ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE LISBOA:
I. OBJECTO DO RECURSO E QUESTÕES A SOLUCIONAR.
No Tribunal Cível da Comarca de Lisboa, MARIA intentou acção declarativa, com processo ordinário, contra INSTITUTO NACIONAL DE HABITAÇÃO, pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, e património próprio, pedindo a condenação deste a pagar-lhe a quantia global de € 54.826,68 e juros de mora, quantia correspondente a indemnização e deslocações.
Alegou, em síntese, que:
A A. foi nomeada Vogal do Conselho Directivo do Réu por despacho Conjunto do PCM/MES/MF n.º 920/2001, tendo tomado posse do cargo em 1 de Setembro de 2001, sendo que à data da nomeação a A era Assessora Principal do quadro do pessoal da Câmara Municipal de Lisboa, de onde foi requisitada para o efeito.
O mandato teria o prazo de três anos, mas, por conveniência de serviço, foi a cessação antecipada para 22 de Maio de 2002, pelo que a A terá direito a ser abonada a título de indemnização por esta cessação antecipada, nos termos que liquida, o que o Réu não aceita, justificando que por via de um processo de inspecção a que houve lugar não se reconhece à A direitos em determinados itens.
Prosseguindo os autos seus trâmites, foi apresentada contestação, na qual o réu defendeu a improcedência da acção, sendo depois proferido despacho a julgar o tribunal incompetente em razão da matéria para dela conhecer, atribuindo a competência aos tribunais administrativos.
Inconformada com a decisão, veio a A. interpor recurso para este Tribunal da Relação, apresentando doutas alegações, com as seguintes CONCLUSÕES:
A - 0 contrato firmado entre a recorrente e o recorrido foi um contrato de mandato, estando este previsto na lei civil.
B - Ao cargo de vogal do Conselho Directivo do recorrido o INH era aplicável o Estatuto dos Gestores Públicos.
C - A relação jurídica que vigorou entre a recorrente e o recorrido nunca foi uma relação de direito público.
D - Na presente causa a recorrente apenas questiona o cálculo aritmético decorrente do seu direito a uma indemnização e a despesas de deslocação de correntes do acto de exoneração.
E - A jurisdição e a competência do Tribunal têm de ser aferidas pelo modo como a causa foi colocada em juízo.
Não houve contra-alegação.
Admitido o recurso na forma, com o efeito e no regime de subida devidos, subiram os autos a este Tribunal da Relação, sendo que nada obstando ao conhecimento do agravo, cumpre decidir.
A questão a resolver é a de saber se o tribunal é, ou não competente para a acção.
|
II. FUNDAMENTOS DE FACTO.
Os factos a tomar em consideração para conhecimento do agravo são os que decorrem do relatório acima inscrito.
|
III. FUNDAMENTOS DE DIREITO.
Nos termos do n.º 1 do art. 18º da LOTJ Aprovada pela Lei 3/99, de 13/1. e do art. 66º do CPC “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Os citados preceitos, cuja formulação vem já do CPC de 1939, enunciam uma regra genérica, ou um critério geral, de orientação para solucionar o problema da determinação do tribunal competente em razão da matéria e que consiste em colocar no âmbito da competência dos tribunais comuns todas as causas que por lei não estejam, concretamente, afectas à apreciação dos tribunais especiais ou de alguma jurisdição especial. É a indagação da competência por exclusão.
Como ensinava o Prof. Alberto dos Reis, “todas as causas que por lei não são da competência dalgum tribunal especial pertencem ao foro comum. De modo que a competência dos tribunais especiais determina-se por investigação directa: vai-se ver qual é, segundo a lei orgânica do tribunal, a espécie ou espécies de acções que podem ser submetidas ao seu conhecimento.
Pelo contrário, a competência do foro comum determina-se por exclusão: apurado que a causa de que se trata não entra na competência de nenhum tribunal especial, conclui-se que para ela é competente o tribunal ou juízo comum.
Portanto, a competência do foro comum só pode afirmar-se com segurança depois de se ter percorrido o quadro dos tribunais especiais e de se ter verificado que nenhuma disposição da lei submete a acção em vista à jurisdição de qualquer tribunal especial» in CPC anot., I, 201. .
Obviamente que o que se diz dos tribunais especiais vale igualmente quanto a outras jurisdições especializadas, hoje bastante em voga.
Porém, saber se um determinado tribunal ou entidade jurisdicional de competência especializada é competente, ou não, para conhecer de determinada acção nem sempre é de evidência apodíctica, tornando-se necessário, não raras vezes, proceder a laboriosas indagações, para, através de vários elementos indiciadores, se ensaiar uma resposta convincente.
Para o Prof. Manuel de Andrade, «são vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei). Constam das várias normas que provêem a tal respeito. Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção - seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito, para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjacentes (identidade das partes). A competência do tribunal - ensina Redenti (vol. I, pág. 265), afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor. E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes» Noções Elementares de Processo Civil, I. pg. 88..
Também a jurisprudência tem propendido para o entendimento de que a competência em razão da matéria tem de ser averiguada em função dos termos em que a acção é configurada pelo autor, quanto ao pedido e seus fundamentos Vd. Acs do STJ de 9.2.94 (in BMJ 434/564) e de 12.1.94 (in CJ/STJ, 1994, I, 38) Acórdão do Tribunal de Conflitos de 26.9.96 (Ap. D.R., p. 59), Acs. do STA de 12-01-88, (Ap. D.R., p. 106) e do STJ de 6-06-78, (in BMJ 278,122)..
A competência não depende, assim, da legitimidade das partes nem da procedência da acção, não importando averiguar quais deviam ser as partes nem os termos dessa pretensão e, por isso, o que o réu vem alegar na contestação não pode servir de contributo para o juiz fixar a competência do tribunal. Esta depende, isso sim, do modo como o Autor estrutura a causa e exprime a sua pretensão em juízo.
Ora, o pedido que a Autora formulou na presente acção é o de uma indemnização, pretensamente devida, pela cessação antecipada do mandato que exerceu como Vogal do Conselho Directivo do Instituto Nacional de Habitação, cargo para o qual fora nomeada por despacho Conjunto do PCM/MES/MF n.º 920/2001, quando exercia funções de Assessora Principal do quadro do pessoal da Câmara Municipal de Lisboa, de onde foi requisitada para o efeito.
No douto despacho recorrido entendeu-se ser o Tribunal Judicial materialmente incompetente, por, em resumo, estamos perante um litígio respeitante à interpretação, validade ou execução de contrato, cuja apreciação pertence ao âmbito da jurisdição administrativa. Isto por estamos perante a interpretação de normas indemnizatórias, que integram o contrato no seu conjunto, contrato onde por um lado temos uma pessoa colectiva de direito público e por outro um funcionário público e em que a forma de exercício de funções foi a de requisição do funcionário, sendo que o Réu entende de aplicar à A o Estatuto dos Gestores Públicos.
Por seu lado a A. vem defender na sua douta alegação que o contrato firmado entre a recorrente e o recorrido foi um contrato de mandato, estando este previsto na lei civil pelo que, em seu entender, a relação jurídica que vigorou entre a recorrente e o recorrido nunca foi uma relação de direito público.
Acrescenta que na presente causa a recorrente apenas questiona o cálculo aritmético decorrente do seu direito a uma indemnização e a despesas de deslocação decorrentes do acto de exoneração, sendo que ao cargo de vogal do Conselho Directivo do recorrido o INH era aplicável o Estatuto dos Gestores Públicos.
Ora, parece que à recorrente assiste razão.
Atendendo aos factos alegados na petição e a que ao cargo de vogal do Conselho Directivo do recorrido o INH era aplicável o Estatuto dos Gestores Públicos, não se vê como atribuir a competência aos tribunais administrativos.
Com efeito, o DL 464/82, de 9 de Dezembro é claro na concepção e designação da relação de Gestor Público como de mandato, regulável, em tudo o que não for ressalvado expressamente pelo Estatuto em análise, pelas disposições constantes da lei civil para deste tipo de contrato de prestação de serviços.
Pretendeu-se, como se assinala no preâmbulo do diploma “mais do que criar uma carreira e definir os direitos das pessoas que nela ingressem, … criar condições que permitam assegurar o recrutamento de gestores altamente qualificados e profissionalizados e decidir da sua manutenção à frente dos destinos das empresas, em função do cumprimento das metas programadas e dos resultados obtidos”.
Mais se referindo que “esta nova filosofia, que permitirá, sempre que julgado conveniente, a celebração de contratos de gestão, que atenderão à situação concreta de cada empresa, não se afasta, afinal, dos critérios de competência e de responsabilidade de gestão que presidem à escolha dos membros dos órgãos de direcção das empresas privadas, critérios esses que se entendem também inteiramente ajustados e necessários à defesa dos interesses das empresas do Estado”.
Concretizando tais propósitos, dispõe o art. 2º/1 do DL 404/82 que «a nomeação do gestor público envolve a atribuição de um mandato para o exercício de funções pelo prazo constante dos estatutos da empresa», o qual será de 3 anos, podendo embora ser fixado um prazo mais curto no despacho de nomeação, no silêncio da lei orgânica e dos estatutos.
A aceitação do mandato conferido resulta de simples tomada de posse pelo gestor das funções para que foi nomeado e, aplicam-se em tudo o que não for expressamente ressalvado no citado D.Lei 464/82, as disposições constantes da lei civil para o contrato de mandato (art. 3º/1 e 3).
A exoneração do gestor público pode ser livremente feita pelas entidades que o nomearam, bastando fundar-se em mera conveniência de serviço e, dando lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução de órgão de gestão, a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor (art. 6º/1 e 2).
A averiguação do motivo justificado para a revogação do mandato pressupõe a prévia audiência do gestor sobre as razões invocadas, mas não implica o estabelecimento ou organização de qualquer processo (art. 6º/4).
Por seu lado, pode, também, o gestor público renunciar ao mandato conferido com a antecedência mínima de três meses sobre a data em que se propõe cessar funções (art. 6º/7).
Ora, deste regime legal decorre que o gestor público é um mandatário, é o titular de uma relação jurídica contratual de mandato, que se rege, em tudo o que não esteja especialmente previsto, pelo regime da lei civil para o contrato de mandato e que emerge de um acordo entre a vontade do gestor e a do dono da empresa que para essa função o escolheu, acordo que se materializa ou pela forma usual de «contrato formal de mandato», ou pela nomeação feita pelo Estado ou Empresa Pública como titular da empresa, aceite pelo nomeado com a sua tomada de posse, e ao qual se põe termo, sem prejuízo de acordo nesse sentido, pela regra geral da sua livre revogabilidade, quer mediante declaração do dono da empresa de revogação do mandato, quer por declaração do gestor de renúncia ao mesmo mandato.
O estatuto legal do gestor público configura, pois, o seu vínculo funcional como emergente de uma relação jurídica contratual susceptível de findar por declaração de vontade unilateral de qualquer das partes, que deste modo se apresenta como declaração negocial à contraparte.
O acto de exoneração de gestor público, como é o caso do despacho recorrido, não é um acto sujeito a regime jurídico de direito público, por se não tratar de acto de gestão pública, mas sim um acto sujeito a regime jurídico de direito privado Vd. Ac. do STA de 6/10/2005, acessível em http://www.dgsi.pt/jsta.
.
Assim sendo, os tribunais administrativos são incompetentes para apreciar as questões emergentes da aludida exoneração, pois que a situação não se integra em qualquer das previstas no art. 4º/1, do E.T.A.F. (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/02).
Aliás, no n.º 3/d) do mesmo preceito prevê-se que fica excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, entre outras, a apreciação de litígios emergentes de contrato individual de trabalho, que não conferem a qualidade de agente administrativo, ainda que uma das partes seja uma pessoa colectiva de direito público.
Ora, se assim sucede em relação ao contrato individual de trabalho, que pressupõe um vínculo contratual mais profundo e duradouro, por maioria de razão terá de suceder com o contrato de prestação de serviços, na modalidade de mandato, com vínculo tão precário que pode livremente ser revogado ou renunciado pelas partes.
Assim, há que concluir que a exoneração do Gestor Público com o inerente dever de indemnizar está sujeita ao regime de direito privado, não sendo um acto administrativo.
E note-se que no caso em apreço nos autos a A., ora recorrente, nem sequer pede ao Tribunal Cível que se pronuncie sobre a validade do acto da administração que a exonerou do mandato que exercia. O pedido da A. consiste antes no de uma indemnização pretensamente devida e a pagar pelo réu, configurando-se a causa de pedir na exoneração daquela antes de terminado o mandato para que fora nomeada.
Deste modo, tal como se encontra posta a pretensão da recorrente, não se verifica que, para sua apreciação e decisão, seja competente o Tribunal Administrativo.
O que serve para concluir, sem necessidade de mais fundamentos, que neste caso o Tribunal Judicial é o competente em razão da matéria para conhecer do pedido de indemnização pela cessação antecipada do mandato da agravante.
Procedem, por isso, as conclusões do recurso, sendo de revogar a decisão recorrida.
|
IV. DECISÃO:
Em conformidade com os fundamentos expostos, concede-se provimento ao agravo e revoga-se o despacho recorrido, que deve ser substituído por outro que, aceitando a competência do tribunal, ordene o prosseguimento da acção.
Sem custas.
Lisboa, 20 de Setembro de 2007.
FERNANDO PEREIRA RODRIGUES
FERNANDA ISABEL PEREIRA
MARIA MANUELA GOMES
