Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
Processo:
0074146
Nº Convencional: JTRL00020230
Relator: SILVA SALAZAR
Descritores: COMPETÊNCIA MATERIAL
GESTOR PÚBLICO
LEGITIMIDADE
Nº do Documento: RL199411300074146
Data do Acordão: 11/30/1994
Votação: UNANIMIDADE
Texto Integral: S
Privacidade: 1
Meio Processual: APELAÇÃO.
Decisão: REVOGADA A DECISÃO.
Área Temática: DIR JUDIC - ORG COMP TRIB.
DIR ADM ECON - EMPR PUBL.
Legislação Nacional: CPC67 ART66 ART67.
ETAF84 ART26 ART51.
DL 464/82 DE 1982/12/09 ART3 ART6.
Sumário: I - Compete ao Tribunal comum o conhecimento do pedido de indemnização pela cessação antecipada do mandato de gestor da empresa pública, por despacho do ministro da respectiva tutela.
II - Em tal acção, a legitimidade passiva radica-se na empresa pública.
III - Constitui justa causa de exoneração, excluindo o direito a indemnização, o facto de não terem os gestores nomeados impedido a degradação da situação económica da empresa.
Decisão Texto Integral: Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa:
- (J) e (A) instauraram contra Radiotelevisão Portuguesa, então EP e agora SA, acção com processo ordinário, pedindo a condenação desta a pagar, ao primeiro, 3357659 escudos, e ao segundo, 5755987 escudos, quantias essas acrescidas de juros à taxa legal a contar da citação até integral pagamento, invocando para tal, em resumo, que eles autores foram, durante determinado período, vogais do Conselho de Gerência da ré, e que, por despacho governamental de 17/12/85, foram exonerados das suas funções, mas que, segundo sustentam, o foram sem motivo justificado, daí lhes advindo o direito à indemnização.
Em contestação, a ré excepciona a incompetência material do Tribunal recorrido e a sua ilegitimidade por preterição de litisconsórcio necessário passivo com o Estado Português; e, por outro lado, sustenta a correcção do despacho exoneratório dos autores, dada a existência de motivo justificado. Conclui pela sua absolvição da instância, ou, quando não, do pedido.
Os autores replicaram, opondo-se à matéria de excepção.
Proferido despacho saneador que julgou improcedentes as ditas excepções e não haver outras nem nulidades secundárias, foram elaborados especificação e questionário, de que os autores reclamaram, tendo a sua reclamação, após resposta da ré, sido deferida.
Entretanto, a ré agravou do despacho saneador, vindo, em alegações, a formular as seguintes conclusões:
1) O fundamento do pedido de indemnização formulado pelos autores assenta no entendimento de que não são verdadeiros os motivos aduzidos no despacho conjunto de 17/12/85 para justificar a exoneração deles;
2) O acto de exoneração é da autoria do Governo, pelo que os Tribunais Comuns não são competentes para apreciar da realidade desse acto, devendo a questão ser posta no foro administrativo;
3) A relação sub judice é enquadrada por uma regulamentação em que prevalece o carácter público sobre o carácter privado, uma vez que se trata de gestores de uma empresa pública concessionária, em regime exclusivo, de um serviço público;
4) Sendo a análise do acto de exoneração o pressuposto essencial da constituição do direito
à indemnização, a acção deveria ter sido proposta contra o Estado, pois estamos perante um acto da autoria do Governo;
5) O Estado e a empresa pública ré são duas pessoas colectivas distintas, pelo que não pode ser imputado à ré um acto que não praticou, e não lhe cabe discutir;
6) A ré somente suporta as consequências patrimoniais da cessação injustificada das funções de gestor público antes do prazo, pelo que o cerne da discussão terá de ter lugar entre os autores e o Estado, pois foi o Governo quem os exonerou;
7) A ré é parte ilegítima na presente acção, deveria ser acompanhada pelo Estado, autor do acto em discussão, não podendo o Tribunal considerar injustificados os fundamentos de um acto cujo autor não intervém na demanda para se defender;
8) O despacho recorrido violou, por erro de interpretação e aplicação, os artigos 28 e 66 do CPC, 51 do ETAF, e 6 do DL n. 464/82, de 9/12.
Por isso, entende que deve ser revogado o despacho saneador na parte em que decidiu pela improcedência das excepções de incompetência e ilegitimidade.
Os autores contra-alegaram, sustentando a manutenção do decidido quanto a tais excepções.
O processo seguiu os ulteriores termos, até que teve lugar a audiência de discussão e julgamento, tendo sido dadas respostas aos quesitos. Após alegações escritas de direito apresentadas por ambas as partes, foi proferida sentença que julgou a acção procedente e condenou a ré no pedido, sendo, porém, o capital a pagar ao primeiro autor o de 3024000 escudos.
Inconformada, a ré apelou, vindo a formular, em alegações, as seguintes conclusões.
1) A matéria de facto dada por provada sustenta o fundamento expressamente invocado no despacho conjunto de 17 de Dezembro de 1985 de que existiam queixas repetidas da sociedade portuguesa, através de partidos políticos, deputados, organizações sociais, acusando a RTP de parcialidade, falta de verdade, rigor e isenção na informação ao público;
2) O Estado, através dos autores do despacho, subscreveu essas queixas, considerou-as pertinentes, fundadas e graves, e, por isso, decidiu a enoxeração dos membros do Conselho de Gerência da RTP, orgão responsável pela programação:
3) A matéria de facto provada sustenta o fundamento expressamente invocado no despacho normativo de 17/12/85 de que a situação económica e financeira da RTP era difícil, vinha a agravar-se, tinha um passivo superior ao activo (falência técnica) e uma situação líquida negativa de 1 milhão e 800 mil contos;
4) Os membros do Conselho de Gerência da RTP são obrigados a garantir a isenção, objectividade e rigor da informação difundida (artigo 6, n. 2, da Lei 75/79, de 20/11), e são obrigados também a gerir a empresa segundo critérios de eficiência económica de forma a assegurar-lhe o equilíbrio económico-financeiro (DL n. 464/82, de 9/12, artigo 9, n. 1, alínea a));
5) Os autores eram os únicos membros do Conselho de Gerência da RTP, para além do presidente do órgão, também exonerado, Dr. (P);
6) A matéria de facto provada configura motivo justificado para exoneração dos gestores da RTP que integravam o Conselho de Gerência da empresa em Dezembro de 1985.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida e a sua substituição por outra que a absolva do pedido.
Os autores contra-alegaram, sustentando a confirmação da mesma sentença.
Colhidos os vistos legais, cabe decidir.
Estão assentes os factos seguintes:
1) O autor (J) foi nomeado vogal do Conselho de Gerência da RTP por resolução do Conselho de Ministros de 12/07/83, e o autor(A) por resolução do mesmo Conselho de 28/09/84;
2) Por despacho governamental de 17/12/85 foram os autores exonerados das funções de vogais para que tinham sido nomeados;
3) Em 1984 e 1985 foram atribuídas indemnizações compensatórias à RTP;
4) Durante a vigência do Conselho a que pertenceram os autores iniciaram-se trabalhos com representantes do Governo para o estabelecimento de um contrato-programa com o Estado, por forma a encontrar um plano de viabilização para a ré e a liquidação por parte do Estado de cerca de 1,6 milhões de contos referente ao pagamento das indemnizações compensatórias dos custos de exploração dos Centros Regionais da RTP Açores e Madeira;
5) Ao tempo da sua exoneração o autor (J) tinha de ordenado mensal e subsídios regulares a verba global de 216000 escudos;
6) E o autor (A), a verba global de 216000 por mês;
7) Os responsáveis pela direcção de programas da RTP não foram censurados pelo Conselho de Gerência seguinte e foram mantidos nas suas funções muito para além da respectiva tomada de posse do novo Conselho;
8) O Director de Informação de então, Sr. (F), foi promovido, passando a chefiar a Delegação da RTP em Bruxelas/CEE;
9) O despacho conjunto da Presidência do Conselho de Ministros e do Ministério das Finanças, publicado no Diário da República, II Série, n. 29, referido no n. 2, foi proferido após queixas repetidas de partidos e de outras organizações sociais;
10) Esses partidos políticos e organizações queixavam-se da falta de verdade, rigor e isenção na informação ao público utilizador do serviço público de televisão;
11) Os exercícios de 1983, 1984 e 1985 conduziram a um prejuízo acumulado de 4433000000 escudos, incluíndo tal importância o montante de 2,059 milhões de contos correspondente à anulação dos débitos ao Estado a título de indemnizações compensatórias relativas aos déficits de exploração dos Centros Regionais dos Açores e Madeira, não cobertos pelo Orçamento do Estado, e a contabilização das relações com o Estado relativamente a impostos e direitos aduaneiros;
12) Sendo o prejuízo de 1985 de 2700000000 escudos;
13) Nos anos de 1982, 1983 e 1984 o prejuízo acumulado foi de 1700000000 escudos;
14) A situação líquida da RTP em 31/12/85 era negativa em 1800000000 escudos;
15) Em Dezembro de 1985 a RTP tinha um passivo superior ao activo;
16) Em 1985 os custas da RTP aumentaram 44% em relação ao ano anterior, incluindo tal percentagem já o estorno do referido montante de 2,059 milhões de contos relativo à anulação dos débitos ao Estado a título de indemnizações compensatórias relativas aos déficits de exploração dos Centros Regionais dos Açores e Madeira, não cobertos pelo Orçamento do Estado, e a contabilização das relações com o Estado relativamente a impostos e direitos aduaneiros;
17) Foi componente deste aumento a rubrica "custos de pessoal";
18) A exonoração dos autores também se ficou a dever a motivações de oportunidade política;
19) Nos exercícios de 1982, 1983, 1984 e 1985, o prejuízo acumulado foi de 2150000000 escudos, não incluindo este montante a correcção contabilística acima referida e determinada pelo despacho conjunto da Presidência do Conselho de Ministros e do Ministro das Finanças, publicada no Diário da República n. 117, II Série, de 22/05/86;
20) Em 1983 foi de 1015000000 escudos o défice financeiro da RTP;
21) Reduzido para 685000000 escudos em 1984;
22) Em 1984 e 1985 o número de trabalhadores não aumentou;
23) Com reformas antecipadas, em 1984 e 1985 deixaram a RTP 94 trabalhadores;
24) Reduziram-se as horas extraordinárias;
25) Muitas queixas que frequentemente são feitas quanto aos orgãos de comunicação social anulam-se entre si;
26) Umas motivam outras;
27) Muitas queixas e críticas são feitas, como foram, única e exclusivamente como pressão.
Em face do disposto no artigo 710, n. 1, do CPC, há que conhecer, em primeiro lugar, do agravo, pois foi interposto primeiro. E, neste, há que apreciar desde logo da questão da incompetência, face à ordem designada nos artigos 510 e 288 daquele Código.
A agravante entende ser o Tribunal Judicial materialmente incompetente, por, em resumo, o acto de exoneração ser da autoria do Governo, não podendo os Tribunais comuns apreciar da validade dessa acção.
Simplesmente, não está aqui em causa a validade do acto exoneratório. Em parte alguma os autores pedem ao Tribunal que se pronuncie sobre a validade de um acto praticado pelo Governo: limitam-se a pedir a condenação da ré a pagar-lhes uma indemnização a que se sentem com direito por a sua exoneração, segundo sustentam, não ter motivo justificado.
Ora, segundo se vê do disposto no n. 3 do artigo 3 do DL n. 464/82, de 1982/12/09, que aprova o estatuto dos gestores públicos, em tudo o que não for ressalvado expressamente no presente diploma aplicam-se, ao regime do mandato, as disposições constantes da lei civil para o contrato de mandato; pois, dizia o artigo 2, n. 1, do mesmo DL, a nomeação do gestor público envolve a atribuição de um mandato para o exercício das funções pelo prazo constante dos estatutos da empresa. Por outro lado, o artigo 6 do mesmo diploma, que trata da exoneração dos gestores, não contém, no regime que fixa, qualquer indicação que conduza à conclusão de que a resolução de exoneração esteja sujeita a um regime de direito público.
Assim, face à referência a uma relação de direito privado contida naquele artigo n. 2, combinada com o princípio que se extrai do dito artigo 3, n. 3, há que concluir que a exoneração está sujeita ao regime de direito privado, não sendo um acto administrativo.
Acresce que a competência se define pela pretensão formulada, atendendo aos seus fundamentos.
A competência dos tribunais judiciais é genérica, não descriminada, nos termos dos artigos 66 e 67 do Código de Processo Civil e nos da LOTJ; só se verifica a sua incompetência material quando se trata de relações jurídicas cuja apreciação esteja excepcionalmente submetida a outra jurisdição (Prof. Alberto dos Reis, in "Comeentário", 1, 146; Prof. Manuel de Andrade, in "Noções Elementares de Processo Civil", 94; Prof. Antunes Varela, in "Manual de Processo Civil", 1 edição, 197).
A questão da competência é decidida de harmonia com a indentidade das partes e com os termos em que o autor formula a sua pretensão, "não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão", nem, ainda, conhecer da legitimidade ou da procedência da acção (Manuel Andrade, ob. cit. 91; AC. do STJ de 12/10/82, in BMJ 320 - 389).
Nos autos, o pedido dos autores consiste numa indemnização a pagar pela ré, configurando-se a causa de pedir na exoneração dos autores, antes de terminado o mandato e sem motivo justificado, de vogais do Conselho de Gerência da ré.
E, tal como se encontra posta a pretensão dos autores, não se verifica que, para sua apreciação e decisão, seja competente o Tribunal Administrativo de Círculo (artigo 51 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), ou o Supremo Tribunal Administrativo (artigo 26 do mesmo Estatuto).
É que, repete-se, não se pede ao Tribunal Cível que se pronuncie sobre a validade do acto da administração que exonerou os autores, nem é ao Estado, pelo acto praticado, que se pede indemnização, mas à RTP.
Nestes casos, o Tribunal Judicial é o competente em razão da matéria para conhecer do pedido de indemnização pela cessação antecipada do mandato de gestores de empresas públicas exonerados por despacho ministerial conjunto (no mesmo sentido são os Acs. do STJ de 31/10/85, in BMJ 350 - 315, e da Relação do Porto de 02/12/86, in Col. Jur., XI - 1986, Tomo 5, p. 231).
Improcedem, pois, as conclusões 1, 2 e 3 das alegações do agravo.
Também arguiu a ré a sua ilegitimidade por, essencialmente, entender que o acto determinante dos direitos que os autores se arrogam não lhe é imputável ao Estado, digo, não lhe é imputável, mas ao Estado, pelo que é com o Estado que os autores deverão discutir os fundamentos daquele acto, devendo assim ela ré ser acompanhada, na acção, pelo Estado. Ou seja, haveria ilegitimidade determinada por inobservância de litisconsórcio necessário passivo.
A ré não tem, porém, razão.
Que tem, por si, legitimidade, não há dúvida:
é o que resulta do disposto no artigo 26 do Código de Processo Civil, pois é manifesto o seu interesse em contradizer, interesse esse directo por a obrigação eventual de indemnizar recair sobre ela nos termos do artigo 7, n. 5, do dito Decreto-Lei n. 464/82, o que sempre a tornaria sujeito da relação material controvertida, seja qual for a posição que se adopte sobre a questão da legitimidade.
Não só face aos termos em que os autores configuram a relação a ré tem interesse directo em contradizer para não ser condenada a pagar a indemnização, mas também a própria fisionomia real da situação sugere a possibilidade de a ré ser obrigada a indemnizar os autores mesmo que o acto gerador da eventual obrigação de indemnizar provenha de terceiro.
E essa legitimidade não desaparece por não ser accionado o Estado. É que não é caso de litisconsórcio necessário passivo, pelo que não há violação do artigo 28 do Código de Processo Civil: nem a lei, nem o negócio, exigem a intervenção do Estado, nem a natureza da relação jurídica impõe a intervenção do estado para a decisão a proferir produzir o seu efeito útil normal regulando definitivamente a situação concreta das partes relativamente ao pedido formulado. Na verdade, os autores nada pedem contra o Estado, nem sequer, como se disse, a apreciação da validade do acto exoneratório; pedem apenas, contra a ré, o pagamento de indemnizações a que se sentem com direito, e que o Estado, ainda que fosse accionado, só ou em conjunto com a ré, não podia ser condenado a pagar, face ao disposto no já mencionado artigo 7, n. 5. Assim, o efeito útil normal da decisão, - condenação, ou não, da ré no pagamento -, é obtido accionando-se apenas ela, pois tal decisão regula definitivamente a situação concreta de autores e ré em relação ao pedido concreto por eles formulado. E é só a esse pedido, - que só contra a ré podia ser dirigido -, que há que atender para o presente efeito.
Improcedem, assim, as restantes conclusões das alegações do agravo.
Este tem, pois, de improceder.
Quanto à apelação, sustenta a ré que havia motivo justificado para a exoneração. E, se o havia ou não, é o que importa apurar, face ao disposto no artigo 6 do citado DL n. 464/82, segundo o qual o gestor público pode ser livremente exonerado pelas entidades que o nomearam, podendo a exoneração fundar-se em mera conveniência de serviço (n. 1), mas a exoneração dará lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução do órgão de gestão, a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor (n. 2).
Ora, não houve dissolução do Conselho de Gerência da ré; e a duração do mandato era de três anos (artigo 2, n. 3, do mesmo DL), que ainda não tinham decorrido, para qualquer dos autores à data da exoneração (factos assentes números 1 e 2); pelo que há que verificar, para saber se está ou não excluída a obrigação de indemnizar, se houve motivo justificado, único fundamento invocado no despacho exoneratório.
Nos termos do n. 3 do dito artigo 6, considera-se motivo justificado para efeitos do número anterior a falta de observância da lei ou dos estatutos da empresa, e a violação grave dos deveres de gestor público.
Indica o despacho de exoneração duas ordens de razões:
- por um lado, as variadas recomendações e directivas emanadas do Conselho da Comunicação Social na sequência de queixas apresentadas por partidos políticos e outras organizações sociais, alertando para o funcionamento deficiente da ré quanto à gestão e à qualidade da programação e insistindo na necessidade de cumprimento dos princípios constitucionais de pluralismo ideológico e respeito pelo confronto de diversas correntes de opinião; a isto aliam-se duras e repetidas críticas à ré por parcialidade, falta de rigor, de isenção e de objectividade no tratamento da informação, quer por deputados de quase todas as bancadas da Assembleia da Républica, quer por organizações representativas de sectores importantes da sociedade portuguesa, reprovação essa reiterada pela quase totalidade dos partidos políticos junto do Presidente da República;
- por outro lado, a acentuada deterioração da situação económica e financeira da ré, revelada nos prejuízos da exploração que, no conjunto dos últimos três anos, ascenderam a cerca de 4 milhões de contos e conduziram a uma situação de falência técnica, agravada na vigência do Conselho de Gerência que integrava os autores.
Dessas razões, as que a ré considera constituirem motivo justificado da exoneração são, quanto aos factos relacionados com a qualidade da programação, as queixas repetidas de partidos políticos e outras organizações sociais tendo por razão de ser a falta de cumprimento, por parte dos autores, da obrigação de respeitar o pluralismo ideológico, de informar com verdade, rigor e isenção o público utilizador do serviço público de que eram responsáveis, e, quanto à área económica e financeira, o enorme agravamento da situação da ré sob esse aspecto, sob a gestão dos autores. E, como tais factos seriam impeditivos, ou potencialmente impeditivos, do direito que os autores se arrogam, constituiriam excepção peremptória, recaindo sobre a ré o respectivo ónus da prova (artigo 342, n. 2, do Código Civil).
Ora, no que toca à qualidade da programação, ficaram provados os factos assentes sob os números 9, 10 e 27. Isto é, ficou provado que o despacho exoneratório foi proferido após repetidas queixas de partidos políticos e de outras organizações sociais quanto a falta de verdade, rigor e isenção na informação ao público utilizador do serviço público de televisão, mas que muitas queixas e críticas foram feitas única e exclusivamente como forma de pressão.
Nestas condições, e nesta parte, não pode considerar-se existente motivo justificado para a exoneração.
É que não basta haver queixas e críticas de partidos políticos e organizações sociais sobre falta de verdade, rigor e isenção: seria necessário demonstrar ainda que tais queixas e críticas eram justas e correctas, tendo razão de ser. E tal pressupõe a concretização dos motivos das queixas e críticas, a fim de se apurar se são verdadeiros, ou seja, se houve efectivamente falta de verdade, rigor e isenção na informação ao público, sob gestão dos autores.
Mas tal não foi feito, pois não foram indicados motivos concretos para as aludidas queixas e críticas, o que impede se determine se tinham razão de ser. Por isso, e atendendo a que muitas das queixas e críticas foram feitas apenas como forma de pressão, o que põe em causa a sua justeza, e que a exoneração também foi determinada por motivações de oportunidade política (n. 18), não pode considerar-se assente, nesta parte, a existência de motivo justificado, pois não se vê, a este respeito, onde tenha havido, da parte dos autores, inobservância da lei ou dos estatutos da ré, ou violação grave dos deveres de gestor público.
Improcedem, assim, as conclusões 1, 2, 4 (primeira parte) e 6 (na medida em que se refere ao aspecto agora considerado), das alegações da apelação, uma vez que não se mostra ter havido, por parte dos autores, violação do disposto no artigo 6, n. 2, da Lei n. 75/79, de 29/11 (Lei da Radiotelevisão), que então se aplicava, determinando que a programação da radio-televisão devia ser organizada segundo uma orientação geral que respeitasse o pluralismo ideológico, assegurando a livre expressão e confronto das diversas correntes de opinião e garantindo o rigor e a objectividade da informação.
Quanto às conclusões das alegações da apelação, na parte restante, há que atentar nos factos assentes sob os números 3, 4, 11, 12, 13, 14,
15, 16, 19, 20 e 21, essencialmente.
E deles resulta com clareza que, durante a gestão dos autores, foi gravemente afectado o equilíbrio económico-financeiro da ré.
Ora, segundo o seu Estatuto (DL n. 321/80, de autonomia administrativa, financeira e pratrimonial
- artigo 1, n.1, e, nos termos do seu artigo 23, n. 1, o Conselho de Gerência tem todos os poderes necessários para assegurar a gestão e condução da empresa, o seu funcionamento e desenvolvimento, a administração do seu património e a representação em juízo e fora dele, competindo-lhe ainda, nomeadamente (n. 2, alínea l)), desempenhar as demais funções que lhe sejam cometidas pela lei e por este Estatuto. Entre essas funções conta-se a referida no artigo 9, n. 1, alínea a), do DL 464/82: os gestores públicos devem exercer as suas funções e gerir as respectivas empresas segundo critérios de eficiência económica e de acordo com os objectivos assinalados à empresa e à gestão, no quadro do processo de desenvolvimento económico do País, cumprindo-lhes, nomeadamente, prosseguir a realização do objecto da empresa e assegurar o seu equilíbrio económico-financeiro. E tinham, os autores, como se disse, poderes para tal, sendo ainda de presumir que eram dotados da necessária competência para o efeito, quando não não teriam sido nomeados membros do Conselho de Gerência da ré, visto que, como resulta do preâmbulo do mesmo DL 464/82, os gestores nomeados têm de ser altamente qualificados e profissionalizados.
Portanto, se, apesar de toda a sua indiscutivelmente elevada competência, os autores não impediram a grave degradação da situação económica da ré, e visto não terem apresentado qualquer outra explicação viável, não pode senão concluir-se que violaram gravemente o seu dever de assegurarem o equilíbrio económico-financeiro da ré, violação essa que, claramente, está implícita na fundamentação do despacho exoneratório, e que constitui motivo justificado de exoneração.
Procedem, assim, na parte restante, as conclusões das alegações da apelante, o que conduz à procedência da apelação por, fundamentando-se a exoneração em motivo justificado, não haver lugar à indemnização pretendida.
Nestes termos, acorda-se em negar provimento ao agravo, confirmando-se o despacho recorrido, mas em conceder provimento à apelação, revogando-se a sentença recorrida, julgando-se a acção improcedente e absolvendo-se a ré do pedido.
Custas, do agravo, pela agravante, e da apelação, bem como as da 1 instância, pelos apelados.
Lisboa, 30 de Novembro de 1994.