| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na 5.ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa:
I – Relatório
1. Por decisão da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária foi determinada, em razão da perda da totalidade de pontos, nos termos do artigo 148.°, n.°s 2 e 10, do Código da Estrada, a cassação do título de condução n.º L …, de que é titular JB, melhor identificado nos autos.
Não se conformando com a decisão proferida, o mesmo deduziu impugnação judicial da decisão administrativa, que veio a ser julgada improcedente.
2. Recorreu, então, para esta Relação, formulando no termo da motivação as seguintes conclusões (transcrição):
1. O quadro legal do sistema de pontos introduzido pelo Decreto-Lei n.° 116/2015, de 28 de Dezembro englobou, no mesmo saco, uma medida automática associada à perda total de pontos (cassação do título de condução), de natureza aparentemente administrativa, enquadrável como sanção e da competência exclusiva do Presidente da ANSR, sem qualquer preocupação de garantia dos direitos dos visados (no que toca à sua notificação em cada caso concreto de perda de pontos), impugnável para os tribunais judiciais e nos termos do regime geral das contraordenações.
2. Neste contexto a posição claramente dominante e a unanimidade da jurisprudência consideram a cassação do título de condução, por perda total de pontos, como uma medida (de segurança) de natureza administrativa, compatível com a taxatividade, imperatividade e automaticidade daquela cassação.
3. A ser assim, o julgamento dos litígios (em sentido amplo) emergentes dessa relação jurídica administrativa compete aos tribunais administrativos, por força do disposto no n.° 1 do art.° 144.° da Lei da Organização do Sistema Judiciário que, sendo uma Lei- Quadro, se deve sobrepor à conflituante previsão do n.° 13 do art.° 148.° do CE, que atira para os tribunais judiciais a impugnação da decisão de cassação do título de condução.
4. Só assim não será se se entender que a remissão genérica, prevista no n.° 13 do art.° 148.° do CE, da apreciação e decisão de tal impugnação para os tribunais judiciais e para o regime geral das contraordenações contém ínsita em si a aplicação material e não meramente processual dos princípios do direito contraordenacional, tratando-se de lei especial, cabendo na competência dos juízos locais criminais para exercer as demais competências que lhe forem conferidas por lei (cfr. o disposto na alínea f) do n.° 2 do art.° 130.° da LOSJ).
5. Ainda assim, tal competência não cabe nunca no âmbito previsto para os tribunais locais de pequena criminalidade, por a tanto não chegarem as alíneas a) e b) do n.° 4 do supra citado art.° 130.° da LOSJ.
6. Verifica-se assim, num caso como no outro, a violação das regras de competência material do tribunal que deve apreciar e decidir a impugnação judicial da decisão do Exmo. Senhor Presidente da ANSR em causa, o que configura uma excepção dilatória que dá lugar à absolvição da instância ou, o que no caso não se afigura o mais ajustado, à remessa do processo para o tribunal competente, matéria que é de conhecimento oficioso e que o ora recorrente aqui invoca, requerendo a V. Exas., Venerandos Desembargadores, se dignem reconhecer e decretar (cfr. o disposto nos art.°s 10.° e 32.°, n.° 1, do CPP e nos art.°s 577.°, n.° 1, alínea a), e 99.°, n.° 1, do CPC). Caso assim não seja entendido, o que o ora recorrente vai admitir, mas apenas por mera cautela e sem conceder,
7. Mesmo no caso da competência material caber ao juízo local criminal, o tribunal territorialmente competente é, nos termos do disposto no n.° 1 do art.° 61.° do RGCO, o da área em que se tiver consumado a “infracção”.
8. O que, adaptado à decisão de cassação do título de condução do ora recorrente remete para o Tribunal Judicial da Comarca de Portalegre - Juízo Local Criminal de Elvas (por onde correu o processo criminal que levou à subtracção dos últimos seis pontos) ou, ao limite, para o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste - Juízo Local Criminal de Oeiras (por ser o da área onde foi proferida a decisão de cassação - ANSR, sita no Tagus Park, em Oeiras).
9. Verifica-se, pois, a respectiva excepção dilatória, que o ora recorrente, devido à tramitação processual, apenas pode invocar em sede de alegações orais em 1.ª Instância e que aqui volta a invocar, requerendo a V. Exas., Venerandos Desembargadores, se dignem reconhecer e decretar, com as legais consequências, concretamente anulando a douta sentença recorrida e ordenando a baixa do processo à 1.ª Instância, para efeitos do seu envio ao tribunal territorialmente competente. Caso assim também não seja entendido, o que, uma vez mais, apenas por mera cautela o ora recorrente admite,
10. Por força do disposto no n.° 10 do art.° 148.° do CE e tendo em atenção a definição de contraordenação rodoviária, prevista no art.° 131.° do mesmo Código, na qual não cabe a de cassação do título de condução, a respectiva decisão é proferida num processo autónomo, cuja impugnação judicial não pode ser autuada e distribuída como recurso de contraordenação mas como recurso (de impugnação judicial) de processo autónomo de cassação de título de condução.
11. Apesar disso, o ora recorrente considera que o Tribunal de 1.ª Instância mantém poderes de jurisdição plena na apreciação e decisão da impugnação judicial da decisão proferida pelo Presidente da ANSR.
12. E, ainda que não tenha consequências práticas no presente caso, o ora recorrente requer a V. Exas., Venerandos Desembargadores, se dignem reconhecer e decretar o erro na forma do processo utilizado.
13. Tal como defende o Exmo. Senhor Desembargador João Gomes de Sousa, em douto Acordão do Tribunal da Relação de Évora, acima identificado, a cassação do título de condução, com a natureza de sanção de cariz contraordenacional e, por inerência, de cariz penal e não um sub-produto de cariz administrativo, traduz-se numa retirada gravíssima de um importante direito de cidadania, ainda que o possa ser por tempo limitado, sendo que a propalada inaptidão para o exercício da condução inerente à perda total de pontos não pode prescindir da análise da culpa que o direito criminal e o direito contraordenacional exigem, ao mesmo tempo que não pode também prescindir de uma decisão judicial ao nível e sob as regras dos art.°s 101.°a 103.° do CP.
14. Apesar de todas as aparências de inocuidade punitiva, ao tratar as perdas de pontos como mera operação aritmética punitivamente asséptica, o legislador juntou os regimes sancionatórios contraordenacional e penal num só sistema.
15. Como tal, os art.°s 101.° a 103.° do CP são directamente aplicáveis ao sistema da cassação do título de condução, por perda total de pontos, não podendo aceitar-se que uma medida de segurança penal deste género, sequencial à prática de crime e/ou de contraordenação, possa ser aplicada pelo Presidente de um instituto público, sem que se verifique uma gravíssima violação do “direito ao juiz” e, logo, dos art.°s 20.°, n.° 1, e 202.° da CRP.
16. Por esse motivo, o Presidente da ANSR não tem competência para decidir e ordenar a cassação do título de condução do ora recorrente, o que gera a nulidade da sua decisão, o que se requer a V. Exas., Venerandos Desembargadores. se dignem reconhecer e decretar. com as legais consequências. Do mesmo modo,
17. Para quem considera que a perda de pontos e a subsequente cassação do título de condução têm natureza administrativa, então cada acto concreto de perda de pontos, com o consequente averbamento no Registo Individual de Condutor (RIC), consubstancia um acto administrativo que só é oponível ao seu destinatário a partir da respectiva notificação, tendo obrigatoriamente de lhe ser notificado, o que, no caso do ora recorrente, não aconteceu, nem na primeira subtracção de pontos, nem na segunda (cfr. o disposto no art.° 160.° do Código do Procedimento Administrativo).
18. Essa omissão, principalmente no que à primeira subtracção de pontos diz respeito, inviabilizou o sentido claramente pedagógico, com o fim último de satisfação de necessidades de prevenção, fundamentalmente de ressocialização do sistema de pontos que o legislador visou.
19. Ao mesmo tempo tornou a decisão do Presidente da ANSR de instaurar um processo autónomo de cassação do título de condução do ora recorrente, por perda total de pontos, uma decisão surpresa que, devido à automaticidade de tal cassação, transformou o direito de defesa do ora recorrente numa garantia meramente aparente e formal, materialmente inexistente.
20. O que tudo gera a nulidade da decisão do Presidente da ANSR em causa, o que igualmente se requer a V. Exas., Venerandos Desembargadores, se dignem reconhecer e decretar, com as legais consequências. Ainda que assim também se não entenda, o que, novamente, apenas por mera cautela o ora recorrente admite, sem conceder,
21. O processo autónomo, na sua fase administrativa, foi baseado nos averbamentos constantes do RIC do ora recorrente, dos quais consta a aplicação de duas penas acessórias de inibição de conduzir, as quais não permitem a subtracção de quaisquer pontos, à luz do disposto no n.° 2 do art.° 148.° do CE.
22. Efectivamente, tal disposição legal apenas o permite no caso de condenação em pena acessória de proibição de conduzir e de arquivamento do inquérito, quando tenha existido cumprimento da injunção de proibição de conduzir.
23. Ora, como é sabido, inibição e proibição são institutos jurídicos diferentes, que não se confundem e que têm regimes diversos.
24. A decisão do Presidente da ANSR de cassação do título de condução do ora recorrente é ilegal, se e enquanto se mantiverem aqueles averbamentos.
25. No essencial, o mesmo se passa com a douta sentença recorrida já que, perante os factos considerados provados, apenas a condenação, pela prática de um crime de condução em estado de embriagues, na pena acessória de 4 meses de proibição de conduzir, valida a subtracção de seis pontos (facto provado n.° 1).
26. Já o mesmo não acontece com a proposta de suspensão provisória do processo, que mereceu despacho judicial de concordância, ainda que uma das injunções tivesse sido a de não conduzir veículos a motor durante três meses (factos provados n.°s 2 e 3).
27. Só poderiam ser subtraídos seis pontos ao ora recorrente se tivesse resultado provado o arquivamento do inquérito e o cumprimento de tal injunção, o que, para já, não se verifica.
28. O que tudo o ora recorrente, nos termos subsidiários em que invocou, requer que seja reconhecido e decretado por esse Venerando Tribunal, com as legais consequências, expostas nas antecedentes conclusões.
Termos em que, e nos mais de direito aplicável, que V. Exas. doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso, nos moldes e com as consequências expostas, assim fazendo V. Exas., Venerandos Desembargadores, a costumada, necessária e indispensável JUSTIÇA!
3. O Ministério Público deduziu resposta ao recurso, concluindo no sentido de que o mesmo não merece provimento
4. Subidos os autos a este Tribunal da Relação, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, na intervenção a que alude o artigo 416.º do Código de Processo Penal (diploma que passaremos a designar de C.P.P.), deu parecer em que pugna pelo não provimento do recurso.
5. Cumprido o disposto no artigo 417.º, n.º2, do C.P.P., procedeu-se a exame preliminar e foram colhidos os vistos, após o que o processo foi à conferência, cumprindo apreciar e decidir.
II – Fundamentação
1. Dispõe o artigo 412.º, n.º 1, do C.P.P., que a motivação enuncia especificamente os fundamentos do recurso e termina pela formulação de conclusões, deduzidas por artigos, em que o recorrente resume as razões do pedido. As conclusões constituem, pois, o limite do objecto do recurso, delas se devendo extrair as questões a decidir em cada caso.
Assim, tendo em consideração as conclusões formuladas pelo recorrente e a limitação dos poderes de cognição do tribunal de recurso no âmbito do direito de mera ordenação social, imposta pelo artigo 75.º, nº 1, do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas [doravante, RGCOC], aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro, pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, pelo Decreto-Lei n.º 323/2001, de 17 de Dezembro e pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro), as questões a apreciar são:
1. A (in)competência (material e territorial) do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa - Juízo Local de Pequena Criminalidade de Lisboa para apreciar e decidir o recurso de impugnação judicial da decisão da ANSR de ordenar a cassação do título de condução do ora recorrente;
2. A (im)propriedade do processo judicial utilizado (recurso de contraordenação), com reflexo nos poderes de jurisdição do Tribunal (plena ou restrita);
3. A inconstitucionalidade da atribuição de competência ao Presidente da ANSR para decidir o processo de cassação do título de condução;
4. A decisão surpresa (de instauração do processo autónomo de cassação do título de condução);
5. A falta de verificação dos requisitos de cassação do título de condução do ora recorrente.
2. A Decisão Recorrida
Diz-se na decisão recorrida:
« 1.- Relatório:
Nos presentes autos de contra-ordenação, JB veio impugnar a decisão proferida pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária nos termos da qual foi ordenada a cassação do título de condução do ora recorrente, ao abrigo do disposto no artigo 148°, n° 2 e n° 4, alínea c), do Código da Estrada.
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Cumprido o disposto no artigo 64°, n° 2, do Decreto-Lei n.°433/82, de 27 de Outubro, o recorrente deduziu oposição à decisão por despacho.
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O Tribunal é competente.
Inexistem quaisquer questões prévias ou incidentais susceptíveis de obstar à apreciação do mérito da causa.
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Realizou-se a audiência de discussão e julgamento com observância de todo o formalismo legal.
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2. - Fundamentação:
2.1 - Facto provados
De relevante para a decisão da causa, o tribunal considera assente a seguinte matéria de facto:
- O recorrente foi condenado no processo sumaríssimo 321/18.6GFELV, por sentença de 04.10.2019, pela prática em 28.12.2018, de um crime de condução em estado de embriaguez, previsto e punido pelo artigo 292°, n° 1, do Código Penal, na pena principal de 50 dias de multa, à taxa diária de 8,00 Euros, o que perfaz a quantia de 400,00 Euros e na pena acessória de 4 meses de proibição de conduzir.
- No processo de inquérito n.º 78/16.5GTEVR, por despacho proferido pelo Ministério Público em 19.12.2016, foi proposta nos termos do artigo 281°, n° 2, do Código de Processo Penal a suspensão provisória do processo, sob condição de imposição das injunções de entrega da quantia de 400.00 Euros ao Banco Alimentar Contra a Fome e entregar a licença de condução nos Serviços do Ministério Público e não conduzir veículos a motor na via pública durante 3 meses, considerando a prática pelo arguido em 15.09.2016 de um crime de condução em estado de embriaguez, previsto e punido pelo artigo 292°, n° 1, do Código Penal.
- Em 04.01.2017 foi proferido despacho judicial de concordância com a suspensão provisória do processo, nos termos do artigo 281°, n° 1, do Código de Processo Penal.
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2.2 Factos não provados:
Não se provaram quaisquer outros factos relevantes para a decisão da causa articulados na decisão administrativa ou na impugnação judicial, para além de meras conclusões ou matéria de direito.
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2.3 - Motivação de facto:
Foi determinante para a convicção do tribunal o teor dos documentos juntos aos autos, nomeadamente as certidões de 18.06.2021 e 15.06.2021.
2.4.1.- A questão penal:
Sendo esta a matéria de facto provada, façamos o seu enquadramento jurídico-penal.
Prescreve o artigo 121°-A, do Código da Estrada que:
«1. A cada condutor são atribuídos doze pontos.
2. Aos pontos atribuídos nos termos do número anterior podem ser acrescidos três pontos, até ao limite máximo de quinze pontos, nas situações previstas no n.° 5 do artigo 148.°
3. Aos pontos atribuídos nos termos dos números anteriores pode ser acrescido um ponto, até ao limite máximo de dezasseis pontos, nas situações previstas no n.° 7 do artigo 148.° ».
Por outro lado prescreve o artigo 148°, n° 2 do Código da Estrada que «a condenação em pena acessória de proibição de conduzir e o arquivamento do inquérito, nos termos do n.° 3 do artigo 282.° do Código de Processo Penal, quando tenha existido cumprimento da injunção a que alude o n.° 3 do artigo 281.° do Código de Processo Penal, determinam a subtração de seis pontos ao condutor», sendo que nos termos do n° 4, alínea c) do Código da Estrada « A subtração de pontos ao condutor tem os seguintes efeitos: .... A cassação do título de condução do infrator, sempre que se encontrem subtraídos todos os pontos ao condutor.»
Considerando que o recorrente sofreu uma condenação pela prática de um crime de condução em estado de embriaguez, previsto e punido pelo artigo 292°, n.°l, do Código Penal, em conjugação com o disposto no artigo 69°, n° Io, alínea a), do mesmo diploma legal na pena acessória de 4 meses de proibição quaisquer veículos motorizados e uma suspensão provisória do processo igualmente pela prática do mesmo crime de condução em estado de embriaguez, previsto e punido pelo artigo 292°, n.°l, do Código Penal, com a imposição da injunção de proibição de conduzir pelo mesmo período de 3 meses, perdeu o mesmo a totalidade dos doze pontos atribuídos, nos termos do artigo 121.°-A, n.°l, do Código da Estrada, conforme resulta do disposto no artigo 148°, n° 2, do Código da Estrada, ou seja, 6 pontos relativa à pena acessória e 6 pontos relativos à injunção imposta.
A tal acresce que a perda da totalidade dos pontos nos termos do artigo 148°, n° 2, do Código da Estrada, importa a cassação da carta nos termos do n° 4, alínea c) do mesmo preceito legal.
Alega o recorrente que a cassação da carta lhe irá determinar incómodos na sua vida pessoal e profissional.
A cassação ocorre sempre que se encontrem subtraídos todos os pontos ao condutor, que foi o caso dos autos, resultando do artigo 148°, n° 4, alínea c) do Código da Estrada a taxatividade e a imperatividade de tal consequência que advém da perda total de pontos quando prescreve que “A subtraccão de pontos ao condutor tem os sesuintes efeitos: alínea c) a cassação do título de condução do infractor, sempre que se encontrem subtraídos todos os pontos ao condutor”, sendo certo que só com o carácter definitivo da decisão condenatória ou o trânsito em julgado da sentença é que esse efeito de perda de pontos ocorre.
Ou seja, a perda de pontos é consequência da prática de uma infracção, com reflexos na condução estradal, nestes caso com consequências penais, por opção expressa e clara do legislador, o qual impõe a cassação da carta de condução quando o condutor perde todos os pontos.
Com efeito, a opção do legislador não foi a de deixar na disponibilidade do aplicador qualquer critério de ponderação da cassação, ou não, da subtracção, ou não, pois a Lei define que a condenação na pena acessória de proibição de conduzir determina a perda de 6 pontos e mais define que a perda total de pontos determina a cassação.
O facto de o/a recorrente necessitar da carta de condução, nomeadamente para o exercício da sua actividade profissional e/ou vida pessoal, não se mostra de todo necessário à decisão porquanto está em causa uma consequência automática da perda total de pontos, conforme resulta expressamente do artigo 148°, n° 4, alínea c), do Código da Estrada.
Julgamos ainda que a cassação da carta de condução mostra-se proporcional e adequada e necessária de acordo com o artigo 18, n° 2, da Constituição da República Portuguesa, considerando as elevadas exigências de prevenção especial e geral que se impõem desde logo atenta a sinistralidade estradai que se verifica permanentemente, justificando-se pois a restrição/cassação de uma direito anteriormente adquirido.
A tal acresce que o recorrente pode novamente obter o título de condução, decorrido que se mostre o prazo previsto no n.° 11 do artigo 148°, do Código da Estrada, sendo que foi instruído processo autónomo, com observância dos deveres de garantia do recorrente, culminando com o decretar da cassação do título de condução do recorrente, tendo sido comunicado, previamente, ao recorrente a existência de duas condenações em penas acessórias em que ocorreu a perda total de pontos atribuídos ao título de condução - confrontar artigo 148°, n° 10, do Código da Estrada.
Cumpre ainda salientar que o recorrente foi notificado nos presentes autos, pessoalmente, em 16.10.2020, para se pronunciar nos termos do artigo 50°, do Decreto-Lei n° 433/82 de 27 de Outubro, ou seja foi-lhe assegurado o seu direito de defesa em fase administrativa, pese embora, tal como acima de deixou dito, seja automática a perda de pontos nos termos do artigo 148°, n° 2, do Código da Estrada, inexistindo qualquer nulidade por falta de notificação.
Alega o recorrente a caducidade da instauração do presente processo autónomo de cassação de carta de condução, atento o prescrito no artigo 9.º do Decreto Regulamentar n° 1-A/2016, de 30 de Maio.
Julgamos que também nesta parte não assiste razão ao recorrente, considerada que estamos perante a previsão do artigo 148°, n° 4, alínea c), relativamente à qual não tem aplicação o n° 8 do mesmo preceito legal e consequentemente o 9.º do Decreto Regulamentar n° 1-A/2016, de 30 de Maio.
Por último, importa referir que a atribuição de pontos associados à carta de condução foi introduzida no Código da Estrada pela Lei n° 116/2015 de 28 de Agosto, ou seja anterior à data da prática dos factos subjacente aos supra referidos processos, pelo que não se verifica qualquer violação do princípio da não aplicação retroactiva de lei contra-ordenacional ou penal.
Do que acima de deixou dito, de acordo com a jurisprudência que vem apreciando todas as questões suscitada pelo recorrente (v.d. no mesmo sentido entre outros e como mais recentes, Ac. R.C. DE 15.01.2020, proferido no processo 576/19.9T9GRD.O, AC. R.E. de 10.11.2020, proferido no processo 384/19.7T8PTM.E1, Ac. R.P. de 10.02.2021, proferido no processo 118/20.3T9AGD.P1, no Ac. R.L. de 16.03.2021, proferido no processo 3523/19.4T9AMD.L1-5, Ac. R.C. de 05.05.2021, proferido no processo 22Í/20.0T8MGL.C1, e Ac. R.P. 12.05.2021, proferido no processo 3577/19.3T8VFR.P1, todo in http://wmv.dgsi.pt) conclui-se pois, que inexiste qualquer nulidade ou inconstitucionalidade que cumpra conhecer.
Assim, impõe-se manter a decisão de cassação do título de condução do recorrente, aplicada pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 121.°-A, n° 1 e 148°, n° 2 e n° 4, alínea c), ambos do Código da Estrada
Julgamos, pois, improcedente o recurso de impugnação judicial apresentado pelo recorrente,
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DECISÃO:
Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso interposto, julgando-o, assim, totalmente improcedente e em consequência:
I - Decide-se manter a decisão da entidade administrativa sob recurso, de cassação do título de condução do recorrente JB , aplicada pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, nos termos e para os efeitos do estatuído nos artigos 121o- A, n° 1 e 148°, n° 2 e n° 4, alínea c), ambos do Código da Estrada.
II - Condenar o recorrente no pagamento das custas, fixando-se a taxa de justiça em 1 UC (uma), nos termos dos artigos 93°, n° 3 e n° 4, do R.G.C.O.
Notifique.
Deposite.
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Após trânsito, comunique à ANSR nos termos do artigo 70°, n° 4, do Decreto-Lei n° 433/82, dc 27/10 e 144°, n° 1 e 2, do Código da Estrada.»
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3. Apreciando
3.1. O recorrente começa por colocar a questão da (in)competência (material e territorial) do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa - Juízo Local de Pequena Criminalidade de Lisboa para apreciar e decidir o recurso de impugnação judicial da decisão da ANSR de ordenar a cassação do seu título de condução.
Alega o recorrente constituir posição dominante na jurisprudência o entendimento – de que discorda – de que a cassação do título de condução decorrente da perda total de pontos constitui uma medida (de segurança) de natureza administrativa.
Em consequência, entende o recorrente que, na lógica desse entendimento dominante, a competência para a impugnação da decisão da ANSR deveria pertencer aos tribunais administrativos.
Isto muito embora o próprio recorrente assinale que o seu entendimento é o de que a cassação da licença de condução por perda de pontos tem natureza sancionatória – “regime punitivo com natureza de direito sancionatório de cariz penal ou medida de segurança não detentiva” -, o que afastaria a competência da jurisdição administrativa.
A cassação do título de condução de veículo com motor não tem no nosso ordenamento jurídico uma única natureza, existindo previsões autónomas no Código Penal e no Código da Estrada.
No Código Penal, encontra-se previsto no artigo 101.º, com a epígrafe “Cassação do título e interdição da concessão do título de condução de veículo com motor”, que constitui uma medida de segurança não privativa da liberdade [veja-se a sua inserção sistemática no Livro I – Parte Geral / Título III – Das consequências jurídicas do facto / Secção IV – Medidas de segurança não privativas da liberdade], aplicada pela via judicial a agente imputável ou inimputável, tendo como pressuposto a sua perigosidade, revelada pela prática de certos ilícitos típicos.
Por sua vez, no Código da Estrada o regime da cassação tem sofrido variações ao longo do tempo, mas com a entrada em vigor das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro, a cassação do título de condução, nos termos dos artigos 148.º e 169.º, n.º 4, passou a ser da exclusiva competência do Director-Geral de Viação.
Com a entrada em vigor das alterações introduzidas pela Lei n.º 116/2015, de 28 de Agosto, foi introduzido no Código da Estrada o sistema de pontos na cassação do título de condução, à semelhança do que vigora em diversos países europeus.
O artigo 148.º, com a epígrafe “Sistema de pontos e cassação do título de condução”, passou, então, a ter a seguinte redacção [ao caso não nos importa a alteração introduzida no n.º1, al. a), pelo - DL n.º 102-B/2020, de 09/12]:
«1 – A prática de contra-ordenação grave ou muito grave, prevista e punida nos termos do Código da Estrada e legislação complementar, determina a subtracção de pontos ao condutor na data do carácter definitivo da decisão condenatória ou do trânsito em julgado da sentença, nos seguintes termos:
a) A prática de contra-ordenação grave implica a subtracção de três pontos, se esta se referir a condução sob influência do álcool, excesso de velocidade dentro das zonas de coexistência ou ultrapassagem efectuada imediatamente antes e nas passagens assinaladas para a travessia de peões ou velocípedes, e de dois pontos nas demais contra-ordenações graves;
b) A prática de contra-ordenação muito grave implica a subtracção de cinco pontos, se esta se referir a condução sob influência do álcool, condução sob influência de substâncias psicotrópicas ou excesso de velocidade dentro das zonas de coexistência, e de quatro pontos nas demais contra-ordenações muito graves.
2 – A condenação em pena acessória de proibição de conduzir e o arquivamento do inquérito, nos termos do n.º 3 do artigo 282.º do Código de Processo Penal, quando tenha existido cumprimento da injunção a que alude o n.º 3 do artigo 281.º do Código de Processo Penal, determinam a subtracção de seis pontos ao condutor.
3 – Quando tiver lugar a condenação a que se refere o n.º 1, em cúmulo, por contra-ordenações graves e muito graves praticadas no mesmo dia, a subtracção a efectuar não pode ultrapassar os seis pontos, excepto quando esteja em causa condenação por contra-ordenações relativas a condução sob influência do álcool ou sob influência de substâncias psicotrópicas, cuja subtracção de pontos se verifica em qualquer circunstância.
4 – A subtracção de pontos ao condutor tem os seguintes efeitos:
a) Obrigação de o infractor frequentar uma acção de formação de segurança rodoviária, de acordo com as regras fixadas em regulamento, quando o condutor tenha cinco ou menos pontos, sem prejuízo do disposto nas alíneas seguintes;
b) Obrigação de o infractor realizar a prova teórica do exame de condução, de acordo com as regras fixadas em regulamento, quando o condutor tenha três ou menos pontos;
c) A cassação do título de condução do infractor, sempre que se encontrem subtraídos todos os pontos ao condutor.
5 – No final de cada período de três anos, sem que exista registo de contra-ordenações graves ou muito graves ou crimes de natureza rodoviária no registo de infracções, são atribuídos três pontos ao condutor, não podendo ser ultrapassado o limite máximo de quinze pontos, nos termos do n.º 2 do artigo 121.º-A.
6 – Para efeitos do número anterior, o período temporal de referência sem registo de contra-ordenações graves ou muito graves no registo de infracções é de dois anos para as contra-ordenações cometidas por condutores de veículos de socorro ou de serviço urgente, de transportes colectivo de crianças e jovens até aos 16 anos, de táxis, de automóveis pesados de passageiros ou de mercadorias ou de transporte de mercadorias perigosas, no exercício das suas funções profissionais.
7 – A cada período correspondente à revalidação da carta de condução, sem que exista registo de crimes de natureza rodoviária, é atribuído um ponto ao condutor, não podendo ser ultrapassado o limite máximo de dezasseis pontos, sempre que o condutor de forma voluntária proceda à frequência de acção de formação, de acordo com as regras fixadas em regulamento.
8 – A falta não justificada à acção de formação de segurança rodoviária ou à prova teórica do exame de condução, bem como a sua reprovação, de acordo com as regras fixadas em regulamento, tem como efeito necessário a cassação do título de condução do condutor.
9 – Os encargos decorrentes da frequência de acções de formação e da submissão às provas teóricas do exame de condução são suportados pelo infractor.
10 – A cassação do título de condução a que se refere a alínea c) do n.º 4 é ordenada em processo autónomo, iniciado após a ocorrência da perda total de pontos atribuídos ao título de condução.
11 – A quem tenha sido cassado o título de condução não é concedido novo título de condução de veículos a motor de qualquer categoria antes de decorridos dois anos sobre a efectivação da cassação.
12 – A efectivação da cassação do título de condução ocorre com a notificação da cassação.
13 – A decisão de cassação do título de condução é impugnável para os tribunais judiciais nos termos do regime geral das contra-ordenações.»
De acordo com o disposto no artigo 121º-A, n.º 1, do Código da Estrada, a cada condutor são atribuídos 12 pontos.
Nos sucessivos regimes legais manteve-se a competência da autoridade administrativa para ordenar a cassação do título de condução – competência que passou para o Presidente da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária – ANSR (artigo 169.º, n.º 4 – presentemente n.º3) - , dependendo o seu decretamento da verificação, em processo autónomo, da perda total dos pontos atribuídos ao título habilitante. A cada uma das infracções contraordenacionais ou penais previamente verificadas, corresponde a subtracção de um determinado número de pontos, mas a cassação só é legalmente admissível com o esgotamento do crédito concedido, correspondente ao esvaziamento da pressuposta – com a concessão do título – aptidão para conduzir veículos com motor.
Quer isto dizer que a cassação do título de condução, ao abrigo do artigo 148.º do Código da Estrada, não é uma pena acessória ou medida de segurança, mas antes uma consequência, legalmente prevista, da condenação por contraordenações graves e muito graves e/ou da aplicação de pena acessória de proibição de conduzir em razão da prática de crime rodoviário. A cassação tem por base um juízo feito pelo legislador sobre a perda das condições exigíveis para a concessão do título de condução, designadamente por verificação de ineptidão para o exercício da condução, que implica o termo da concessão da autorização administrativa para conduzir, mal tal juízo está associado à condenação por ilícitos contraordenacionais ou criminais relativos à condução, determinantes da aplicação de sanção acessória de inibição de conduzir ou de pena acessória de proibição de conduzir veículos motorizados.
É em função dessa relação com a condenação por infracção rodoviária, de natureza contraordenacional ou criminal, que o legislador estabeleceu que a decisão de cassação do título de condução é impugnável para os tribunais judiciais nos termos do regime geral das contraordenações.
Ao estabelecer que a decisão administrativa é impugnável para os tribunais judiciais e ao remeter para o regime geral das contraordenações (aprovado pelo Decreto – Lei n.º 433/82 de 17 de Outubro, que passamos a designar de RGCO), o legislador deixa claro que se trata de um recurso de “impugnação judicial”, como tal definido por lei – artigo 59.º, n.º 1 do RGCO -, em processo contraordenacional e não em processo administrativo.
Em caso de lacuna é subsidiário o Código de Processo Penal e, em caso de lacuna deste, o Código de Processo Civil, pois não existe norma a prever a legislação administrativa como subsidiária do direito contraordenacional.
Aliás, só com a entrada em vigor do Decreto-lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, o artigo 4.º, n.º 1, al. l), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (TAF), alargou o âmbito da jurisdição administrativa à impugnação judicial de decisões que apliquem coimas por violação de normas de ordenação social relativas a matéria urbanística, que constituiu uma novidade para a justiça administrativa portuguesa, pela primeira vez com competência para julgar casos contraordenacionais. Com a Lei n.º 114/2019, de 12 de Setembro, acrescentaram-se ao âmbito da jurisdição administrativa as impugnações judiciais de decisões da administração pública que apliquem coimas, no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias.
Fora do âmbito das referidas impugnações, um recurso de “impugnação judicial” em processo contraordenacional, não é, como já se sublinhou, um recurso administrativo, sendo que o direito administrativo só serve para definir a entidade com competência decisória na chamada “fase administrativa” do processo.
Que o processo contraordenacional tem mais semelhanças com o direito e processo penal do que com o direito administrativo é o que se extrai dos artigos 32.º e 41.º do RGCO, verificando-se que, sob a epígrafe “Garantias de processo criminal”, estabelece o artigo 32.º da Constituição da República Portuguesa:
«10. Nos processos de contraordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa.»
O legislador quis localizar no âmbito contraordenacional a cassação por perda total de pontos e a impugnação das decisões administrativas de cassação.
Se o recorrente até defende, expressamente, a natureza sancionatória da cassação imposta, decorrente da prática de infracções contraordenacionais ou criminais, não se compreende a objecção a que a respectiva impugnação se faça perante os tribunais judiciais e no quadro do regime geral das contraordenações, sabido que, quando os processos contraordenacionais entram na “fase jurisdicional”, os arguidos-impugnantes gozam das genéricas garantias constitucionais dos processos judiciais, quer directamente referidas no artigo 20.º (garantia de processo equitativo), quer ainda, mais especificamente, no artigo 268.º, n.º4 (garantia aos administrados da tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos – ver os Acórdão n.º 135/2009 e 612/2014 do Tribunal Constitucional).
Atente-se que antes da introdução do sistema de carta por pontos já se estabelecia no artigo 148.º do Código da Estrada, na redacção da Lei n.º 72/2013, de 3 de Setembro:
«Artigo 148.º
Cassação do título de condução
1 - A prática de três contraordenações muito graves ou de cinco contraordenações entre graves ou muito graves num período de cinco anos tem como efeito necessário a cassação do título de condução do infrator.
2 - A cassação do título a que se refere o número anterior é ordenada logo que as condenações pelas contraordenações sejam definitivas, organizando-se processo autónomo para verificação dos pressupostos da cassação.
3 - A quem tenha sido cassado o título de condução não é concedido novo título de condução de veículos a motor de qualquer categoria antes de decorridos dois anos sobre a efetivação da cassação.
4 - A efetivação da cassação do título de condução ocorre com a notificação da cassação.
5 - A decisão de cassação do título de condução é impugnável para os tribunais judiciais nos termos do regime geral das contraordenações.»
Já então a decisão de cassação do título de condução era impugnável para os tribunais judiciais e não para os tribunais administrativos.
Não se vê, pois, qual a alegada dificuldade do recorrente em compatibilizar a competência dos tribunais judiciais para conhecerem da impugnação das decisões de cassação de título de condução com o artigo 144.º, n.º1, da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto - Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ) – diploma que entrou em vigor em 1 de Setembro de 2014, posteriormente à entrada em vigor da Lei n.º 72/2013 –, sendo que as razões apresentadas pelo recorrente levariam a remeter para o âmbito da jurisdição administrativa toda a matéria contraordenacional, além de que falece a argumentação de que a LOSJ seria de valor reforçado visto que não preenche qualquer dos pressupostos a que alude o artigo 112.º, n.º 3, da Constituição da República.
3.2. Assente que a cassação do título de condução é impugnável para os tribunais judiciais, coloca-se a questão da competência material e territorial no quadro desses tribunais.
No que concerne à competência territorial, o recorrente dirigiu o seu recurso de impugnação ao Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa – Juízo Local de Pequena Criminalidade de Lisboa.
Vem em recurso alegar que o tribunal territorialmente competente para conhecer da impugnação judicial da decisão administrativa é o Tribunal Judicial da Comarca de Portalegre – Juízo Local Criminal de Elvas, por onde correu o processo-crime cuja decisão determinou a perda dos últimos pontos, ou, no limite, o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa Oeste – Juízo Local Criminal de Oeiras, por ser o da área onde foi proferida a decisão de cassação do título de condução.
Diz ainda o recorrente que apenas teve a oportunidade de suscitar a questão em sede de alegações em audiência de julgamento.
Em primeiro lugar, afigura-se-nos não ser de invocar o artigo 61.º do RGCO – competência do tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção -, porquanto não está em causa uma infracção contraordenacional, mas antes a decisão de cassação que, por sua vez, tem fundamento na acumulação de perda de pontos decorrente dos dois crimes de condução em estado de embriaguez que foram cometidos pelo recorrente.
Por que razão haveria o recorrente, que tem o seu domicílio em Lisboa, de ter de impugnar a decisão em causa no Tribunal Judicial da Comarca de Portalegre – Juízo Local Criminal de Elvas, apenas por ser aquele por onde correu o processo que levou à última condenação? E se a última perda de pontos decorresse de uma infracção criminal ou contraordenacional praticada, por exemplo, nos Açores ou na Madeira: teria o recorrente de impugnar a decisão de cassação no Tribunal Judicial dos Açores ou no Tribunal Judicial da Madeira?
Daí que nos pareça que, da conjugação do referido normativo com o artigo 35.º, n.º1, al. b), do RGCO (ainda que respeitante à competência da autoridade administrativa), será mais curial integrar a lacuna no quadro do próprio RGCO, entendendo como territorialmente competente o tribunal onde cada recorrente/impugnante tiver o seu domicílio.
Porém, independentemente do que se entenda sobre qual o tribunal territorialmente competente, certo é que a incompetência territorial só poderia ser deduzida até ao início da audiência de julgamento, de harmonia com o disposto no artigo 32.º, n,º2, al. b), do C.P.P., ex vi artigo 41.º do RGCO.
Por conseguinte, alegando o recorrente que apenas arguiu a alegada incompetência territorial em alegações, temos como manifesto que o fez tardiamente.
Em segundo lugar, porém, coloca-se uma questão que não é já de competência territorial do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, mas antes de distribuição material de competências dentro desse Tribunal.
Realmente, os tribunais judiciais de primeira instância incluem os tribunais de competência territorial alargada e os tribunais de comarca, sendo o território nacional dividido em vinte e três comarcas, estabelecendo o artigo 40.º, n.º2, da LOSJ que a lei determina a competência, em razão da matéria, entre os juízos dos tribunais de comarca, estabelecendo as causas que competem aos juízos de competência especializada e aos tribunais de competência territorial alargada.
Nesse quadro, o artigo 81.º do mesmo diploma prevê que os tribunais de comarca desdobram-se em juízos, a criar por decreto-lei, que podem ser de competência especializada, de competência genérica e de proximidade, podendo ser criados, entre outros, como juízos de competência especializada, juízos centrais criminais, locais criminais e locais de pequena criminalidade.
De harmonia com o disposto no artigo 130.º da LOSJ, n.º2, al. d), os juízos locais cíveis, locais criminais e de competência genérica possuem competência para julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas em processos de contraordenação, salvo os recursos expressamente atribuídos a juízos de competência especializada ou a tribunal de competência territorial alargada.
O n.º4, por sua vez, preceitua que os juízos de pequena criminalidade possuem competência, além do mais, para os recursos das decisões das autoridades administrativas em processo de contraordenação a que se refere a alínea d) do n.º 2, quando o valor da coima aplicável seja igual ou inferior a (euro) 15 000,00, independentemente da sanção acessória.
Qualquer matéria da área criminal (seja crime ou contraordenação) que não esteja atribuída por lei a juízo (tribunal) de competência especializada (grande criminalidade da competência do Juízo Central, ou pequena criminalidade da competência do Juízo Local de pequena criminalidade nas comarcas onde existir) é da competência do Juízo Local de competência genérica (que também pode desdobrar-se em juízos de competência especializada, normalmente de natureza cível e criminal).
No quadro do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, existem, além do mais, como juízos de competência especializada, o Juízo local criminal de Lisboa e o Juízo local de pequena criminalidade de Lisboa, ambos tendo como área de competência territorial o município de Lisboa.
Em matéria contraordenacional, as competências entre o Juízo local e o Juízo local de pequena criminalidade repartem-se do seguinte modo: os recursos das decisões das autoridades administrativas em processo de contraordenação, quando o valor da coima aplicável seja igual ou inferior a (euro) 15 000,00, independentemente da sanção acessória, pertencem ao Juízo local de pequena criminalidade; os outros são da competência do Juízo local.
Como já dissemos, ao estabelecer que a decisão administrativa de cassação por perda de pontos é impugnável para os tribunais judiciais e ao remeter para o regime geral das contraordenações, o legislador deixa claro, a nosso ver, que se trata de um recurso de “impugnação judicial”, como tal definido por lei – artigo 59.º, n.º 1 do RGCO -, em processo contraordenacional, com as necessárias adaptações.
Porém, não está em causa nos autos uma decisão administrativa de condenação em coima, pelo que, a nosso ver, não se enquadra no âmbito da competência do Juízo local de pequena criminalidade, que depende de o valor da coima aplicável ser igual ou inferior a 15 000,00 €.
No caso em apreço, as infracções que estão na base da perda de pontos não são sequer contraordenacionais, pelo que não tem cabimento qualquer referência ao valor de coimas.
Por conseguinte, não sendo discutível, pelas razões supra expostas, a competência territorial do Tribunal da Comarca de Lisboa, não podemos deixar de concluir que, dentro da repartição de competência material pelos juízos de competência especializada, é ao Juízo local criminal de Lisboa que cabe a competência para conhecer do recurso de impugnação em causa e não ao Juízo local de pequena criminalidade de Lisboa.
Em suma, nos termos do artigo 32.º, n.º1, do C.P.P., aplicável ex vi artigo 41.º do RGCO, há que excepcionar a incompetência do Juízo local de pequena criminalidade de Lisboa, julgando-se competente o Juízo local criminal de Lisboa para conhecer do recurso de impugnação em causa, o que determina que o processo seja remetido para o tribunal julgado competente para os efeitos do artigo 33.º do C.P.P.
Fica prejudicado o conhecimento neste recurso das demais questões nele suscitadas.
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III – Dispositivo
Em face do exposto, acordam os Juízes da Secção Criminal desta Relação, nos termos e pelos fundamentos expostos, em excepcionar a incompetência do Juízo local de pequena criminalidade de Lisboa, que foi quem proferiu a decisão recorrida, julgando-se competente o Juízo local criminal de Lisboa para conhecer do recurso de impugnação em causa, o que determina que o processo seja remetido para o tribunal julgado competente para os efeitos do artigo 33.º do C.P.P.
Fica prejudicado o conhecimento neste recurso das demais questões nele suscitadas.
Sem custas.
Lisboa, 1 de Fevereiro de 2022
(o presente acórdão foi elaborado e integralmente revisto pelo relator, seu primeiro signatário – artigo 94.º, n.º2, do C.P.P.)
Jorge Gonçalves
Fernando Ventura |
