| Decisão Texto Integral: | Acordam na 2ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Lisboa
I - O Estado Português, representado pelo Ministério Público, veio, em 25/11/2008, e ao abrigo do art 3º/1 al a) da L 60/98 de 27/8, intentar acção declarativa de condenação com processo sumário contra o Município de Vila Franca de Xira, fazendo-o junto do Tribunal de Família e Menores da Comarca de Vila Franca de Xira, pedindo a condenação do R. a pagar-lhe a quantia de € 13.708,64 acrescida de juros legais desde a data da citação até integral pagamento.
Alega a ocorrência no dia 27/12/05 de um acidente de viação em que interveio uma viatura militar que, para se desviar de um buraco na via em que seguia, foi colidir com uma tampa de saneamento que nela se encontrava sobressaída do solo, sem que existisse no local sinalização, vertical ou horizontal, ou marca no pavimento como aviso de perigo, sendo que em consequência da colisão accionaram-se os “airbags” do veículo, ocasionando danos físicos num dos militares que ocupavam o veículo. Pretende, por via da subrogação legal, ser ressarcido das despesas médicas que suportou e dos vencimentos que pagou durante os períodos de baixa a este soldado, alegando que, “uma das duas: ou o R. realizou a obra de saneamento em que se integra a referida tampa, deixando-a desnivelada; ou por virtude de ter ruído o solo onde foi implantado o referido saneamento, a tampa acabou por ficar acima do nível deste, sem que o R. tivesse cuidado em repor a situação normal, de forma a impedir acidentes”, invocando no 1º caso, o disposto no art 486º do CC e, no segundo, o art 492º/1 e 2 do mesmo diploma legal. De todo o modo, o R. é o responsável através do SMAS pela obra de saneamento em que se integrava a tampa referida, cumprindo-lhe o dever de proceder à conservação da via e sua sinalização por se tratar de uma artéria municipal.
O R. contestou impugnando toda a matéria alegada na petição e à cabeça arguiu a excepção da incompetência absoluta do tribunal, alegando que o A. baseia o seu pedido em responsabilidade extra-contratual e que apreciação judicial das questões relativas à responsabilidade extracontratual das pessoas colectivas de direito público compete aos tribunais administrativos, invocando o disposto no art 4º/1 al g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pelo art 1º da L nº 13/2002.
O A. respondeu insistindo na competência dos tribunais judiciais para apreciação do litígio.
Foi dispensada a realização da audiência preliminar e, tendo sido conhecida a excepção da incompetência material do tribunal, foi decidida a sua procedência, considerando-se o tribunal comum incompetente em razão da matéria para conhecer da pretensão formulada na acção, sendo o R. absolvido da instância.
II – Do assim decidido apelou o A., que concluiu as suas alegações do seguinte modo:
1-Nem todos os litígios sobre responsabilidade extracontratual das pessoas colectivas de direito público caiem na alçada do Tribunal Administrativo.
2-A ponderação do pedido e da causa de pedir é essencial para a determinação da competência nos termos do art 66º do CPC.
3-Na presente acção a causa de pedir é a responsabilidade do Município de Vila Franca de Xira por ser o dono da obra de saneamento que originou o acidente em que o A. fundamenta o seu pedido de indemnização.
4- É certo que o citado art 4º/1 al g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais consagra de forma inequívoca a competência da jurisdição administrativa para apreciar todas as questões de responsabilidade civil extra contratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada.
5-Todavia este preceito tem de ser interpretado à luz do nº 3 do art 212º da CRP
6-Diz este preceito, bem como o art 1º do ETAF que os Tribunais Administrativos e Fiscais são competentes para as acções “que tenham como objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
7-A relação jurídica administrativa é aquela em que pelo menos um dos sujeitos é a Administração, estando em causa um litígio regulado por normas de direito administrativo.
8-Na presente acção e mau grado a R. ser um pessoa colectiva de direito público não está em causa a aplicação de qualquer norma do direito administrativo nem a responsabilidade civil emerge da violação de acto ou norma de direito administrativo.
9-Assim o R é demandado, não por violação ou por qualquer acto ou norma de direito administrativo, mas sim por força da responsabilidade aquiliana como qualquer particular.
10-Está em causa apenas e tão somente o facto de ser dono de uma certa obra que originou o acidente referido pelo A.
11-Assim sendo, cabe aos tribunais judiciais - jurisdição comum residual - conhecer da acção.
12-Violou por isso o Tribunal a quo o disposto nos arts 66º/1, 101º do CPC e arts 1º e 4º /1 al g) do ETAF.
Não foram produzidas contra alegações.
III - Colhidos os vistos, cumpre conhecer, tendo presente o circunstancialismo fáctico processual que emerge do acima relatado.
IV- A questão a apreciar é a de saber se serão competentes para apreciação e conhecimento da matéria implicada na acção os tribunais comuns, como o pretende o apelante, ou os tribunais administrativos, como o sustenta o R. e foi decidido na 1ª instância.
É ponto já assente o de que a competência em razão da matéria deve ser aferida em função do pedido e da causa de pedir [1].
Está em causa nos autos por parte do Estado, em virtude do direito de subrogação que lhe assiste, a efectivação da responsabilidade civil do R. Município de Vila Franca de Xira, enquanto responsável pela sinalização e estado de conservação da artéria municipal em que ocorreu o acidente que despoletou os danos cujo ressarcimento o mesmo pretende.
Sustenta o A. que “uma das duas: ou o R. realizou a obra de saneamento em que se integra a referida tampa, deixando-a desnivelada; ou por virtude de ter ruído o solo onde foi implantado o referido saneamento, a tampa acabou por ficar acima do nível deste, sem que o R. tivesse cuidado em repor a situação normal, de forma a impedir acidentes”, invocando, ali, o comportamento omissivo do R. ao deixar desnivelada a tampa de saneamento sem o sinalizar adequadamente, apelando para o disposto no art 486º do CC, e aqui, “a obrigação do R. vigiar o estado da obra que levou a cabo (saneamento implantado na via) impedindo que qualquer alteração do seu estado, designadamente por ruína (vg abatimento do solo, facto frequente em obras do género) ou mesmo desequilíbrio da própria estrutura, viesse a colocar em perigo o tráfego rodoviário e, dessa forma, causar danos a terceiros”, apelando para o disposto no 492º/1 e 2 daquele diploma legal.
A acção foi proposta em 25/11/2008 e, por conseguinte, será à luz do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) decorrente da L nº 13/02 de 19/2 que a questão tem de ser decidida, tendo-se presente que sendo residual a competência dos tribunais comuns (cfr art 66º CPC e 18º LOFTJ, L3/99 13/1), a não subsunção do litígio em apreço na competência dos tribunais administrativos implicará que a competência para a apreciação do mesmo radique naqueles.
A al g) do art 4º do ETAF - única alínea desse preceito que faz sentido convocar no que respeita à questão analisanda - afirma que “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham nomeadamente por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas de direito público”.
Das “Linhas Gerais da Reforma do Contencioso Administrativo [2] resulta que “um dos objectivos da reforma foi eliminar o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente”, resultante da al h) do art 51º do anterior ETAF, aprovado pelo DL 129/84 de 27/4, “pretendendo-se que os tribunais da jurisdição administrativa apreciem todos os pedidos indemnizatórios fundados em responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas”.
Se num primeiro momento após a entrada em vigor do novo ETAF, se terá sido tentado a entender que todas as acções por responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito público passariam a ser da competência dos tribunais administrativos – opinião que é justamente a expressa na decisão recorrida [3] e também, parece, a sustentada pelo R. no presente recurso - pouco depois a doutrina e a jurisprudência passaram, crê-se que maioritariamente, a fazer uma leitura do disposto na referida al g) do art 4º à luz do conteúdo do art 212º CRP e do próprio art 1º do novo ETAF, assim se obtendo relevantes restrições no referido pretendido alargamento da competência dos tribunais administrativos [4].
Dispõe o art 212º/3 da CRP que “compete aos tribunais administrativos e ficais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, e, em consonância, refere o art 1º do (novo) ETAF, que os tribunais administrativos “são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Esta leitura coordenada, afasta a ideia de que «todas» as questões referentes à responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito público são forçosamente da competência dos tribunais administrativos permitindo atribuir a estes tribunais apenas, dessas questões, as que se analisem numa relação jurídica administrativa.
Com este entendimento, evita-se que os tribunais administrativos possam constituir como um “foro especial” [5] para as pessoas colectivas de direito público, [6] recolocando-se a competência material no seu lugar próprio de pressuposto processual referente ao tribunal. A competência material deve ser definida em função do conteúdo da relação material controvertida e não dos sujeitos dessas relações [7].
Do que se vem de dizer resulta que, se no âmbito do antigo ETAF a pedra de toque para a atribuição de competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais se encontrava nos conceitos de gestão pública e gestão privada, hoje, na intenção do legislador, para se fugir a essa dicotomia e às zonas cinzentas da mesma, passar-se-á a utilizar o conceito de relação jurídica administrativa, tido como conceito/quadro muito mais amplo [8].
Assim, é agora primordial saber o que se deve entender por relação jurídica administrativa.
Vieira de Andrade [9] refere que se deve entender a relação jurídica administrativa «como sendo aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido».
Gomes Canotilho e Vital Moreira [10], referem que «a qualificação de uma relação como jurídica administrativa implica duas dimensões caracterizadoras: 1ª As acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que pelo menos um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); 2ª- As relações jurídicas controvertidas são reguladas sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou “jurídico civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo ou fiscal»
Aqui chegados, cumpre saber se a situação dos autos em que se pretende a efectivação da responsabilidade civil aquiliana de uma pessoa colectiva pública – um Município - se analisa numa relação jurídica administrativa, tal como ficou definida.
Ora o acto ilícito que o A. imputa ao R. Município de Vila Franca de Xira - integrante da Administração Pública – consiste numa omissão decorrente da falta de conservação e sinalização de uma via integrada no Município em causa, ou de todo o modo, na falta de vigilância de uma obra de saneamento levada a cabo por organismo integrado na administração pública - os Serviços Municipalizados de Água e Saneamento. Serão normas de carácter administrativo as que definirão os encargos de conservação, sinalização e vigilância dessa artéria municipal quando intervencionada por obras de saneamento [11]. Designadamente, será a normas de conteúdo administrativo que o R. recorrerá quando pretenda inverter a presunção de culpa que decorre do mencionado art 492º do CC [12].
O que significa que o litígio entre as partes implica o recurso a normas de carácter administrativo, o que como se viu, aliado ao facto do R. ser uma pessoa colectiva de direito público, permitirá que se conclua estar em presença de um litígio emergente de relações jurídicas administrativas.
Por assim ser, a competência para a apreciação e julgamento da presente acção compete aos tribunais administrativos, como o que o recurso improcede.
V- Pelo exposto, acorda este tribunal em julgar improcedente a apelação, confirmando o despacho recorrido.
Custas pelo apelante.
Lisboa, 22 de Abril de 2010
Maria Teresa Albuquerque
Isabel Canadas
José Maria Sousa Pinto
[1]- Cfr Manuel de Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil” 1979, p 91 e 94
[2]- Cfr Reforma do Contencioso Administrativo, Colectânea de Legislação, Ministério da Justiça, p 13
[3]- Assim se tendo exprimido Freitas do Amaral e Airoso de Almeida, “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 3ª ed, p 36, referindo: «Compete assim à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de gestão privada: a distinção deixa de ser relevante para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa»
[4]- Neste sentido, entre outros, Ac RL 18/1/2007 (Ana Paula Lobo), 5/11/2009 (Sacarrão Martins), 21/1/2010 (Isabel Canadas), todos em www.dgsi.pt
[5]- A expressão é empregue no Ac STJ
[6]- Consequência inevitável de considerações como as de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, cfr Código do Processo Tribunais Administrativos, Vol I, 27; «É pois o factor subjectivo ou orgânico que determina o domínio da justiça administrativa, independentemente da natureza das relações jurídicas litigiosas. O legislador nessas hipóteses atribuiu competência aos tribunais administrativos porque se trata de conflitos em que estão envolvidos entes com natureza (forma) jurídico pública, sem se preocupar se os mesmos são regulados pelo direito administrativo ou pelo direito privado ou até (como é comum acontecer) se confluem ambos na sua regulação».
[7]- Como é referido no acórdão desta Relação e Secção de 26/3/2009 (Farinha Alves), disponível em www.dgsi.pt, “a atribuição da competência continua a ser em razão da matéria e não das pessoas”
[8] - Cfr Ac STJ 8/5/2007 (Sebastião Póvoas) in www.dgsi.pt
[9]- “A Justiça Administrativa”, p 79
[10] - Constituição da República Anotada, 3ª ed, p 815
[11]- Invoca o R. na sua contestação (cfr art 2º) que “a rua e a tampa de saneamento integram os sistemas municipais viário e drenagem de águas residuais urbanas, cujo planeamento, execução e gestão incumbem ao R – nomeadamente arts 16º al b) e 26º/1 al b) da L 159/99 de 14/9.
[12] - Referem Pires de Lima/Antunes Varela em anotação a este preceito no Código Civil Anotado, 2ª ed, I, p 429: “ Se houverem posturas ou regulamentos que fixem as precauções a observar na construção ou na conservação do edifício, a presunção de culpa estabelecida na lei poderá em regra ser ilidida, mostrando o proprietário ou possuidor que cumpriu as prescrições administrativas aplicáveis ao caso”
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