ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE LISBOA
I - RELATÓRIO
J. Amaral, instaurou acção popular, ao abrigo do disposto no art. 369° do Código Administrativo, declarativa de condenação, sob a forma ordinária, contra o Estado Português, representado pelo Digno Magistrado do Ministério Público, pedindo a condenação do R a pagar ao Município de Abrantes, a título de indemnização por perdas e danos, a quantia de Esc. 10.800.000.000$00, acrescida dos juros que se vencerem, à taxa legal de 15% ao ano, desde a citação até integral pagamento ou, subsidiariamente, apenas para a hipótese de improcedência do pedido principal, a pagar-lhe, a título de indemnização, a quantia de Esc. 2.700.000.000$00, acrescida de juros calculados sobre esse montante, à taxa legal de 15% ao ano, desde 20 de Dezembro de 1983 até integral pagamento.
Para tanto alega que por escritura outorgada em 24/11/93 a EDP - Electricidade de Portugal, S.A. constituiu a favor da sociedade anónima Tejo Energia, Produção e Distribuição de Energia Eléctrica, S.A., pelo preço de Esc. 27.000.000.000$00, um direito de superfície sobre dois prédios urbanos situados em Abrantes. Sobre essa transmissão incidia o imposto municipal de sisa. Todavia, por despacho proferido pelo Subdirector-Geral das Contribuições e Impostos, a 06/10/93, no exercício de competência delegada pelo Ministro das Finanças, foi concedida à adquirente isenção do imposto que seria devido, a liquidar, aplicando-se a taxa de 10% sobre o valor da transmissão do direito constituído, valor este determinativo da matéria colectável, pelo que, o valor do imposto seria de Esc. 2.700.000.000$00, não podendo ser aplicada a taxa reduzida de 4%, do art. 38º do Código de Imposto Municipal de Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações, desde logo porque a unidade industrial, que a Tejo Energia, Produção e Distribuição de Energia, S.A. comprou à EDP, já estava instalada e a funcionar, e sobretudo porque, operada a transmissão, feita a escritura, já não era possível a formulação do requerimento, pressuposto da prolação de despacho ministerial, a permitir a aplicação da taxa reduzida de 4%.
Deste modo, o Município de Abrantes, por virtude da isenção concedida pelo Estado, ora R, à aquisição a favor da Tejo Energia, Produção e Distribuição de Energia, S.A., deixou de arrecadar a importância de Esc. 2.700.000.000$00, porquanto o imposto municipal de sisa constitui receita do município e, se não fosse a isenção concedida, deveria ser transferida para o Município de Abrantes, até ao dia 15/12/93 aquela importância de Esc. 2.700.000.000$00, uma vez que a sisa teria sido paga, o mais tardar, a 24 de Novembro de 1993, data da outorga da escritura.
Na discussão na especialidade da proposta de lei do Orçamento Geral do Estado para o ano de 1994 foram apresentadas duas propostas que visavam a introdução de um artigo novo no sentido de atribuir uma compensação ao Município de Abrantes devida por isenção da sisa, tendo ambas sido rejeitadas.
Ora, por virtude da omissão da proposta de lei do Orçamento Geral do Estado para 1994 e em resultado da rejeição das propostas de alteração referidas, que se fundavam expressamente no art. 7°, nº 7 da lei das Finanças Locais com vista à introdução de um artigo novo relativo à compensação devida por isenção de sisa e que visavam precisamente conceder, por parte do Estado, uma compensação ao município pela perda verificada, o município sofreu um dano cifrado em Esc. 2.700.000.000$00.
De harmonia com o disposto no art. 7°, nº 7 da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro correctamente interpretado, as isenções e reduções de sisa "que venham a ser concedidas" e que não sejam determinadas ipso jure pela lei vigente dão lugar à compensação, pois derivam de actos discricionários do poder central que têm de compatibilizar-se com o princípio constitucional da autonomia financeira do poder local.
De onde se conclui que a isenção de sisa concedida à Tejo Energia conferia ao Município de Abrantes o direito a uma compensação nos termos do nº 7 do art. 7° da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, assim como, a rejeição da inscrição da verba correspondente no Orçamento Geral do Estado para 1994, teve como consequência a produção, por parte da Assembleia da República, de uma lei que, por omissão, e de forma inconsiderada, ao violar frontalmente o direito do Município, infringiu, do mesmo passo, o princípio constitucional da autonomia financeira das autarquias locais, causando ao Município de Abrantes um prejuízo de Esc. 2.700.000.000$00, a título de dano emergente, embora o valor global do dano se deva computar em montante não inferior a Esc. 10.800.000.000$00.
Com efeito, se o Município de Abrantes pudesse dispor daquela verba extraordinária de Esc. 2. 700.000.000$00 afectaria os meios financeiros assim libertos na aplicação em investimentos susceptíveis de serem co-financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, cuja comparticipação, nos projectos cujo financiamento apoia, era em 22/03/93 de 75% ou, em alternativa, celebraria contratos programa com a Administração Central, com vista à realização de investimentos nas áreas de saneamento básico, do ambiente e recursos naturais, infra-estruturas de transportes e equipamento de comunicações, cultura, tempos livres, desporto, educação e ensino, juventude, protecção civil, habitação social, desenvolvimentos económico, construção e reconstrução de edifícios do Município e poderia abalançar-se a certas comparticipações, se dispusesse dos fundos que a sonegada compensação lhe proporcionaria. Dessa forma, o Município e os seus munícipes poderiam ver satisfeitas carências e realizadas obras de infra-estrutura fortemente potenciadoras de desenvolvimento para as quais os seus meios financeiros normais se mostram insuficientes.
O Município de Abrantes poderia ainda, se dispusesse daquela importância de Esc. 2.700.000.000$00, realizar investimentos no valor global de 10.800.000.000$00, obtendo em subsídios 75% deste montante, ou seja, 8.100.000.000$00, sendo este o prejuízo sofrido a título de lucro cessantes.
O R. contestou alegando que a acção, quanto ao essencial e relativamente à substância dos interesses em conflito, encontra-se já sob apreciação judicial no Tribunal Tributário de 2ª Instância (Recurso Contencioso nº 62 023), bem como no Supremo Tribunal Administrativo, onde corre termos o Recurso Contencioso nº 18077. O Tribunal territorialmente competente é o de Lisboa. Impugna genericamente toda a factualidade articulada na petição inicial.
Termina pedindo a improcedência da acção, com a absolvição do pedido.
O A replicou respondendo às excepções e referindo que não se verifica, quanto à litispendência o requisito de identidade de pedidos. Concluiu como na petição inicial.
Foi julgada a incompetência, em razão do território, do Tribunal Judicial de Abrantes e competente o Tribunal Cível de Lisboa.
Foi proferido despacho saneador e organizada a matéria assente e a base instrutória.
O R recorreu do despacho saneador na parte em que considera as partes legítimas e que declara inexistirem excepções que obstem ao conhecimento do mérito.
O recurso foi admitido como agravo, com subida diferida, nos próprios autos e com efeito devolutivo.
O R. desistiu do recurso na parte referente à legitimidade das partes. O R. apresentou as suas alegações. O A contra-alegou. O Tribunal reparou o Agravo, relegando o conhecimento da referida questão para final.
Procedeu-se a audiência de discussão e julgamento.
Foi proferida sentença que julgou a acção improcedente, absolvendo o R. do pedido, defendendo que o disposto no art. 7º, nº 7 da Lei das Finanças Locais foi tacitamente revogado.
Inconformado, o A. recorreu, tendo formulado as seguintes conclusões:
1°) A Lei das Finanças Locais tem a natureza de lei especial, relativamente à Lei de Enquadramento do Orçamento Geral do Estado, como resultava do disposto no art. 240° da Constituição da República, na versão anterior à Revisão Constitucional (actual artigo 238°);
2°) Essa sua natureza de lei especial é hoje explicitamente afirmada, não só pela Constituição, como também pelos artigos 1 °, 2°, nºs. 1 e 5; e 5°, nºs. 2 e 3, da actual Lei de Enquadramento do Orçamento Geral do Estado (Lei n° 91/2001, de 21 de Agosto), que contém as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos de todo o sector público administrativo", nos termos expressos da alínea a) do respectivo artigo 1 °;
3°) Logo, por força do artigo 7°, n° 3, do Código Civil, não é revogada pela lei geral, a Lei de Enquadramento do Orçamento Geral do Estado, e, muito menos, pelas diversas e sucessivas Leis do Orçamento Geral do Estado, sem prejuízo de poder ser por qualquer delas expressamente revogada ou alterada;
4º) Não cabe admitir a revogação tácita da Lei das Finanças Locais, ou de algum dos seus preceitos, por qualquer Lei do Orçamento Geral do Estado;
5°) Admitir a revogação tácita e instantânea e imediata repristinação de qualquer das normas da Lei das Finanças Locais, por efeito da sua inobservância pelas sucessivas Leis do Orçamento Geral do Estado significaria admitir a violação do princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito democrático, afrontando directamente o artigo 2° da Constituição da República, do qual decorre a inconstitucionalidade material de tão abstrusa solução normativa;
6°) De resto, os trabalhos preparatórios das sucessivas Leis do Orçamento Geral do Estado não indiciam minimamente a falada revogação tácita, que nem essas Leis, nem os respectivos trabalhos preparatórios revelam com um mínimo de probabilidade, sequer, e, muito menos, com toda a probabilidade, como o exigiria o artigo 217°, n° 1, do Código Civil;
7°) Pelo contrário, os trabalhos preparatórios da Lei do Orçamento Geral do Estado nesta acção questionada mostram cabalmente que muito menos por essa Lei se pode considerar tacitamente revogado o artigo 7°, n° 7, da Lei n° 1/87, de 6 de Janeiro;
8°) O que foi objecto de votação, na Assembleia da República, foi a inscrição da verba compensatória no Orçamento Geral do Estado para o Ano de 1994, a favor do Município de Abrantes;
9º) Ao votar a não inscrição da verba de compensação pela isenção de sisa concedida à TEJO ENERGIA, o legislador violou o artigo 7°, n° 7, da citada Lei n° 1/87, de 6 de Janeiro;
10°) A douta sentença apelada violou também, por seu turno, essa mesma disposição, além dos normativos legais e constitucionais acima citados, nas antecedentes conclusões, assim como também o artigo 22° da Constituição da República.
Contra-alegou o R., tendo formulado as seguintes conclusões:
1º) Não existe, no actual ordenamento jurídico português, o princípio da responsabilidade civil do decisor normativo, e em consequência, tal princípio não encontra tutela jurídica no art. 22º da CRP;
2º) Afigura-se incontroverso que a norma constante do art° 22º da CRP não
atribui o direito a indemnização por prejuízos decorrentes da actividade legislativa - não é uma norma atributiva de direitos subjectivos, e consequentemente, dela não decorre o princípio da responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes da função legislativa;
3º) Inexistindo, no nosso ordenamento jurídico, o princípio da responsabilidade do Estado por danos resultantes da actividade legislativa, torna-se insustentável uma pretensão indemnizatória fundada na passividade legislativa;
4º) Assim, porque na dogmática do direito português, não há lugar para o princípio da responsabilidade do Estado, por prejuízos decorrentes da actividade, ou omissão legislativa, mais não restará do que concluir, como fez o Juiz Alemão do Tribunal Federal Supremo em Matéria Cível e Criminal, ao considerar, a propósito do Direito Comunitário que: No direito interno alemão não é possível encontrar legitimação suficiente para a criação e conformação jurisprudencial da responsabilidade do Estado pelas consequências danosas de leis formais contrárias ao direito comunitário hierarquicamente superior. A regulamentação dessa matéria deve antes ser deixada ao legislador;
4º) Na hipótese de a pretensão do Autor vir a obter deferimento, deparar-nos-iamos com uma solução que só pode ter-se como juridicamente absurda, qual seja: a de o órgão legiferante haver, no âmbito da sua exclusiva e indelegável competência material, funcional e orgânica, rejeitado duas propostas de lei, vindo, no entanto, a obter-se, por via da presente acção, o preciso efeito jurídico, que, inequivocamente, aquele órgão havia querido rejeitar;
5º) Chegar-se-ia, pois, a uma solução que, indubitavelmente, ofenderia os mais elementares princípios constitutivos do Estado de Direito;
6º) Para coonestar tal afirmação, bastará ter presente que na nossa ordem jurídica vigora o princípio da separação orgânica e política-constitucional de poderes, e da indisponibilidade de competências, nos termos do qual nenhum órgão de soberania pode delegar ou intrometer-se no núcleo de funções pertencente a outro órgão (art° 114º da CRP);
7º) De todo o modo, ainda que se admitisse - o que não se aceita - que o art° 22º da CRP é uma norma atributiva de direitos e que se aplica a todas as funções do Estado, incluindo a legislativa, ainda assim, inexistiria fundamento para responsabilizar o Estado, nos moldes em que o Recorrente pretende;
8º) Desde logo porque a Jurisprudência constitucional tem concluído, de forma indubitável, que a lei das Finanças locais, para o efeito do seu confronto com a lei do Orçamento do Estado, não pode ser tida como uma "lei de valor reforçado";
9º) Por essa razão, a Lei do Orçamento pode revogar ou alterar a Lei das Finanças Locais;
10º) Pelo que é constitucionalmente legítimo que a Lei do Orçamento altere a Lei das Finanças Locais - fonte legal das obrigações a que alude o nº2 do art. 108º da CRP.
11º) Por outro lado, a Lei das Finanças Locais não se encontra, no tocante à Lei do Orçamento Geral do Estado, numa relação de especialidade;
12º) lsto porque, a Lei das Finanças Locais não regula uma matéria que constitua espécie do género da que é regulada pela Lei do Orçamento Geral do Estado;
13º) O art° 7°, nº7 da Lei das Finanças Locais, foi tacitamente revogado pela Lei do Orçamento relativa ao ano de 1994;
14º) Na verdade, a recusa, expressa, de inserção na Lei do Orçamento, de uma norma prevendo, expressamente, o direito do Município de Abrantes à compensação resultante da isenção de sisa - representada pela rejeição, no debate na especialidade, de duas propostas de introdução na lei do orçamento, de uma norma com esse preciso conteúdo - representa uma conduta concludente do legislador no sentido da cessação da vigência da referida norma da Lei das Finanças Locais;
15º) O conteúdo normativo final da Lei do Orçamento relativo ao ano de 1994 é manifestamente incompatível com aquela norma da Lei das Finanças Locais, e portanto, aquela Lei revogou, tacitamente, a referida norma desta outra.
16º) Note-se que esta conclusão permanece válida ainda que, ex adverso, se devesse atribuir à Lei das Finanças locais a natureza de lei especial;
17º) É que, no contexto assinalado, é absolutamente clara, e portanto inequívoca (art° 7°, nº3, CC) a vontade do legislador em fazer cessar a vigência da mencionada norma da Lei das Finanças locais;
18º) Nestas condições não surpreende, dada a sua exactidão, a conclusão tirada no Ac. do STJ de 30 de Outubro de 1996 (BMJ 460, pág. 753), de que o art° 7°, nº 7 da lei das Finanças locais foi tacitamente revogado pela lei do Orçamento.
Corridos os Vistos legais,
Cumpre apreciar e decidir
Sendo as conclusões das alegações que delimitam o objecto do recurso e o âmbito do conhecimento deste tribunal (arts. 684º, nº 3 e 690º, nº 1 do CPC), fundamentalmente importa apurar qual o assento legal da responsabilidade civil extra-contratual do Estado e quais os seus pressupostos legais.
Cabe ainda verificar se o art. 7º, nº 7 da Lei das Finanças Locais pode considerar-se ou não tacitamente revogado.
II – FACTOS PROVADOS
1. Por escritura outorgada em 24 de Novembro de 1993, no 27º Cartório Notarial de Lisboa, exarada de fls. 66 a 72, do respectivo Livro de Notas para Escrituras Diversas n.o 84-J, a EDP - Electricidade de Portugal, S.A., constituiu a favor da sociedade anónima Tejo Energia, Produção e Distribuição de Energia Eléctrica, S.A., pelo preço de Esc. 27.000.000.000$00 (vinte e sete milhões de escudos), um direito de superfície sobre os seguintes prédios urbanos: um denominado "Mouriscas", com a área de 8,383 hectares, descrito na Conservatória do Registo Predial de Abrantes sob o n.o 1651, da freguesia de Mouriscas; e outro, denominado "Pego", com a área coberta de 56,8 63 hectares sendo de 326,6936 hectares a sua área total, descrito na sobredita Conservatória sob os números 181, da freguesia de Concavada, e 878, da freguesia do Pego - situando-se o primeiro na freguesia de Mouriscas e o segundo nas freguesias de Concavada e Pego - ressalvando-se duas parcelas, ambas fazendo parte do prédio a que correspondem as descrições 181, da freguesia de Concavada, e 878, da freguesia do Pego (doc. n.o 1, cujo conteúdo aqui se dá por integralmente reproduzido, para os devidos e legais efeitos) (A).
2. Sobre a transmissão desse modo operada incidia o imposto municipal de sisa (B).
3. Por despacho proferido pelo Subdirector-Geral das Contribuições e Impostos, a 6 de Outubro de 1993, no exercício de competência delegada pelo Ministro das Finanças, foi concedida à adquirente isenção do imposto que seria devido (C).
4. A verba de Esc. 2.700.000.000$00 não foi incluída na proposta de lei do Orçamento Geral do Estado para o ano de 1994 nem o foi na respectiva lei n.o 75/93 de 20 de Dezembro (D).
5. O valor do imposto a liquidar era de Esc. 2.700.000.000$00 (dois mil e setecentos milhões de escudos) (1°).
6. A unidade industrial que a Tejo Energia, Produção e Distribuição de Energia, S.A. comprou à EDP já estava instalada e a funcionar (2°).
7. O Município de Abrantes, por virtude da isenção concedida pelo Estado, ora R, à aquisição a favor da Tejo Energia, Produção e Distribuição de Energia, S.A., deixou de arrecadar a importância de Esc. 2.700.000.000$00 (3°).
8. Se não fosse a isenção concedida deveria ser transferida para o Município de Abrantes, até ao dia 15/12/93 aquela importância (Esc. 2.700.000.000$00), uma vez que a sisa teria sido paga, o mais tardar, a 24 de Novembro de 1993, data da outorga da escritura (4°).
9. O Município de Abrantes, se pudesse dispor daquela verba extraordinária de Esc. 2.700.000.000$00, afectaria os meios financeiros assim libertos na aplicação em investimentos susceptíveis de serem co-financiados, pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (6°).
10. Cuja participação nos projectos cujo financiamento apoia era em 22.03.93, de 75% (7º).
11. Ou, em alternativa, celebraria contratos programa com a Administração Central, com vista à realização de investimentos nas áreas de saneamento básico, do ambiente e recursos naturais, infra-estruturas de transportes e equipamento de comunicações, cultura, tempos livres, desporto, educação e ensino, juventude, protecção civil, habitação social, desenvolvimentos económico, construção e reconstrução de edifícios do Município (8°).
12. O Município de Abrantes poderia abalançar-se a certas comparticipações se dispusesse dos fundos que a sonegada compensação lhe proporcionaria (9°).
13. Dessa forma, o Município e os seus munícipes poderiam ver satisfeitas carências e realizadas obras de infra-estrutura, fortemente potenciadoras de desenvolvimento, para as quais os seus meios financeiros normais se mostram insuficientes (10°).
14. O Município de Abrantes poderia, se dispusesse daquela importância de Esc. 2.700.000.000$00 (dois mil e setecentos milhões de escudos), realizar investimentos no valor global de Esc. 10.800.000.000$00 (dez mil e oitocentos milhões de escudos) (11°).
15. Obtendo em subsídios 75% deste montante, ou seja, Esc. 8.100.000.000$00 (oito mil e cem milhões de escudos) (12°).
III – O DIREITO
1. Da responsabilidade civil
Pretende o Apelante seja o Estado condenado no pagamento de uma indemnização em virtude de a Assembleia da República, na discussão no especialidade da proposta de Lei do Orçamento Geral do Estado para o ano de 1994, ter rejeitado duas propostas que visavam a introdução de um artigo no sentido de atribuir uma compensação ao Município de Abrantes relativa à isenção do imposto de sisa que seria devido pela constituição, a favor da sociedade Tejo Energia, Produção Distribuição de Energia Eléctica, S.A., de um direito de superfície sobre dois prédios urbanos situados naquele Município. Consequentemente, por omissão, tal verba não foi inscrita no Orçamento Geral para o ano de 1994, assim lesando a Autarquia.
Comecemos por analisar o instituto da responsabilidade civil.
Como refere Manuel Carneiro da Frada[1] a responsabilidade civil é um instituto jurídico que comunga da tarefa primordial do Direito que consiste na “ordenação e distribuição dos riscos e contingências que afectam a vida dos sujeitos e a sua coexistência social".
Mas seja qual for o ponto vista sobre o qual se encare este instituto, para o Apelante ver ressarcido o alegado prejuízo do Município, sempre terão de se mostrar reunidos determinados pressupostos da responsabilidade civil, genericamente enunciados pelo art. 483º, nº 1, CC, consistindo esta "na obrigação de reparar os danos sofridos por alguém. Trata-se de indemnizar os prejuízos de que esse alguém foi vítima"[2].
Adoptando-se a sistematização avançada por Antunes Varela[3], diga-se que, para existir a responsabilidade civil, necessária se torna a presença de um facto, da ilicitude, da imputação do facto ao lesante, a existência de danos e de um nexo de causalidade entre o facto e o dano .
Excepcionalmente, e tal como resulta do regime constante dos arts. 499º a 510º, do Código Civil, pode alguém ser responsabilizado, independentemente de culpa: é o caso de responsabilidade objectiva, pelo risco, em determinadas circunstâncias, quando as necessidades sociais de segurança se sobrepõem às considerações de justiça alicerçadas sobre o plano das situações individuais.
A excepcionalidade dos tipos de casos de responsabilidade pelo risco, para além de prescindir da culpa do lesante, não exige, sequer, como pressuposto necessário, a ilicitude da conduta. A responsabilidade pode assentar aqui sobre um facto natural (um acontecimento), um facto de terceiro ou até um facto do próprio lesado.
2. O art. 22º da CRP
Estamos, no entanto, diante de uma situação de características particulares: em causa está a responsabilidade civil do Estado, por actos legislativos.
Dispõe o art. 22º da Constituição da República Portuguesa:
“O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízos para outrem.
Ele abrange, inter alia, a responsabilidade do Estado pelos danos causados aos cidadãos (art. 22º, CRP).
Consagra este dispositivo da nossa Constituição, um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias e, por consequência, é directamente aplicável e pode ser invocado pelos particulares para fazer valer uma pretensão de indemnização contra o Estado legislador : “Corolário do Estado de Direito Democrático, o princípio da responsabilidade do Estado, desenhado nas disposições constitucionais referidas, parece abranger todas as actividades do Estado causadoras de dano, sem excluir as exercidas pelos órgãos políticos, legislativos e jurisdicionais, pelo menos, quando os prejuízos resultem da violação de direitos liberdades e garantias constitucionalmente consagradas” [4].
O princípio da responsabilidade do Estado é um dos princípios estruturantes do Estado de Direito democrático, enquanto elemento do direito geral das pessoas à excepção dos danos causados por outrem.
Citando Vital Moreira e Gomes Canotilho [5], na sua “vertente de Estado de Direito, o princípio do Estado de Direito democrático, mais do que constitutivo de preceitos jurídicos, é sobretudo integrador de um amplo conjunto de regras e princípios dispersos pelo texto constitucional, que densificam a ideia da sujeição do poder a princípios e regras jurídicas”.
O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercíco, resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem [6].
Ou seja, o art. 22º da CRP estatui o principio da responsabilidade patrimonial directa das entidades públicas por danos causados aos cidadãos .
Embora confira dignidade constitucional ao princípio da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas, o art. 22º da Constituição não especifica se os actos que podem dar origem a essa responsabilidade do Estado são apenas os actos de administração ou também actos legislativos e actos judiciais. Assim, deixada à lei ordinária eventual concretização de diferentes tipos dessa responsabilidade e a fixação dos especiais pressupostos de cada um deles, tem-se, no entanto, aceite a aplicação directa e imediata desse preceito em relação a todos os actos supramencionados.
Impõe-se, pois, dilucidar a questão da responsabilidade civil do Estado por factos lícitos - danos resultantes da Função Legislativa .
No domínio da nossa Constituição de 1933, inexistia qualquer princípio idêntico ao consagrado no art. 22º, da nossa Lei Fundamental actual .
Opinava, então, a generalidade dos autores, que de uma lei nunca poderia derivar um especial e particular prejuízo dado que tal situação estaria afastada pelo carácter geral da lei - sua essencial característica. Se a lei é por essência uma regra geral e impessoal, nunca pode ser causa de um prejuízo especial e individualizado, pois isso repugnaria à sua própria natureza.
Face ao teor do art. 22º da CRP actual geram-se opiniões diversas.
Para alguns constitucionalistas houve uma posição de recusa em admitir que a citada disposição legal, estatuísse uma obrigação de indemnização por violação pelo Estado, no exercício da função legislativa, de direitos, liberdades e garantias.
Contudo, é hoje profusa a Doutrina e Jurisprudência que ancoram, no art. 22º da CRP, o direito do particular à reparação por virtude da prática de acto legislativo lesivo dos seus direitos, liberdades e garantias .
A discussão surge, porém, quanto a saber se no predito art. 22º, estão englobadas quer a responsabilidade civil por actos legislativos ilícitos, quer pelos lícitos, quer a responsabilidade civil objectiva do Estado.
Propendemos a defender, que aquele preceito legal apenas consagra a responsabilidade por factos ilícitos e culposos.
Na esteira do Acórdão da Relação de Lisboa de 20/05/1997 [7], sufragamos, por inteiro, a opinião constante do estudo “Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos”, de Rui Medeiros, de acordo com a qual, o art. 22º da CRP, se refere unicamente à responsabilidade por factos ilícitos e culposos por parte do Estado .
Diz Rui Medeiros [8] que “o art. 22º da CRP prescreve uma responsabilidade solidária do Estado com os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes".
Ora, "mal se compreenderia que a Constituição afirmasse um princípio geral de responsabilidade objectiva do Estado e, ao mesmo tempo, impusesse uma responsabilidade solidária dos titulares dos órgãos, funcionários ou agentes : a responsabilização dos autores materiais do facto que causa um prejuízo especial e anormal, independentemente da ilicitude e da culpa, constituiria, para eles, um encargo insuportável e totalmente injustificado .
A referência do art. 22º à obrigação solidária dispensa, por isso, uma alusão expressa à culpa, pois este requisito está implícito na previsão da responsabilidade dos titulares dos órgãos ou agentes do Estado que praticaram o facto”.
A responsabilidade solidária consagrada no art. 22º, CRP, depende, portanto, da existência de um facto ilícito e culposo” [9].
À afirmação de Gomes Canotilho-Vital Moreira de que o art. 22º não pode deixar de abranger a responsabilidade por actos lícitos e pelo risco pois, caso contrário, ficaria lesado o princípio geral da reparação de danos causados a outrem, responde aquele autor que, em "primeiro lugar, alguns dos casos mais graves de danos resultantes de factos não culposos, seja no domínio do direito à liberdade, seja no vasto campo dos direitos patrimoniais, são expressamente previstos pela Constituição” e em segundo lugar, que "o princípio do Estado de Direito pode, excepcionalmente, fundamentar uma pretensão autónoma de indemnização não expressamente prevista na Constituição, designadamente em relação a danos graves resultantes da violação não culposa de direitos, liberdades e garantias, não sendo por isso necessário o alargamento do âmbito do art. 22º da CRP " [10].
Por outro lado, segundo este autor, há ainda que considerar que o Estado de Direito não postula a aceitação generalizada da responsabilidade objectiva. A Lei Constitucional e a lei ordinária “... poderão alargar o âmbito do direito de indemnização por danos resultantes de acções ou omissões não culposas, mas o art. 22º na sua redacção actual não impõe esse alargamento” [11].
No mesmo sentido, Marcelo Rebelo de Sousa refere que a “Constituição que nos rege, quer no art. 22º, quer no art. 271º, nºs 1, 2 e 3, é tributária da visão hoje mais clássica, ainda que democrática, de relacionamento entre responsabilidades . Do facto decorre que não cabe no art. 22º a responsabilidade de entidades públicas que não suponha responsabilidade de titulares dos seus órgãos ou agentes “.
“Como a responsabilidade destes supõe sempre a ilicitude, o art. 22º não comporta a responsabilidade civil de entidades públicas por acto lícito . A sua expressão final 'prejuízo de outrem' visa englobar todos os casos de ilicitude que não se reconduzem à violação de direitos, liberdades e garantias, a saber a violação de outros 'direitos e interesses legalmente protegidos', ou interesses legítimos (...) [12].
E acrescenta, ainda, o referido Autor, "quer do art. 22º, quer do art. 271º, nº 1, não consta qualquer referência a culpa mas tão-somente a ilicitude, relativamente à conduta de funcionários e agentes . Simplesmente, (...) não faz sentido a responsabilidade civil objectiva do funcionário e agente . Assim sendo, é com base na responsabilidade civil em princípio subjectiva de ambos e de titulares dos órgãos administrativos que se perfila a responsabilidade civil das correspondentes entidades públicas" [13].
Em súmula, o art. 22º da CRP prevê tão só a responsabilidade civil do Estado assente na culpa, quando ocorra violação de um direito subjectivo constitucionalmente protegido ou quando de acção ou omissão resulte prejuízo para o cidadão.
No dizer de Dimas Lacerda [14], só "com uma interpretação abrogante do preceito nos pareceria possível incluir nele a responsabilização por danos decorrentes da prática de actos lícitos danosos e de actividades portadoras de risco ou excluir a responsabilidade dos agentes em casos de mera culpa, quando a norma, explicitamente, consagra a responsabilidade solidária”.
E assim, embora o disposto no art. 22° da Constituição da República Portuguesa possa ser invocado pelos particulares, visando a atribuição de uma indemnização pelo Estado, este apenas poderá ser responsabilizado por omissão legislativa, desde que esta seja reconhecidamente considerada ilícita e culposa [15].
Ficando assim delimitado o conteúdo do art. 22º da CRP aos casos de responsabilidade civil por facto ilícito impõe-se a análise da verificação, no caso sub judice, dos pressupostos decorrentes da lei geral - art. 483º, do Código Civil - ínsitos ao dever de indemnizar .
In casu, está em questão a eventual caracterização do acto legislativo do Estado (omissão de legislação) como acto ilícito.
“Acto ilícito é o acto contrário ao direito. No contexto do instituto da responsabilidade civil, o conceito da ilicitude tem um significado bem preciso: indica ele aquela forma particular de contraditoriedade ao direito que fornece um pressuposto típico da génese de um dever de indemnizar; que contém em si mesma força suficiente para dar vida a uma relação obrigacional nos termos da qual o autor do acto ilícito se constitui em dever de ressarcir"[16].
Como refere Gomes Canotilho [17], ao Estado, no exercício do poder legislativo, "está vedada a emanação de leis inconstitucionais lesivas de direitos, liberdades e garantias (dimensão proibitiva da cláusula de vinculação); por outro lado, incumbe-lhe o dever de conformar as relações da vida, as relações entre o Estado e os cidadãos e as relações entre os indivíduos segundo as normas garantidoras daqueles direitos, liberdades e garantias (dimensão positiva da vinculação do legislador). Apontando a Constituição para a vinculação de todos os actos normativos (leis, regulamentos, estatutos, contratos colectivos de trabalho ...), isto significa que a cláusula de vinculação se refere a legislador em sentido extensivo".
3. A Lei das Finanças Locais
Vejamos agora o caso sub judíce.
Em causa está a omissão legislativa que consiste no facto do Orçamento do Estado para 1994, aprovado pela lei n° 75/93 de 20/12, não ter previsto a compensação a que alude o art. 7º n° 7 da lei de Finanças Locais.
Efectivamente, ficou provado que o Estado isentou, em 06/10/93, a Tejo Energia, Produção e Distribuição de Energia Eléctrica, S.A. do pagamento do imposto de sisa devido pela constituição a favor desta do direito de superfície sobre dois prédios sitos em Abrantes. Tal isenção baseou-se no disposto no art. 11º n° 26 do Código do Imposto Municipal de Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações.
Ora, o citado art. 7º n° 7 da LFL, aprovada pela lei n° 1/87 de 06/01, vigente à data dos factos, refere que: “Os municípios serão compensados através de verba a inscrever no Orçamento do Estado ou nos Orçamentos das Regiões Autónomas pela isenção ou redução dos impostos referidos na alínea a) do n° 1 do art. 4º que venham a ser concedidas para além das actualmente estabelecidas pela legislação em vigor.
E, de acordo com a al. a) do referido art. 4º n° 1 a), o imposto de sisa é receita do município.
Porém, o Orçamento do Estado para 1994, não previu a compensação a que alude o art. 7º n° 7 da lei de Finanças Locais, ou seja não inscreveu a verba correspondente à receita que o Município de Abrantes deixou de arrecadar.
Argumenta o Apelante que o legislador violou o art. 7º, nº 7 da Lei das Finanças Locais, que sendo especial relativamente à Lei de Enquadramento do Orçamento Geral do Estado (como resulta do art. 240º da CRP), de harmonia com o art. 7°, n° 3, do Código Civil, não pode ser (tacitamente) revogada pela lei geral.
3.1. Lei com valor reforçado
Segundo Gomes Canotilho [18] a Lei do Orçamento é hoje considerada uma lei material e não meramente formal, nada impedindo em princípio que ela altere ou revogue leis materiais existentes. Apenas incorrerá em ilegalidade se a lei alterada ou revogada for uma lei “reforçada”.
As leis de valor reforçado aparecem concretizadas no artº. 112º, nº. 3, da Constituição e que podem ser de quatro categorias: as leis orgânicas, as leis que carecem de aprovação por maioria de dois terços, as leis que por força da Constituição sejam pressuposto normativo necessário de outras leis, as leis que por outras devem ser respeitadas.
Na ausência de uma definição expressa, o valor reforçado das leis, com esse valor, há-de decorrer da conjugação de dois critérios essenciais: o da sua proeminência funcional enquanto fundamento material da validade normativa de outros actos e o da sua força formal negativa, enquanto portadora de uma especial protecção face aos efeitos derrogatórios produzidos por lei posterior.
A garantia de autonomia financeira das autarquias locais que a Constituição consagra depende do concreto regime acolhido na Lei das Finanças Locais a que alude o nº. 2 do art. 240º da Constituição, subordinando as finalidades da justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e da necessária correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau.
Ora, no nosso sistema constitucional, “a Lei do Orçamento constitui uma lei material especial, não confinada no seu conteúdo ao mero quadro contabilístico de receitas e despesas, aprovada ao abrigo da competência política e legislativa do Parlamento, definida, assim, como elemento integrante da reserva de Parlamento e sujeita a reserva absoluta de lei formal, emitida no quadro da participação do Parlamento no exercício da função de direcção política estadual, que plasma no seu conteúdo um programa económico-financeiro anual, disfrutando o Parlamento de uma assinalável amplitude de poderes de apreciação, expressa, desde logo, na liberdade de iniciativa dos Deputados para apresentação de propostas de alteração não sujeitas a qualquer limite especifico”[19]
Sendo a nossa Lei Fundamental um diploma decididamente intervencionista, configurado num Estado social e democrático de direito, parece claro que a actividade financeira do Estado não pode permanecer imune a essa vertente intervencionista e transformadora da sociedade.
“Esta marca intervencionista do Estado de direito democratico traduz-se (...) na atribuição a Lei do Orçamento do particular valor de lei especial de programação economico-financeira da actividade do Estado, cuja elaboração e aprovação constitui parte integrante do exercício da função de direcção política do Estado em que directamente participa a instituição parlamentar, na base da qual estão valorações de ordem política, económica e social de relevo que explicam a "força expansiva" do diploma orçamental e a inelutável superação da sua tradicional vocação de mero quadro contabilístico de receitas e despesas totalmente vinculado a execução do ordenamento jurídico pre-existente. ”[20]
A regra do nº 2 do artigo 108º da Constituição, quando estatui que o Orçamento deve ser elaborado de harmonia com as grandes opções do plano anual e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de contrato, refere-se ao Orçamento propriamente dito e apenas a este, produzindo uma vinculação do seu conteúdo face ao ordenamento pre-existente, mas em tal vinculação não se pode ter por compreendida a própria Lei do Orçamento.
Segundo António Vitorino,[21] “o citado preceito constitucional tem o sentido útil de garantir a inscrição orçamental das verbas necessárias ao cumprimento das obrigações decorrentes de lei ou de contrato que não tenham sido objecto de alteração expressa na própria Lei do Orçamento, isto é, em relação às quais o livre poder de apreciação do Parlamento quanto às suas implicações orçamentais, quando cotejadas com as prioridades definidas no plano económico-financeiro anual, não tenha levado a conclusão da sua insubsistência ou suspensão em termos directamente assumidos.
Conclui-se, no Acórdão do TC de 11/11/92, a que vimos fazendo referência, que se tem por constitucionalmente legitimo que a Lei do Orçamento altere a Lei das Finanças Locais (fonte legal das obrigações a que alude o nº 2 do art. 108º da Constituição).
Por isso, o art. 240º da Constituição não constitui elemento suficiente para se poder afirmar que, no sistema constitucional, a Lei das Finanças Locais beneficia de um tal valor reforçado, pois a previsão de que o regime das finanças locais será estabelecido por lei em nada difere de inúmeras remissões para a lei que a Constituição contem em diversos preceitos.
Assim, a Constituição não postula nenhum sistema de autovinculação da Assembleia da República ao regime das finanças locais.
Ainda que se possa considerar como mais adequado - tendo em vista os fins constitucionalmente fixados ao regime das finanças locais e os valores da previsibilidade e da segurança da gestão financeira das autarquias locais em função da garantia da sua própria autonomia - um sistema que assente em regras dotadas de especial valor normativo e de condições de estabilidade, a verdade é que não é o modelo constitucionalmente exigido.
Em suma, a Lei do Orçamento pode revogar ou alterar a Lei das Finanças Locais, pois esta não assume em relação àquela o valor de “lei com valor reforçado”.
3.2. Lei especial
Alega o Apelante que a Lei das Finanças Locais é lei especial do regime financeiro das autarquias locais, em contraponto com a Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado, que é a lei geral do regime financeiro do sector público, pelo que a Lei do Orçamento Geral não pode revogar aquela.
Porém, como também notou o Digno Magistrado do MP nas contra-alegações apresentadas, não foi a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado que, por omissão, violou o alegado direito de compensação, mas sim a Lei do Orçamento Geral do Estado para o ano de 1994, ao não inscrever a verba correspondente.
A questão que se coloca é, pois, a de saber se a Lei da Finanças Locais deve ser tida como especial relativamente à Lei do Orçamento Geral do Estado.
De acordo com o art. 7º do CC a lei só deixa de vigorar se for revogada, podendo essa revogação resultar, como refere o nº 2, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a lei regular toda a matéria da anterior lei.
O nº 3 do citado preceito refere ainda que a lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador.
“A revogação será tácita quando deriva de um conflito directo e substancial entre os preceitos das duas leis ou a circunstância de uma lei estabelecer um novo regime completo das relações em causa, regulando toda a matéria já disciplinada pela anterior, pois daqui se deduz a vontade do legislador de liquidar o passado estabelecendo um novo sistema de princípios completo e autónomo” [22].
Consoante a maior ou menor extensão das relações jurídicas que tutelam, as leis podem ser gerais, especiais e excepcionais.
As primeiras determinam ou fixam condições as condições e limites dentro dos quais tem que desenvolver-se a actividade de cada um nas suas relações com os outros ou com a sociedade. A igualdade de todos perante a lei, e a conveniência de uniformizar o procedimento dos cidadãos em casos idênticos, dão às leis, ordinariamente, o carácter de generalidade, que as torna aplicáveis a todas as pessoas, a todos os bens e a todos os actos, a respeito dos quais possam verificar-se as relações jurídicas, a que as mesmas leis se referem.
No entanto, algumas vezes, em atenção a considerações de carácter político, ou económico, julga-se necessário estabelecer normas particulares para certas matérias especiais, que só a estas normas, e não ao direito geral e comum, ficam sujeitas. As leis que regulam estas matérias denominam-se especiais.
Mas nem só as leis especiais restringem a natural extensão das leis gerais. Assim, as leis excepcionais, que são todas aquelas que regulam de modo contrário ou diverso do estabelecido na lei geral ou especial certos factos ou casos, que por sua própria natureza deviam compreender-se nelas [23].
De onde se conclui que a diferença essencial entre as normas especiais e as excepcionais assenta no facto de as primeiras, regulando um sector relativamente restrito de casos, consagram uma disciplina nova, mas que, ao contrário das segundas, não está em directa oposição com a disciplina geral.
Logo, a Lei das Finanças Locais não se encontra, no tocante à Lei do Orçamento Geral do Estado, numa relação de especialidade, na medida em que não regula uma matéria que constitua espécie do género da que é regulada pela Lei do Orçamento.
A Lei das Finanças Locais não contém o plano financeiro das autarquias locais - ao contrário do que sucede com a lei do Orçamento Geral do Estado que contém o plano financeiro do Estado para um determinado ano económico.
Assim, a Lei do Orçamento Geral do Estado pode revogar, ou conter normas revogatórias, da Lei das Finanças Locais e essa revogação tanto poderá ser expressa como tácita, sendo que esta última se há-se inferir a partir de uma conduta concludente do legislador, determinada por via interpretativa [24].
Neste aspecto, os trabalhos preparatórios de aprovação da lei do orçamento relativo ao ano de 1994, têm um valor elucidativo acerca da vigência ou não do art. 7°, nº 7° da lei das Finanças Locais, dado que fornecem uma indicação directa sobre a vontade efectiva do legislador quanto à manutenção da vigência daquela norma.
Ora, ao contrário do afirmado pelo Apelante, não podem restar dúvidas de que a recusa, expressa, de inserção na Lei do Orçamento, de norma prevendo o direito do Município de Abrantes à compensação resultante da isenção de sisa - representada pela rejeição, no debate na especialidade, de duas propostas de introdução na lei do orçamento, de uma norma com esse preciso conteúdo – tem que ser entendida como uma conduta concludente do legislador no sentido da cessação da vigência da referida norma da lei das Finanças locais.
Ainda que se entendesse a Lei das Finanças Locais é lei especial, sempre seria de concluir que o seu art. 7º nº 7 estava tacitamente revogado, com fundamento no nº 3 do art. 7º do CC, na medida em que, atento o acima referido, mostra-se inequívoca a vontade do legislador em fazer cessar a vigência da mencionada norma da Lei das Finanças Locais.
Com isto se afasta igualmente a afirmação contida nas conclusões do Apelante, de que admitir a revogação tácita de qualquer das normas da Lei das Finanças Locais, por efeito da sua inobservância pelas sucessivas Leis do Orçamento Geral do Estado, significaria admitir a violação do princípio da confiança, ínsito na ideia de Estado de Direito democrático, afrontando directamente o artigo 2° da CRP.
É que, como se viu, não estamos perante uma inobservância da Lei das Finanças Locais, mas sim perante a revogação tácita de um dos seus normativos legais, por força da Lei do Orçamento de 1994. E não houve violação do princípio da confiança – os cidadãos têm de poder confiar, de algum modo, na previsibilidade do direito, como forma de orientação de vida, de modo a que a lei, no seu devir, nunca afecte aquele mínimo de certeza ou segurança – na medida em que tal princípio não pode, em direito público, colidir com as justificadas opções da Assembleia da República, no uso da ampla competência política e legislativa que detém, em ordem à realização da política económica, social e financeira que repute mais justa e que incluiu a aprovação das leis do plano e do orçamento (art. 164° da Constituição.
Por último há que ter presente que a competência política significa que, em termos constitucionais, o acto orçamental exige uma participação necessária do Parlamento - reserva do Parlamento e o exercício dessa competência política é indelegável, sendo o orçamento aprovado através da lei (art° 164°, al.h)), facto que se traduz na indispensabilidade de reserva absoluta de lei formal.
Tal significa que, a pretensão do Apelante colide, desde logo, com o âmbito da exclusiva e indelegável competência material, funcional e orgânica, da Assembleia da República (que rejeitou duas propostas de lei), não podendo, por via da presente acção, obter o mesmo efeito jurídico, que, inequivocamente, aquele órgão quis rejeitar.
Na verdade, na nossa ordem jurídica vigora o princípio da separação orgânica e política - constitucional de poderes e da indisponibilidade de competências, nos termos do qual nenhum órgão de soberania pode delegar ou intrometer-se no núcleo de funções pertencente a outro órgão (art. 114º da CRP).
Os tribunais, enquanto órgãos do Estado dotados de independência, têm por função administrar a justiça (art° 205º da CRP) e não a de proceder à alteração ou criação de leis.
Aos tribunais cabe, certamente, declarar o direito constituído, mas, jamais a criação ou a alteração de leis.
Como faz notar Gomes Canotilho [25], quando hoje se defende a pretensão à legislação e o correspondente direito de acção perante os tribunais não se pode pretender a substituição do legislador pelo juiz com a consequente emanação judicial de uma norma, nem pela correcção, a título incidental, da omissão legislativa.
Em conclusão, não estamos, no caso concreto, perante um comportamento ilícito do Estado Português no exercício da função legislativa, pelo que, faltando o pressuposto da ilicitude, afastada fica a violação do art. 22º da CRP e a consequente responsabilidade civil do Estado.
IV – DECISÃO
Termos em que se acorda em julgar improcedente a Apelação, confirmando-se a sentença recorrida.
Custas pelo A. sem prejuízo do concedido benefício de apoio judiciário.
Lisboa, 18 de Março de 2004.
Relatora
Fátima Galante
Adjuntos
Manuel Gonçalves
Urbano Dias
________________________________________________________________
[1] Manuel Carneiro da Frada, Uma «terceira via» no Direito da Responsabilidade Civil ?, Almedina, 1997, pag. 15.
[2] Galvão Telles, Direito das Obrigações, 6ª edição, Coimbra Editora, 1989, pag. 194.
[3] Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, I, 8ª edição, Almedina, 1994, pag. 532.
[4] Dimas de Lacerda, Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, Revista do Ministério Público, ano VI, vol. 21, 1995, pags. 44-45.
[5] Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, 3ª ed., Coimbra Editora, 1993, pag. 63 .
[6] Neste sentido Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, vol. II, 3ª edição, Coimbra, 1996, pag. 375.
[7] In CJ, III, pág. 91 e ainda, Acs. STJ de 7.2.2002, in CJSTJ, Ano X, I, pag. 86, (Relator Oliveira Barros; de 24.04.94, in BMJ 434º-396 (Relator Mário Cancela); de 30.01.97, in CJSTJ, IV-T1, pag. 107 (Relator Nascimento Gomes).
[8] Rui Medeiros, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil do Estado por Actos Legislativos, Coimbra, 1992, pag. 93.
[9] ob. cit., pags. 93-94.
[10] ob. cit., pag. 109[11] ob. cit., pag. 109.
[12] Marcelo Rebelo de Sousa, Responsabilidade dos Estabelecimentos Públicos de Saúde: Culpa do Agente ou Culpa da Organização?, in Direito da Saúde e Bioética, obra colectiva, AAFDL, 1996, pags. 161-163.
[13] ob. cit., pag. 163.
[14] Dimas de Lacerda, ob. cit., pag. 75.
[15] Neste sentido, ainda, Maria Lúcia Pinto Correia, in Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, Coimbra, 1998, pag. 423.
[16] Maria Lúcia Pinto Correia, ob. cit., pag. 423.
[17] Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 2ª edição 1988, pag. 401 e 402.
[18] Gomes Canotilho, A lei do Orçamento na teoria da lei, Estudos em Homenagem ao Prof. Teixeira Ribeiro, BFDC, II, pag. 558.
[19] Ac. TC de 11.11.92, Relator António Vitorino, publicado no DR de 26.01.93 (vide in www.dgsi.pt).
[20] Ac. TC de 11.11.92 citado.
[21] Ac. TC de 11.11.92 citado.
[22] Cfr. Pires de Lima e Antunes Varela, in Noções Fundamentais de Direito Civil, I vol., pag. 45.
[23] Neste sentido vide Teixeira de Abreu, Curso de Direito Civil, vol. I, Introdução, pags. 111 e segs.
[24] Neste sentido e em caso idêntico, vide Ac. RP de 18.4.1996, Relator Alves Velho, in www.dgsi.pt, confirmado pelo Ac. STJ de 30/10/1996, Relator Nascimento Costa, in BMJ 460º-752.
[25] Gomes Canotilho, A lei do Orçamento na Teoria das Leis, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Teixeira Roibeiro, BFDC, II, 1979, pag. 576.
