| Decisão Texto Integral: | ACORDAM OS JUÍZES QUE COMPÕEM ESTE COLETIVO DA 6ª SECÇÃO CÍVEL DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE LISBOA
I - Relatório.
1. O Ministério Público, em representação do Estado Português – Direção-Geral do Tesouro e Finanças, instaurou no Juízo de Execução de Lisboa, contra AA, execução comum, sob a forma de processo ordinário, para pagamento de quantia certa [224 001,77€ - correspondente ao capital em dívida de 199.519,16€, aos juros contratuais vencidos de 3.241,51€, aos juros de mora vencidos de 21.092,22€ e à quantia de 148,88€ a título de encargos devidos com a notificação judicial avulsa do devedor], dando à execução, como título executivo, um contrato de mútuo alegadamente incumprido pelo executado.
2. O executado, citado para os termos da execução, deduziu embargos de executado, em que suscitou, além do mais, a incompetência material dos tribunais judiciais, por serem materialmente competentes os tribunais administrativos e fiscais (cfr. artigo 4º/1-)a e d) do ETAF).
3. Recebidos liminarmente os embargos, o Ministério Público contestou-os, pugnando, a este respeito, pela competência material dos tribunais judiciais e pela improcedência de tal exceção, por, em síntese, não se estar perante uma relação jurídica administrativa (cfr. artigo 212º/3 da Constituição da República Portuguesa), mas perante uma relação jurídica privada, tendo a entidade mutuante atuado de forma idêntica à de uma qualquer entidade bancária, estando em causa um contrato que é, em tudo, semelhante a um contrato celebrado no âmbito do direito privado.
4. O tribunal dispensou a realização de audiência prévia, fixou o valor da causa [224.001,77€] e, proferindo despacho saneador, conheceu da exceção de incompetência material, tendo julgado materialmente incompetentes os tribunais judiciais, por serem competentes materialmente os tribunais administrativos, tendo determinado a extinção da execução.
5. O Ministério Público, em representação do Estado Português, não conformado com tal decisão, interpôs recurso da mesma, apresentando as respetivas alegações, onde formulou as seguintes conclusões:
1. O presente recurso é interposto da decisão que julgou os embargos de executado, que invocaram a incompetência absoluta do Juízo de Execução de Lisboa, procedentes e determinou a extinção da execução.
2. A decisão em causa fundamenta-se: - no disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2022, de 19 de fevereiro; - no decidido no Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra (TRC), de 11.02.2025, no âmbito do Proc. n.º 474/23.1T9GRD-A.C1; - no pressuposto de que, desde que a Administração esteja obrigada a recorrer a um procedimento administrativo pré-contratual, a jurisdição competente para conhecer da interpretação, validade e execução do contrato, independentemente de ser um contrato de direito administrativo ou de direito privado, é a jurisdição administrativa.
3. Não perfilhamos o entendimento expendido na douta decisão.
4. De acordo com o ETAF, o que determina a competência da jurisdição administrativa não é a natureza do contrato nem a qualidade dos seus sujeitos, mas o facto de o mesmo ter sido precedido de um procedimento regido por normas atinentes à contratação pública.
5. O critério de delimitação de competência em matéria de atividade contratual é o da sujeição a normas de direito público, quer relativas à execução do contrato, quer ao procedimento pré-contratual, independentemente da natureza jurídica das entidades contratantes (Maria João Estorninho, A Reforma de 2002 e o Âmbito da Jurisdição Administrativa, Justiça Administrativa, n.º 35, p. 6, in Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 14/05/2015, proferido no âmbito do Proc. n.º 74/14.7TJVNF.G1).
6. Releva a natureza jurídica do procedimento anterior à celebração do contrato, independentemente da qualidade das partes contratantes e da natureza e regime do contrato (Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, Almedina, 2004, Coimbra, pp. 48 e 50).
7. O critério é o da submissão do contrato a regras de contratação pública (Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2010, p. 166).
8. O contrato em causa, no presente processo, não foi celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, designadamente ao abrigo do Código dos Contratos Públicos, como exige a alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
9. Não se verificam os requisitos para que se deva entender que o contrato em apreço esteja legalmente sujeito a ser celebrado “nos termos da legislação sobre contratação pública”, primeira exigência para que se possa considerar que a apreciação do seu cumprimento seja da competência da jurisdição administrativa (Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 31/01/2023, Proc. 045750/21.3YIPRT-L1-S1).
10. Não há a mínima indicação de, na celebração do contrato, ter sido seguida qualquer legislação sobre contratação pública ou de direito público.
11. O Decreto-Lei n.º 162/91, de 4 de maio, não exige que o contrato de mútuo seja precedido de procedimento pré-contratual regulado pela legislação sobre contratação pública ou até por normas de direito público, sendo que as regras previstas no Regulamento anexo ao Despacho conjunto n.º 500/99 não se inserem no conceito de “legislação sobre contratação pública”.
12. Ainda que se possa dizer que o contrato de empréstimo está sujeito a determinadas regras fixadas pela Administração, a verdade é que essas regras não se inserem no âmbito do CCP, que estabelece a disciplina aplicável à contratação pública, nem tal poderia ser, uma vez que o referido contrato não está sujeito àquela disciplina, não podendo subsumir-se ao direito da contratação pública e à concorrência do mercado.
13. É impossível a subsunção do contrato de empréstimo em apreço ao regime do CCP, sendo inadmissível, tendo em conta a sua natureza, a subsunção deste contrato ao regime da contratação pública.
14. O contrato de empréstimo em causa não se encontra sujeito à disciplina contida no CCP, ainda que não se encontre expressamente excluído nos termos dos artigos 4.º e 5.º do referido Código.
15. Não se encontram preenchidas as condições exigidas cumulativamente pela alínea e) do n.º 1 do ETAF para que se possa entender que é à jurisdição administrativa que cabe a respetiva competência,
16. Assim, não resultando da lei que os contratos de empréstimo tenham de ser celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, como exige a alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, não cabe à jurisdição administrativa a apreciação de questões relativas à sua execução.
17. Na celebração ou execução do contrato de empréstimo em causa, o Estado não atuou revestido de poder ou autoridade administrativa, mas sim com natureza idêntica à de uma qualquer entidade bancária.
18. O contrato de empréstimo em apreço rege-se por cláusulas idênticas às de um contrato de mútuo celebrado entre particulares, conforme estabelecido no art.º 1142º e seg. do Código Civil, no sentido em que naquele é definido o montante, a taxa de juro, o prazo, o modo de reembolso e as garantias.
19. Não obstante tratar-se de um contrato de mútuo de escopo (cfr. cláusula 4ª do contrato em causa, com a epígrafe “Utilização do empréstimo”), esta não é uma categoria de mútuo exclusiva do direito público.
20. Apesar de o mutuante ser um contratante público, ainda lhe assiste a liberdade contratual prevista no art.º 405º do Código Civil, não estando a exercer ius imperii sobre o co-contratante, a contrário do que se pretende aparentar.
21. A natureza privada do contrato deverá ter maior relevância face à natureza das entidades que o celebraram, pois que se assim não for cair-se-á no perigo de todos os contratos celebrados pela Administração Pública estarem submetidos à jurisdição administrativa, situação que não encontra respaldo na alínea e) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF.
22. O dito Regulamento anexo ao Despacho conjunto n.º 500/99 limita-se a publicitar as condições em que o Estado pretendia contratar.
23. A fase relevante para efeitos de competência jurisdicional é a fase de execução contratual, que é a que está em causa.
24. O litígio reporta-se ao incumprimento, à exigibilidade do crédito e ao reembolso, tratando-se de matérias puramente obrigacionais, regidas pelo direito civil e que devem ser apreciadas segundo critérios de responsabilidade contratual privada.
25. Concluímos que a competência para julgar o incumprimento do contrato de empréstimo em apreço cabe aos Tribunais Judiciais.
26. Dando-se provimento ao presente recurso, deverá ser revogada a decisão do Tribunal a quo e ser a mesma substituída por outra que declare improcedentes os embargos de executado apresentados e determine o prosseguimento da execução.
6. Não foram apresentadas contra-alegações.
7. Corridos que foram os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
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II - Fundamentação.
Delimitação do objeto do recurso e questões a decidir.
O objeto do recurso, nos termos previstos nos artigos 635º/4, 637º/2, 639º, 640º, 641º/1-b), 652º/1-a) e 663º/2 e 608º/2 do Código de Processo Civil, encontra-se delimitado pelas conclusões das alegações do(a)(s) recorrente(s), não podendo o tribunal de recurso conhecer de matérias ou questões nelas não incluídas1.
Por outro lado, devemos ter em consideração que os recursos estão legalmente configurados como um meio processual que visa a reapreciação de uma decisão judicial, não podendo ter por objeto “questões novas” não suscitadas e não conhecidas pelo tribunal recorrido - a não ser, também, que se tratem de questões de conhecimento oficioso. Neste sentido, o tribunal superior não efetua um reexame ou novo julgamento da causa, limitando-se a controlar a correção da decisão recorrida, em função das conclusões apresentadas, reapreciando-a perante os elementos probatórios averiguados até ao momento da prolação da decisão recorrida2.
Assim, analisadas as conclusões das alegações da apelação, estando em causa uma questão de direito, cumpre apreciar e decidir se os tribunais judiciais são materialmente competentes para a cobrança coerciva do direito de crédito que fundamenta a execução.
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B. Factos provados.
O tribunal a quo, com relevo para a decisão, julgou provados os seguintes factos:
1. O Estado Português - Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, representado pelo Ministério Público, instaurou a ação executiva para pagamento de quantia certa da qual os presentes constituem apenso contra o executado AA, ora embargante, pedindo o pagamento da quantia de 224.001,77€ (cf. requerimento executivo).
2. Apresentou, como título executivo, um documento escrito denominado “Contrato de Empréstimo”, outorgado em 29 de agosto de 2000, no qual figura como primeiro outorgante a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), na qualidade de mutuante, e como segundos outorgantes BB e AA, na qualidade de mutuários (cf. documento escrito denominado “Contrato de Empréstimo” e respetivos anexos, juntos com o requerimento executivo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).
3. O contrato referido em 2. foi celebrado no âmbito da facilidade especial de apoio a empresários portugueses atingidos pelo conflito na Guiné-Bissau, nos termos do Despacho Conjunto n.º 500/99, de 13 de maio, dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros (publicado no D.R n.º 143, 2.ª série, de 99/06/22), com o seguinte teor: “O deflagrar do conflito armado na República da Guiné-Bissau, em Julho de 1998, gerou uma série de factores de perturbação do quotidiano vivido naquele país e traduziu-se em evidentes danos, de dimensão individual variável e ainda não perfeitamente quantificada, que afectaram vários agentes económicos portugueses que aí exerciam actividade. Tais prejuízos constituem razão de justificada preocupação dos lesados e motivo para a procura de soluções. Independentemente da definição de um quadro mais geral de apoios do Governo Português aos seus cidadãos negativamente afectados pelo conflito na Guiné-Bissau, considera-se indispensável e urgente apoiar aqueles que estejam em condições de assegurar a continuidade da sua actividade naquele país ou de a retomar a curto prazo, contribuindo para o esforço de reconstrução da normalidade da vida económica. Assim, fica o Fundo para a Cooperação Económica autorizado, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 e no n.º 5 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 162/91, de 4 de Maio, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 307/98, de 12 de Outubro, a conceder empréstimos até perfazer o montante global equivalente a 500 000 000$, com observância do regulamento que consta em anexo ao presente despacho conjunto e que dele faz parte integrante. A linha de crédito agora criada poderá ser reforçada, no futuro, se tal se vier a revelar útil e necessário. 13 de Maio de 1999. — Pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros, Luís Filipe Marques Amado, Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação. — O Ministro das Finanças, António Luciano Pacheco de Sousa Franco.”.
4. O anexo ao Despacho Conjunto referido em 3. tem o seguinte teor: “Regulamento Objecto — facultar recursos financeiros às empresas de direito guineense, qualquer que seja a forma jurídica que revistam, sob a forma de empréstimos a conceder aos seus sócios portugueses, com a finalidade de criar condições de continuidade ou de retoma do normal funcionamento da sua actividade. Beneficiários — agentes económicos portugueses que, isoladamente ou em associação com terceiros, exploravam empresas de direito guineense, sediadas e a operar na República da Guiné-Bissau à data de 7 de Junho de 1998, qualquer que seja a forma jurídica de que se revistam, desde que detenham o controlo de direito ou de gestão dessas empresas. Sectores elegíveis — todos com excepção do financeiro. Condições dos empréstimos: Montante — a definir casuisticamente não podendo, em geral, exceder 100 000 000$; Moeda — escudo português ou euro; Taxa de juro — 0,5 % ao ano, fixa durante o prazo da operação, com contagem de juros dia a dia, na base de 365 dias por ano, liquidados e pagos postecipadamente, de acordo com plano a estabelecer casuisticamente; Prazo — até cinco anos, contados a partir da primeira utilização; Reembolso — a definir casuisticamente, em função do período de recuperação previsto; Garantias — para garantir o regular cumprimento das obrigações pecuniárias decorrentes do empréstimo o beneficiário deve apresentar: Aval do Estado; ou Qualquer outra garantia aceite pelo Fundo para a Cooperação Económica (FCE); Forma — contrato de empréstimo a celebrar entre o Estado Português, representado pelo FCE, na qualidade de mutuante, e o beneficiário, na qualidade de mutuário. Apresentação e aprovação de candidaturas — a apresentação das candidaturas é feita ao FCE, mediante a entrega de um dossier, do qual devem, pelo menos, constar os seguintes elementos: Memória descritiva; Indicação, fundamentada, do montante de financiamento pretendido, nomeadamente pela apresentação do plano financeiro de exploração, integrando o empréstimo solicitado e o seu serviço, que demonstre o equilíbrio financeiro susceptível de ser alcançado a curto prazo; Outros elementos considerados relevantes para uma correcta avaliação do pedido, designadamente os relativos a autorizações para importação e exportação de capitais associados ao empréstimo e ao seu serviço. A decisão sobre as candidaturas apresentadas é tomada pelo conselho directivo do FCE, em reunião ordinária ou especialmente convocada para o efeito, após obtenção de parecer prévio da Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais do Ministério das Finanças, devendo a mesma ser ratificada pelas tutelas do FCE quando o montante do empréstimo exceder os 100 000 000$. Acompanhamento e fiscalização — constitui obrigação do mutuário prestar informação sobre a actividade da empresa, nas datas de vencimento acordadas para o serviço da dívida, justificando eventuais desvios ocorridos em relação ao plano financeiro previsional de exploração. O FCE promoverá as diligências que considere necessárias para garantir a aplicação do empréstimo de acordo com as suas características e objectivos iniciais, o que, a não se verificar, determina a exigência de reembolso imediato da totalidade da dívida, sem prejuízo de outros procedimentos que possa desencadear, de acordo com a situação em apreço e a legislação em vigor. O FCE poderá exigir, também, o reembolso imediato da totalidade da dívida, acrescida de juros de mora à taxa legal em vigor, se o mutuário deixar de satisfazer qualquer obrigação ou compromisso decorrente do contrato celebrado. Despesas — serão por conta do mutuário todos os encargos inerentes à celebração do contrato de empréstimo, assim como todas as despesas judiciais e extrajudiciais que o FCE haja que efectuar para garantir a boa cobrança de tudo quanto constitua crédito do Estado Português por força da celebração do contrato.”.
5. A APAD (Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento) era, à data, um instituto público dotado de personalidade jurídica, de autonomia administrativa e financeira, bem como de património próprio, exercendo a sua ação sob a tutela dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças (cfr. Decreto-Lei n.º 327/99, de 18 de Agosto, que criou a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento e aprovou os respetivos Estatutos, em anexo a tal diploma).
6. Consta do “considerando” D) do documento escrito referido em 2., o seguinte: “Por deliberação do Conselho Directivo da Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), de 2000/05/10, foram considerados os mutuários elegíveis para beneficiários da citada facilidade especial e concedido o empréstimo de 40.000.000$00 (quarenta milhões de escudos), pelo período de 5 anos, com 1 ano de carência e amortizável em 4 anos, vencendo juros à taxa de 0,5% ao ano, pagáveis semestral e postecipadamente (Anexo 5)”.
7. Na sequência da criação do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD), por fusão do Instituto da Cooperação Portuguesa (ICP) com a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), nos termos do Decreto-Lei n.º 5/2003, de 13 de janeiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 110/2005, de 8 de Julho, foi determinada, pelo Despacho Conjunto dos Ministros de Estado e dos Negócios Estrangeiros e de Estado e das Finanças, de 11 de Abril de 2007, a transmissão para a Direção-Geral do Tesouro (atualmente designada por Direção-Geral do Tesouro e Finanças) dos direitos e obrigações de que foi titular a APAD, no que respeita a uma linha de crédito denominada Facilidade Financeira para República da Guiné-Bissau (FFRGB), com efeitos à data do referido despacho. (cfr. despacho cuja cópia se mostra junta com o requerimento executivo).
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C. Do direito.
O tribunal a quo fundamentou a procedência da exceção de incompetência material dos tribunais judiciais na seguinte argumentação:
«Estabelece o artigo 4º, n.º 1, alínea e) do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro), que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a “validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”.
E o artigo 37º, n.º 1, alínea l), do CPTA (Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro), estabelece que “Seguem a forma da ação administrativa, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da competência dos tribunais administrativos e que nem neste Código, nem em legislação avulsa sejam objeto de regulação especial, designadamente: l) Interpretação, validade ou execução de contratos; (…)”.
Analisando o caso dos autos, e tendo em atenção o teor do contrato de empréstimo que serve de base à execução, bem como o Despacho Conjunto n.º 500/99, de 13 de maio, dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros, e o Regulamento anexo ao mesmo, verifica-se que a celebração de tal contrato de empréstimo teve por base uma decisão de natureza política, consubstanciada no referido Despacho, no sentido de o Estado Português apoiar os seus cidadãos, afetados pelo deflagrar do conflito armado na República da Guiné-Bissau, em julho de 1998, que estivessem em condições de assegurar a continuidade da sua atividade naquele país ou de a retomar a curto prazo, contribuindo para o esforço de reconstrução da normalidade da vida económica.
No entanto, a concessão ou não do empréstimo em causa nos autos foi precedida de um procedimento de natureza administrativa, sujeito, designadamente, às regras e aos requisitos previstos no regulamento anexo ao mencionado Despacho Conjunto, cabendo a uma entidade administrativa a decisão sobre as candidaturas apresentadas (neste caso, de acordo com o referido regulamento, tal decisão é tomada pelo conselho diretivo do FCE, em reunião ordinária ou especialmente convocada para o efeito, após obtenção de parecer prévio da Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais do Ministério das Finanças, devendo a mesma ser ratificada pelas tutelas do FCE quando o montante do empréstimo exceder os 100 000 000$).
Assim, é de entender que a decisão de conceder o empréstimo a que se reporta o contrato dado à execução assentou, previamente, numa decisão de natureza política, tendo como objetivo possibilitar a manutenção das atividades económicas de entidades portuguesas na Guiné-Bissau, na sequência do mencionado conflito armado, tendo sido tal decisão corporizada no citado do Despacho Conjunto n.º 500/99, de 13 de maio, que configura, assim, um ato ou decisão administrativa, por uma entidade investida de poder público (no caso, a APAD e os Ministérios dos Negócios Estrangeiros e das Finanças). Por outro lado, a concessão de tais empréstimos, bem como a celebração dos respetivos contratos, a sua execução e acompanhamento, obedecia a um conjunto de regras e critérios predefinidos num regulamento criado para o efeito. Ou seja, a regulamentação, execução e extinção de tal contrato estava sujeita a normas específicas, prevendo-se, no mencionado regulamento o acompanhamento e fiscalização, por uma entidade pública, de forma a garantir a aplicação do empréstimo de acordo com as suas características e objetivos, podendo, em caso de incumprimento, ser determinada a exigência de reembolso imediato da totalidade da dívida, afastando-se, assim, tal regime das normas de direito privado.
No entanto, o que é determinante, neste caso, é que, para a celebração do contrato de empréstimo em causa nos autos, a administração estava obrigada a recorrer a um procedimento administrativo pré-contratual.
Em tais circunstâncias, a jurisdição competente para conhecer da interpretação, validade e execução do contrato celebrado na sua sequência, independentemente de ele ser um contrato de direito administrativo ou de direito privado é a jurisdição administrativa, por força do disposto no artigo 4º, n.º 1 alínea e) do ETAF.
Com efeito, em termos gerais, cabem aos tribunais judiciais as causas que não sejam não atribuídas a outras ordens judiciais (cf. artigo 211º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa e artigo 64º, n.º 1, do Código de Processo Civil).
Aos tribunais administrativos e fiscais, por sua vez, cabe o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (cf. artigo 212º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa).
Estas competências encontram-se atualmente densificadas no n.º 1 do artigo 4º do ETAF, onde se procede à enumeração dos litígios sujeitos à apreciação dos tribunais administrativos e fiscais (sendo que nos n.ºs 3 e 4 do referido artigo estão enumeradas situações em que tal competência é excluída).
No caso em análise, conforme referido, assume relevância a alínea e) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF, em que se atribui aos tribunais administrativos e fiscais a competência para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a “validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”.
A respeito desta norma, escreveu-se o seguinte no Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 11.02.2025, Processo n.º 474/23.1T9GRD-A.C1, acessível em www.dgsi.pt), em que se apreciou questão semelhante à destes autos: “A delimitação da competência dos tribunais administrativos em matéria de contratos, que resultava das alíneas b), segunda parte, e) e f), do anterior ETAF […], foi concentrada numa única norma, a atual alínea e). Nas palavras de Mário Aroso de Almeida, tal como sucedia antes da revisão de 2015, o critério do contrato administrativo (nas cinco categorias elencadas no nº 1 do art. 280º do Código dos Contratos Públicos) não é o único critério utilizado pela a. e), para delimitar o âmbito da jurisdição em matéria de contratos: “a alínea continua a estender o âmbito da jurisdição administrativa a quaisquer outros contratos celebrados nos termos da contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes. Por conseguinte, o âmbito da jurisdição administrativa é mais amplo do que a categoria dos contratos administrativos: o critério do contrato administrativo é um dos critérios adotados pelo artigo 4º, nº1, do ETAF, mas não é o único critério do qual a lei faz depender a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos, pois há um outro critério, o da submissão do contrato a regras de contratação publica. (…) desde que um contrato esteja submetido a regras procedimentais de formação de Direito Administrativo, todas as questões que dele possam emergir devem ser objeto de uma ação a propor perante os tribunais administrativos, e não perante os tribunais judiciais – e isto, independentemente da sua qualificação ou não como contrato administrativo, nos termos do CCP. […]” Tal autor salienta que a relevância desta solução normativa se encontra fortemente limitada desde o momento em que o CCP optou por qualificar todos os contratos de aquisição e locação de bens móveis e de aquisição de serviços públicos como contratos administrativos, contratos estes que, por não serem, anteriormente, contratos administrativos, mas estarem submetidos a regras de contratação publica, eram o objeto prioritário da aplicação da previsão da al. e) do nº1 do art. 4º do ETAF. Semelhante interpretação é dada por José Carlos Vieira de Andrade, segundo o qual, a alínea e), tal como confere aos tribunais administrativos competência para julgar os litígios que tenham por objeto a validade de atos pré-contratuais inseridos em procedimentos administrativos, também no que se refere às questões de interpretação, validade e execução de contratos, não abrange apenas os contratos administrativos, mas também quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito publico ou outras entidades adjudicantes. (…) a legislação referida, em especial o Código dos Contratos Públicos (CPC), ao regular os procedimentos pré-contratuais, também se aplica aos contratos de direito privado celebrados pela administração, bem como alguns contratos celebrados por entidades privadas que sejam entidades adjudicantes […]”. Como tal, ainda que o contrato de empréstimo celebrado entre a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento, e os executados, possa ser considerado como um contrato de direito privado, tal qualificação não constituiu fator de exclusão da competência do tribunal administrativo.”.
Esta argumentação, com a qual se concorda e que se subscreve, é inteiramente transponível, pelas razões acima referidas, para o caso dos presentes autos, sendo por isso de concluir que os tribunais judiciais – e, concretamente, este juízo de execução –, não têm competência para a tramitação da execução da qual os presentes embargos de executado constituem apenso, por tal competência pertencer, por força do disposto no artigo 4º, n.º 1, alínea e) do ETAF, à jurisdição administrativa e fiscal.
Acresce que deverá entender-se que a referência à “execução de contratos”, constante de tal norma, abrange quer a execução voluntária como a execução coerciva da prestação, na sequência de incumprimento do devedor (cf., neste sentido, ainda o referido no Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, de 11.02.2025).
Ora, conforme resulta do artigo 96º, alínea a), do Código de Processo Civil, a infração das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, constituindo uma exceção dilatória de conhecimento oficioso, a apreciar em qualquer estado do processo, e acarreta a absolvição do réu da instância ou o indeferimento em despacho liminar, quando o processo o comporte (cf. artigos 97º, n.º 1, 98º, 99º, n.º 1, 278º, n.º 1, alínea a), 576º, n.º 2, e 577º, alínea a), todos do Código de Processo Civil).
Assim, verificando-se a exceção dilatória de incompetência absoluta deste tribunal para a tramitação da execução, deverá ser julgada procedente a presente oposição à execução mediante embargos de executado (cf. artigos 729º, alínea c), 731º e 732º, n.º 4, todos do Código de Processo Civil), ficando prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas.»
Tendo em consideração a factualidade subjacente, adiantando o nosso entendimento, cremos que bem decidiu aquele tribunal. Vejamos.
Dispõe o artigo 212º/3 da Constituição da República Portuguesa que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
Por seu turno, o artigo 211º/1 da Constituição da República Portuguesa dispõe que «os tribunais judiciais são tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais».
Em consonância com a lei fundamental, o artigo 1/1º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais dispõe que «os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto».
Os tribunais judiciais, nos termos dos artigos 64º do Código de Processo Civil e 40º/1 da Lei de Organização do Sistema Judiciário (LOSJ – Lei n.º 62/2013, de 26/8), têm competência residual, sendo da sua competência apenas as causas que legalmente não estiverem atribuídas a outra ordem jurisdicional.
A competência material, nos termos dos artigos 38º/1 da LOSJ e 5º/1 do ETAF, fixa-se no momento em que a ação é proposta (regra da perpetuatio jurisdictionis), devendo tal competência ser aferida em função do pedido deduzido em juízo e da causa de pedir que o suporta3.
Colocada a questão nestes termos, no caso em apreciação, os tribunais judiciais serão materialmente competentes se o litígio que envolve o Estado Português e o executado, não sendo da competência de outra ordem jurisdicional, não for, em função do pedido deduzido e da causa de pedir invocada, um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa4.
O artigo 4º/1 do ETAF, em consonância com o disposto no artigo 1º/1, elenca o «âmbito da jurisdição» dos tribunais administrativos e fiscais, atribuindo-lhes jurisdição para «a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto questões relativas a: (e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes».
A delimitação da competência dos tribunais administrativos em matéria de contratos, que resultava das alíneas b), segunda parte, e) e f), do ETAF, na redação em vigor antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, com a entrada em vigor deste diploma legal, foi concentrada numa única norma, a atual alínea e). No entanto, o critério do contrato administrativo (nas cinco categorias elencadas no n.º 1 do artigo 280º do Código dos Contratos Públicos), tal como sucedia antes da revisão de 2015, não é o único critério utilizado pela al. e), para delimitar o âmbito da jurisdição em matéria de contratos. Existe um outro critério: o da submissão do contrato a regras de contratação publica. Desde que um contrato seja submetido a regras procedimentais de formação de direito administrativo, todas as questões que dele possam emergir devem ser objeto de uma ação a propor perante os tribunais administrativos, e não perante os tribunais judiciais – e isto, independentemente da sua qualificação ou não como contrato administrativo5.
Em matéria contratual, nos termos previstos no artigo 4º/1-e) do ETAF, o tribunais administrativos são competentes para apreciação de questões relativas: a) à fase pré-contratual dos contratos - a propósito da validade dos atos (administrativos) pré-contratuais; b) a contatos públicos (sejam ou não contratos administrativos) - celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública e a propósito da interpretação, da validade e da sua execução; c) a (demais) contratos administrativos – a propósito da interpretação, validade e execução de contratos administrativos.
O conceito de contrato público (celebrado nos termos da legislação da contratação pública e por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes abrangidas pelo CCP, independentemente de o contrato ter ou não natureza administrativa) é mais amplo que o conceito de contrato administrativo. O contrato administrativo é um contrato submetido a um regime jurídico de direito administrativo, celebrado por uma entidade pública (ou, em certos casos, por uma entidade privada que exerça funções administrativas) para prosseguir o interesse público6. O contrato público, como contrato sujeito às regras da contração pública, podendo ser um contrato administrativo, engloba também os contratos sujeitos predominantemente ao direito privado, mas que foram celebrados através dos procedimentos previstos na contratação pública.
Os litígios que tenham por objeto questões relativas a contratos públicos nesta aceção (quaisquer contratos e não apenas os contratos administrativos), incluindo os que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público (estejam em causa contratos celebrados por pessoas coletivas de direito público ou contratos celebrados por entidades privadas, quando sujeitas a regras de direito público em matéria de procedimentos pré-contratuais), inserem-se no âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos. Aqui se incluindo, seguindo o mesmo autor (ibidem), os contratos administrativos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do co-contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público, mas também os contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público, independentemente da questão de saber se a prestação do co-contratante pode condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.
Na síntese conclusiva do mencionado autor, o critério não é, aqui, o do contrato administrativo, mas o do contrato público, na aceção hoje utilizada pelo CCP, ou seja, do critério do contrato submetido a regras de contratação pública. Desde que o contrato esteja submetido a regras procedimentais de formação de direito administrativo, todas as questões que dele possam vir a emergir devem ser objeto de uma ação a propor perante os tribunais administrativos e não perante os tribunais judiciais. Tudo isto porque se trata de um contrato público, independentemente da sua qualificação ou não como contrato administrativo7.
Na situação em análise, tal como resulta dos factos provados, está em causa um contrato de mútuo celebrado entre a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), como mutuante, o executado, como mutuário, contrato este que, em tese, poderia ser um contrato semelhante a um vulgar contrato de mútuo celebrado entre particulares ou, de uma forma particular, entre uma instituição bancária e um particular.
No entanto, os factos provados, nos termos em que foram extraídos da causa de pedir invocada pelo agora exequente (em consonância com o pedido formulado: de execução/cobrança coerciva do valor do capital em dívida e dos juros vencidos e outros encargos), transportam-nos para uma outra realidade, mais concretamente para um contexto negocial rodeado de normas de interesse público (nacional) e particularmente regulamentado, tendo em vista a concessão de crédito a cidadão/empresas nacionais que viram os seus negócios afetados com a situação de conflito armado que se desenrolou na Guiné-Bissau.
Na verdade, o contrato em causa só foi celebrado porque o Estado Português abriu uma linha de crédito, não só para o executado, mas para todos os empresários portugueses que preenchessem os requisitos pré-estabelecidos, traduzida numa facilidade financeira concedida no âmbito da política pública de cooperação e apoio à internacionalização da economia portuguesa, tendo a sua gestão foi atribuída a uma entidade pública (APAD - depois IPAD e posteriormente DGTF).
Está em causa uma relação jurídica fortemente marcada por finalidades de cooperação económica internacional e interesse público (com prossecução de fins político-administrativos), sendo de realçar que o contrato em causa: a) foi celebrado ao abrigo do Despacho Conjunto (despacho governamental) n.º 500/99 (o financiamento integra um programa público específico); b) prevê condições especiais de atribuição determinadas por ato administrativo; c) integra um programa público de apoio económico; d) confere à Administração poderes de fiscalização, resolução ou recuperação de verbas fundados em normas de direito público.
O mencionado Despacho Conjunto n.º 500/99, com consta da factualidade provada, tem o seguinte teor: “O deflagrar do conflito armado na República da Guiné-Bissau, em Julho de 1998, gerou uma série de factores de perturbação do quotidiano vivido naquele país e traduziu-se em evidentes danos, de dimensão individual variável e ainda não perfeitamente quantificada, que afectaram vários agentes económicos portugueses que aí exerciam actividade. Tais prejuízos constituem razão de justificada preocupação dos lesados e motivo para a procura de soluções. Independentemente da definição de um quadro mais geral de apoios do Governo Português aos seus cidadãos negativamente afectados pelo conflito na Guiné-Bissau, considera-se indispensável e urgente apoiar aqueles que estejam em condições de assegurar a continuidade da sua actividade naquele país ou de a retomar a curto prazo, contribuindo para o esforço de reconstrução da normalidade da vida económica. Assim, fica o Fundo para a Cooperação Económica autorizado, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 e no n.º 5 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 162/91, de 4 de Maio, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 307/98, de 12 de Outubro, a conceder empréstimos até perfazer o montante global equivalente a 500 000 000$, com observância do regulamento que consta em anexo ao presente despacho conjunto e que dele faz parte integrante. A linha de crédito agora criada poderá ser reforçada, no futuro, se tal se vier a revelar útil e necessário. 13 de Maio de 1999. — Pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros, Luís Filipe Marques Amado, Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação. — O Ministro das Finanças, António Luciano Pacheco de Sousa Franco.” [sublinhados nossos].
O anexo ao referido Despacho é do seguinte teor: “Regulamento Objecto — facultar recursos financeiros às empresas de direito guineense, qualquer que seja a forma jurídica que revistam, sob a forma de empréstimos a conceder aos seus sócios portugueses, com a finalidade de criar condições de continuidade ou de retoma do normal funcionamento da sua actividade. Beneficiários — agentes económicos portugueses que, isoladamente ou em associação com terceiros, exploravam empresas de direito guineense, sediadas e a operar na República da Guiné-Bissau à data de 7 de Junho de 1998, qualquer que seja a forma jurídica de que se revistam, desde que detenham o controlo de direito ou de gestão dessas empresas. Sectores elegíveis — todos com excepção do financeiro. Condições dos empréstimos: Montante — a definir casuisticamente não podendo, em geral, exceder 100 000 000$; Moeda — escudo português ou euro; Taxa de juro — 0,5 % ao ano, fixa durante o prazo da operação, com contagem de juros dia a dia, na base de 365 dias por ano, liquidados e pagos postecipadamente, de acordo com plano a estabelecer casuisticamente; Prazo — até cinco anos, contados a partir da primeira utilização; Reembolso — a definir casuisticamente, em função do período de recuperação previsto; Garantias — para garantir o regular cumprimento das obrigações pecuniárias decorrentes do empréstimo o beneficiário deve apresentar: Aval do Estado; ou Qualquer outra garantia aceite pelo Fundo para a Cooperação Económica (FCE); Forma — contrato de empréstimo a celebrar entre o Estado Português, representado pelo FCE, na qualidade de mutuante, e o beneficiário, na qualidade de mutuário. Apresentação e aprovação de candidaturas — a apresentação das candidaturas é feita ao FCE, mediante a entrega de um dossier, do qual devem, pelo menos, constar os seguintes elementos: Memória descritiva; Indicação, fundamentada, do montante de financiamento pretendido, nomeadamente pela apresentação do plano financeiro de exploração, integrando o empréstimo solicitado e o seu serviço, que demonstre o equilíbrio financeiro susceptível de ser alcançado a curto prazo; Outros elementos considerados relevantes para uma correcta avaliação do pedido, designadamente os relativos a autorizações para importação e exportação de capitais associados ao empréstimo e ao seu serviço. A decisão sobre as candidaturas apresentadas é tomada pelo conselho directivo do FCE, em reunião ordinária ou especialmente convocada para o efeito, após obtenção de parecer prévio da Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais do Ministério das Finanças, devendo a mesma ser ratificada pelas tutelas do FCE quando o montante do empréstimo exceder os 100 000 000$. Acompanhamento e fiscalização — constitui obrigação do mutuário prestar informação sobre a actividade da empresa, nas datas de vencimento acordadas para o serviço da dívida, justificando eventuais desvios ocorridos em relação ao plano financeiro previsional de exploração. O FCE promoverá as diligências que considere necessárias para garantir a aplicação do empréstimo de acordo com as suas características e objectivos iniciais, o que, a não se verificar, determina a exigência de reembolso imediato da totalidade da dívida, sem prejuízo de outros procedimentos que possa desencadear, de acordo com a situação em apreço e a legislação em vigor. O FCE poderá exigir, também, o reembolso imediato da totalidade da dívida, acrescida de juros de mora à taxa legal em vigor, se o mutuário deixar de satisfazer qualquer obrigação ou compromisso decorrente do contrato celebrado. Despesas — serão por conta do mutuário todos os encargos inerentes à celebração do contrato de empréstimo, assim como todas as despesas judiciais e extrajudiciais que o FCE haja que efectuar para garantir a boa cobrança de tudo quanto constitua crédito do Estado Português por força da celebração do contrato.” [sublinhados nossos].
A APAD (Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento) era, à data, um instituto público dotado de personalidade jurídica, de autonomia administrativa e financeira, bem como de património próprio, exercendo a sua ação sob a tutela dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças (cfr. Decreto-Lei n.º 327/99, de 18 de Agosto, que criou a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento e aprovou os respetivos Estatutos, em anexo a tal diploma).
Em 29 de agosto de 2000, foi outorgado o contrato de empréstimo, no qual figura como primeiro outorgante a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), na qualidade de mutuante, e como segundos outorgantes BB e AA, na qualidade de mutuários (cf. documento escrito denominado “Contrato de Empréstimo” e respetivos anexos, juntos com o requerimento executivo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido), constando do “considerando” D) do referido contato o seguinte: “Por deliberação do Conselho Directivo da Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), de 2000/05/10, foram considerados os mutuários elegíveis para beneficiários da citada facilidade especial e concedido o empréstimo de 40.000.000$00 (quarenta milhões de escudos), pelo período de 5 anos, com 1 ano de carência e amortizável em 4 anos, vencendo juros à taxa de 0,5% ao ano, pagáveis semestral e postecipadamente (Anexo 5)” [sublinhados nossos].
Na sequência da criação do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD), por fusão do Instituto da Cooperação Portuguesa (ICP) com a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), nos termos do Decreto-Lei n.º 5/2003, de 13 de janeiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 110/2005, de 8 de Julho, foi determinada, pelo Despacho Conjunto dos Ministros de Estado e dos Negócios Estrangeiros e de Estado e das Finanças, de 11 de Abril de 2007, a transmissão para a Direção-Geral do Tesouro (atualmente designada por Direção-Geral do Tesouro e Finanças) dos direitos e obrigações de que foi titular a APAD, no que respeita a uma linha de crédito denominada Facilidade Financeira para República da Guiné-Bissau (FFRGB), com efeitos à data do referido despacho. (cfr. despacho cuja cópia se mostra junta com o requerimento executivo).
Resulta, assim, do exposto que o contrato de empréstimo em causa não é um contrato de empréstimo com linear natureza jurídica privada, como a resultante de um vulgar contrato de empréstimo celebrado entre uma instituição bancária e um particular, constituindo, ao invés, um contrato formado na sequência de um procedimento pré-contratual, com observância de normas legais e regulamentares impostas e a emissão de atos administrativos das várias entidades envolvidas, no âmbito do qual estão definidas regras legais e regulamentares para a sua execução e fiscalização, incluindo para exigência dos valores em dívida, em caso de incumprimento, o que nos reconduz para o âmbito da execução de um contrato celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública (no caso, legislação específica no âmbito do programa de apoio aos empresários prejudicados com o conflito de guerra existente na Guiné-Bissau), ou seja, com observância de um procedimento previsto nas normas da contratação pública (especialmente criadas para o efeito) - com intervenção de uma pessoa coletiva de direito público, como entidade adjudicante, mas independentemente da natureza pública ou privada do concreto contrato de empréstimo celebrado.
O procedimento de contratação pública tem subjacente, desde logo, a criação da APAD (Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento), como instituto público dotado de personalidade jurídica, de autonomia administrativa e financeira, bem como de património próprio, sob a tutela dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças (cfr. Decreto-Lei n.º 327/99, de 18 de Agosto, que criou a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento e aprovou os respetivos Estatutos, em anexo a tal diploma), que tinha por missão a implementação das politicas governamentais de cooperação para o desenvolvimento, como uma das prioridades da política externa portuguesa, com indiscutível importância estratégica.
Estava assente, por outro lado, no Despacho Conjunto n.º 500/99, que tinha como pano de fundo o deflagrar do conflito armado na República da Guiné-Bissau, em julho de 1998, e os prejuízos causados ao empresários portugueses que aí exerciam a sua atividade e tinha por objetivo o apoio indispensável e urgente da continuidade da sua atividade naquele país ou de a retomar a curto prazo, contribuindo para o esforço de reconstrução da normalidade da vida económica, que, assim, criou o fundo de apoio a tais empresários, mediante a concessão de empréstimos, devidamente regulamentados, nos termos do regulamento anexo a tal despacho.
O referido anexo, como regulamento do programa de apoio financeiro, é claro no sentido de que o contrato de empréstimo pressupunha a observância de um procedimento concursal, onde constava, além do mais, a fase de apresentação das candidaturas, a fase de aprovação das candidaturas [sendo a decisão das candidaturas tomada pelo conselho diretivo do FCE, em reunião ordinária ou especialmente convocada para o efeito, após obtenção de parecer prévio da Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais do Ministério das Finanças, devendo a mesma ser ratificada pelas tutelas do FCE quando o montante do empréstimo exceder os 100 000 000$ - estando provado que a decisão de aprovação foi tomada por deliberação do Conselho Diretivo da Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), de 2000/05/10, na qual foram considerados os mutuários elegíveis para beneficiários da citada facilidade especial e concedido o empréstimo] e a fase de acompanhamento e fiscalização dos contratos [constituindo obrigação do mutuário prestar informação sobre a atividade da empresa, nas datas de vencimento acordadas para o serviço da dívida, justificando eventuais desvios ocorridos em relação ao plano financeiro previsional de exploração; o FCE devia promover as diligências que considerasse necessárias para garantir a aplicação do empréstimo de acordo com as suas características e objectivos iniciais, o que, a não se verificar, determina a exigência de reembolso imediato da totalidade da dívida, sem prejuízo de outros procedimentos que possa desencadear, de acordo com a situação em apreço e a legislação em vigor].
Está, assim, em causa uma relação jurídica fortemente marcada por finalidades de cooperação económica internacional e interesse público (com prossecução de fins político-administrativos), formalizada mediante contrato celebrado no âmbito de um procedimento concursal (com apresentação das candidaturas e seleção e aprovação dos candidatos, em termos previamente regulamentados), estando tal contrato, na sua execução, dependente de procedimentos de acompanhamento e fiscalização, também previamente regulamentados, tudo para concluirmos que, para além de estar em causa uma relação jurídico-administrativa típica (em que a entidade pública atua sob a veste da sua autoritas, estando investida de prerrogativas de poder para tomar decisões de interesse público, estando as suas decisões estritamente sujeitas ao cumprimento da lei), estamos perante um contrato público celebrados nos termos da legislação especialmente criada sobre contratação pública, com intervenção de uma pessoas coletivas de direito público e com observância das normas legais e regulamentares criadas para o efeito8.
Neste sentido, tendo subjacente uns autos de embargos de executados deduzidos à execução para pagamento de quantia certa instaurada pelo Ministério Público, em representação do Ministério das Finanças – Direção Geral do tesouro e Finanças, no âmbito do incumprimento de um contrato de empréstimo celebrado ao abrigo do referido Despacho Conjunto n.º 500/99, decidiu o AcRC de 11-02-2025 (rel. Des. Maria João Areias): «I – O critério do contrato administrativo não é o único critério utilizado pela al. e), do nº1 do ETAF para delimitar a competência dos tribunais administrativos em matéria de contratos, prevendo outro critério, o da submissão do contrato a regras de contratação publica – desde que um contrato esteja submetido a regras procedimentais de formação do Direito Administrativo, todas as questões que dele possam emergir devem ser objeto de ação a propor perante os tribunais administrativos. II – Enquadram-se na categoria de do artigo 4º, nº1, al. e) do ETAF e 37º, nº1, al. l), do CPTA, as pretensões respeitantes ao incumprimento dos contratos cuja apreciação se encontra submetida à jurisdição administrativa, quer se dirijam a exigir o cumprimento do contrato, quer a fazer valer a responsabilidade contratual decorrente do seu incumprimento».
A tanto não obstando a objeção de não estarmos perante uma questão relativa à fase contratual preliminar, nem perante uma questão de “validade e execução de contratos”, porquanto, como sustenta a mesma decisão, no seguimento dos ensinamentos de Mário Aroso de Almeida (ob. e loc. cit.), a fase da “execução de contratos”, prevista no artigo 4º/1-e) do ETAF, abrange tanto a execução voluntária como a execução coerciva da prestação, na sequência de incumprimento do devedor.
No mesmo sentido, e a propósito da mesma questão, decidiu o AcRP de 21-09-2026 (rel. Des. Fátima Silva): «I - Para que litígios relativos a contratos fiquem sujeitos à jurisdição administrativa, basta que o contrato tenha sido submetido, na sua formação, a regras de contratação pública. II - Se um contrato tiver sido submetido, na sua formação, a regras procedimentais do Direito Administrativo, todas as questões que dele possam surgir devem ser submetidas à jurisdição administrativa, à luz do disposto no art. 4º, nº 1, al e) do ETAF. III - A causa cujo objecto respeite ao (in)cumprimento ou execução de um contrato, administrativo ou não, submetido por lei a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, é da competência dos tribunais administrativos, à luz do disposto no art. 4º, nº 1, al e) do ETAF. IV - Aos contratos celebrados ao abrigo do Regulamento anexo ao Despacho nº 500/99 publicado no DR, II série, nº 143, 22.06.1999, são aplicáveis regras criadas pela Administração Pública, não só na fase de formação pré-contratual, como ainda nas fases da sua celebração e execução, estando sujeitos à jurisdição administrativa».
E já antes, ainda antes da alteração legislativa introduzida no ano de 2015, o AcRC de 23-08-2012 (rel. Des. Moreira do Carmo): «1. Para que os litígios contratuais fiquem sujeitos à jurisdição administrativa não é necessário que o respectivo contrato seja celebrado na sequência de uma pré- contratação administrativa, desde que haja uma lei que admita que sejam submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito administrativo. 2. A causa cujo objecto respeite ao cumprimento ou execução de um contrato administrativo ou não, submetido por lei a um procedimento pré-contratual, regulado por normas de direito público, é da competência dos tribunais administrativos, nos termos do art. 4º, nº 1, e), do ETAF. 3. A apreciação dos litígios sobre questões relativas à execução de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo é da competência dos tribunais administrativos»9.
Conclui-se, assim, que está em causa um litígio que tem por objeto questões relativas à execução de contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, cuja competência, nos termos previstos no artigo 4º/1-e) do ETAF, se encontra deferida aos tribunais administrativos, impondo-se a improcedência do recurso.
Tendo o recorrente autoliquidado a taxa de justiça devida, não havendo encargos processuais a contabilizar, não tendo sido apresentadas contra-alegações (não havendo, assim, custas de parte a reclamar), não são devidas custas (em sentido estrito) pelo recurso (cfr. artigos 527º/1 e 2, 529º, 530º/1, 533º/1, 607º/6 e 663º/2 do Código de Processo Civil) – cfr. Salvador da Costa (in Blog do IPPC), publicações, v.g., de 02-06-2017, 21-11-2027, 14-01-2019, 27-03-2019, 25-01-2019, 16-04-2019, 21-03-2020, 01-09-2021, 22-02-2025, 09-01-2026, 21-05-2026, e AcSTJ de 26-01-2021 (rel. Cons. Ricardo Costa) e AcSTJ de 06-10-2021 (rel. Cons. António Barateiro Martins).
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III – Decisão.
Em face do supra exposto, acordam os Juízes que compõem este coletivo da 6ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Lisboa em julgar totalmente improcedente a apelação, confirmando a decisão recorrida.
Estando paga a taxa de justiça devida pela interposição do recurso, não são devidas custas (por não haver encargos, nem lugar a custas de parte).
Registe e notifique.
Lisboa, 11 de junho de 2026.
Relator: Carlos Miguel dos Santos Marques
1º Adjunto: António Santos
2º Adjunto: Gabriela de Fátima Marques
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1. Em consonância com o preceituado nos artigos 608º e 609º, ex vi do 663º/2 do Código de Processo Civil, que veda ao juiz a possibilidade de condenar em quantidade superior ou em objeto diverso do que se pedir, apreciando todas as questões suscitadas pelas partes, mas também só as questões suscitadas pelas partes – excetuadas as questões de conhecimento oficioso, não transitadas em julgado. De onde resulta, também, que as questões de mérito decididas pela 1ª instância e que não foram levadas às conclusões do recurso se devem considerar decididas, com esgotamento do poder jurisdicional quanto a elas, estando vedado o seu conhecimento ao tribunal de recurso.
2. Cfr. Abrantes Geraldes, in Recursos no Novo Código de Processo Civil, 8ª ed. Atualizada (2024), pgs. 163 a 166; Rui Pinto, in Manual do Recurso Civil, Volume I, 2025, pgs. 348 a 366; e Luís Filipe Espírito Santo, in Recursos Civis: O Sistema Recursório Português. Fundamentos, Regime e Actividade Judiciária, 2020, pgs. 7 a 13.
3. Cfr. AcSTJ de 22-10-2015 (rel. Cons. Tomé Gomes) e AcRP de 08-05-2025 (rel. Des. Paulo Dias da Silva).
4. Cfr. AcSTJ de 02-03-2017 (rel. Cons. Fernanda Isabel Pereira). No apuramento do âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos, porque estes só têm competência para dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, a análise deve ter sempre subjacente o entendimento do que seja uma «relação jurídica administrativa». Estando em causa um conceito jurídico que suscita interpretações nem sempre coincidentes, tem-se entendido que a relação jurídica administrativa é aquela em que, pelo menos, um dos sujeitos (seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público) está investido de poderes de autoridade (ius imperii), que exerce tendo em vista a realização de um interesse público definido – cfr. AcRC de 17-01-2017 (rel. Des. António Domingos Pires Robalo), Freitas do Amaral (in Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2001, pg. 518) e J. C. Vieira de Andrade (in “A Justiça Administrativa” - Lições, 3ª Ed., 2000, pg. 79).
5. Cfr. Mário Aroso de Almeida (in Manual de Processo Administrativo, 2021, pgs. 126, 174 e 177e 178).
6. Aqui se incluindo: a) os contratos com objeto passível de ato administrativo ou relativos ao exercício de poderes públicos, que determinam (ou se comprometem à futura) produção de efeitos correspondentes à prática, pelo contraente público, de um ato administrativo unilateral; e b) os contratos cujo regime substantivo das relações entre as partes é total ou parcialmente regulado por normas de direito administrativo – cfr. Mário Aroso de Almeida (ibidem).
7. Cfr. Ac. Tribunal de Conflitos de 22-02-2011 (relator Cons. Alberto Augusto Oliveira), o qual decidiu que «ainda que se possa questionar a qualificação de determinado contrato como de empreitada de obras públicas, basta, salvo regra excludente, que um qualquer aspecto substantivo relevante do mesmo esteja sujeito a um regime específico de direito público, para que os litígios decorrentes da sua execução compitam aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal – artigos 1º e 4º/1-f) do ETAF». Na sua fundamentação consignou que «o contrato de empreitada é um contrato administrativo, entendendo-se como tal o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa, nos termos do artigo 178º/1 e 2-a) do CPA. Sendo certo que o direito que as autoras pretendem fazer valer através da presente acção se reporta à execução deste contrato administrativo típico, fundando-se em normas de direito administrativo, o litígio suscitado emerge de uma relação jurídica administrativa, pelo que o seu conhecimento compete aos tribunais da jurisdição administrativa. E assim seria ainda, caso estivesse em causa a qualificação do contrato como de empreitada de obras públicas, já que basta que um qualquer aspecto substantivo relevante do contrato esteja sujeito a um regime específico de direito público, para que o mesmo se considere administrativo e integrado na jurisdição administrativa». No mesmo sentido decidiu, ainda, o AcRL de 20-04-2010 (relator Des. Pires Robalo), que «como pode ler-se In Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Mário Esteves de Oliveira, Almedina, a p. 48, a aI. e) do citado preceito legal constitui a grande revolução do Código nesta matéria, traduzindo-se na adição à jurisdição dos tribunais administrativos do conhecimento dos litígios relativos a contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação, independentemente da qualidade das partes nele intervenientes - de intervir aí uma ou duas pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares - e independentemente de, pela sua natureza e regime (ou seja, pela disciplina da própria relação contratual), eles serem contratos administrativos ou contratos de direito privado. No que respeita às questões contratuais propriamente ditas, o que é relevante para determinar o âmbito da jurisdição administrativa é a natureza jurídica do procedimento que antecedeu ou que devia ou podia ter antecedido a sua celebração, e não a própria natureza do contrato. Se se trata de um procedimento administrativo, a jurisdição competente para conhecer da interpretação, validade e execução do próprio contrato celebrado na sua sequência - independentemente de ele ser um contrato administrativo ou de direito privado - é a jurisdição administrativa. E independentemente de se tratar de contratos de uma pessoa colectiva de direito público ou de um sujeito privado que esteja submetido, por lei específica, a deveres pré-contratuais de natureza administrativa, como sucede, por exemplo, com as sociedades públicas ou os concessionários de obras públicas e serviços públicos em matéria de obras públicas - v. art.ºs, 3.° n.º 1, do DL n.º 59/99 ob. cit., p. 50. Atento o citado regime legal, para que os litígios contratuais fiquem sujeitos à jurisdição administrativa não é necessário que o respectivo contrato seja celebrado na sequência de uma pré-contratação administrativa, desde que haja uma lei que admita que o contrato lhe seja submetido - ob. cit., p. 51» – disponíveis in www.dgsi.pt.
8. Cfr. Ac. Tribunal de Conflitos de 04-02-2016 (rel. Cons. Costa Reis), AcSTJ de 08-02-2024 (rel. Cons. Nuno Ataíde das Neves), Ac. Tribunal de Conflitos de 04-06-2013 (rel. Cons. Rosendo José) e Ac. Tribunal de Conflitos de 31-01-2017 [Proc. nº 23/16 TCONF - Relator: Cons. Fernandes do Vale]. Em sentido diverso, mas ambos a propósito do regime em vigor ainda antes da alteração de 2015,vide o Ac. Tribunal de Conflitos de 26-10-2017 (rel. Cons. Chambel Mourisco) e Ac. Tribunal de Conflitos de 27-04-2021 (rel. Cons. Fernando Samões), tendo este decidido que: «Compete ao tribunal comum conhecer da acção proposta pela mutuante contra a mutuária e prestadores de garantia com fundamento no incumprimento de contratos de mútuo e em obrigações assumidas em cartas-conforto, ainda que estas tenham sido emitidas e subscritas por município e empresa municipalizada, por se regerem por normas de direito privado, e mesmo que tenha sido celebrado entre eles um contrato-programa, relativamente ao qual o tribunal não é chamado a pronunciar-se sobre a sua validade, a sua interpretação e/ou a sua execução».
9. Com outro enquadramento jurídico, sustentando a competência dos tribunais judiciais, vide AcRC de 23-09-2014 (do mesmo relator). |
