| Decisão Texto Integral: | Acordam os abaixo identificados juízes do Tribunal da Relação de Lisboa:
I. Relatório
Entidade do Tesouro e Finanças (ETF), representada pelo Ministério Público, exequente nos autos que move a TERTIR – Terminais de Portugal, S.A., notificada do despacho proferido em 9 de fevereiro de 2026, que julgou os tribunais judiciais incompetentes em razão da matéria, e com esse despacho não se conformando, interpôs o presente recurso.
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A exequente conclui as suas alegações de recurso da seguinte forma:
«I- Aquando da celebração ou execução do contrato de empréstimo que deu origem à presente execução o Estado (ETF) não atuou revestido de poder ou autoridade administrativa (jus imperii), mas sim com natureza idêntica à de uma qualquer entidade bancária.
II- O contrato de mútuo em causa não foi celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, designadamente ao abrigo do Código dos Contratos Públicos (CCP), como exige a alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, na sua atual redação, pelo que não cabe à jurisdição administrativa a apreciação de questões relativas à sua execução.
III- Para que se possa entender que é à jurisdição administrativa que cabe a respetiva competência é necessário que se encontrem preenchidas as condições exigidas cumulativamente pela alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, na sua atual redação, o que não sucede na presente situação.
IV- O que determina a competência da jurisdição administrativa não é a natureza do contrato nem a qualidade dos seus sujeitos, mas o facto de o mesmo ter sido precedido de um procedimento regido por normas atinentes à contratação pública, relevando a natureza jurídica do procedimento anterior à celebração do contrato, ou seja independentemente de nele intervirem uma ou duas pessoas coletivas ou apenas particulares e de se tratar de contratos administrativos ou de contratos de direito privado.
V- A natureza privada do contrato deverá ter maior relevância face à natureza das entidades que o celebraram, pois que se assim não for cair-se-á no perigo de todos os contratos celebrados pela Administração Pública estarem submetidos à jurisdição administrativa, situação que não encontra respaldo na alínea e) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF.
VI- A fase relevante para efeitos de competência jurisdicional é a fase de execução contratual, que é a que esta em causa. O litígio reporta-se ao incumprimento, à exigibilidade do crédito e ao reembolso, tratando-se de matérias regidas pelo direito civil, que deverão ser apreciadas de acordo com os critérios de responsabilidade contratual privada.
Termos em que a sentença do Tribunal a quo que declarou verificada a incompetência absoluta do Juízo de Execução de Lisboa para a tramitação da presente execução deverá ser revogada, obtendo o presente recurso deferimento, proferindo-se decisão que ordene o prosseguimento da presente execução no Juízo de Execução de Lisboa.»
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Não foram oferecidas contra-alegações.
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Foram colhidos os vistos e nada obsta ao conhecimento do mérito.
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Objeto do recurso
Sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso, são as conclusões das alegações de recurso que delimitam o âmbito da apelação (artigos 635.º, 637.º, n.º 2, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC).
Tendo em conta o teor daquelas, coloca-se a questão de saber se o tribunal a quo é materialmente competente para o presente processo executivo.
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II. Fundamentação de facto
Os factos relevantes, tal como enunciados na decisão objeto de recurso, são os seguintes:
1. O Estado Português (Direção-Geral do Tesouro), representado pelo Ministério Público, instaurou a presente execução para pagamento de quantia certa contra Tertir - Terminais de Portugal, S.A., pedindo o pagamento da quantia de €122.062,12.
2. Apresentou, como título executivo, um documento escrito denominado “Contrato de Empréstimo”, outorgado em 15.02.2001, em que figura como primeiro outorgante a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), na qualidade de mutuante, como segundo outorgante, SOMEC – Sociedade Metropolitana de Construções, S.A., na qualidade de mutuária, e como terceiros outorgantes TERTIR - Terminais de Portugal, S.A., e ECOP – Empresa de Construções e Obras Públicas Arnaldo de Oliveira, S.A., na qualidade de garantes. [cf. documento escrito, denominado “Contrato de Empréstimo” e respetivos anexos, juntos com o requerimento executivo, cujo teor se dá por integralmente reproduzido]
3. O contrato referido no ponto 2, supra, foi celebrado no âmbito da facilidade especial de apoio a empresários portugueses atingidos pelo conflito na Guiné-Bissau, nos termos do Despacho Conjunto n.º 500/99, de 13 de maio, dos Ministros das Finanças e dos Negócios Estrangeiros (publicado no D.R n.º 143, 2.ª série, de 99/06/22), com o seguinte teor:
«O deflagrar do conflito armado na República da Guiné-Bissau, em Julho de 1998, gerou uma série de fatores de perturbação do quotidiano vivido naquele país e traduziu-se em evidentes danos, de dimensão individual variável e ainda não perfeitamente quantificada, que afetaram vários agentes económicos portugueses que aí exerciam atividade. Tais prejuízos constituem razão de justificada preocupação dos lesados e motivo para a procura de soluções.
Independentemente da definição de um quadro mais geral de apoios do Governo Português aos seus cidadãos negativamente afetados pelo conflito na Guiné-Bissau, considera-se indispensável e urgente apoiar aqueles que estejam em condições de assegurar a continuidade da sua atividade naquele país ou de a retomar a curto prazo, contribuindo para o esforço de reconstrução da normalidade da vida económica.
Assim, fica o Fundo para a Cooperação Económica autorizado, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 e no n.º 5 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 162/91, de 4 de Maio, com a redação que lhe foi dada pelo artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 307/98, de 12 de Outubro, a conceder empréstimos até perfazer o montante global equivalente a 500 000 000$, com observância do regulamento que consta em anexo ao presente despacho conjunto e que dele faz parte integrante.
A linha de crédito agora criada poderá ser reforçada, no futuro, se tal se vier a revelar útil e necessário».
4. O anexo ao Despacho Conjunto referido no ponto 3, supra, tem o seguinte teor:
«Regulamento
Objeto — facultar recursos financeiros às empresas de direito guineense, qualquer que seja a forma jurídica que revistam, sob a forma de empréstimos a conceder aos seus sócios portugueses, com a finalidade de criar condições de continuidade ou de retoma do normal funcionamento da sua atividade.
Beneficiários — agentes económicos portugueses que, isoladamente ou em associação com terceiros, exploravam empresas de direito guineense, sediadas e a operar na República da Guiné-Bissau à data de 7 de Junho de 1998, qualquer que seja a forma jurídica de que se revistam, desde que detenham o controlo de direito ou de gestão dessas empresas.
Sectores elegíveis — todos com exceção do financeiro.
Condições dos empréstimos:
Montante — a definir casuisticamente não podendo, em geral, exceder 100 000 000$;
Moeda — escudo português ou euro;
Taxa de juro — 0,5 % ao ano, fixa durante o prazo da operação, com contagem de juros dia a dia, na base de 365 dias por ano, liquidados e pagos postecipadamente, de acordo com plano a estabelecer casuisticamente;
Prazo — até cinco anos, contados a partir da primeira utilização;
Reembolso — a definir casuisticamente, em função do período de recuperação previsto;
Garantias — para garantir o regular cumprimento das obrigações pecuniárias decorrentes do empréstimo o beneficiário deve apresentar: Aval do Estado; ou Qualquer outra garantia aceite pelo Fundo para a Cooperação Económica (FCE);
Forma — contrato de empréstimo a celebrar entre o Estado Português, representado pelo FCE, na qualidade de mutuante, e o beneficiário, na qualidade de mutuário.
Apresentação e aprovação de candidaturas — a apresentação das candidaturas é feita ao FCE, mediante a entrega de um dossier, do qual devem, pelo menos, constar os seguintes elementos:
Memória descritiva;
Indicação, fundamentada, do montante de financiamento pretendido, nomeadamente pela apresentação do plano financeiro de exploração, integrando o empréstimo solicitado e o seu serviço, que demonstre o equilíbrio financeiro suscetível de ser alcançado a curto prazo;
Outros elementos considerados relevantes para uma correta avaliação do pedido, designadamente os relativos a autorizações para importação e exportação de capitais associados ao empréstimo e ao seu serviço.
A decisão sobre as candidaturas apresentadas é tomada pelo conselho diretivo do FCE, em reunião ordinária ou especialmente convocada para o efeito, após obtenção de parecer prévio da Direcção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais do Ministério das Finanças, devendo a mesma ser ratificada pelas tutelas do FCE quando o montante do empréstimo exceder os 100 000 000$.
Acompanhamento e fiscalização — constitui obrigação do mutuário prestar informação sobre a atividade da empresa, nas datas de vencimento acordadas para o serviço da dívida, justificando eventuais desvios ocorridos em relação ao plano financeiro previsional de exploração. O FCE promoverá as diligências que considere necessárias para garantir a aplicação do empréstimo de acordo com as suas características e objetivos iniciais, o que, a não se verificar, determina a exigência de reembolso imediato da totalidade da dívida, sem prejuízo de outros procedimentos que possa desencadear, de acordo com a situação em apreço e a legislação em vigor. O FCE poderá exigir, também, o reembolso imediato da totalidade da dívida, acrescida de juros de mora à taxa legal em vigor, se o mutuário deixar de satisfazer qualquer obrigação ou compromisso decorrente do contrato celebrado.
Despesas — serão por conta do mutuário todos os encargos inerentes à celebração do contrato de empréstimo, assim como todas as despesas judiciais e extrajudiciais que o FCE haja que efetuar para garantir a boa cobrança de tudo quanto constitua crédito do Estado Português por força da celebração do contrato.».
5. A APAD (Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento) era, à data, um instituto público dotado de personalidade jurídica, de autonomia administrativa e financeira, bem como de património próprio, exercendo a sua ação sob a tutela dos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças [cf. Decreto-Lei n.º 327/99, de 18 de Agosto, que criou a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento e aprovou os respetivos Estatutos, em anexo a tal diploma]
6. Consta do “considerando” D) do documento escrito referido no ponto 2, supra, o seguinte:
«Por deliberação do Conselho Diretivo da Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), de 2000/11/29, foi considerado o mutuário elegível para beneficiário da citada facilidade especial e concedido o empréstimo de 30.000.000$00 (trinta milhões de escudos), pelo período de 5 anos, com meio ano de carência e amortizável em 4 anos e meio, vencendo juros à taxa de 0,5% ao ano, pagáveis semestral e postecipadamente»
7. Na sequência da criação do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD), por fusão do Instituto da Cooperação Portuguesa (ICP) com a Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento (APAD), nos termos do Decreto Lei n.º 5/2003, de 13 de janeiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 110/2005, de 8 de Julho, foi determinada, pelo Despacho Conjunto dos Ministros de Estado e dos Negócios Estrangeiros e de Estado e das Finanças, de 11 de Abril de 2007, a transmissão para a Direção-Geral do Tesouro (atualmente designada por Direção-Geral do Tesouro e Finanças) dos direitos e obrigações de que foi titular a APAD, no que respeita a uma linha de crédito denominada Facilidade Financeira para República da Guiné-Bissau (FFRGB), com efeitos à data do referido despacho. [cf. despacho cuja cópia se mostra junta com o requerimento executivo]
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III. Apreciação do mérito do recurso
O tribunal a quo julgou-se materialmente incompetente para tramitar a presente execução, considerando competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
Com esta decisão não se conforma o exequente, cingindo-se o recurso à matéria da competência do tribunal em razão da matéria.
Os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional – assim se estabelece no artigo 40.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário (Lei 62/2013, de 26 de agosto, com várias alterações, sendo a mais recente a introduzida pela Lei 57/2025, de 24 de julho, LOSJ).
Por seu turno, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal têm competência apenas para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a alguma das matérias listadas nas alíneas do n.º 1 do art. 4.º Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (Lei 13/2002, de 19 de fevereiro, dezasseis vezes alterado, a última delas também pela citada Lei 57/2025, de ora em diante, ETAF).
O tribunal a quo julgou-se materialmente incompetente, enquadrando o litígio na al. e) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF e, por essa via, atribuindo a competência aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
O art. 4.º do ETAF tem a redação que lhe foi introduzida pelo DL 214-G/2015, de 2 de outubro. Posteriormente, a L 114/2019, de 12 de setembro, alterou a al. l) do n.º 1 e introduziu a alínea e) no n.º 4.
Passamos a reproduzir, na parte relevante e na versão presentemente em vigor:
«Artigo 4.º
Âmbito da jurisdição
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
(…)
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;»
No ordenamento português vigente, os contratos administrativos são regulados pelo Código dos Contratos Públicos (DL 18/2008, de 29 de janeiro, na sua versão vigente, de ora em diante CCP), estando aí tipificadas algumas espécies, como a empreitada de obras públicas, a concessão de obras públicas ou de serviços públicos, a locação de móveis, a aquisição de móveis e a aquisição de serviços.
Embora o CCP não defina «contrato administrativo», contém uma norma incontornável para a construção doutrinária do conceito no ordenamento presente. Trata-se do n.º 1 do art. 280.º do CCP, que passamos a transcrever:
«A parte iii aplica-se aos contratos administrativos, entendendo-se como tal aqueles em que pelo menos uma das partes seja um contraente público e que se integrem em qualquer uma das seguintes categorias:
a) Contratos que, por força do presente Código, da lei ou da vontade das partes, sejam qualificados como contratos administrativos ou submetidos a um regime substantivo de direito público;
b) Contratos com objeto passível de ato administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos;
c) Contratos que confiram ao cocontratante direitos especiais sobre coisas públicas ou o exercício de funções dos órgãos do contraente público;
d) Contratos que a lei submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do cocontratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.»
Dissecando o n.º 1 do art. 280.º do CCP, Mário Aroso de Almeida (em O Problema do Contrato Administrativo - No Quadro Normativo do Código dos Contratos Públicos Revisto, Almedina, 2020, p. 34), identifica cinco «categorias de situações contratuais a que, nas quatro alíneas do nº 1 do artigo 280º, o CCP faz corresponder a qualificação de contrato administrativo. Essas cinco categorias podem ser reconduzidas a três grandes grupos:
a) O primeiro grupo corresponde aos contratos administrativos por natureza, que não pode deixar de entender-se que estão submetidos a um regime de Direito Administrativo, em razão da natureza pública do seu objeto. Pode dizer-se que integram este grupo os contratos a que se referem as alíneas b), c) e d) do nº 1 do artigo 280º do CCP.
b) O segundo grupo corresponde aos tipos contratuais que, ainda que não sejam contratos administrativos por natureza, a própria lei diretamente qualifica como administrativos, submetendo-os a um regime substantivo de direito público (cfr. artigo 280º, nº 1, alínea a), do CCP). Integram este grupo (i) os contratos administrativos típicos previstos no Título II da Parte III do CCP e (ii) os demais contratos administrativos típicos ou nominados previstos em legislação avulsa.
c) O terceiro grupo corresponde aos contratos administrativos atípicos que poderiam ser contratos de direito privado (os chamados contratos administrativos com objeto passível de contrato de direito privado): trata-se de contratos que, não sendo administrativos por natureza, a lei também não qualifica como administrativos, mas que são administrativos por qualificação das partes, na medida em que a lei aceita que as próprias partes, desde que uma delas seja um contraente público, os qualifiquem como administrativos ou os submetam a um regime substantivo de direito público (cfr. artigo 280º, nº 1, alínea a), e artigos 3º, nº 1, alínea b), e 8º do CCP)».
Admitimos que o contrato de empréstimo dos autos não se reconduz à categoria dos contratos administrativos tal como acima descritos. Porém, a alínea e) do no 1 do artigo 4.º do ETAF atribui à jurisdição administrativa a competência para dirimir, não apenas litígios emergentes de contratos administrativos, mas também os emergentes de contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público.
Como explica o citado autor, Mário Aroso de Almeida (agora na sua obra Manual de Processo Administrativo, 9.ª ed., Almedina, 2025, p. 190), «Como é evidente, a previsão em referência abrange a espécie de contratos administrativos a que se refere o artigo 280.º, n.º 1, alínea d), do CCP, dos “contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do co-contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público”. Não há, pois, qualquer dúvida de que estes contratos estão abrangidos pelo âmbito da jurisdição administrativa.
A previsão da alínea e) do no 1 do artigo 4.º do ETAF possui, contudo, um alcance mais amplo, pois, como foi dito, atribui à jurisdição administrativa a competência para dirimir os litígios emergentes de todos os contratos que a lei submeta a regras de contratação pública, independentemente da questão de saber se “a prestação do co-contratante pode condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público”. O critério não é, aqui, na verdade, o do contrato administrativo, mas o do contrato submetido a regras de contratação pública: desde que um contrato esteja submetido a regras procedimentais de formação de Direito Administrativo, todas as questões que dele possam vir a emergir devem ser objeto de uma ação a propor perante os tribunais administrativos, e não perante os tribunais judiciais – e isto, independentemente da sua qualificação ou não como contrato administrativo, nos termos do CCP.»
Os arts. 157.º e ss. do CPTA (Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei 15/2002, de 22 de fevereiro, com várias alterações) regulam o processo executivo que corre nos tribunais administrativos. Nos termos do n.º 5 do art. 157.º do CPTA, as execuções contra particulares das sentenças proferidas pelos tribunais administrativos, assim como dos demais títulos executivos produzidos no âmbito de relações jurídico-administrativas que careçam de execução jurisdicional, correm termos nos tribunais administrativos, mas, na ausência de legislação especial, regem-se pelo disposto na lei processual civil.
O contrato de empréstimo de dinheiro dado à execução foi celebrado por escritura pública em 15/01/2001, pertencendo, portanto, ao universo dos títulos executivos típicos (art. 46.º, n.º 1, al. b) do CPC-1961 e art. 703.º, n.º 1, al. b) do CPC-2013). Teve na sua origem o Despacho Conjunto n.º 500/99, de 13 de maio, dos Ministérios das Finanças e dos Negócios Estrangeiros. A entidade mutuante, então designada APAD (Agência Portuguesa de Apoio ao Desenvolvimento), era uma entidade pública tutelada pelo Ministério das Finanças, especificamente designada pelo Governo Português como agente da facilidade especial de apoio a empresários portugueses estabelecidos na Guiné-Bissau, atingidos pelo conflito político-militar ocorrido naquele país em 1998. A concessão do empréstimo em causa nos autos foi precedida de um procedimento de natureza administrativa, sujeito, designadamente, às regras e aos requisitos previstos no regulamento anexo ao mencionado Despacho Conjunto, cabendo a uma entidade administrativa a decisão sobre as candidaturas apresentadas (neste caso, de acordo com o referido regulamento, tal decisão era tomada pelo conselho diretivo do FCE, após obtenção de parecer prévio da Direção-Geral dos Assuntos Europeus e Relações Internacionais do Ministério das Finanças, devendo a mesma ser ratificada pelas tutelas do FCE quando o montante do empréstimo excedesse os 100.000.000$00). Ou seja, a regulamentação, execução e extinção do contrato estava sujeita a normas específicas, prevendo-se no mencionado regulamento o acompanhamento e fiscalização por uma entidade pública, de forma a garantir a aplicação do empréstimo de acordo com as suas características e objetivos, podendo, em caso de incumprimento, ser determinada a exigência de reembolso imediato da totalidade da dívida, afastando-se, assim, tal regime das normas de direito privado.
Porquanto exposto, o contrato que constitui título executivo nos presentes autos, ainda que de direito privado, foi celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoa coletiva de direito público, pelo que a competência para a sua execução é dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos da 2.ª parte da al. e) do n.º 1 do art. 4.º do ETAF. Consequentemente, os tribunais judiciais são materialmente incompetentes para tramitar a execução, pois os tribunais judiciais apenas têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional – art.º 40.º da LOSJ.
A infração das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, constituindo uma exceção dilatória de conhecimento oficioso, a apreciar em qualquer estado do processo, tendo por consequência a absolvição do réu da instância ou o indeferimento em despacho liminar, quando o processo o comporte (arts. 96.º, al. a), 97.º, n.º 1, 98.º, 99.º, n.º 1, 278.º, n.º 1, al. a), 576.º, n.º 2, e 577.º, al. a), todos do CPC).
O juiz indefere liminarmente o requerimento executivo quando ocorra exceção dilatória, não suprível, de conhecimento oficioso (art. 726.º, n.º 2, al. b) do CPC); tratando-se de processo que não comporte despacho liminar, como no caso sub judice, juiz pode conhecer oficiosamente, até ao primeiro ato de transmissão dos bens penhorados, das questões que poderiam ter determinado, se apreciadas nos termos do artigo 726.º, o indeferimento liminar (art. 734.º do CPC).
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IV. Decisão
Face ao exposto, julgamos improcedente a apelação, confirmando o despacho recorrido.
Custas pela apelante.
Lisboa, 03/06/2026
Higina Castelo
Paulo Fernandes da Silva
António Moreira |
