concerne à situação sub judice, impunha-se que, em obediência a um modelo de acesso universal e em rede do SNS, conforme previsto nas alíneas a) e d) do n.º 2 da Base 20 da LBS, a UCSP Vila Pouca de Aguiar - Pólo Pedras Salgadas – integrada no ACES de Alto Tâmega e Barroso, o qual, por seu turno, é atualmente parte integrante da Unidade Local de Saúde de Trás-os-Montes e Alto Douro, E.P.E. –, por via das profissionais ao seu serviço e ali presentes, encetasse(m) as diligências necessárias para que AA acedesse, no mais reduzido hiato temporal, aos cuidados de saúde diferenciados de que carecia, o que implicava que contactasse(m), direta e imediatamente, o INEM, no sentido de serem acionados os pertinentes meios de socorro (…)”.
Tendo em vista que se trata de uma situação de “transmissão de responsabilidade” e que a culpa se afere à data da prática dos factos considerámos mais acertado imputar a falta de diligência à agente directa dos factos, sem que isso altere o sentido decisório da ERS, pelos motivos que já consignámos.
4. Conforme esclarece o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 07.05.2025, processo n.º 0102/20.7BALSB, in www.dgsi.pt, “a forma do acto não se afigura relevante para a sua qualificação normativa, importando distinguir entre o acto emanado no exercício da função político-legislativa ou da função administrativa em função da sua substância ou do seu concreto conteúdo, por se extrair da Constituição, nos termos do princípio da legalidade democrática, previsto no n.º 3 do artigo 3.º e do princípio da tipicidade da lei, estabelecido no n.º 5 do artigo 112.º, ambos da Constituição, a obrigatoriedade de distinguir as funções do Estado de acordo com critérios materiais e não com base em critérios orgânico-formais.” |
