| Decisão Texto Integral: | Acordam na Secção Social do Tribunal da Relação de Lisboa:
I. RELATÓRIO
(A), Lda, impugnou judicialmente a decisão do Instituto do Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho [IDICT], que lhe aplicou uma coima no valor de € 2.500, pela prática do ilícito contra-ordenacional previsto no art. 7º do Regulamento (CEE) n.º 3.820/85 do Conselho, de 20 de Dezembro, conjugado com o n.º 1 do art. 7º do DL 272/89, de 19/8, na redacção dada pela Lei 114/99, de 3/8, e com a alínea d) do n.º 3 do art. 7º do RGCOL, aprovado pela Lei n.º 116/99, de 4/8. O Tribunal do Trabalho do Barreiro [TTB] julgou improcedente o recurso, mantendo a decisão do IDICT.
Inconformada, a arguida interpôs recurso da sentença proferida pelo TTB.
(...)
As questões que emergem do recurso interposto pela arguida são as seguintes:
1. Saber se a decisão da autoridade administrativa é nula, por carecer dos requisitos previstos nas alíneas a), b) e c) do n.º 1 do art. 58º do DL 433/82, de 27/10 [RGCO] e se houve violação o princípio do “juiz natural”;
2. Saber se houve dolo na prática da referida contra-ordenação;
3. Saber se, perante a matéria de facto provada, se pode concluir que a arguida cometeu não várias contra-ordenações, mas sim uma contravenção continuada.
II. FUNDAMENTOS DE FACTO
A matéria de facto considerada provada é a seguinte:
1. Em 21 de Fevereiro do ano de 2001, pelas 19 horas e 20 minutos, a arguida tinha a circular na Praça da Portagem da Ponte Vasco da Gama - Montijo, a viatura pesada de mercadorias, com a matrícula NQ-10-22, conduzida por (B);
2.O condutor do veículo fiscalizado encontrava-se ao serviço da arguida, e trabalhava sob as suas ordens e direcção, mediante o pagamento de retribuição;
3. No dia 21 de Fevereiro de 2001, o referido motorista conduziu das 6 horas e 30 minutos às 12 horas e 30 minutos, perfazendo um total de 6 horas de condução;
4. Durante aquele período, após 4 horas e meia de condução, o condutor não efectuou nenhuma pausa;
5. No dia 21 de Fevereiro de 2001, o condutor conduziu, das 13 horas e 20 minutos às 19 horas e 15 minutos, perfazendo um total de 5 horas e 55 minutos de condução;
6. Durante aquele período, após 4 horas e meia de condução, o condutor não efectuou nenhuma pausa;
7. A arguida não procedeu à entrega do quadro de pessoal referente ao ano de 2000;
8. De Setembro de 2001 até à data da proposta de decisão, correram ou corríam, a nível nacional 85 processos de contra-ordenação, onde a arguida foi acusada de infracções a normas relativas à utilização de tacógrafos, dos quais 62 são processos adstritos à Subdelegação do Barreiro.
III. FUNDAMENTOS DE DIREITO
A recorrente começa por sustentar que a decisão da autoridade administrativa, ao limitar-se a concordar com a proposta da Sra. Instrutora do processo, não contém os requisitos enunciados nas alíneas a) a d) do art. 58º do Regime Geral das Contra-Ordenações, aprovado pelo DL 433/82, de 23/09, com as alterações introduzidas pelos DL 356/89, de 17/10, e DL 244/95, de 14/09 [RGCO], pelo que tal decisão deve-se considerar nula, de harmonia com o preceituado nos arts. 379º, al. a) do n.º 1 do CPP, aplicável ex vi art. 41º, n.º 1 do RGCO. Mas não lhe assiste qualquer razão.
Dispõe o n.º 1 do art. 58º do RGCO que a decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter: a) a identificação dos arguidos; b) a descrição dos factos imputados, com a indicação das provas obtidas; c) a indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão e d) a coima e as sanções acessórias.
No caso em apreço, a decisão proferida pelo Sr. Subdelegado do IDICT do Barreiro, na sua parte final, refere: “concordo com a proposta acima referida de fls. 17/21 dos autos, que aqui dou como integralmente reproduzida, passando a mesma a fazer parte integrante da presente decisão.”
A decisão da autoridade administrativa, ao remeter de forma, expressa e inequívoca para a proposta do Sra. Instrutora do processo, assumiu, como seu, o conteúdo da mesma proposta, que deu como reproduzida. Por isso, não pode deixar de se reconhecer que a decisão final da autoridade administrativa integra em si, também, o conteúdo da proposta do instrutor do processo, de onde constam todos os elementos referidos n.º 1 do art. 58º do RGCO, nomeadamente, os factos imputados à arguida e a indicação das provas, as normas jurídicas violadas e as que os punem como contra-ordenação, bem como a fundamentação da decisão.
E note-se que juntamente com a decisão foi a arguida notificada também do teor da respectiva proposta (cfr. fls. 26), de forma que esta ficou a saber, com exactidão, quais os factos que lhe eram imputados e respectivas provas, bem como as normas jurídicas que os punem e, ainda, as razões da aplicação da coima em concreto.
Como escrevem Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa (Contra-Ordenações – Anotações ao Regime Geral, Visilis Editores, 2001, 322), “os requisitos previstos no art. 58º para a decisão condenatória do processo contra-ordenacional visam assegurar ao arguido a possibilidade do exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão. Por isso as exigências aqui feitas deverão considerar-se satisfeitas quando as indicações contidas na decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício desses direitos.”
Ora, o facto de a decisão do Sr. Subdelegado do IDICT ter em parte remetido para a proposta da instrutora do processo não retirou, no presente caso, clareza à decisão, nem deturpou ou truncou o seu conteúdo. E o direito de defesa do arguido não ficou minimamente afectado pelo facto de a autoridade administrativa ter decidido desta forma, como se verifica pelas alegações produzidas ao longo do processo onde revela, de forma clara e inequívoca, que compreendeu integralmente todos os factos que lhe foram imputados, a fundamentação da decisão, as normas violadas e as que punem a infracção cometida, bem como a medida da coima que lhe foi aplicada.
Na verdade, a proposta da Sra. Instrutora do processo está muito bem estruturada e fundamentada em termos de facto e em termos de direito, é muito clara e acessível para qualquer pessoa que a leia, razão pela qual se aceita e compreende, perfeitamente, que o Sr. Subdelegado do IDICT a tenha dado como reproduzida, assumindo-a como sua, o que equivale à sua transcrição integral.
Naturalmente que o Sr. Subdelegado do IDICT podia transcrever a proposta na íntegra, mas parece-nos ser essa exigência desnecessária e demasiado burocrática, com prejuízo para a celeridade processual e sem qualquer vantagem adicional para a clareza ou para a defesa do arguido.
Além disso, há que ter em conta que o art. 25º, n.º 1 da Lei 116/99 [RGCOL] determina que “a instrução dos processos de contra-ordenações laborais será confiada a funcionários...”. Se a instrução fica entregue a um funcionário que não tem competência para aplicar a coima, segue-se que, naturalmente, acabada a instrução, há-de tal funcionário elaborar um relatório, parecer, proposta ou qualquer documento onde vai propor, como resultado da sua actividade, a aplicação de uma coima ou o arquivamento do processo, podendo a decisão do Sr. Subdelegado consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos constantes dessa proposta, que constituirão nesse caso parte integrante do respectivo acto.
Finalmente, não se pode olvidar que a decisão do Sr. Subdelegado do IDICT é uma decisão de natureza administrativa e não uma sentença judicial, pelo que, em vez de se lhe aplicarem as normas dos arts. 374º e 379º do CPP que disciplinam a sentença judicial, se aplica, antes, a norma do art. 58º do DL 433/82 [RGCO].
Sustentar, como sustenta a recorrente, que devia o referido Subdelegado elaborar uma decisão com as características de sentença, designadamente com os fundamentos de facto e de direito, para além de representar uma violência e incongruência, já que ao contrário do que se passa nos tribunais com os juizes, aquele não presidiu à instrução, não assistiu à produção da prova, não houve imediação, e isso acabaria por levar a que os dirigentes dos serviços (os delegados ou subdelegados do IDICT), no uso dos seus poderes de direcção e chefia, determinassem ou sugerissem ao instrutor que fosse ele a elaborar a decisão que seria a final assinada por aqueles, o que em nossa opinião, seria bem pior.
Como afirma João Soares Ribeiro (Natureza da Decisão Administrativa em Processo de Contra-Ordenação, Prontuário de Direito do Trabalho, n.º 63, pág. 99 e segs.) “o problema resolve-se em definitivo (...) se se tiver em linha de conta que quem profere a decisão administrativa não é um tribunal, nem o decisor é um juiz, nem a decisão é uma sentença. E isto, que não está dito na Lei Quadro das Contra-ordenações, está, contudo, inscrito na evidência das coisas, na realidade que temos perante os nossos olhos. Por isso dizemos que se não pode, sem mais, aplicar subsidiariamente no processo de contra-ordenação os preceitos – e princípios – do processo penal, devendo antes tirar todas as consequências possíveis do segmento da norma que os manda aplicar devidamente adaptados, expressão que aqui assume, muito mais que uma figura de retórica, uma aplicação efectiva.”
Não se vê, assim, que o processo enferme de qualquer irregularidade por a entidade administrativa apontar os fundamentos da decisão por mera remissão para a proposta. Aliás, a lei é permissiva nesse particular, até em sede de acção judicial, como sucede nomeadamente na situação prevista no art. 713º, n.º 5 do CPC, em que a Relação pode remeter, pura e simplesmente, para os fundamentos da decisão impugnada.
Nem se diga que assim fica repartida a responsabilidade da autoridade administrativa e viola-se o princípio do juiz ou “decisor” natural, pois ao dar como reproduzida a proposta de decisão da instrutora do processo e ao determinar que a mesma passe a fazer parte integrante da sua decisão, o Sr. Subdelegado assumiu-a como inteiramente sua para todos os efeitos legais, tudo se passando como se a tivesse transcrito por inteiro na sua decisão.
A responsabilidade pela decisão é do Sr. Subdelegado, que fez seus os termos da proposta de decisão (mas que também podia não a acolher, emitindo uma apreciação distinta), não podendo entender-se que tenha havido algo equiparável a um desaforamento, sendo de considerar que a decisão foi emitida por quem para tal tinha a competência atribuída por lei anterior.
Por todas estas razões entendemos que não foram violados os arts. 58º, n.º 1, alíneas a) a d) do RGCO e 379º, n.º 1, al. a) do CPP, e que a decisão da autoridade administrativa não enferma da nulidade que a recorrente lhe aponta nem viola o princípio do “juiz” natural consagrado no art. 32ºda CRP.
Aliás, a recorrente não suscitou estas questões no recurso que interpôs para o Tribunal do Trabalho do Barreiro, nem as mesmas constituíram objecto da sentença recorrida. Ora, sendo o recurso um meio processual que se destina, em regra, a submeter à apreciação do tribunal ad quem questões suscitadas no decurso processo que constituam objecto da decisão proferida pelo tribunal a quo, não se nos afigura correcto que a arguida se sirva dele para alterar os fundamentos da sua defesa e para alegar questões de direito novas que não foram objecto de apreciação na decisão recorrida.
2. Alega ainda a recorrente que não se fez prova suficiente para se poder afirmar que o seu comportamento se enquadrava no conceito de dolo previsto no artigo 14º do Código Penal. Quanto muito – diz - poderia falar-se em conduta negligente, sendo possível censurá-la pelo facto de se provar terem sido omitidos os deveres de diligência a que estava obrigado segundo as circunstâncias e os conhecimentos pessoais.
Mas também aqui não lhe assiste razão.
Dispõe o art. 8º, n.º 1 do RGCO que “só é punível o facto praticado com dolo ou, nos termos especialmente previstos na lei, com negligência.”
Nas contra-ordenações laborais, porém, a negligência é sempre punível (art. 3º do regime jurídico aprovado pela Lei n.º 116/99, de 4/8 [RGCOL]. Por maioria de razão é punível o dolo (forma de culpabilidade mais grave), relevando sobretudo na agravação do montante das coimas, nos termos dos arts. 7º e 8º.
A noção de dolo que emerge do art. 14º do Cód. Penal, nas suas vertentes de dolo directo, necessário ou eventual, pode resumir-se em saber se o agente actuou com intenção de praticar a infracção (directo), se a representou como consequência necessária da sua conduta (necessário), ou se a representou como possível mas conformando-se com ela (eventual).
O dolo pressupõe dois elementos: um elemento intelectual ou cognoscitivo – a representação ou visão antecipada de facto que preenche um tipo de crime (ou de contra-ordenação); um elemento volitivo – a resolução, seguida de um esforço do querer dirigido à realização do facto representado (cfr. Germano Marques da Silva, Direito Penal Português, Parte Geral II, Verbo, pág. 162).
O conceito de negligência consta do art. 15º do Cód. Penal nos seguintes termos: “age com negligência quem, por não proceder com o cuidado a que, segundo as circunstâncias, está obrigado e de que é capaz: a) representa como possível a realização de um facto correspondente a um tipo de crime, mas actua sem se conformar com essa realização; b) não chega sequer a representar a possibilidade de realização do facto.”
A negligência pressupõe, assim, a omissão de um dever de cuidado ou diligência, que torna a conduta censurável.
Analisando o caso concreto verifica-se que a arguida infringiu, de facto, o preceituado no art. 7º, n.º 1 do Regulamento (CEE) n.º 3.820/85, que, na parte que nos interessa, dispõe o seguinte: “Após 4 horas e meia de condução, o condutor deve fazer uma pausa de, pelo menos, 45 minutos, excepto se iniciar um período de repouso.”
Na verdade, ficou provado que, no dia 21/2/2001, (B) conduziu, sob as ordens e direcção da arguida, a viatura pesada de mercadorias, matrícula NQ-10-22, das 6 horas e 30 minutos às 12 horas e 30 minutos, perfazendo um total de 6 horas de condução, sem ter efectuado, após 4 horas e meia de condução, qualquer pausa. E na parte da tarde desse mesmo dia, o referido motorista conduziu a mesma viatura, das 13 horas e 20 minutos às 19 horas e 15 minutos, perfazendo um total de 5 horas e 55 minutos de condução, sem ter efectuado qualquer pausa, após 4 horas e meia de condução.
Encontra-se, de facto, preenchido o ilícito contra-ordenacional que o IDICT imputou à arguida. A questão que se coloca é a de saber se agiu com dolo ou com negligência.
Nos termos do n.º 1 do art. 15º do referido Regulamento (CEE) n.º 3.820/85 a empresa deve organizar o trabalho dos seus condutores de forma a que estes possam dar cumprimento às disposições adequadas do presente regulamento assim como do Regulamento (CEE) n.º 3.821/85.”
Por sua vez, o n.º 2 deste mesmo preceito legal determina que a empresa deve verificar periodicamente se os dois regulamentos foram respeitados e se se verificarem infracções, a mesma deve tomar as medidas necessárias para evitar que se reproduzam.
A arguida, sendo uma empresa de transportes rodoviários conhecia perfeitamente os regulamentos relativos aos tempos de condução e de repouso dos motoristas, sabia que existia na viatura em causa um tacógrafo cuja função é precisamente a de controlar os tempos de condução e de repouso do seu condutor, mas, apesar disso, não organizou a prestação do trabalho deste seu condutor de forma a evitar que ele repetidamente ultrapassasse os limites legais dos tempos de condução, como aconteceu, assim como não verificou se essas normas foram respeitadas pelos seus condutores, permitindo, assim, a violação repetida das mesmas.
Em vez de organizar a prestação do trabalho do seu motorista de forma a que este não ultrapassasse os tempos de condução estabelecidos no referido regulamento e de exigir e fiscalizar o cumprimento das normas deste regulamento, a arguida beneficiava dessa actuação nomeadamente em matéria de diminuição de custos e desnecessidade de contratação de mais mão de obra.
Esta actuação da arguida é claramente violadora das normas legais atrás referidas, a título de dolo, pelo menos eventual, porquanto previu como possível a violação das normas relativas aos tempos de condução e conformou-se com ela, aceitando-a, nada fazendo para a evitar. Mostrou até ter interesse na manutenção dessa situação. Com efeito, no mês anterior já tinha sido autuada, pelo menos, duas vezes por infracções idênticas à destes autos (cfr. Recursos n.ºs 3.269/03 e 3.276/03, em que interviemos, respectivamente, como adjunto e como relator) e não obstante essas autuações a arguida continuou a organizar, nos meses subsequentes, o tempo de trabalho dos seus motoristas da mesma forma sem se preocupar em respeitar os períodos de condução e de repouso estabelecidos nos referidos regulamentos (cfr. n.º 8 da matéria de facto provada).
Só entre 2001 e 2002 chegaram a correr, a nível nacional, 85 processos de contra-ordenação, em que a arguida foi acusada de infringir normas relativas à utilização de tacógrafos, não tendo a instauração desses processos causado à arguida qualquer receio nem qualquer modificação do seu comportamento a este respeito, tendo continuado a infringir as mesmas normas legais, nada a demovendo, tentando convencer as autoridades de que a responsabilidade dessas infracções não é sua, mas sim dos seus motoristas, como se fossem estes, e não ela, a organizar o seu próprio trabalho (cfr. n.ºs 7 e 8 das suas alegações).
E enquanto continuar a sofrer coimas, como as que lhe foram aplicadas nos processos em que interviemos, muito próximas do limite mínimo da moldura abstracta, a arguida vai certamente continuar a infringir essas normas, uma vez que o benefício económico que consegue retirar desta sua actuação é superior ao prejuízo sofrido com as coimas aplicadas e enquanto isso se verificar, nada a demoverá, e tudo continuará, como em 2001 e 2002. É uma situação em que a violação da lei, claramente, compensa. Se as coimas aumentassem à medida que as infracções se fossem repetindo, aproximando-se não do limite mínimo mas gradualmente do limite máximo aplicável, dificilmente esse diferencial continuaria a ser compensatório e dificilmente a situação descrita no n.º 8 da matéria de facto provada teria atingido as proporções que atingiu.
3. Finalmente, a recorrente sustenta que o juiz a quo devia proceder à apensação dos processos que correm termos no Tribunal de Trabalho do Barreiro, por se verificarem os pressupostos de uma contra-ordenação continuada, e aplicar-lhe uma coima única, cujo limite máximo resulte da soma das coimas concretamente aplicadas não podendo exceder o dobro do limite máximo mais elevado, nem ser inferior à mais elevada das coimas concretamente aplicadas às contra-ordenações.
Mas também aqui não tem razão, pois, além de ser juridicamente discutível a existência dessa figura no direito contra-ordenacional (cfr. José Faria e Costa, Crimes e Contra-ordenações, Questões Laborais, Ano VIII, 2001, pág. 11), a aceitar-se a sua existência, só podia falar-se em contra-ordenação continuada se estivesse demonstrado que a arguida cometeu plúrimas violações da mesma norma ou de normas com estreita afinidade, arrastada por um circunstancialismo externo que tivesse diminuído fortemente a sua culpa e se verificasse uma certa proximidade temporal entre essas violações (cfr. arts. 30º, n.º 2 do CP aplicável por força do art. 32º do RGCO).
O pressuposto fundamental da contra-ordenação continuada será assim a existência de uma relação que, de fora, e de modo considerável, facilite a repetição da actividade, tornando cada vez menos exigível ao agente que se comporte de maneira diferente, isto é, de acordo com o direito.
Ora, como os autos não fornecem elementos que permitam concluir pela verificação destes pressupostos, a tese da contra-ordenação continuada tem necessariamente que improceder.
Improcedem, assim, todas as conclusões do recurso interposto pela arguida.
IV. DECISÃO
Em conformidade com os fundamentos expostos, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 10 Uc.
Lisboa, 25 de Junho de 2003
(Ferreira Marques)
(Maria João Romba)
(Paula Sá Fernandes) |
