| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na 5ª Secção do tribunal da Relação de Lisboa
F. , assistente nos autos de processo comum n.º 20/04.6TASCR, do 2º juízo do tribunal judicial de S. , interpôs recurso dos seguintes despachos proferidos em audiência de julgamento:
1. Do despacho que indeferiu a suspensão do processo até que a jurisdição administrativa se pronunciasse em definitivo sobre as invalidades dos actos administrativos narrados na acusação;
2. Do despacho que indeferiu a produção de prova pericial para demonstração de alguma matéria de facto indicada na acusação.
O recorrente fundamentou as suas pretensões, em síntese, nas seguintes razões:
a) O arguido está a ser julgado pela prática de um crime de prevaricação praticado por titular de cargo político no exercício das suas funções, previsto pelos artigos 11º e 3º, alínea i), da Lei n.º 34/87, de 16 de Julho.
b) Para que esteja preenchido o tipo de crime de que é acusado o arguido impõe-se a prática de actos que violem as normas do direito administrativo.
c) Os actos imputados ao arguido na acusação, enquanto vereador com o pelouro do urbanismo da Câmara Municipal de S. , foram impugnados numa acção administrativa especial no Tribunal Administrativo e Fiscal do F. .
d) Nessa acção foi proferido acórdão, ainda não transitado em julgado, a decretar a nulidade dos actos administrativos praticados pelo arguido.
e) Os autos de acção administrativa constituem causa prejudicial relativamente aos presentes autos de processo comum colectivo.
f) Assim, impõe-se que a apreciação da actuação do arguido contra as normas do direito administrativo seja decidida previamente no âmbito da jurisdição administrativa e que seja suspensa a presente instância criminal enquanto não for proferida decisão definitiva, em sede administrativa, sobre a indicada questão.
g) O despacho que indeferiu a suspensão da instância criminal violou o disposto no artigo 7º, n.º 2, do Código de Processo Penal (CPP) e nos artigos 279º, n.ºs 1 e 2, e 97º, n.º 1, ambos do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi artigo 4º do CPP.
h) Em face do despacho que indeferiu a suspensão do processo, o recorrente requereu a realização de prova pericial, tendo por objecto factos constantes da acusação cuja demonstração exige especiais conhecimentos técnicos de arquitectura ou engenharia civil, conhecimentos esses de que as testemunhas arroladas pelo Ministério Público não são possuidoras.
i) A perícia é necessária e imprescindível, devendo ser realizada antes do início da inquirição das testemunhas, pois desta forma acautela-se a continuidade da audiência e evita-se a perda de eficácia da prova entretanto produzida.
j) O despacho que indeferiu a produção de prova pericial antes da inquirição das testemunhas violou o disposto nos artigos 124º, 151º e 328º, n.º 3, alínea b), e n.º 6, todos do CPP.
Na primeira instância, o Ministério Público não respondeu ao recurso.
Nesta instância, o Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência dos recursos. Na parte final do seu parecer suscitou, no entanto, a questão do momento da subida do recurso interposto da decisão que indeferiu a produção da prova pericial.
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Vejamos, pois, se deve manter-se o que foi declarado pelo tribunal recorrido quando ao momento da subida do mencionado recurso.
No despacho que admitiu o referido recurso declarou-se, sem referência a qualquer disposição legal, que o mesmo subia imediatamente, em separado e com efeito devolutivo.
Como se procurará demonstrar, não é de manter a decisão do tribunal recorrido quanto ao momento da subida do recurso.
O momento da subida dos recursos é disciplinado pelo artigo 407º, do CPP .
Enquanto o n.º 1 deste preceito indicava, por referência às decisões recorridas, os recursos que subiam imediatamente, o n.º 2 continha uma cláusula geral dispunha que subiam ainda imediatamente os recursos cuja retenção os tornaria absolutamente inúteis.
Os recursos de decisões que indefiram os requerimentos de produção de prova feitos em audiência, ao abrigo do disposto no artigo 340º, do CPP, não figuram entre os previstos nas várias alíneas do n.º 1 do artigo 407º, do CPP, que sobem imediatamente.
Daí que a subida imediata do recurso da decisão que indeferiu a produção de prova pericial requerida pelo assistente só podia fundar-se no n.º 2 do artigo 407º, do CPP, isto é, só subiria imediatamente se a sua retenção o tornasse absolutamente inútil.
Apesar de a lei não definir o alcance da “retenção absolutamente inútil”, a jurisprudência tem afirmado de modo constante que a retenção de um recurso só o torna absolutamente inútil quando, qualquer que seja a decisão que o tribunal superior lhe dê, ela seja completamente inútil no momento em que é proferida. Assim, não será absolutamente inútil a retenção daquele recurso cuja procedência conduza à anulação do processado (cfr. a título de exemplo o Acórdão da Relação de Lisboa, de 29 de Abril de 1997, publicado em http://www.dgsi.pt/jtrl).
No mesmo sentido se escreveu no acórdão n.º 242/2005, publicado em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos “Como se escreveu no acórdão n.º 946/96, … «o sentido constitucionalmente necessário da determinação segundo a qual “sobem imediatamente os recursos cuja retenção os tornaria absolutamente inúteis” é o da não inviabilização da prova em ordem à consecução da verdade material. A ponderação que o juiz deve empreender é a de se o regime de subida diferida que atribuiu ao recurso ainda está nos limites da subsistência da afirmação da prova ou, se pelo contrário, o diferimento do controlo em via de recurso da apreciação da prova corresponde à negação de subsistência da mesma prova».
“Podendo a prova ser ainda produzida e com utilidade em função do objecto do processo, não obstante a anulação da decisão e dos actos subsequentes, incluindo o julgamento, continua a subsistir a possibilidade da satisfação do interesse do arguido de fazer valer a verdade material relativa ao objecto do processo”.
Interpretando a absoluta inutilidade da retenção dos recursos com o alcance acabado de apontar, é manifesto que a retenção do recurso que indeferiu a produção de prova pericial não o torna absolutamente inútil.
Na verdade, caso o recorrente mantenha interesse na sua subida, após a decisão que puser termo à causa, a procedência dele é susceptível de determinar a anulação do julgamento e a produção da prova pericial com interesse para a causa. Deste modo, dar-se-á satisfação ao interesse do recorrente em ver produzida prova pericial tendo por objecto alguns dos factos narrados na acusação.
Considerando que a decisão que admita o recurso e que determina o regime de subida não vincula o tribunal superior (artigo 414º, n.º 3, do CPP), altera-se o regime de subida fixado ao recurso interposto da decisão que indeferiu a produção de prova pericial requerida pelo assistente, determinando-se que o mesmo seja julgado com o recurso interposto da decisão que puser termo à causa (artigo 407º, n.º 3, do CPP).
Pelo exposto, não se conhece do referido recurso.
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Afastado o conhecimento do recurso interposto da decisão que inferiu a produção de prova pericial, a principal questão que importa solucionar é a de saber se, estando pendente no Tribunal Administrativo e Fiscal do F. uma acção especial de impugnação dos actos administrativos narrados na acusação, o Meritíssimo juiz a quo devia ter ordenado a suspensão do processo penal até que a jurisdição administrativa se pronunciasse em definitivo sobre a impugnação.
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Antes de nos pronunciarmos acerca desta questão importa ter presentes, para melhor compreensão da questão suscitada, os factos essenciais que precederam a decisão recorrida.
O Ministério Público imputou ao arguido um crime de prevaricação previsto pelo artigo 11º da Lei n.º 34/87, de 16 de Julho.
No início da audiência, o assistente requereu o seguinte:
“Nos autos de acção popular de acção administrativa especial de impugnação dos actos administrativos da Câmara Municipal de S . , e pelos fundamentos constantes da acusação destes autos, que pende no Tribunal Administrativo e Fiscal do F. processo n.º 743/04.0IELSG, o Tribunal Administrativo de Círculo do F. proferiu acórdão, ainda não transitado em julgado, a decretar a nulidade dos actos administrativos praticados pelo ora arguido enquanto titular do cargo de Vereador do Pelouro do Urbanismo da Câmara Municipal de S . , decretando a demolição do edifício no prazo de 5 meses e a reposição do terreno no seu estado anterior ao das obras”.
“Esses autos de acção popular administrativa especial de impugnação de actos administrativos, os mesmos destes autos e praticados pelo aqui arguido são claramente prejudiciais relativamente à matéria do presente processo comum colectivo pois que a acusação neste proferida e pela qual o arguido responde, reproduz ipsis verbis os articulados daquela, sendo que as causas de nulidade dos actos administrativos são, na parte tomada pela acusação, iguais”.
“Sendo que os autos que pendem no Tribunal Administrativo e Fiscal do F. não foram intentados para se obter a suspensão destes autos, pois estes são posteriores, nem o presente processo está tão adiantado que os prejuízos superem as vantagens da sua suspensão, quais sejam essas vantagens a demonstração das nulidades demonstrada pelo Ministério Público na sua acusação, nem tão pouco estes autos são urgentes”.
“Pelo que, nos termos do disposto nos artigos 279º, n.º 1 e 2 e 97º, n.º 1, ambos do C.P.C., aplicado ex vi artigo 4º do C.P.P. e artigo 339º, do C.P.P. requer-se que seja o presente processo comum colectivo suspenso até que a jurisdição administrativa se pronuncie em definitivo sobre as invalidades constantes da matéria acusatória, mas naquela sede”.
Sobre este requerimento recaiu o despacho recorrido com o seguinte teor:
“Nos termos do artigo 7º, do CPP, que estabelece o princípio da suficiência do processo penal, este é promovido independentemente de qualquer outro e nele se resolvem todas as questões que interessam à decisão da causa”.
“O n.º 2 do mesmo artigo refere que, quando para se conhecer da existência de um crime, for necessário julgar uma questão não penal, que não possa ser resolvida convenientemente no processo penal, pode o tribunal suspender o processo para que se decida esta questão no tribunal competente”.
“Sobre o fundamento e alcance deste princípio discorre Figueiredo Dias, in Processo penal, I, pág. 164 e seguintes, mencionando que se não se contivesse dentro dos mais apertados limites a possibilidade de o processo penal ser sustido ou interrompido pelo surgimento de uma questão penal ou não penal susceptível de cognição judicial autónoma, pôr-se-iam em risco as exigências, compreensíveis e relevantíssimas, de concentração processual ou de continuidade do processo penal, permitindo-se, assim, que, deste modo, se levantassem indirectamente obstáculos ao exercício da acção penal. Assim, o princípio deve ser defendido na medida do possível, não obstante ser certo que o relevo, a complexidade ou a especialidade de que se revestem certas questões prejudiciais podem postular insistentemente que, nestes caos, o processo penal se suspenda e a questão seja devolvida ao tribunal normalmente competente, a fim de aí ser decidida”.
“Recolhidos todos os elementos relativos à lide administrativa, entende este tribunal colectivo que não há fundamento para a suspensão do presente processo crime porque a decisão contra direito constitui elemento do crime de prevaricação. Sendo assim é uma questão necessária á inteira determinação dos pressupostos objectivos do ilícito penal”.
“É no processo penal que esta questão tem de ser resolvida, salvo se aqui não puder ser convenientemente decidida (Acórdão do STJ de 12 de Maio de 2004, proferida no processo n.º 4022/2003 da 3ª Secção)”.
“Não se vislumbra, aliás, qualquer motivo para que os 3 juízes de direito que constituem este Colectivo não possam convenientemente decidir se o arguido agiu ou não contra o direito, no caso, administrativo”.
“Acresce, por outro lado, que a decisão a proferir neste processo penal só tem eficácia nos presentes autos e não tem qualquer implicação na lide administrativa”.
“É de referir, ainda, que nos termos do n.º 4 do artigo 7º, do C.P.P., o prazo máximo de suspensão é de um ano, não tendo o tribunal a confirmação de que a acção administrativa esteja definitivamente resolvida neste prazo”.
“Pelo exposto, ao abrigo do disposto no artigo 7º, n.ºs 1 e 2, do CPP, face aos motivos expostos e também porque, sendo a decisão contra o direito administrativo um dos pressupostos do crime, esta passa a ser uma questão penal, se indefere a requerida suspensão do presente processo crime”.
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Posto isto, entremos na resolução da questão acima enunciada.
Na origem dela encontra-se a imputação ao arguido de um crime de prevaricação previsto pelo artigo 11º da Lei n.º 34/87, de 16 de Julho, que tem entre os seus elementos constitutivos a decisão de um processo contra direito.
Segundo o Ministério Público, o arguido, vereador da Câmara Municipal de S. a quem foi atribuído o pelouro do licenciamento de obras particulares, cometeu o crime de prevaricação porque autorizou a construção de um edifício misto na rua Ponte Nova, n.ºs 15 a 23, freguesia e concelho de S. , com a intenção de beneficiar o requerente do licenciamento da construção, apesar de saber que a construção da obra violava várias normas de direito administrativo.
É, assim, indiscutível que, para se apurar se o crime foi cometido, o tribunal tem de dizer se o arguido, ao licenciar a construção da obra, decidiu dolosamente contra as normas do direito administrativo indicadas na acusação, designadamente contra o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, o Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 310/2003, de 10 de Dezembro, a Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, o Decreto-Lei n.º 410/98, de 23/12, a Portaria n.º 1110/2001, de 19 de Setembro, o Decreto Regulamentar Regional n.º 21/2001/M, de 31 de Agosto, e o Decreto Legislativo Regional n.º 9/97/M, de 18 de Julho.
Assim sendo, a questão da decisão do processo de licenciamento contra normas de natureza administrativa configura-se como uma questão prejudicial não penal, entendida esta com o alcance que lhe é dada por Figueiredo Dias, in Direito Processual Penal, Primeiro Volume, Coimbra Editora, páginas 164, ou seja como “aquela que possuindo objecto – ou até natureza – diferente do da questão principal do processo em que surge, e sendo susceptível de constituir objecto de um processo autónomo, é de resolução prévia indispensável para se conhecer em definitivo da questão principal, dependendo o sentido deste conhecimento da solução que lhe for dada”.
Cabendo aos tribunais da jurisdição administrativa a fiscalização da legalidade de actos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado (artigo 4º, n.º 1, alínea c), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), a questão que se coloca é a de saber se o tribunal penal deverá remeter para os tribunais da jurisdição administrativa a decisão da questão da legalidade do licenciamento da obra ou se poderá ele próprio proceder à resolução dessa questão, uma vez que ela se apresenta como indispensável para se conhecer da responsabilidade criminal do arguido.
A resposta a esta questão encontra-se no artigo 7º do CPP.
Nos termos do n.º 1 desta norma, o processo penal é promovido independentemente de qualquer outro e nele se resolvem todas as questões que interessarem à decisão da causa.
Esta norma consagra o princípio da suficiência do processo penal. Nas palavras de Figueiredo Dias, na obra supra citada, páginas 163, este princípio significa que “o processo penal é, em princípio, lugar adequado ao conhecimento de todas as questões cuja solução se revele necessária à decisão a tomar”.
O n.º 2 do artigo 7º introduz, no entanto, uma limitação ao mencionado princípio. Assim, quando, para se conhecer da existência de um crime, for necessário julgar qualquer questão não penal que não possa ser convenientemente resolvida no processo penal, pode o tribunal suspender o processo para que se decida esta questão no tribunal competente.
O julgador penal pode, pois, não conhecer de uma questão não penal que seja imprescindível para se conhecer da existência do crime se verificar que esta questão não pode ser convenientemente decidida no processo penal.
Importa sublinhar que, apesar de o legislador não especificar critérios de inconveniência do julgamento da questão prejudicial no processo penal e de colocar nas mãos do juiz um poder discricionário quanto à questão da devolução da questão prejudicial, esta ausência de critérios não significa, conforme refere Figueiredo Dias, na obra supra citada, páginas 179, um poder discricionário livre ou desvinculado, pois, segundo o mesmo autor, “o juiz penal só deverá deixar de ordenar a devolução quando o processo (penal) forneça prova segura de todos os elementos da infracção”.
No caso, o recorrente, embora assaque ao despacho recorrido a violação do n.º 2 do artigo 7º do CPP, não a funda directamente, no entanto, na ofensa do poder discricionário que a lei atribui ao juiz.
Segundo o assistente, o tribunal devia ter ordenado a suspensão do processo penal porque se encontra pendente no Tribunal Administrativo e Fiscal do F. uma acção administrativa especial de impugnação dos actos administrativos narrados na acusação, acção esta que constitui causa prejudicial relativamente ao processo comum e que impõe, por isso, que a apreciação da actuação do arguido contra as normas de direito administrativo seja previamente decidida no âmbito da jurisdição administrativa.
A argumentação que se acaba de expor introduz ao princípio da suficiência do processo penal o seguinte limite: se a resolução da questão prejudicial não penal estiver pendente no tribunal competente, o processo penal deve ser suspenso até que seja proferida decisão definitiva nesse tribunal.
Salvo o devido respeito, este limite não se colhe no n.º 2 do artigo 7º do CPP, nem resulta dos artigos 97º e 279º, n.ºs 1 e 2, ambos do Código de Processo Civil, invocados pelo assistente em abono da sua pretensão.
Em primeiro lugar, nos termos do n.º 2 do artigo 7º do CPP, o que é decisivo para limitar a suficiência do processo penal não é a pendência da questão prejudicial no tribunal competente. Decisivo é que esta questão não possa ser convenientemente decidida no processo penal.
Em segundo lugar, mesmo nos casos em que a questão não penal não pode ser convenientemente decidida no processo penal, o legislador não abandona, de modo definitivo, o princípio da suficiência. Assim:
a) Nos termos do n.º 4 do artigo 7º, a suspensão do processo penal para se obter no tribunal competente a decisão da questão prejudicial não pode ter duração superior a um ano. Esgotado este prazo sem que a questão prejudicial tenha sido decidida, o processo penal readquire a plena suficiência e a questão é nele decidida;
b) Confere-se ao Ministério Público o poder de intervir no processo não penal para promover o seu rápido andamento e informar o tribunal não penal.
Não tem, assim, apoio no n.º 2 do artigo 7º do CPP a pretensão de obter a suspensão do processo penal até que seja proferida decisão definitiva da questão prejudicial no tribunal competente. O deferimento desta pretensão implicaria admitir a suspensão do processo penal para além do prazo máximo de um ano, o que é vedado pelo n.º 4 do artigo 7º do CPP.
A pretensão do recorrente também não tem cobertura nos artigos 97º e 279º, n.ºs 1 e 2, ambos do Código de Processo Civil.
Em primeiro lugar, a situação controvertida nos autos não se ajusta às hipóteses dos citados artigos. Vejamos.
O artigo 97º trata do conhecimento de questões prejudiciais criminais ou administrativas numa acção cível. No caso, do que se trata é do conhecimento de uma questão prejudicial de natureza administrativa no processo penal.
O artigo 279º dispõe que o tribunal pode ordenar a suspensão da instância quando a decisão da causa estiver dependente do julgamento de outra já proposta ou quando ocorrer motivo justificado.
Dado que a prévia declaração de ilegalidade dos actos administrativos pelo Tribunal Administrativo e Fiscal não é elemento constitutivo nem condição de punibilidade do crime de prevaricação imputado ao arguido, não pode afirmar-se que a decisão do processo crime está dependente do julgamento da acção que se encontra pendente nos tribunais da jurisdição administrativa.
Em segundo lugar, nos termos do disposto no artigo 4º do CPP, o tribunal só deve socorrer-se das normas do Código de Processo Civil para solucionar uma questão do processo penal quando se esteja perante um caso omisso e as disposições do Código de Processo Penal não possam aplicar-se por analogia.
Ora a situação que se discute no presente recurso está prevista e regulamentada no artigo 7º do CPP. Não se está, pois, perante qualquer caso omisso, entendido com o sentido que lhe dá o artigo 10º, n.º 1, do Código Civil, isto é, como “um caso que a lei não preveja”.
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O recorrente invocou ainda a favor da suspensão do processo penal um outro argumento, retirado do princípio da certeza e da segurança jurídica. Sustentou o recorrente que, sendo a questão administrativa julgada no processo penal, existe o risco de serem proferidas decisões contraditórias atinentes à mesma questão fundamental de direito, o que, a verificar-se, será susceptível de pôr em causa os princípios da certeza e da segurança jurídicas, os quais deveriam prevalecer sobre os princípios da suficiência do processo penal e da concentração processual ou continuidade do processo penal.
Esta argumentação também não colhe.
Em primeiro lugar, o que determina a devolução da questão prejudicial ao tribunal competente não é a necessidade de prevenir decisões contraditórias acerca da mesma questão. O poder/dever de devolver a resolução da questão ao tribunal competente assenta na inconveniência da sua resolução no processo penal.
Embora o legislador não forneça critérios para avaliar essa inconveniência, socorrendo-nos da lição de Figueiredo Dias na obra supra citada, páginas 176, pode afirmar-se que a devolução é devida “sempre que a questão seja muito especializada, de difícil solução, de relevantes consequências ao seu nível próprio, ou importe uma tramitação para a qual o processo penal não esteja talhado”.
Torna-se, assim, claro que a necessidade de prevenir decisões contraditórias não figura entre as razões determinantes da devolução do julgamento da questão prejudicial ao tribunal competente.
Em segundo lugar, não obstante as decisões judiciais contraditórias relativamente à mesma questão de direito constituírem um factor de insegurança jurídica, o certo é que o princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança, elemento constitutivo do Estado de direito (cfr. J.J. Gomes Canotilho, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição, Almedina, páginas 257), não significa uniformidade da jurisprudência relativamente às questões de direito.
O princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança significa, nas palavras de J.J. Gomes Canotilho na obra supra citada, páginas 257, o direito que o individuo tem de “de poder confiar em que aos seus actos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos, posições ou relações jurídicas alicerçados em normas jurídicas vigentes e válidas se ligam os efeitos jurídicos previstos e prescritos no ordenamento jurídico”. Assim – continuando a citar o referido autor - “as refracções mais importantes do princípio da segurança jurídica são as seguintes: (1) relativamente a actos normativos – proibições de normas retroactivas restritivas de direitos ou interesses juridicamente protegidos; (2) relativamente a actos jurisdicionais – inalterabilidade do caso julgado; (3) em relação a actos da administração – tendencial estabilidade dos casos decididos através de actos administrativos constitutivos de direitos”.
Interpretando o princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança com o alcance apontado, para que se pudesse falar da sua violação seria necessário que o assistente tivesse adquirido algum direito ou posição jurídica com a pendência da acção administrativa especial no Tribunal Administrativo e Fiscal, que corressem o risco de ser postos em causa pelo julgamento da questão prejudicial no processo penal.
Ora é manifesto que a pendência da acção administrativa especial no Tribunal Administrativo e Fiscal não criou a favor do assistente qualquer direito ou posição jurídica protegidos pelo princípio da confiança.
Face ao exposto, conclui-se que a decisão recorrida não violou nenhuma das disposições legais invocadas pelo assistente. Improcede, pois, o recurso por ele interposto.
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Decisão:
Julga-se improcedente o recurso interposto da decisão que indeferiu a suspensão do processo penal e, em consequência mantém-se a decisão recorrida.
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Condena-se o assistente no pagamento das custas, fixando-se a taxa de justiça em 5 UC.
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Lisboa, 15 de Janeiro de 2008
Emídio Santos
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