Acordam na 2.ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa
I.
RELATÓRIO.
Neste processo comum de declaração, distribuído no Juízo Central Cível de Loures, em que é A. LOURAMBI, ASSOCIAÇÃO PARA A DEFESA DO AMBIENTE DO CONCELHO DA LOURINHÃ e é R. o ESTADO PORTUGUÊS, a A. veio pedir que o R. seja condenado:
«a) A abster-se de solicitar autorizações ao ICNF para remoção e destruição dos ninhos, não destruir, danificar ou retirar esses ninhos, perturbar ou impedir, seja por que meio for (incluindo colocação de redes e espigões) a nidificação de aves selvagens nos beirais do Palácio da Justiça de Lourinhã;
b) Realizar os trabalhos de reparação das palas do edifício conjuntamente e em simultâneo com os demais trabalhos de requalificação e restauro de que o Palácio da Justiça de Lourinhã carece, sempre fora do período de nidificação e reprodução e mediante competente autorização e supervisão do ICNF;
c) E nessa circunstância e ocasião adoptar as medidas necessárias e suficientes para assegurar a mais fácil limpeza e eventuais incómodos da acumulação de lamas e excrementos, designadamente ficando ordenado a colocar prateleiras em todas as fachadas onde existem ninhos e/ou onde os incómodos são mais relevantes
Sem prescindir, deve ainda ser declarado
d) Que as sucessivas destruições de ninhos e a obra ilegal levada a cabo, são aptas a afectar adversamente o estado de conservação da espécie na colónia de andorinhas do Palácio da Justiça da Lourinhã, com dano ecológico/ambiental na alteração e redução significativa no número de ninhos, nº de indivíduos e área ocupada, pelo que o R. deverá ficar ordenado, no âmbito de qualquer intervenção de construção civil que pretenda iniciar e concluir (fora do período de nidificação e reprodução), a adoptar medidas de prevenção (destinadas a prevenir ou minimizar ao máximo os danos) e medidas de reparação (fornecendo e reforçando alternativas de nidificação nas primaveras seguintes à intervenção)».
Como fundamento do seu pedido, a A. alegou, em suma, que pelo desde 2021 o R., através do Ministério da Justiça/IGFEJ, tem destruído anualmente, em novembro/dezembro, todos os ninhos das Andorinhas-dos-Beirais existentes nos beirais do edifício do Tribunal Judicial da Lourinhã, o que contribui para que as andorinhas tenham que fazer um esforço suplementar a cada primavera e coloca em causa o sucesso do respetivo processo reprodutivo e consequentemente da própria colónia, sendo que tais aves alimentam-se de insetos, tendo, por isso, um valioso e inestimável serviço no controlo dos mesmos.
A A. atribuiu à ação o valor de «60.000,01€»
Devidamente citado, o R. veio, além do mais, arguir a incompetência material dos Tribunais Comuns para dirimir o litígio em causa, entendendo que este é da competência dos Tribunais Administrativos, termos em que concluiu pela sua absolvição da instância.
Alegou também estar em causa um interesse imaterial, não um interesse difuso quantificável, concluindo que deve ser atribuído à ação o valor de «30.000,01€».
A A. pronunciou-se quanto àquela suscitada incompetência, alegando, em suma, que a causa não respeita a relação jurídica administrativa, pelo que os Tribunais comuns são competentes para a causa.
Pronunciou-se igualmente no sentido de ser atribuída à ação o valor de €60.000,01, por estar em causa um interesse difuso.
Em 11.12.2025 o Juízo … DE Loures proferiu decisão na qual concluiu que a competência para a ação é dos «Tribunais Administrativos e Fiscais» e, em consequência, julgou aquele Juízo «incompetente em razão da matéria para os presentes autos e» absolveu o «R. da instância».
Naquela decisão o mesmo Juízo atribuiu à causa o valor de «€30.000,01» por, em suma, o «dano invocado» não estar «quantificado».
Inconformada com tal decisão, a A. apresentou recurso, na qual apresentou as seguintes conclusões:
«a) A sentença recorrida julgou o Juízo Central Cível de Loures incompetente em razão da matéria para conhecer da acção e, em consequência, absolveu o Réu da instância, tendo ainda fixado à causa o valor de €30.000,01, em substituição do valor de €60.000,01 atribuído pela Autora, que não se conforma com tal decisão, quer quanto à procedência da excepção de incompetência absoluta, quer quanto ao valor fixado à acção.
b) Ora, a acção principal foi intentada na sequência da providência cautelar que correu termos sob o n.º …/24.0T8LRS, instaurada no Juízo …de Loures, (apenso A dos presentes autos na qual foi proferida decisão favorável à ora Recorrente sem que então tivesse sido suscitada qualquer incompetência material daquele tribunal) mantendo-se, a mesma causa de pedir material e o mesmo núcleo essencial de tutela jurisdicional.
c) É entendimento pacífico que a competência do tribunal se afere pelo pedido e pela causa de pedir, tal como configurados pelo Autor, sendo que a Recorrente configurou a acção como uma acção de tutela de interesses difusos ambientais, destinada a impedir comportamentos ilícitos, fazer cessar a destruição de ninhos, impedir perturbações à nidificação e assegurar a conservação da colónia de andorinhas-dos-beirais existente no edifício do Palácio da Justiça da Lourinhã, não tendo por conseguinte por objecto a anulação de atos administrativos, nem a impugnação de decisões administrativas, nem a condenação em responsabilidade administrativa, nem sequer a apreciação da validade de qualquer ato de gestão pública.
d) O que está em causa nos autos são factos materiais ilícitos, consubstanciados na destruição reiterada de ninhos, na perturbação da nidificação e em intervenções físicas lesivas do ambiente e da biodiversidade, e o Réu, apesar de ser uma entidade pública, actua no caso concreto não no exercício de poderes de autoridade ou no âmbito de uma típica relação jurídico-administrativa, mas antes como quem, na gestão material de um imóvel, pratica atos lesivos de valores ambientais constitucionalmente protegidos.
e) A circunstância de o lesante ser uma entidade pública não basta, por si só, para deslocar a competência para a jurisdição administrativa, sendo necessário que o litígio emerja efectivamente de uma relação jurídica administrativa, o que não sucede no caso dos autos, pelo que a interpretação acolhida pela sentença recorrida do artigo 4.º, n.º 1, alínea k), do ETAF é errada e desconforme com o quadro constitucional e legal da repartição de competências entre jurisdições.
f) Com efeito, nos termos do artigo 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, a jurisdição administrativa está reservada aos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais, não abrangendo situações que, apesar de envolverem uma entidade pública, não assentem nesse tipo de relação.
g) Ora, tudo o que não esteja constitucional e legalmente reservado a uma jurisdição especial cai na competência residual dos tribunais judiciais, nos termos do artigo 211.º da Constituição e das normas gerais de competência do processo civil, e a acção sub judice enquadra-se precisamente nesse âmbito residual dos tribunais comuns, por visar a tutela jurisdicional efetiva do ambiente e da biodiversidade perante factos materiais ilícitos, posição que é sustentada pela jurisprudência dos Tribunais superiores no sentido de que a competência material se determina pela natureza pública ou privada do acto em causa e de que, em acções ambientais em que não está em causa uma relação jurídico-administrativa típica, a competência pertence aos tribunais comuns.
h) Assim, ao declarar-se materialmente incompetente, o Tribunal recorrido qualificou erradamente a relação jurídica controvertida tal como configurada pela Recorrente/Autora, violando o disposto no artigo 4.º, n.º 1, alínea k), do ETAF, bem como os artigos 211.º e 212.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, para além de contender com o direito fundamental de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da CRP.
i) Acresce que a decisão recorrida cria obstáculos desproporcionados à tutela jurisdicional de interesses ambientais difusos, contrariando também a incumbência do Estado de proteger o ambiente, prevista no artigo 9.º, alínea d), da CRP.
j) Deve, por isso, ser revogada a decisão recorrida na parte em que julgou procedente a excepção de incompetência absoluta, declarando-se competente o Juízo Central Cível de Loures para conhecer da presente ação, com o consequente prosseguimento dos autos.
k) No que respeita ao valor da ação, a sentença recorrida fixou-o em €30.000,01, por entender que não foi invocado nem quantificado qualquer dano concreto, aplicando o disposto no artigo 303.º, n.º 1, do CPC.
l) Também nesta parte a decisão recorrida não pode manter-se, pois a acção sub judice versa, inequivocamente, sobre a tutela de interesses difusos, nos termos do artigo 31.º do CPC, incidindo sobre a protecção do ambiente, da biodiversidade e da conservação de uma espécie protegida, pelo que está em causa um interesse não individualizável, não apropriável e transindividual, que transcende a esfera jurídica de qualquer sujeito em particular.
m) Concomitantemente o critério legal aplicável ao valor da causa é, por isso, o previsto no artigo 303.º, n.º 3, do CPC, segundo o qual, nos processos para tutela de interesses difusos, o valor da acção corresponde ao do dano invocado, com o limite máximo do dobro da alçada do Tribunal da Relação.
n) Contrariamente ao entendido pelo tribunal recorrido, a Autora invocou dano ambiental concreto e relevante, descrevendo-o de forma factual e circunstanciada. Esse dano foi alegado como consistindo, nomeadamente, na destruição sistemática e reiterada dos ninhos, na redução progressiva da colónia de cerca de 350 para 146 ninhos, na perturbação do ciclo reprodutivo e no risco de comprometimento da continuidade da espécie naquele habitat, exarando ainda, de forma expressa, que tal situação integra o conceito de dano ambiental, enquanto alteração adversa mensurável de um recurso natural, nos termos da legislação ambiental aplicável.
o) Ora, em matéria de biodiversidade e fauna selvagem, o dano ambiental não é susceptível de quantificação económica direta, linear ou aritmética. Não existe valor de mercado para uma colónia de andorinhas, nem critério legal de quantificação unitária de uma andorinha, nem tão pouco equivalência económica directa do dano ecológico causado. E precisamente por essa razão, e porque a quantificação exacta do dano é inviável, deve ser aplicado o artigo 303.º, n.º 3, do CPC, e não o critério residual do n.º 1 do mesmo artigo.
p) Ao exigir uma quantificação concreta e exacta do dano ambiental para efeitos de fixação do valor da causa, a sentença recorrida adoptou uma interpretação restritiva e inadequada do artigo 303.º, n.º 3, do CPC, esvaziando de conteúdo a tutela jurisdicional dos interesses difusos.
q) A Recorrente, perante a impossibilidade de quantificação exacta do dano, atribuiu legitimamente à acção o valor de €60.000,01, correspondente ao limite máximo legalmente admissível, em coerência com a gravidade do dano invocado e com a relevância dos bens ambientais protegidos, sendo que tal valor mostra-se legalmente admissível, processualmente adequado e proporcional à natureza do litígio.
r) A referência feita pela Autora ao enquadramento contraordenacional ambiental, com coimas que podem atingir valores muito superiores, reforça a elevada relevância jurídica e económica do dano ambiental em causa, pelo que se tratando de uma acção que tem por objecto interesses difusos, tendo sido alegado dano ambiental relevante e sendo inviável a sua quantificação exacta, deveria o tribunal recorrido ter mantido o valor atribuído pela Autora.
s) Ao não o fazer, a sentença recorrida violou o disposto no artigo 303.º, n.º 3, do Código de Processo Civil.
t) Deve, em consequência, ser também revogada a decisão recorrida na parte relativa ao valor da ação e substituída por outra que fixe à causa o valor de €60.000,01.
u) Em suma, a sentença recorrida deve ser revogada:
a) na parte em que julgou verificada a incompetência absoluta em razão da matéria e absolveu o Réu da instância;
b) e na parte em que fixou à ação o valor de €30.000,01.
Pelo exposto e pelo mais que for doutamente suprido por V. Exas. deve conceder-se provimento ao presente recurso, a) declarando-se competente o Juízo Central Cível de Loures para conhecer da presente ação; e concomitantemente determinando-se o prosseguimento dos autos; c) e fixando à causa o valor de €60.000,01
Só assim se fazendo costumada Justiça!»
O R. contra-alegou, sustentando a manutenção da decisão recorrida.
Colhidos os vistos, cumpre ora apreciar a decidir.
II.
OBJETO DO RECURSO.
Atento o disposto nos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPCivil, as conclusões do recorrente delimitam o objeto do recurso, sem prejuízo do conhecimento de questões que devam oficiosamente ser apreciadas e decididas por este Tribunal da Relação.
Nestes termos, atentas as conclusões deduzidas pela Recorrente, não havendo questões de conhecimento oficioso, está em causa apreciar e decidir (i) da competência material dos Tribunais Comuns para a causa e (ii) do valor desta.
Vejamos.
III.
FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO.
A factualidade a considerar na motivação de direito é a que consta do relatório deste acórdão que aqui se dá por integralmente reproduzida.
IV.
FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO.
Em causa está ora apurar se os Tribunais Comuns são materialmente competentes para a causa e o valor que deve ser atribuído a esta.
Vejamos.
Da competência material do Tribunal.
1. A incompetência material do Tribunal é aferida em função do quadro legal aplicável, bem como do pedido e causa de pedir decorrentes da petição inicial e, pois, conforme a relação jurídica controvertida configurada pela A.
Como referem Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Pires de Sousa, Código de Processo Civil Anotado, volume I, edição de 2020, página 130, em anotação ao artigo 96.º, «[a] competência absoluta do tribunal, máxime a competência em razão da matéria, é aferida através do confronto entre as normas que a definem e o teor da petição inicial, com destaque para o pedido e a causa de pedir (…)».
No mesmo sentido, refere o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 11.05.2023, processo n.º 28193/20.3T8LSB-A.L1.S1, «Doutrina e Jurisprudência aceitam, pacificamente, que a competência dos tribunais em geral é a medida da sua jurisdição, o modo como entre eles se fraciona e reparte o poder jurisdicional, sendo que para se fixar a competência dos tribunais em razão da matéria, impõe-se atentar à relação jurídica material em debate e ao pedido dela emergente, segundo a versão apresentada em juízo pelo demandante».
2. A competência dos Tribunais Comuns é residual, definida por exclusão de partes: são da sua competência «as causas que não estejam atribuídas a outra ordem jurisdicional», conforme artigos 64.º do CPCivil e 40.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26.08, LOSJ, na redação da Lei n.º 40-A/2016, de 22.12
Por sua vez, conforme artigos 1.º, n.º 1, e 4.º, n.º 1, alínea k), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ETAF, na redação do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02.10, aqui aplicável, no que ora releva, «[o]s tribunais da jurisdição administrativa e fiscal» têm «competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas», designadamente em «litígios que tenham por objeto questões relativas a [p]revenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de (…) ambiente, (…) qualidade de vida, (…), quando cometidas por entidades públicas».
Ou seja, além do mais, aos Tribunais Administrativos e Fiscais estão deferidas causas respeitantes a relações jurídicas administrativas e, pois, ações referentes a situações jurídicas de exercício de poderes ou deveres públicos disciplinados pelo direito administrativo, ações essas indicadas designadamente nas diversas alíneas do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
Como refere Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, edição de 2018, página 138, “a «relação jurídica administrativa» é toda a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados, que atuem no exercício de poderes ou deveres públicos, conferidos por normas de direito administrativo”.
Em sentido que se tem por similar quanto aos respetivos efeitos, o acórdão do Tribunal de Conflitos de 19.10.2017, processo n.º 039/16, refere que «pode-se conceber a relação jurídica administrativa como sendo uma relação jurídica regulada pelo Direito Administrativo, que se decompõe num conjunto de direitos e deveres recíprocos entre as partes, sendo estas, por um lado, a Administração Pública, qualquer pessoa colectiva de direito público ou mesmo particular investido de poder público e, por outro, qualquer pessoa colectiva de direito público ou particular».
«Trata-se, assim, de uma relação social estabelecida entre, pelo menos, dois sujeitos, um dos quais é sempre a Administração (ou qualquer entidade dotada de poder e autoridade) regulada pelo direito administrativo e da qual resultam posições jurídicas subjectivas».
«A relação jurídica administrativa é, pois, em regra uma relação entre entidades administrativas e sujeitos de direito privado, sendo certo que a parte que ocupa um dos pólos de tal relação se encontra numa posição de supremacia relativamente ao outro, exercendo poderes públicos ou de autoridade que criam do outro lado da relação, deveres e sujeições, enquanto que a esta parte se reconhecem direitos subjectivos, interesses legítimos e garantias administrativas que visam protegê-la (normalmente os sujeitos privados) de actos abusivos da outra parte (normalmente a Administração Pública, ente público menor ou mesmo particular investido de poderes públicos), a qual se acha onerada quer com o dever de prosseguir contínua e regularmente o interesse público, quer com um dever geral de respeito pelas posições jurídicas (activas) legalmente adquiridas pelos particulares».
3. Na situação vertente.
O R. é um ente público, o Estado.
Na sua petição inicial, a A. coloca em causa a atuação do Estado enquanto dono de uma obra com repercussões ambientais, nomeadamente por afetar significativamente as andorinhas dos beirais do denominado Palácio da Justiça da Lourinhã e, em consequência, o meio ambiente envolvente.
Não está, assim, em crise o exercício de poderes ou deveres públicos por parte do Estado conferidos por normas de direito administrativo.
Conforme a petição inicial, o Estado é encarado nos mesmos termos em que seria qualquer cidadão que igualmente procedesse a obra com iguais repercussões.
Em consequência, não estamos perante uma relação jurídica administrativa, termos em que os Tribunais Comuns são os materialmente competentes para apreciar e decidir da causa.
Procede, pois, nesta parte o recurso.
Do valor da causa.
4. «A toda a causa deve ser atribuído um valor certo, expresso em moeda legal, o qual representa a utilidade económica imediata do pedido», artigo 296.º, n.º 1, do CPCivil.
«Se pela ação se pretende obter qualquer quantia certa em dinheiro, é esse o valor da causa, não sendo atendível impugnação nem acordo em contrário; se pela ação se pretende obter um beneficio diverso, o valor da causa é a quantia em dinheiro equivalente a esse benefício», artigo 297.º, n.º 1, do CPCivil.
«As ações sobre (…) interesses imateriais consideram-se sempre de valor equivalente à alçada da Relação e mais €0,01» e «[n]os processos para tutela de interesses difusos, o valor da ação corresponde ao do dano invocado, com o limite máximo do dobro da alçada do Tribunal da Relação».
«Em matéria cível, a alçada dos tribunais da Relação é de €30.000 (…)», artigo 44.º, n.º 1, da LOSJ.
Ou seja, o valor da causa corresponde, em regra, ao da vantagem pecuniária que com ela se pretende alcançar, sendo que nas ações sobre interesses imateriais, ações cujo objeto é insuscetível de avaliação patrimonial, o valor da causa cifra-se em €30.000,01 e nos processos para a tutela de interesses difusos, ações em que se pretende salvaguardar bem ou bens jurídicos comunitários, indivisíveis, pertencentes a um conjunto indeterminado de pessoas, protegidos constitucional e legalmente, estando apurado o respetivo dano em termos patrimoniais, o valor da causa corresponde ao de tal dano, salvo se superior a €60.000,00, caso em que o valor da causa se fixa em tal montante.
5. No caso em apreço.
Está em causa alegadamente a proteção das andorinhas dos beirais e, pois, a salvaguarda de valores ambientais, constitucional e legalmente protegidos, insuscetíveis de avaliação patrimonial.
Ou seja, a ação refere-se a interesses difusos imateriais, necessariamente insuscetíveis de avaliação patrimoniais, termos em que à causa deve ser atribuído o valor da alçada da Relação mais um cêntimo, €30.000,01, conforme decisão recorrida.
Improcede, assim, nesta parte o recurso.
*
Segundo o disposto nos artigos 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPCivil «[a] decisão que julgue (…) algum dos seus (…) recursos condena em custas a parte que a elas houver dado causa (…)», entendendo-se «que dá causa às custas do processo a parte vencida, na proporção que o for».
Ora, in casu procede a pretensão da Recorrente quanto à competência material, mas improcede no que respeita ao valor da ação, termos em que metade das custas do recurso devem ser pagas pelo R., sendo que a A. está isenta da outra metade, conforme artigo 11.º, n.º 2, da Lei n.º 35/98, de 18.07, e artigo 4.º, n.º 1, alínea f), do Regulamento das Custas Processuais.
V. DECISÃO
Pelo exposto, julga-se parcialmente procedente o recurso e, em consequência,
1. Julgam-se os Tribunais Comuns materialmente competentes para a ação;
2. Atribui-se à causa o valor de €30.000,01.
O R. suportará metade das custas do recurso, estando a A. isento quanto à outra metade.
Lisboa, 8 de outubro de 2026
Paulo Fernandes da Silva (relator)
Fernando Caetano Besteiro (1.º Adjunto)
Teresa Bravo (2.ª Adjunta)
