| Decisão Texto Integral: | Acordam os Juizes, do Tribunal da Relação de Lisboa.
Relatório:
I-W.Portugal – E..., Lda., deu início a um procedimento de injunção contra o Serviço de S... R... A... M..., EPE, para obter dele o pagamento de diversas faturas relativas a serviços que lhe prestou na sua atividade de comercialização, instalação, manutenção, montagem, reparação e modernização de elevadores, escadas, tapetes rolantes e portas para edifícios; as ditas faturas ascendem a € 4.440,72, a que acrescem juros de mora no valor de € 847,13, bem como € 40,00 de indemnização e € 102,00 de taxa de justiça.
Houve oposição da requerida.
Realizou-se a audiência final e foi proferida sentença que julgou o tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer a ação e absolveu o requerido da instância.
Contra ela apelou a requerente, tendo apresentado alegações onde pede:
-que se declare a nulidade da sentença nos termos da 2ª parte da al. d) do nº 1 do art. 615º do CPC, por estar sanada a exceção de incompetência material, e se determine que o tribunal “a quo” profira sentença sobre o mérito da causa;
-ou, subsidiariamente, que se declare a nulidade da sentença nos termos da 2ª parte da al. d) do nº 1 do art. 615º do CPC, por violação do art. 3º, nº 3 do CPC, e que se determine que os autos voltem ao tribunal “a quo” para proferimento de decisão sobre o mérito, com o esclarecimento de não ser já possível conhecer da exceção de incompetência material por estar sanada;
-ou, subsidiariamente, que se revogue a sentença e se ordene que na 1ª instância seja proferida decisão sobre o mérito da causa.
Formulou, para tanto, as conclusões que passamos a transcrever:
A.-O inconformismo da Recorrente atém-se na decisão do Tribunal a quo de julgar verificada a exceção dilatória de incompetência absoluta do tribunal em razão da matéria, determinando, em consequência, a absolvição da ora Recorrida da instância.
B.-A referida sentença comporta diversos vícios, concretamente várias nulidades, erro na determinação das normas aplicáveis e indevida interpretação e aplicação do direito.
C.-Os referidos vícios − quer conjunta, quer isoladamente − importam que a douta sentença seja revogada, que seja declarada a não verificação da exceção dilatória invocada e que os autos baixem ao Tribunal a quo para prolação de sentença que decida o mérito da causa.
• Ponto prévio – Quanto à (s) nulidade (s) da sentença.
Da nulidade relativa ao momento do conhecimento da exceção
D.-Os presentes autos iniciaram-se como requerimento de injunção e, na sequência da oposição e posterior distribuição, seguiram os termos do processo especial aprovado pelo art.º 1º do DL 269/98 de 01/09, diploma que estabelece o regime dos procedimentos para cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contratos de valor não superior à alçada do tribunal de 1.ª instância, publicado em anexo ao referido decreto-lei.
E.-A Ré (ora Recorrida), na sua oposição não arguiu a excepção dilatória de incompetência material nem, em qualquer momento do processo, levantou ou mencionou esta matéria.
F.-A ora Recorrente também não o fez,
Com efeito
G.-A questão da excepção dilatória de incompetência material foi suscitada oficiosamente pelo Tribunal a quo.
Acontece que,
H.-O Tribunal a quo apenas suscitou a referida questão na sentença de que ora se recorre, tendo-a decidido imediatamente.
Ora,
I.-O conhecimento oficioso da exceção de incompetência material rege-se pelo disposto no artigo 97.º, n.º 2 do CPC (aplicável ex vi do 549.º, n.º 1 CPC).
J.-De acordo com este preceito, “A violação das regras de competência em razão da matéria que apenas respeitem aos tribunais judiciais só pode ser arguida, ou oficiosamente conhecida, até ser proferido despacho saneador, ou, não havendo lugar a este, até ao início da audiência final.” Acresce que o artigo 3.º, n.º 1 do diploma anexo ao Decreto Lei n.º 269/98 de 01/09 dispõe que: “se a acção tiver de prosseguir, pode o juiz julgar logo procedente alguma excepção dilatória”.
K.-O Tribunal a quo violou frontalmente as referidas disposições legais.
L.-Com efeito, ao não ter sido suscitada a questão da competência material do tribunal quer pelas partes, quer pelo Tribunal, até ao início da audiência final conforme prescrito pelo citado n.º 2 do artigo 97.º do CPC, precludiu a possibilidade de essa exceção ser apreciada em momento posterior.
M.-Na verdade, após tal momento, não tendo sido até então arguida pelas partes ou suscitada pelo tribunal, a referida exceção tem-se por sanada.
N.-A suscitação e a apreciação da matéria na sentença recorrida consubstancia, por isso, um ato nulo ao abrigo do artigo 615.º, n.º 1, al. d), 2ª parte, do CPC (porquanto se traduz na apreciação “de questões de que [o tribunal] não podia tomar conhecimento”),
O.-Nulidade essa que se deixa invocada para todos os efeitos legais e que importa a revogação da decisão recorrida, determinando que a exceção de incompetência material, a existir (o que não se concede, pelos fundamentos que adiante se explanarão), se encontra sanada e que o Tribunal a quo é competente para o conhecimento do mérito da causa, razão pela qual os autos deverão baixar à primeira instância para ser aí proferida sentença sobre o referido mérito.
Ainda que assim não se entenda, o que não se concede, mas sem prescindir:
Da nulidade relativa ao modo de conhecimento da exceção
P.-Conforme acima referido, a questão da exceção dilatória da incompetência material foi, pela primeira vez no processo, suscitada na sentença recorrida e, nessa mesma sentença, decidida.
Q.-Ou seja, o Tribunal a quo conheceu da referida questão sem nunca ter dado às partes a possibilidade de sobre ela se pronunciarem.
R.-A sentença recorrida traduz-se, portanto, numa decisão surpresa, e, nessa medida, encontra-se em manifesta violação do artigo 3.º, n.º 3 do CPC.
S.-De referir que, no caso dos autos não estamos perante um “caso de manifesta desnecessidade”, nos termos do n.º 2 do artigo 97.º do CPC, o que, aliás, nem foi invocado na decisão recorrida.
T.-A Recorrente foi, pois, confrontada com uma decisão que não esperava e que não pôde influenciar, no sentido de explicitar o porquê de ter considerado o tribunal comum o competente em caso de distribuição do requerimento de injunção.
U.-A referida omissão do chamamento das partes para a pronúncia quanto à matéria da exceção e a inerente violação do artigo 3.º, n.º 3 do CPC ditam que a sentença seja nula, ao abrigo do artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC (na medida em que, sem o prévio exercício do contraditório, o Tribunal a quo não poderia tomar conhecimento da aludida questão da competência em razão da matéria)
V.-O que importa (também por este motivo) a revogação da decisão recorrida.
W.-Em resultado dessa revogação deverá determinar-se que os autos baixem à primeira instância para ser proferida decisão sobre o mérito da causa.
Ainda que assim não se entenda, o que não se concede, mas sem prescindir:
Da não verificação da exceção dilatória de incompetência material - Enquadramento.
X.-A douta sentença de que ora se recorre absolveu a Ré da instância com fundamento em incompetência absoluta do Tribunal, por infracção das regras de competência em razão da matéria. Concretamente, o Tribunal a quo entendeu que a jurisdição competente para conhecer o mérito da causa era a administrativa, e não a judicial.
Y.-O Tribunal a quo sustentou esse entendimento no facto de considerar que a relação estabelecida entre as partes é de natureza administrativa, já que está em causa um contrato de prestação de serviços que envolve uma entidade pública (a Ré, ora Recorrida) e que o objecto do contrato visa a prossecução de interesses públicos.
Z.-A Recorrente não se conforma com tal decisão, na medida em que entende existir erro na determinação da norma aplicável e indevida interpretação e aplicação do direito.
AA.-Com efeito, de acordo com a legislação efectivamente aplicável ao caso, a jurisdição competente para o conhecimento do mérito da causa é a judicial, inexistindo qualquer exceção dilatória de que importe conhecer.
Vejamos.
Da competência em razão da matéria – da residualidade ou subsidiariedade do âmbito de competência da jurisdição judicial
BB.-Em sede de competência em razão da matéria - como é pacificamente consabido -, os tribunais judiciais possuem uma competência residual em relação às restantes ordens de tribunais. Tal é o que resulta, designadamente, do artigo 211.º da CRP do artigo 64.º do CPC e do 40.º nº 1 da Lei de Organização do Sistema Judiciário (Lei nº 62/2013, de 26/08).
CC.-Ou seja, da competência dos tribunais judiciais são apenas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, como seja a administrativa.
DD.-Por assim ser, – para concluir qual a jurisdição competente para julgar uma dada causa – bastará percorrer as leis orgânicas dos tribunais especiais para se verificar se essa causa está compreendida na zona da sua jurisdição. Não estando, essa causa será indubitavelmente da competência dos tribunais judiciais.
EE.-No caso em apreço, o Tribunal a quo considerou que a causa seria integrável no âmbito da competência dos tribunais administrativos.
FF.-O ponto de partida dessa consideração foi (como, aliás, não poderia deixar de ser) o disposto no artigo 4.º do ETAF, concretamente a alínea e) do seu n.º 1, que dispõe que a jurisdição administrativa é competente para apreciar litígios que tenham por objecto a: “Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes”.
GG.-Recorda-se que, no caso dos autos se discute, no contexto do instituto da responsabilidade civil extracontratual, o incumprimento, por parte da Ré, de uma obrigação de pagamento de contraprestação originado por um contrato de prestação de serviços celebrado entre as partes.
HH.-Posto isto, constata-se que apenas dois trechos da norma acima transcrita poderão assumir relevância na indagação da competência da jurisdição administrativa para o conhecimento do caso:
(i).-O trecho que se refere à competência da jurisdição administrativa para conhecer de litígios que tenham por objecto a execução de contratos administrativos; e
(ii).-O trecho que se refere à competência da jurisdição administrativa para conhecer de litígios que tenham por objecto a execução de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.
II.-Ou seja, para se subsumir o caso dos autos ao âmbito da jurisdição administrativa ou bem que teremos de concluir que o contrato de prestação de serviços celebrado entre a Autora e a Ré é um contrato administrativo ou bem que teremos de considerar que esse contrato foi celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública.
JJ.-Concluindo-se que o contrato não se subsume a qualquer um dos conceitos acima invocados (que, como veremos, é a solução que se impõe), conclui-se que o caso dos autos não é passível e ser apreciado pela jurisdição administrativa, mas antes pela judicial.
KK.-O Tribunal a quo, porém, entendeu, em primeira linha, que no caso dos autos se estava perante um contrato administrativo mas fê-lo, a nosso ver, indevida e incorrectamente
Vejamos porquê:
Da (pretensa) natureza de contrato administrativo.
LL.-Em face do direito actualmente em vigor, a conceptualização do “contrato administrativo” é uma tarefa difícil, complexa e que conduz a resultados ficam muito aquém do rigor e segurança desejáveis.
MM.-Repescando a disciplina estatuída no n.º 6 do artigo 1.º do Código dos Contratos Públicos (“CCP”), - que é, de acordo com a nossa doutrina, determinante para a indagação da subsunção de um dado contrato ao conceito de contrato administrativo - constata-se que o contrato dos autos não se integra em nenhuma das alíneas do preceito
NN.-Com efeito, o contrato dos autos:
-Não é legal ou contratualmente qualificado como contrato administrativo;
-Não se encontra legal ou contratualmente submetido a um regime substantivo de direito público (bem pelo contrário, como veremos adiante);
-Não tem um objeto passível de ato administrativo;
-Não incide sobre o exercício de poderes públicos;
-Não confere ao co-contratante direitos especiais sobre coisas públicas;
-Não atribui ao co-contratante o exercício de funções dos órgãos do contraente público;
-Não é, por lei, submetido ou passível de ser submetido a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do cocontratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público (como veremos, também, adiante).
OO.-De notar que:
-O contrato dos autos foi celebrado ao abrigo de normas de direito privado.
-O contrato dos autos não foi precedido de qualquer procedimento pré contratual de cariz administrativo. Tal procedimento nunca foi sequer solicitado à Recorrente, sendo certo que tal iniciativa caberia, salvo melhor entendimento, à Recorrida.
-O contrato dos autos não visou a prossecução de interesses públicos. Trata-se de um contrato de prestação de serviços de manutenção de ascensores, celebrado em termos idênticos aos praticados com entidades de direito privado e sem prever qualquer especificidade em função da natureza pública da entidade ora Recorrida.
PP.-Em face do exposto, conclui-se que o contrato dos autos não poderá ser qualificado como “contrato administrativo”, razão pela qual não poderá ser este o enquadramento que justifica a subsunção do caso à competência da jurisdição administrativa.
QQ.-Resta, por isso, averiguar se essa competência se pode fundamentar na última parte da alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF: o trecho que se refere à competência da jurisdição administrativa para conhecer de litígios que tenham por objeto a execução de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.
Vejamos:
Da (não) celebração do contrato do autos nos termos da legislação sobre contratação pública.
RR.-Na sentença recorrida, o Tribunal a quo afirma que “a relação contratual que serve de causa de pedir à acção respeita à execução de (…) pelo menos, contrato celebrado (renovado) nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoa colectiva de direito público (…) regime esse previsto no Código dos Contratos Públicos”.
SS.-Duas notas quanto ao trecho transcrito:
(i)-É aceite e, ademais, indiscutível, que a Recorrida é uma pessoa colectiva de direito público - constatação que decorre cristalinamente do Decreto Legislativo Regional 12/2012/M, de 02/07, que prevê os seus estatutos;
(ii)-Não é aceite, porém, que aquele contrato tenha sido “celebrado (renovado)” nos termos da legislação sobre contratação pública.
Analisemos mais aprofundadamente este último ponto.
TT.-O contrato dos autos foi celebrado a 09/11/2007, pelo prazo de 5 anos, sujeito a renovações automáticas por períodos sucessivos de um ano (cfr. cópia de contrato e respectiva adenda de 19/11/2007, constantes dos autos).
UU.- Ficou assente nos autos que o contrato se renovou 4 vezes, ou seja, a 09/11/2007 (termo do prazo inicial), a 09/11/2012, 09/11/2013, 09/11/2014 e 09/11/2015 (termos das renovações sucessivas), de onde resulta ser o seu próximo termo a 09/11/2016.
Ora,
VV.-No momento em que o contrato foi celebrado, o CCP ainda não estava em vigor.
WW.-Na verdade, o CCP (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29/01) apenas entrou em vigor a 30/07/2008, seis meses após da data da sua publicação.
XX.-Assim, o contrato dos autos não foi celebrado ao abrigo daquele diploma.
YY.-Resta saber, por isso, se às renovações do contrato – essas sim, em parte ocorridas já na vigência do CCP - é aplicável o CCP, em termos de se poder afirmar (como na sentença recorrida) que as mesmas ocorreram nos termos do regime aí previsto.
ZZ.-A resposta a esta questão - enquadrável como uma típica questão de aplicação da lei no tempo - encontra-se no artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 18/2008 (que aprovou o CCP), e que dispõe como seguidamente se transcreve: “1 - O Código dos Contratos Públicos só é aplicável aos procedimentos de formação de contratos públicos iniciados após a data da sua entrada em vigor e à execução dos contratos que revistam natureza de contrato administrativo celebrados na sequência de procedimentos de formação iniciados após essa data, salvo o disposto no n.º 2 do artigo 18º. 2 - O Código dos Contratos Públicos não se aplica a prorrogações, expressas ou tácitas, do prazo de execução das prestações que constituem o objecto de contratos públicos cujo procedimento tenha sido iniciado previamente à data de entrada em vigor daquele.”
AAA.-Admitamos – como mero exercício, mas sem prescindir de nada quanto alegado – que o contrato dos autos é passível de ser qualificado como um contrato público, para os efeitos a que se refere o citado artigo.
BBB.-Olhando o caso dos autos com esta premissa em mente, constatamos que o que está em causa não é a execução do contrato, mas sim a sua renovação durante a vigência do CCP, de onde resulta que apenas nos interessará a disciplina contida no n.º 2.
CCC.-E, examinando este preceito, coloca-se a questão de compreender o significado do termo “prorrogações”, apurando se o legislador pretendeu referir-se às denominadas prorrogações legais do contrato (prolongamentos do respetivo prazo por incumprimento não imputável ao co-contratante ou, ainda que imputável, quando relevado pelo contraente público) ou, antes, às renovações do prazo do contrato.
DDD.-Neste contexto, cumpre notar que o legislador do CCP utiliza exatamente esta mesma expressão (“prorrogações, expressas ou tácitas”) nos artigos 97.º, n.º 2, 256.º, n.º 1 e 440.º, n.º 1 do CCP. E é notório, em particular no artigo 97.º, n.º 2, do CCP, que o legislador ao utilizar a expressão “prorrogação” se pretende referir a “renovação” contratual, uma vez que não seria possível prever antecipadamente, na fase da formação do contrato, se iriam existir prorrogações legais ou graciosas do prazo contratual.
EEE.-Esta vem sendo a posição defendida pela doutrina administrativista, designadamente por JORGE ANDRADE DA SILVA, in “Código dos Contratos Públicos Comentado e Anotado” e GONÇALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE, in “Código dos Contratos Públicos, Regime da Contratação Pública”. Este último refere que “ […] quando o legislador do Código se refere a “prorrogações” do prazo de execução das prestações contratuais, pretende precisamente referir-se a renovações, automáticas ou não, do contrato”.
FFF.-Na esteira do exposto, conclui-se que não se aplica o regime do CCP a quaisquer renovações, expressas ou tácitas, de contratos públicos cujos procedimentos de formação se iniciaram antes da sua entrada em vigor, como é o caso dos autos.
GGG.-Por outro lado, importa referir que no direito administrativo vigora o princípio de tempus regit actus, segundo o qual os atos administrativos se regem pela lei vigente à data da respetiva prática.
HHH.-Em suma, as renovações automáticas do contrato ocorridas após a entrada em vigor do CCP não estão sujeitas ao regime do Código de Contratos Públicos.
III.-É, como se viu, justamente o que acontece no caso dos autos.
JJJ.-Assim, e não sendo aplicável o CCP, deve observar-se o caso à luz das normas do Decreto-Lei n.º 197/99, de 08/06 – o diploma que estava em vigor à data da celebração do contrato dos autos e que contém “normas de direito público, reguladoras e definidoras dos princípios a observar, na contratação pública, pelas entidades administrativas com vista a autorizar despesas, consoante o seu montante, definindo quais os documentos necessários à instrução das propostas e identificação dos concorrentes, o regime do acto administrativo de adjudicação, da consequente celebração do contrato e regulamentando os diversos tipos de procedimentos prévios àquela” (cfr. Acórdão do S.T.J. de 8/1/2009, in Col. Ac. S.T.J., 1/2009, pg. 39).
KKK.-Acontece que a Recorrida não se encontra abrangida pelo âmbito de aplicação subjectiva do referido diploma (cfr. artigo 2.º, 3.º e 191.º do referido DL, atento, em especial, o facto de o valor do contrato dos autos ser inferior aos aí indicados como condição para ser abrangido pelo seu âmbito subjectivo e material).
LLL.-Sem prescindir do exposto, existe, no caso dos autos, uma norma especial (que, nessa qualidade, tem força derrogatória da lei geral plasmada no referido DL 197/99 e de outros diplomas análogos aplicáveis) e que inequivocamente aponta para o cariz privado da relação contratual dos autos.
MMM.-Trata-se do artigo 27.º do Decreto Legislativo Regional 12/2012/M (que prevê os estatutos da Recorrida) e que, sob a epígrafe “Aquisição de bens e serviços” dispõe, no n.º 1:“A aquisição de bens e serviços e a contratação de empreitadas pelo SESARAM, E.P. E., rege-se pelas normas do direito privado, sem prejuízo da aplicação do regime do direito comunitário relativo à contratação pública.”
NNN.-Em suma, decorre deste preceito que o contrato dos autos tem natureza privada.
OOO.-Ou, por outras palavras, que não assume natureza pública, em termos de ser subsumível à alínea e) do artigo 4.º do ETAF.
PPP.-Por assim ser - e excluídas que estão todas as hipóteses admissíveis à luz do artigo 4.º do ETAF - constata-se que jurisdição administrativa não tem competência para apreciar o caso dos autos, razão pela qual a jurisdição judicial é a competente.
QQQ.-Opera, no caso em apreço, a subsidiariedade ou a residualidade já atrás invocada quanto ao âmbito da jurisdição judicial.
Desta feita,
RRR.-O Tribunal a quo é o tribunal materialmente competente para conhecer o caso dos autos, motivo que deverá presidir à decisão de revogação da sentença recorrida e à declaração de não verificação da exceção dilatória de incompetência material absoluta.
Em contra-alegações a requerida pugnou pela improcedência do recurso.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
III–Antes de abordarmos as questões suscitadas, importa atentar na fundamentação usada na sentença.
Foi, essencialmente, a seguinte:
“Analisando o requerimento inicial, a contestação e documentos juntos no início da audiência, verificamos que, tal como configurada pela A., a presente acção assenta no instituto da responsabilidade contratual, sendo a R. demandada para cumprir a obrigação de pagamento de serviços prestados pela A. à R., designadamente, serviços de manutenção e conservação de dois elevadores instalados numa unidade hospitalar.
A A. é uma pessoa colectiva de direito público, de natureza empresarial, dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e rege-se pelo regime jurídico aplicável às entidades públicas empresariais do Sector Empresarial da Região Autónoma da Madeira, com as especificidades constantes do Decreto-legislativo regional 12/2012-M de 02.07 e dos seus regulamentos internos, bem como das normas em vigor para o Serviço Regional de Saúde que não contrariem as normas previstas no seu estatuto.
Ora, resulta do disposto no artigo 212º, nº3 da C.R.P. e do artigo 1º, nº1 do E.T.A.F. que compete à jurisdição administrativa julgar os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Uma relação jurídica administrativa será aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante particulares, ou aquela que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração.
Assumem a natureza de interesse público as funções exercidas pela R., incluindo, naturalmente, a manutenção e conservação das unidades hospitalares e suas infra-estruturas e é na prossecução desse interesse que a R. celebra contratos de prestação de serviços de manutenção dos elevadores, in casu, com a A..
Trata-se pois de uma relação jurídica que é subsumível ao conceito de relação administrativa previsto no artigo 1º, nº 1 do E.T.A.F..
Esta relação é igualmente subsumível ao disposto na alínea e) do artigo 4º do E.T.A.F, na medida em que a relação contratual que serve de causa de pedir à acção respeita à execução de contrato administrativo ou, pelo menos, contrato celebrado (renovado) nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoa colectiva de direito público (conforme decorre dos documentos juntos, os valores peticionados referem-se às renovações anuais ocorridos após o termo do prazo inicial de 5 anos de vigência do contrato e portanto após 19.11.2012, isto é, já na vigência do Código dos Contratos Públicos), regime esse previsto no Código dos Contratos Públicos, conforme decorre da aplicação do disposto nos artigos 1º, nºs 1, 2, 5 e 6, a), 2º, nº2 a), i) c), 6º, nº1, e), 278º e seguintes ex vi artigos 450º e 451º daquele diploma legal. Estão igualmente previstas limitações substantivas na Lei nº 55-A/2010, na Lei nº 64-B/2011, no Decreto-legislativo-regional nº 5/2012/M, na Lei nº 66/B/2012 e no Decreto-legislativo regional nº 42/2012/M,
E perante este quadro jurídico que regula o regime substantivo do contrato em apreço, temos de concluir que nos termos do disposto nos artigos 1º e 4º e) do E.T.A.F., é dos Tribunais Administrativos a competência para dirimir o presente litígio.
Assim sendo, nos termos do raciocínio supra exposto, impõe-se concluir que o Tribunal a quo, não é materialmente competente, para preparar e julgar a presente acção.
A infracção das regras de competência em razão da matéria, determina a incompetência absoluta do tribunal (cfr. artigo 96º do C.P.C.).
Trata-se de uma excepção dilatória, que implica a absolvição da R. da instância e que pode ser conhecida até ao trânsito em julgado da sentença que conheça o fundo da causa, sendo que no caso da presente acção especial nem sequer há fase de saneamento e condensação, sendo este o momento oportuno para a apreciação dos pressupostos processuais (cfr. artigos 96º, a), 97º, nº1, 99º, 576º, nº2 e 577º, a) do C.P.C.).”
Da nulidade da sentença:
Como se vê das conclusões D) a O), a apelante atribui à sentença a nulidade prevista na al. d) do nº 1 do art. 615º do CPC – diploma a que respeitam as normas de ora em diante referidas sem menção de diferente proveniência -, por ter conhecido de questão cujo conhecimento lhe estava vedado, pois a eventual incompetência material estaria já sanada nos termos do disposto no art. 97º, nº 2, aplicável por força do nº 1 do art. 549º.
O nº 2 do art. 97º preceitua: “A violação das regras de competência em razão da matéria que apenas respeitem aos tribunais judiciais só pode ser arguida, ou oficiosamente conhecida, até ser proferido despacho saneador, ou, não havendo lugar a este, até ao início da audiência final.”
É norma que se não aplica ao caso dos autos.
Na verdade, as regras de competência que foram objeto de apreciação e aplicação na sentença referem-se à repartição da competência entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos; e a norma transcrita institui um regime que apenas é aplicável quando o confronto de competência se estabelece entre tribunais judiciais Estando em causa a opção entre um tribunal judicial e um tribunal administrativo, a mesma pode ser analisada, como foi, em momento posterior ao início da audiência final.
Invocou, ainda, a apelante o regime estatuído no nº 1 do art. 3º do regime anexo ao DL nº 269/98, de 1/9.
Trata-se de preceito legal que integra a regulamentação da ação declarativa para cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contrato de valor não superior a € 15.000,00 e tem o seguinte teor: “Se a acção tiver de prosseguir, pode o juiz julgar logo procedente alguma excepção dilatória ou nulidade que lhe cumpre conhecer ou decidir do mérito da causa.”
Como resulta da sua letra, esta norma limita-se a permitir que as questões nele mencionadas sejam apreciadas logo que finde a fase dos articulados, sem que, porém, estabeleça qualquer momento cuja ultrapassagem envolva a preclusão da possibilidade desse conhecimento.
Por isso, ao contrário do pretendido pela apelante, tal preclusão nunca poderia ser extraída dele.
Assim, a nulidade atribuída à sentença com este fundamento não se verifica.
Nas conclusões P) a W) a apelante imputa à sentença outra nulidade, que igualmente reconduz à previsão da al. d) do nº 1 do art. 615º, sustentando que nela se conheceu de questão de que se não podia tomar conhecimento – a da competência em razão da matéria – pois, não tendo sido suscitada pelas partes, sobre ela foi emitida decisão sem que àquelas tivesse sido dada a oportunidade de se pronunciarem sobre a matéria, o que constitui violação do nº 3 do art. 3º.
Ora vejamos.
A incompetência em razão da matéria é uma exceção dilatória de que o tribunal pode conhecer oficiosamente – arts. 96º, al. a), 97º, nº 1 e 578º -, sendo, por isso, irrelevante o facto de nenhuma das partes ter invocado a sua ocorrência.
Porém, a oficiosidade do seu conhecimento por parte do tribunal é regime que tem de ser conjugado com o do nº 3 do art. 3º, segundo o qual:“O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.”
Assim, a incompetência absoluta é uma questão que, apesar de poder ser oficiosamente apreciada pelo tribunal, não pode ser decidida sem que as partes tenham possibilidade de sobre ela se pronunciarem, impondo-se ao juiz que, previamente, lhes dirija convite nesse sentido.
Só assim não será em caso de manifesta desnecessidade, o que se não verifica no caso em análise, dada a complexidade técnico-jurídica que o problema reveste.
Por isso, não tendo a questão desta incompetência absoluta sido abordada pelas partes, antes de a apreciar, devia a Exma. Juiz ter-lhes dirigido convite no sentido de se pronunciarem sobre ela.
A circunstância de a Senhora Juíza, como diz[1], contar com a sessão da audiência destinada à leitura da sentença para ouvir as partes sobre a questão, o que não teve lugar por os Senhores Mandatários não terem comparecido à diligência, não justifica o procedimento havido, pois bastaria que, em face dessa ausência, tivesse ordenado a sua notificação para o efeito.
Desta feita, importa saber qual a consequência da omissão cometida.
Está-se, na verdade, perante a omissão de ato que a lei prescreve – a audição das partes sobre questão de direito de natureza processual de que o julgador se propõe conhecer oficiosamente –, com suscetibilidade de influenciar a decisão da causa, gerando, nos termos do art. 195º nº1, nulidade processual [2]que, sendo devidamente arguida, determinaria, nos termos do nº 2 do mesmo preceito, a anulação dos termos subsequentes, no caso, da sentença que absolveu a ré da instância por incompetência absoluta do tribunal.
Ou seja, a omissão daquele ato, gerando nulidade que poderia determinar a anulação da sentença - enquanto termo subsequente ao ato omitido - não é, em si, vício que comprometa a regularidade formal da sentença, o que, como é sabido, apenas ocorre quando, na sua elaboração, seja cometida qualquer uma das irregularidades que o art. 615º, nº 1, nas suas várias alíneas, carateriza.
E, diversamente do que sustenta a apelante, a exceção dilatória que nela foi julgada era, nos termos do art. 608º, nº 1, objeto possível do seu conhecimento, pelo que se não pode falar em excesso de pronúncia, enquanto vício gerador da nulidade da sentença nos termos da alínea d) do nº 1 do citado art. 615º.
Dir-se-á, ainda assim, que, a existir uma tal nulidade da sentença, a consequência que daí adiria não seria a pretendida pela recorrente – a baixa dos autos à 1ª instância para conhecimento do mérito, sem hipótese de conhecimento da exceção em causa.
Então, regeria o nº 1 do art. 665º, nos termos do qual, em caso de nulidade da sentença, o tribunal de recurso passa a conhecer do objeto da apelação que no caso seria a questão de competência suscitada na sentença apelada, já sem necessidade de dar às partes ocasião para se pronunciarem sobre a matéria, uma vez que o fizeram já nas alegações e contra-alegações deste recurso.
Não existe nulidade da sentença, mas foi cometida irregularidade que gera nulidade processual nos termos do já citado art. 195º.
Ora, essa nulidade, sob pena de se considerar sanada, devia ter sido arguida no prazo de dez dias junto do tribunal recorrido.
Não o foi.
O cometimento da correspondente irregularidade foi suscitada perante o tribunal de recurso em sede de apelação interposta e foi reconduzida, não a nulidade processual, mas a nulidade da sentença.
E o conhecimento dela, enquanto nulidade processual que é, está vedado a esta Relação, pois que apenas no caso, aqui não verificado, de o processo ser expedido em recurso antes de findar o prazo de dez dias fixado na lei para a sua arguição, pode esta ser feita perante o tribunal superior – nº 3 do art. 199º.
Assim tem a mesma de considerar-se como sanada.
Da exceção de incompetência em razão da matéria:
A CRP consagra no seu art. 212º a existência de tribunais administrativos e fiscais, aos quais cabe o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, respetivamente – cfr. os seus nºs 1 e 3.
“O critério de delimitação do âmbito material desta jurisdição assenta (…) numa lógica de especialização: trata-se, na verdade, de reservar para uma jurisdição própria a incumbência de administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas … .”[3].
Em termos idênticos, estabelece o art. 144º da Lei da Organização do Sistema Judiciário[4], no seu nº 1, que aos “tribunais administrativos e fiscais compete o julgamento de litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.”
Importa, pois, começar por definir o conceito legal de “relações jurídicas administrativas”.
Na caraterização do que sejam essas relações que subjazem aos litígios da competência dos tribunais administrativos, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira[5]:
“Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Também Jorge Miranda e Rui Medeiros[6], após salientarem que não é isenta de controvérsia a questão de saber o que deve entender-se por relações jurídicas administrativas e fiscais, apontam como melhor critério a seguir “aquele para que aponta o próprio sentido literal da expressão: são relações jurídicas administrativas e fiscais as relações de Direito Administrativo e de Direito Fiscal, que se regem por normas de Direito Administrativo ou Fiscal.”
Sobre a matéria, Carlos Vieira de Andrade[7] escreve: «Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de «relação jurídica de direito administrativo», com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração.»
E, definindo tais relações, o mesmo autor diz serem “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
A competência dos tribunais administrativos é definida pormenorizadamente no art. 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do qual nos interessa particularmente a al. e) do seu nº 1, de acordo com a sua redação vigente em 30/12/2015[8], data em que teve início o procedimento judicial instaurado pela ora apelante.
Esta alínea atribui aos tribunais da jurisdição administrativa a competência para a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas à validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.
Estando aqui em causa a aplicação de contratos já celebrados, interessa avaliar se os mesmos têm a natureza de contratos administrativos, ou se se trata de contratos de outra natureza, mas que tenham sido celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.
Deve dizer-se que esta segunda hipótese não pode ser dada como verificada, visto desconhecer-se a tramitação que levou à celebração dos contratos, não sendo possível avaliar se a mesma seguiu os termos da legislação sobre contratação pública[9].
Importa ver, pois, se estamos perante contratos administrativos e, a concluir-se pela afirmativa, a competência caberá aos tribunais administrativos.
Em causa estão dois contratos celebrados entre o Serviço de Saúde da Região Autónoma da Madeira, EPE – de ora em diante, simplesmente “SESARAM” –, e W. Portugal – Elevadores, Lda., em 9.11.2007 – o contrato de manutenção nº MFL326 e o contrato de manutenção MFL327, juntos a fls. 45-47 e 50-52, respetivamente -, ambos respeitando à prestação de serviços de manutenção de elevadores nas instalações do Hospital Cruz de Carvalho, no Funchal.
Foram celebradas duas adendas a estes contratos em 19.11.2007, juntos, respetivamente, a fls. 48-49 e 53-54.
O Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo DL nº 18/2008, de 29.01, rege no Título II – “Contratos Administrativos em Especial” – da sua Parte III – “Regime Substantivo dos Contratos Administrativos” – a matéria de alguns contratos típicos, um dos quais é o contrato de aquisição de serviços, ao qual respeitam os seus arts. 450º a 454º.
Trata-se, porém, de regulamentação que não pode servir para o esclarecimento da questão que nos ocupa, já que do art. 16º do referido DL, com a epígrafe “Aplicação no tempo”, resulta a inaplicabilidade do CCP aos contratos em discussão, como resulta do seu teor, que é o seguinte:
“1-O Código dos Contratos Públicos só é aplicável aos procedimentos de formação de contratos públicos iniciados após a data da sua entrada em vigor e à execução dos contratos que revistam natureza de contrato administrativo celebrados na sequência de procedimentos de formação iniciados após essa data, salvo o disposto no n.º 2 do artigo 18.º 
2-O Código dos Contratos Públicos não se aplica a prorrogações, expressas ou tácitas, do prazo de execução das prestações que constituem o objecto de contratos públicos cujo procedimento tenha sido iniciado previamente à data de entrada em vigor daquele.”
Como estamos perante contratos celebrados em 2007 pelo período de cinco anos, prorrogáveis por períodos sucessivos de um ano, e estando em discussão serviços prestados no seu âmbito em 2012 e 2013[10], é evidente que estes foram executados no âmbito temporal das prorrogações anuais previstas, às quais se não aplica o CCP, como decorre do nº 2 do citado art. 16º, que acabámos de transcrever.[11]
Mas com isto não fica excluída a qualificação dos contratos como administrativos.
O contrato (administrativo) de aquisição de serviços – conforme o define o art. 450º do CCP – tem como objeto a prestação de serviços mediante um preço.
Porém, a doutrina entende de modo restritivo esta definição legal.
Na verdade, no seguimento da lição de Freitas do Amaral, ao referir-se ao contrato de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública como sendo “… aquele pelo qual um particular se vincula a exercer uma actividade de imediata utilidade pública …”[12] – e de Pedro Gonçalves, segundo o qual “O contrato de aquisição de serviços é, pois, aquele pelo qual um particular se obriga perante uma entidade pública a prestar um determinado serviço de utilidade pública…[13]”-,também Jorge Andrade da Silva[14] caracteriza este contrato através de um elemento que a letra da lei não menciona: tratar-se de um serviço prestado para fins de utilidade pública.
Trata-se de conceito que, dispensando-nos de mais extensa investigação, se encontrava já no art. 815º, § 2º do Código Administrativo de 1940, que considerava contratos administrativos os contratos de prestação de serviços celebrados entre a Administração e os particulares para fins de imediata utilidade pública.
Avançando um pouco na caracterização do contrato administrativo de prestação de serviços, pode ainda citar-se Sérvulo Correia[15], que o considera “… caracterizado pela colaboração temporária do particular no desempenho de funções administrativas, mediante remuneração.”
Esta colaboração não implica, porém, necessariamente que o prestador dos serviços contratados leve a cabo a atividade administrativa, bastando que contribua para que a mesma possa ser executada; é o que se extrai do art. 453º, nº 1, do CCP, que, prevendo a hipótese de o objeto do contrato estar diretamente relacionado com uma atividade de serviço público, está, naturalmente, a prever que um contrato de aquisição de serviços possa ter um objeto que só indiretamente se relacione com essa atividade.
Regressando ao objeto dos contratos em causa, sabemos que por eles a apelante se obrigou a prestar serviços de manutenção e reparação de elevadores num hospital dependente do SESARAM.
Se a Administração Pública utiliza elevadores, para melhor qualidade e eficiência dos seus serviços de saúde que presta num hospital, daí decorre serem de utilidade pública a manutenção e a reparação desses mesmos elevadores.
Por isso, aos contratos em causa deve ser reconhecida a natureza de contratos administrativos, cabendo na esfera de jurisdição dos tribunais administrativos o conhecimento de litígios que venham a suscitar entre os respetivos outorgantes.
Cabe, por último, fazer referência ao argumento que a apelante extrai do disposto no nº 1 do art. 27º dos Estatutos do SESARAM, constantes de anexo ao Decreto Legislativo Regional nº 12/2012/M, de 2/7.
Nesse preceito lê-se:
“1-A aquisição de bens e serviços e a contratação de empreitadas pelo SESARAM, E. P. E., rege-se pelas normas do direito privado, sem prejuízo da aplicação do regime do direito comunitário relativo à contratação pública.”
Dele não resulta, porém, a exclusão da natureza administrativa dos contratos de aquisição de bens e serviços e de empreitadas celebrados pelo SESARAM.
Desde logo, os contratos em análise foram celebrados antes da vigência deste diploma, pelo que o mesmo lhes não é aplicável; sê-lo-á, antes, o seu antecessor Decreto Legislativo Regional nº 23/2008/M, de 23/6, cujo art. 32º continha já um nº 1 com idêntico teor.
Porém, este preceito, embora tenha repercussão na determinação do direito substantivo aplicável, vem confirmar, precisamente, a natureza administrativa dos contratos de aquisição de bens e serviços celebrados pelo SESARAM, visto afirmar a sua sujeição ao regime do direito comunitário relativo à contratação pública.
Impõe-se, deste modo, a improcedência da apelação.
III-Pelo exposto, julga-se a apelação improcedente, confirmando-se a decisão apelada.
Custas a cargo da apelante.
Lxa. 10.01.2017
(Rosa Maria M. C. Ribeiro Coelho)
(Maria Amélia Ribeiro)
(Maria da Assunção Raimundo)
[1]Argumento usado no despacho em que se pronunciou sobre as nulidades arguidas
[2]Sobre a sua qualificação como nulidade processual, cfr. Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, “Código de Processo Civil Anotado, Coimbra Editora, 3ª edição, Vol. 1º, pág. 10 e, entre outros, o Ac. do STJ de 13.01.2005, proc. 04B4031, www.dgsi.pt
[3]Cfr. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, pg. 148.
[4]Lei nº 62/2013, de 26 de Agosto
[5]Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª edição revista, pág.815
[6]Cfr. obra e local citados
[7]“Justiça Administrativa”, 9ª edição, pág. 55
[8]Emergente da revisão operada pelo DL nº 214-G/2015, de 2/10
[9]Assim, não podia, em nosso entender, a sentença apelada ter aceite a verificação alternativa destas duas hipóteses na seguinte passagem: “… na medida em que a relação contratual que serve de causa de pedir à acção respeita à execução de contrato administrativo ou, pelo menos, contrato celebrado (renovado) nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoa colectiva de direito público …”.
[10]Como se vê das datas das faturas de fls. 54 a 58 verso
[11]Também aqui se discorda da sentença apelada, na passagem em que considera relevante ter a renovação ocorrido já na vigência do CCP.
[12]Cfr. Curso de Direito Administrativo, II, pg. 550
[13]Cfr. O Contrato Administrativo, pg. 73, que é citado pelo próprio apelante.
[14]Cfr. Código dos Contratos Públicos Comentado e Anotado, 3ª edição, pg. 1077. Contratual nos Contratos Administrativos, pág. 417
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