Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
Processo:
2120/11.7TVLSB.L1-1
Relator: JOÃO RAMOS DE SOUSA
Descritores: COMPETÊNCIA EM RAZÃO DA MATÉRIA
COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS JUDICIAIS
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
CONTRATO ADMINISTRATIVO
CLÁUSULA CONTRATUAL
Nº do Documento: RL
Data do Acordão: 04/14/2015
Votação: UNANIMIDADE
Texto Integral: S
Texto Parcial: N
Meio Processual: APELAÇÃO
Decisão: IMPROCEDENTE
Sumário: 1. Os tribunais comuns são materialmente incompetentes para apreciar os litígios emergentes de um contrato que as partes sujeitaram ao regime substantivo dos contratos administrativos (RJEOP, hoje revogado) – art. 4.1.f do ETAF/2003.
2. Face a esse regime, viola a lei a cláusula contratual que atribui aos tribunais comuns a competência para decidir os litígios emergentes desse contrato.

(Sumário elaborado pelo Relator)

Decisão Texto Parcial:
Decisão Texto Integral: Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa:

Relatório:

A Instância Central, ...ª Secção Cível, da Comarca de Lisboa julgou-se incompetente em razão da matéria para conhecer quer do pedido primitivo, quer do pedido reconvencional deduzidos na ação ordinária com o número acima indicado por T-S.A. (autora, recorrido) contra NCA-S.A. (ré reconvinte, recorrente), e em que estão também NCE-S.A. (ré chamada, 2ª recorrida) e F-S.A. (ré interveniente associada da anterior, 3ª recorrida). E em consequência absolveu da instância as partes daquela ação.
  
O pedido primitivo referia-se à indemnização por prejuízos decorrentes da execução de de um contrato entre a autora e a ré; e o pedido reconvencional referia-se à indemnização por prejuízos e lucros cessantes, pedida pela ré, decorrentes da execução do mesmo contrato.

A ré NCA-S.A. apelou, pedindo que se revogue a sentença recorrida e se julgue o Tribunal recorrido competente para decidir a causa. As demais partes não se pronunciaram. Foram dispensados os vistos.

Cumpre decidir se o tribunal recorrido é ou não competente para decidir o presente litígio.

Fundamentos:
Factos:

Provaram-se os seguintes factos, apurados pelo Tribunal a quo:
A autora dedica-se à construção civil e obras públicas.
A ré é concessionária da construção, conceção, projeto , exploração e exploração de sete lanços de auto-estrada no interior norte.
A ré, em finais de 2007, lançou um concurso limitado para adjudicação de uma empreitada de beneficiação e reforço do pavimento de troços do lanço G, Régua-Bigorne, pertencente a uma das autoestradas de que é concessionária.
Tendo aquela empreitada sido adjudicada pela ré à autora, a autora e a ré subscreveram o “contrato para a beneficiação/reforço do pavimento do lanço G”, junto como doc. 1, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
 
Análise jurídica:
Considerações do Tribunal recorrido
O Tribunal a quo fundamentou-se, em resumo, nas seguintes considerações:

O contrato de empreitada objeto dos presentes autos foi celebrado entre a concessionária de serviço público, ora ré – NCA-S.A.- que celebrou com o Estado um contrato de conceção, construção e exploração do serviço público de lanços de Auto Estrada – e um empreiteiro de obras públicas, ora autor, antes da entrada em vigor do Código dos Contratos Públicos.
Aplica-se, todavia, o RJEOP (Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas, Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março) por expressa estipulação (cláusula 39), em tudo o que não estiver nele expressamente regulado. Embora o valor da empreitada não o impusesse (artigo 3º, nº 1, alínea b) do RJEOP).
Assim, no caso, verifica-se que o concessionário de serviço público e o empreiteiro submeteram, por estipulação expressa, ao regime substantivo de direito público respeitante às empreitadas de obras públicas (RJEOP), o contrato de empreitada por eles celebrado.
Ao invés, no acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 19.04.2012, disponível em www.dgsi,.pt: “(...) nenhuma das partes contraentes é “entidade pública ou concessionário”, nem “sujeito privado, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos. (al. f)”.
Acresce que nos presentes autos, as partes não excecionaram as disposições do RJEOP em que a autoridade administrativa age com poderes de autoridade.
No pedido primitivo deduzido pela autora estão, assim, em causa questões relativas à execução de contratos em que a ré é um concessionário que atua no âmbito da concessão e que as partes expressamente submeteram a um regime substantivo de direito público.
Dúvidas não pode haver de que os tribunais judiciais não têm competência material para conhecer do presente litígio, nos termos do disposto no artigo 64 do Código do Processo Civil e artigo 4º, nº 1, alínea f), do ETAF.
A incompetência absoluta estende-se ao pedido reconvencional, por ser dependente do pedido primitivo. Sendo para este efeito irrelevante a eventual dedução em separado do pedido subsidiário contra o projetista pela ré reconvinte, bem como as respetivas consequências para a ordem jurídica.
Naturalmente, a escolha do tribunal cível de Lisboa pelas partes para a resolução de conflitos não obsta à declaração de incompetência absoluta deste tribunal.
Finalmente, o invocado princípio da economia processual não se pode sobrepor ao princípio da legalidade, nomeadamente ao dever do tribunal de oficiosamente suscitar a questão de (in)competência absoluta “enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa” - artigo 97, nº 1, conjugado com o artigo 96, alínea a) do Código do Processo Civil.

Conclusões da recorrente:
A  isto, opõe a recorrente as seguintes conclusões:

4.1  Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e têm competência residual para as causas que não estejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (cfr. nº 1 do artigo 211 da Constituição da República Portuguesa (CRP) e nº 1 do artigo 40 da Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto (LOSJ)).
4.2    Por seu turno, os tribunais administrativos são os tribunais competentes para o conhecimento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (cfr. nº 3 do artigo 212 da CRP e artigo 1º da Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro (ETAF).
4.3  O caso dos presentes autos visa apreciar a responsabilidade contratual decorrente de um contrato de empreitada celebrado entre duas partes privadas, ainda que uma delas, o dono de obra, no âmbito da concessão de uma auto-estrada.
4.4   Tal contrato de empreitada não configura nem estabelece uma relação jurídica administrativa entre as partes no mesmo, designadamente e desde logo por não conter quaisquer cláusulas que fixem a execução, por uma das partes, de poderes de autoridade sobre a outra.
4.5  A simples remissão no contrato de empreitada para a aplicação subsidiária do Decreto-Lei nº 55/99 é manifestamente insuficiente para determinar a atribuição pelas partes de poderes de autoridade próprios da administração ao dono da obra.
4.6  Por outras palavras, a simples remissão no contrato de empreitada para a aplicação subsidiária do Decreto-Lei nº 55/99 é manifestamente insuficiente para alterar a natureza privada de tal contrato de empreitada, antes configurando apenas uma prática contratual comum em contratos de empreitada e não configurando a vontade das partes de sujeitar tal contrato a um regime substantivo de direito público.
4.7   A simples remissão para a aplicação, meramente supletiva, do Decreto-Lei nº 55/99 não implica a submissão do contrato de empreitada a um regime substantivo de direito público, para efeitos do disposto na al. f) do nº 1 do artigo 4º do ETAF.
4.8  A conclusão contrária, que resulta da sentença recorrida, é manifestamente ilegítima, desde logo por não ter qualquer correspondência com a vontade das partes manifestada de forma clara no contrato de empreitada, designadamente ao sujeitarem de forma expressa a aplicação do regime do Decreto-Lei nº 55/99 a duas condições, a saber: (i) que tal regime apenas se aplicaria “no omisso”, isto é, no que não estivesse especificamente estipulado no contrato, e (ii) que em caso de conflito as disposições do contrato prevalecem “sobre quaisquer disposições legais ou regulamentares não imperativas”.
4.9  Ora, o contrato atribuiu de forma expressa “ao foro do Tribunal Cível da Começa de Lisboa” a competência para dirimir os conflitos entre as partes.
4.10  Donde que, caso a aplicação do regime do Decreto-Lei nº 55/99 implicasse a competência exclusiva da jurisdição administrativa, tal regime teria de ser afastado, por ser de aplicação meramente subsidiária e violar o acordo expresso entre as partes relativamente ao foro.
4.11 Acresce que, em caso de fundada dúvida sobre a competência para dirimir o litígio (o que nem sequer é o caso nestes autos), nunca deverá o tribunal a quo optar por invalidar um processo de anos, em que apenas falta a sentença, com manifesto prejuízo para princípios juridicamente tutelados como seja o da economia processual.
4.12  Nestes termos e nos mais de direito aplicável, deve entender-se serem os tribunais comuns, no caso e ao tempo as Varas Cíveis da Comarca de Lisboa, materialmente competentes para julgar a presente acção, uma vez que a lei processual não atribui à jurisdição administrativa o conhecimento dos litígios emergentes do incumprimento do contrato de empreitada celebrado entre a Autora e a Ré.
4.13 Ao julgar incompetente o Tribunal Cível da Comarca de Lisboa e competente a jurisdição administrativa, o tribunal a quo violou o disposto no nº 1 do artigo 211 e nº 3 do artigo 212 da CRP, nº 1 do artigo 40 da LOSJ e artigos 1º e 4º do ETAF, designadamente a al. f) do nº 1 deste artigo 4º, e, bem assim, princípios jurídicos como o da economia processual.

A competência cabe aqui à jurisdição administrativa:

Segundo o art. 211.1 da Constituição, “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens não judiciais”.
Quanto aos tribunais administrativos e fiscais, compete-lhes “o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” – art. 212.3 da Constituição.
O que sejam estas “relações jurídicas administrativas e fiscais”, decorre do art. 4º.1 do ETAF/2003 (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, republicado pela Lei 107-D/2003, de 31 de dezembro, e com várias alterações e retificações posteriores): “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:” – e segue-se uma extensa lista de alíneas, a preencher este “nomeadamente”. E nos números 2 e 3 mais duas listas de litígios excluídos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
Mas se o que está em causa é claramente a responsabilidade civil, o problema é que o legislador não quis atribuir todas as causas desse tipo aos tribunais comuns (cíveis). Houve um tempo em que realmente foi assim, foi o tempo do ETAF/84, em cujo art. 4.1.f se estabelecia que “Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal... Questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”.  Mas a Administração deu-se muito mal com esta experiência, e tanto assim que com o ETAF/2002 (art. 4º.1.i e 4º.2) foi-lhe posto um ponto final e os tribunais administrativos passaram a ter uma vasta competência nesta matéria.

(Há aqui sem dúvida uma jurisdição particular que a lei concede aos  “sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público”. Esta situação, peculiar e estranha aos olhos de um qualquer  jurista anglo-saxónico, parece no entanto normal aos juristas formados na sistemática do direito continental, e  resulta das condições históricas em que surgiu na Europa continental a contraposição entre a jurisdição comum e a jurisdição administrativa.)

Nomeadamente, segundo o art. 4º.1.f, do ETAF/2003 compete à jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
A autora invoca a responsabilidade da ré, por prejuízos decorrentes do incumprimento do contrato celebrado. Por seu lado, a ré invoca em reconvenção prejuízos e lucros cessantes, decorrentes do cumprimento do mesmo contrato.
É verdade que o contrato atribui competência “ao foro do Tribunal Cível da Comarca de Lisboa” para a resolução dos litígios daí decorrentes, – cláusula 39.2 do contrato de empreitada. Isto por um lado.
Mas, por outro lado, “O Contrato prevalece sobre quaisquer disposições legais e regulamentares não imperativas. No omisso, aplicar-se-á o disposto no Decreto-Lei nº 55/99, de 2 de março” (cláusula 40.1).

O contrato, como observa o Tribunal recorrido, é anterior ao Código dos Contratos Públicos; mas as partes estipularam a aplicação do DL 55/99 em tudo o que não estivesse expressamente clausulado. Este decreto-lei aprovou o Regime Jurídico das Empreitadas de Obras Públicas.

Como bem observa o Tribunal recorrido, o concessionário e o empreiteiro “submeteram, por estipulação expressa, ao regime substantivo de direito público respeitante às empreitadas de obras públicas (RJEOP), o contrato de empreitada por eles celebrado”. E “as partes não excecionaram as disposições do RJEOP em que a autoridade administrativa age com poderes de autoridade”.
A isto, a recorrente objeta que “a simples remissão no contrato de empreitada, para a aplicação subsidiária do Dec.Lei 55/99 é manifestamente insuficiente para determinar a atribuição pelas partes de poderes de autoridade próprios da administração ao dono da obra.” (concl. 4.5), “antes configurando apenas uma prática contratual comum em contratos de empreitada e não configurando a vontade das partes de sujeitar tal contrato a um regime substantivo de direito público” (concl. 4.6).  E “a conclusão contrária, que resulta da sentença recorrida, é manifestamente ilegítima, desde logo por não ter correspondência com a vontade das partes manifestada de forma clara no contrato de empreitada, designadamente ao sujeitarem de forma expressa a indicação do regime do Dec.Lei 55/99 a duas condições, a saber: (i) que tal regime apenas se aplicaria “no omisso”, isto é, no que não estivesse especificamente estipulado no contrato, e (ii) que em caso de conflito as disposições do contrato prevalecem “sobre quaisquer disposições legais ou regulamentares não imperativas”.

Examinando o contrato (fls. 54ss), vê-se bem que quanto à condição (i) aqui referida pela recorrente, o clausulado específico em nada afasta, apenas pormenoriza as regras do RJEOP (cláusulas 3ª a 5ª – gestão e fiscalização, documentos contratuais; cláusula 6ª a 7ª – regime e pagamento; cláusula 8ª a 10ª – prazos e multas; cláusulas 11 a 22 – execução e outras obrigações do empreiteiro; cláusulas 23 a 26 – receção da obra; cláusulas 27 a 31 – suspensão e resolução; cláusulas 32 e seguintes – disposições gerais). Isto é, há uma receção geral daquele regime jurídico, de tal forma que qualquer contrato administrativo de direito público poderia segui-lo. Assim, a objeção (i) da recorrente não tem razão de ser.

E o mesmo se diga da objeção (ii): examinado aquele clausulado, só se pode concluir que foi preocupação das partes não afastar quaisquer disposições legais ou regulamentares do direito dos contratos administrativos de obras públicas. 

Assim, só pode concluir-se que ao submeterem o presente contrato a um regime substantivo de direito público (hoje revogado, mas na altura em vigor), a vontade das partes foi atribuir-lhe natureza administrativa – conforme resulta do art. RJEOP.
A única diferença consiste precisamente em terem clausulado que os litígios emergentes do contrato seriam decididos pelo Tribunal Cível da Comarca de Lisboa – cl.39.2. (Também prevêm o recurso a arbitragem, mas aqui não se afastam do RJEOP, que espressamente previa a possibilidade de recurso a um tribunal arbitral – arts. 253.2 e 259 ss. do RJEOP).
Ao fim e ao cabo, as partes quiseram submeter o presente contrato ao regime substantivo de direito público, salvo no que diz respeito ao tribunal competente para decidir os eventuais litígios, que seria o Tribunal Cível e não o Tribunal Administrativo – cláusula 39.2.
Daqui resulta que aquela cláusula 39.2 viola a lei, não podendo prevalecer contra o disposto no art. 4.1.f do ETAF/93.
Pois, se o contrato está submetido a um regime substantivo de direito público, cabe aos tribunais administrativos decidir os litígios daí emergentes, não podendo as partes, por acordo, afastar essa competência – art. 4.1.f do ETAF/2003 (norma imperativa que as partes não podiam derrogar por acordo).

A recorrente nota também que “nunca deverá o tribunal a quo optar por invalidar um processo de anos em que apenas falta a sentença, com manifesto prejuízo para princípios juridicamente  tutelados como seja o da economia processual.
A questão da competência absoluta do tribunal traduz um princípio jurídico de interesse e ordem pública, que não pode ceder perante o princípio da economia processual. É a própria lei processual que impõe o conhecimento oficioso desta incompetência enquanto não houver sentença com trânsito em julgado sobre o fundo da causa – art. 97.1 do CPC.

Assim, a competência para apreciar o presente litígio cabe à jurisdição administrativa. Quer quanto ao pedido principal, quer quanto ao pedido reconvencional, que dele está dependente.

Tal conclusão não viola os arts. 211 e 212 da Constituição
Tal conclusão não vulnera o art. 211.1 da Constituição, porquanto é a própria lei que atribui à jurisdição administrativa a competência material para apreciar o presente litígio, retirando-a aos tribunais judiciais. Também não vulnera o art. 212.3 da Constituição, já que o presente litígio decorre de uma relação jurídica administrativa, tal como as partes expressamente a configuraram no contrato em apreço.

Em suma:
1. Os tribunais comuns são materialmente incompetentes para apreciar os litígios emergentes de um contrato que as partes sujeitaram ao regime substantivo dos contratos administrativos (RJEOP, hoje revogado) – art. 4.1.f do ETAF/2003.
2. Face a esse regime, viola a lei a cláusula contratual que atribui aos tribunais comuns a competência para decidir os litígios emergentes desse contrato.

Decisão:

Assim, e pelo exposto, julgamos improcedente o recurso, e confirmamos a sentença recorrida.
Custas pela recorrente.


Lisboa, 2015.04.14

João Ramos de Sousa
Manuel Marques
Pedro Brighton