Acordam neste Tribunal da Relação de Lisboa,
I - RELATÓRIO
No âmbito da acção declarativa de condenação sob a forma de processo ordinário, movida por José e outros, contra o Estado Português, representado pelo Ministério Público, após este ter excepcionado na sua contestação a incompetência em razão da matéria da 3.ª Vara Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, a que a acção foi distribuída - entendendo que a decisão da mesma é da competência dos tribunais administrativos - foi proferido despacho saneador onde se apreciou tal excepção, julgando a mesma improcedente e assim se determinou ser a referida 3.ª Vara Cível a competente para apreciar e decidir a causa.
Desse despacho, extrai-se a seguinte passagem:
«Dispõe o art.º 1.º, n.º 1, do actual E.T.A.F. que “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
E o art.º 4.º do mesmo diploma concretiza o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
No que ao caso interessa, nos termos da al. e), do n.º 1, do citado art.º 4.º do actual E.T.A.F., cabe aos Tribunais Administrativos a competência para a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: “Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.”
Ora a questão a dirimir “in casu” reconduz-se à alegada violação pelo inquilino do dever de restituir a coisa no estado em que a recebeu, ressalvadas as deteriorações inerentes a uma prudente utilização, em conformidade com o fim do contrato, e na consequente obrigação de indemnizar, não só o prejuízo causado, como os benefícios que os AA. deixaram de obter.
Trata-se, pois, de uma questão de direito privado, com aplicação das normas, princípios e critérios de direito civil comum, não obstante uma das partes ser o Estado, pelo que está arredada da jurisdição dos tribunais administrativos.
Pelo exposto, julga-se improcedente a excepção de incompetência material deduzida pelo R..»
Inconformado com tal decisão veio o Estado Português recorrer da mesma, tendo apresentado as suas alegações, nas quais exibiu as seguintes CONCLUSÕES:
1 - A presente acção tem por base um contrato celebrado, em 12 de Janeiro de 1976, na Secretaria-Geral do Ministério da Cooperação, em Lisboa, perante o Chefe da respectiva Repartição Administrativa, que o assinou, servindo de «oficial público» credenciado para tal, por Despacho de S. Ex.ª o Primeiro Ministro, de 15 de Dezembro de1975.
2 - Tendo cessado os seus efeitos em 30/6/2004, pretendem agora os A.A., com a presente acção a condenação do Estado Português no pagamento de indemnização a título de lucros cessantes, ao pagamento de indemnização enquanto o imóvel não se encontrar recuperado e ao pagamento do valor de obras necessárias à "reposição" do locado sito na Rua da Lapa n.º , em Lisboa.
3 - Tal prédio arrendado, nos termos da respectiva cláusula 1.ª «... destina-se à instalação de serviços do Estado (...)» - sic. - razão porque, contrariamente ao que é explanado na douta sentença, e salvo melhor opinião, a atribuição de competência a tribunal de jurisdição especial, não depende, neste particular, da existência de norma específica atributiva dessa competência.
4 - Assim, é o Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, no caso a 3.ª Vara Cível, à qual a acção foi distribuída, materialmente incompetente para proferir decisão de mérito.
5 - Dispõe o art. 66.° do Código de Processo Civil, que só cabem à competência dos Tribunais Judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
6 - O novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro, comete aos Tribunais da Jurisdição Administrativa e Fiscal a competência material para o conhecimento das acções que tenham por objecto questões relativas «à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta (...) a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.» - Cfr. art. 4.° n.° 1 al. e) do novo ETAF.
7 - Sucede também que a celebração de contratos de arrendamento para a instalação de serviços públicos está sujeita a um conjunto de normas procedimentais e de autorização, de clara natureza pública, que regem e condicionam a formação da vontade contratual do Estado.
8 - Com efeito, à data da celebração do contrato dos autos vigorava o DL n.° 38.202, de 13 de Março de 1951, que impunha, quanto a imóveis situados em Lisboa e no Porto, fosse o respectivo arrendamento submetido a despacho de autorização prévia do Ministro das Finanças, obtida através da Direcção-Geral da Fazenda Pública (art. 2.°), sob proposta do organismo ou serviço interessado (art. 3.°) e mediante parecer da «Comissão» constituída por dois delegados permanentes (um do Ministério das Finanças, outro das Obras Públicas) e outro do Ministério de que dependesse o serviço a instalar (art. 1.°).
9- Foi esse procedimento seguido no caso dos autos
10 - Salienta-se, também, que esse regime tanto visava o controlo da cabimentação orçamental dos encargos contratuais como a racionalização e adequação dos contratos a celebrar ao interesse público, desideratos que permanecem válidos no quadro do regime do DL n.° 228/95, de 11/Setembro, que define o conjunto de normas procedimentais actualmente vigente em matéria pré-contratual dos arrendamentos para instalação de serviços públicos.
11 - Nesta conformidade, o contrato de arrendamento em causa, sendo embora tipicamente um contrato de direito privado, foi - tal como hoje também seria - sujeito a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
12 - O que configura, só por si, factor determinante da competência dos Tribunais Administrativos para o conhecimento do litígio, nos termos dos arts. 4.° n.° 1 e) do novo ETAF, 2.° n.° 1 g) e 37.° n.° 1 e n.° 2 h), do novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).
13 - É que, nem o ETAF, nem o CPTA, definem ou delimitam o conceito de relação jurídica administrativa, que antes permanece sujeito a formulação Doutrinária e Jurisprudencial.
14 - Na verdade, ainda na vigência art.° 815°, § 2°, do Código Administrativo, já se levantavam autorizadas vozes contra a enumeração taxativa dos contratos administrativos dele decorrente, considerando a possibilidade legal de existência de outros contratos administrativos.
15 - E que, no caso de "...arrendamento de imóveis, pertencentes a particulares, pela administração, ...no caso de os bens arrendados serem destinados à instalação de serviços administrativos, tal implicava a associação do particular à realização dos fins destes, com deveres especiais de colaboração." - obra citada, pág. 581.
16 - O critério doutrinal ainda viria a alargar-se mais e acabaria por se considerar que, para que um contrato seja de natureza administrativa, não seria necessário que o particular executasse, ele mesmo, o próprio serviço público, bastando que a sua obrigação contratual fosse a de fornecer à Administração os instrumentos necessários para que esta possa prosseguir as atribuições, realizar os interesses, satisfazer as necessidades que a lei pôs a seu cargo.
17 - É assim, que a doutrina, generalizadamente, aplaudiu a subsunção legal do contrato de arrendamento nos contratos administrativos quando o prédio arrendado à pessoa colectiva pública se destine a ser aplicado na realização de algumas das suas atribuições.
18 - Aí, o particular não executa um serviço público, mas participa, instrumentalmente, nele ao prestar à Administração os bens ou actividade de que este necessita para esse fim.
19 - O particular que arrenda o seu imóvel para se instalarem os serviços administrativos, torna-se um colaborador especial na realização do interesse colectivo, já que a regularidade e a continuidade da utilização do serviço público, fica condicionada à boa e pontual prestação, a que o particular se comprometeu.
20 - Assim, se o entendimento dominante, senão pacífico, vai no sentido de considerar como "relação jurídica administrativa" toda a que radica em "acto" ou "contrato" de natureza administrativa, a noção aberta de "contrato administrativo", permite considerar como tal, a par dos contratos administrativos típicos, todos os demais, mesmo de "direito privado", que a Administração celebra para a realização de finalidades públicas.
21 - Nesta medida, a lei fala agora de «contratos de objecto passível de acto administrativo» (cfr. art. 4.° n.° 1 f) do novo ETAF), em consagração clara da prática administrativa recente, no sentido de recorrer a contratos típicos do direito privado para a realização das finalidades públicas.
22 - Por isso, o intencionado alargamento das competências próprias da Jurisdição Administrativa e Fiscal, expresso na nova legislação, não colide com os ditames constitucionais, passando antes pela evolução do conceito de «relação administrativa».
23 - Ora, sendo inegável que os arrendamentos do Estado destinados à «instalação de serviços públicos» visam uma natural e inerente prossecução do interesse público, resta concluir que revestem as características essenciais - contraente público/ligação do objecto do contrato à realização do interesse público - para que possam e devam ser considerados no âmbito da competência administrativa.
24 - O que, aliás, sucede quanto ao contrato ora em causa, para mais celebrado nas circunstâncias referidas, subordinado às formalidades públicas enunciadas na sua cláusula 3.ª e destinado à prossecução do interesse público enunciado na sua cláusula 1.ª.
***
A douta decisão ao considerar este tribunal materialmente competente para dela conhecer, violou o estatuído no art.° 66.°, 101.°, 105.°, n.° 1, 288.°, n.° 1, al. a), 493.°, n.° 2, 494.°, n.° 1, al. a), todos do CPC, bem como do preceituado no art.° 4.°, n.° 1, al. e) do ETAF.
Pelo que deve ser revogada e substituída por outra que reconheça a natureza administrativa do contrato de arrendamento em causa, declarando-se a incompetência material deste Tribunal, em razão da matéria, com a consequente absolvição do Estado da instância.
A recorrida apresentou contra-alegações, nas quais defendeu a bondade da decisão e pugnou pela sua manutenção.
Foram colhidos os vistos legais.
II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO
O objecto do recurso acha-se delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 660º, nº 2, 664º, 684º, nºs 3 e 4 e 690º, nº 1, ex vi do artigo 749.º, todos do Código de Processo Civil (CPC).
É apenas uma a questão que nos é colocada e que se prende com a apreciação a fazer à legislação aplicável ao caso para, dessa forma, se apurar se a competência para decidir a presente acção é dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns.
III – FUNDAMENTOS
1. De facto
São os seguintes os factos que assumem relevo para a apreciação do presente recurso:
1- No dia 12 de Janeiro de 1976, foi celebrado na Secretaria Geral do Ministério da Cooperação – Cartório Ultramarino, um contrato de arrendamento, através do qual José e outros, arrendaram ao Estado Português, por 160.000$00 mensais, o prédio urbano situado na Av. Duque D’Ávila, n.º , em Lisboa e destinado à instalação de Serviços do Estado (doc. de fls. 30 a 35);
2- O contrato referido no ponto anterior foi denunciado por carta registada com aviso de recepção, datada de 26 de Janeiro de 2004, enviada pela Direcção-Geral do Tesouro para Anabela e outros (doc. de fls. 37).
3- José e outros, na sequência da denúncia do contrato de arrendamento referida no ponto anterior, intentaram contra o Estado Português, em 26 de Outubro de 2006, nas Varas Cíveis de Lisboa, a presente acção em que pedem que este seja condenado: “1. … no pagamento das obras necessárias realizar para repor a situação do locado, no valor de 65.590,00€, a título de danos emergentes;
2. … no pagamento de indemnização no valor de 238.967,10€, a título de lucros cessantes desde 27 de Abril de 2006;
3. … no pagamento de indemnização no valor de 39.827,85€ mensais, enquanto o prédio não se encontrar recuperado ou, de outro modo e tendo em conta o facto que primeiro se verificar, até que efectue o pagamento do valor respeitante às obras necessário realizar acrescido da indemnização por lucros cessantes e juros vincendos desde a citação realizada nos presentes autos;
4. … no pagamento de juros vincendos desde a citação realizada nos presentes autos;
5. … no pagamento em custas e procuradoria condigna.”
2. De direito
Apreciemos então a questão que nos cumpre conhecer e que se reconduz a saber se a apreciação dos pedidos formulados pelos AA. se inscrevem na competência jurisdicional dos tribunais administrativos ou na competência jurisdicional dos tribunais judiciais comuns.
Como refere Manuel de Andrade, “a competência dos tribunais em geral resulta da medida de jurisdição atribuída aos diversos tribunais, do modo como entre si fraccionam e repartem o poder jurisdicional que, tomado em bloco, pertence ao conjunto dos tribunais” (in “Noções Elementares de Processo Civil”, ed. de 1979, pp.88-89).
Quanto aos tribunais judiciais, estabelece o art.º 18.°, n.° 1 da LOFTJ (aprovada pela Lei n.° 3/99 de 13 de Janeiro e alterada pela Lei n.° 101/99 de 26 de Julho, pelo DL n.° 323/2001 de 17 de Dezembro, pelo DL n.º 38/2003 de 8 de Março e pelo DL n.° 105/2003 de 10 de Dezembro), que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Este preceito está em consonância com o “princípio da plenitude da jurisdição comum” consagrado no art. 211.°, n.° 1, da CRP, de acordo com o qual os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Assim, para aferirmos qual o tribunal competente para a apreciação e decisão da acção que aqui se mostra em discussão importa, antes de mais, verificar se as leis atributivas de competência da jurisdição administrativa prevêem que a situação sub judice seja nelas englobada.
Face aos contornos definidos, quer pela decisão recorrida, quer pelas alegações de recurso, tudo passará fundamentalmente pela interpretação a fazer da alínea e) do n.º 1, do art.º 4.º do ETAF (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/02).
Nos termos de tal preceito legal, cabe aos Tribunais Administrativos a competência para a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: “Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.”
O Senhor Juiz do tribunal de 1.ª instância fez, quanto a nós, uma interpretação não correcta deste normativo, pois que entendeu que a competência deveria ser aferida em função do facto de o litígio em causa ser questão de direito privado (indemnização a prestar pelo inquilino ao senhorio por aquele não ter restituído o arrendado no estado em que o recebeu), na medida em que seriam aplicáveis “normas, princípios e critérios de direito civil comum, não obstante uma das partes ser o Estado”.
Sucede porém que o normativo em causa não utiliza como critério de referência a natureza do contrato (administrativo ou de direito privado), ou dos seus intervenientes (serem um ou ambos os contraentes pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares). Na realidade a “pedra de toque” para a atribuição da competência à jurisdição administrativa, inserta nesta alínea, está na existência (ou não) de lei específica que submeta ou admita a submissão dos contratos a procedimentos pré-contratuais regulados por normas de direito público.
Como referem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira[1], “A opção tomada nesta al. e), que constitui grande revolução do código na matéria, traduziu-se na adição à jurisdição dos tribunais administrativos do conhecimento dos litígios relativos a contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação, independentemente da qualidade das partes nele intervenientes … e independentemente de, pela sua natureza e regime …, eles serem contratos administrativos ou contratos de direito privado….”
Assim, existindo uma dessas leis específicas “todos os litígios sobre a validade de actos que hajam sido praticados ou omitidos como precedentes da atribuição ou adjudicação e da celebração de um contrato pertencem sempre à jurisdição administrativa, independentemente de:
- se ter adoptado uma via procedimental pré-contratual ou se ter prescindido dela;
- a entidade que os pratica ou omite ser uma entidade de direito público ou de direito privado;
- a prática ou omissão de tais actos contratuais ser reportada, pelo seu autor, a regimes (procedimentais ou não) de direito público ou de direito privado (como aqueles a que se refere, por exemplo, o art.º 463.º do Código Civil);
- o contrato de que eles são precedentes ser um contrato administrativo ou não.”
Neste mesmo sentido se pronunciaram Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in “GRANDES LINHAS DA REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO” – 3.ª edição, Coimbra 2004, pág. 41-42, e aquele segundo autor, in “O NOVO REGIME DO PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS” – 4.ª edição, Almedina, 2005, pág.104.
Face ao que se deixa exposto, importará agora verificar se, no caso, existia, ou não, lei específica que submetia ou admitia a submissão do contrato em causa a procedimentos pré-contratuais regulados por normas de direito público.
Ora a resposta, afigura-se-nos, terá de ser afirmativa.
Com efeito, à data da celebração do contrato (12/01/1976) encontrava-se em vigor o Decreto n.º 38.202 de 13/03/1951, o qual regulava as condições de arrendamento de prédios para instalações de carácter oficial, sendo que previa a constituição de comissões especiais permanentes, em Lisboa e no Porto, compostas por delegados do Ministério das Finanças, do Ministério das Obras Públicas e um delegado do Ministério da tutela do serviço a instalar, visando o estudo das condições do arrendamento e fiscalização das mesmas. Sujeitava ainda a celebração dos contratos de arrendamento para instalação de Serviços Públicos a prévia autorização do Ministro das Finanças, através da Direcção-Geral da Fazenda Pública, sempre que o montante da renda anual fosse igual ou superior a 18.000$00 (o que no caso se verificava, pois que a renda mensal era de 160.000$00 – ponto 1 do probatório).
O diploma em causa, que prevê normas pré-contratuais de direito público, era pois aplicável ao contrato em causa, na medida em que se apurou que o arrendado se destinava à instalação de Serviços do Estado e que tinha uma renda anual superior a 18.000$00.
A ser assim e independentemente de se saber se tais normas terão ou não sido integralmente cumpridas – porquanto como se viu o critério atributivo da competência previsto na al. e), do n.º 1, do art.º 4.º do ETAF, se basta com a existência de tais normas, não fazendo depender tal atribuição do efectivo cumprimento das mesmas – há que concluir que existindo as mesmas à data da celebração do contrato de arrendamento, a competência para a apreciação e decisão da acção que aqui se mostra em discussão pertence à Jurisdição Administrativa e, no âmbito desta, orgânica e territorialmente ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (art.º 44.º, n.º 1 do ETAF e art.º 17.º do CPTA).
Há pois que concluir que o recurso terá de proceder.
IV – DECISÃO
Desta forma, face a tudo o que se deixa dito, acorda-se em dar provimento ao agravo e, nessa conformidade, revoga-se o despacho recorrido e, nos termos das disposições conjugadas dos artgs. 101.º, 105.º, n.º 1, 288.º, n.º 1, al. a), 493.º, n.º 1 e 2 e 494.º, n.º 1, al. a), todos do Código de Processo Civil, absolve-se o Réu/Recorrente da instância.
Custas pelos agravados.
Lisboa, 13/09/07
(José Maria Sousa Pinto)
(Maria da Graça Mira)
(João Vaz Gomes)
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[1] In “CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS e ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS, anotados”, Vol. I, Pág. 48.
