Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 68584/22.3YIPRT.G1 |  |
TRANSFERÊNCIA DE COMPETÊNCIAS
CESSÃO CONTRATUAL
I - A «Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais» a Lei n.º 50/2018, 16 de agosto de 2018, conhecida como a «lei da descentralização, determina no seu artigo 4.º que “a transferência das novas competências, a identificação da respetiva natureza e a forma de afetação dos respetivos recursos são concretizadas através de diplomas legais de âmbito setorial relativos às diversas áreas a descentralizar da administração direta e indireta do Estado, os quais estabelecem disposições transitórias adequadas à gestão do procedimento de transferência em causa”.
II - Ao abrigo de tal norma, foram aprovados os vários diplomas de concretização deste modelo da descentralização, sendo aprovado no domínio da saúde o Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30 de janeiro.
III - A transferência das competências é formalizada através de «auto de transferência» que estabelece a identificação dos recursos humanos, patrimoniais e financeiros associados ao desempenho das competências transferidas para os municípios; a definição dos instrumentos financeiros utilizáveis e os níveis de prestação dos serviços relativamente às competências transferidas, nomeadamente no que se refere à gestão e conservação das instalações e equipamentos.
IV - A transferência de competências não prejudica os procedimentos contratuais e pré-contratuais já abertos e que se destinam à prestação de serviços logísticos, à locação de equipamento e ao pagamento de rendas e de outros encargos com imóveis, pelo que as posições contratuais do Ministério da saúde nesses contratos são transferidas para o Município.
ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE GUIMARÃES
I- RELATÓRIO
EMP01..., LDA., apresentou contra o Município ..., a presente ação na qual pede a condenação do Réu no pagamento da quantia global de € 68.853,25 (sessenta e oito mil oitocentos e cinquenta e três euros e vinte e cinco cêntimos).
Para tanto, alegou, em síntese, que, no âmbito da respetiva atividade comercial, a Autora celebrou um contrato de prestação de serviços de higiene e limpeza com a Administração Regional de Saúde ... (ARS-...), que englobava a prestação de serviços de limpeza e higiene nas instalações do centro de saúde de ...; devido ao ”Auto de Transferência de Competências” assinado entre a ARS-... e o Réu, este passou a assumir a posição contratual da ARS-... nesse contrato; desta forma, a Autora continuou ininterruptamente a prestar serviços de limpeza e higiene no centro de saúde de ..., com funcionárias dos seus quadros de pessoal durante todo o ano de 2021; tais serviços prestados deram origem às faturas n.º ...35, no valor de € 24.599,61, n.º FA ...36, no valor de € 20.155,52 e FA ...37, no valor de € 21.849,97; interpelado para o pagamento, o Réu ainda não satisfez os montantes reclamados, os quais permanecem em dívida, assim como os juros entretanto vencidos.
O Réu apresentou oposição, sustentando a inexigibilidade da prestação que lhe é reclamada, uma vez que a ARS-..., quando adjudicou a prestação de serviços de limpeza já não dispunha de competência para o fazer, dado que, antes disso, havia transferido a competência para a gestão dos serviços de logística; por outro lado, e não obstante o exposto, reconheceu que a ARS-..., no ano de 2021, transferiu o montante de € 54.216,00, destinado ao pagamento de serviços de limpeza; e, por fim, alegou que a realização de quaisquer pagamentos pelo Estado e por outras pessoas de direito público, quando relativos a quantias superiores a € 3.000,00 (líquidos de IVA), estão dependentes da apresentação de declaração comprovativa regularizada parte destes perante a segurança social.
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A final foi proferida sentença que julgou a ação procedente e em consequência: i) Condenou-se o Réu Município ... no pagamento à Autora EMP01..., LDA., da quantia de € 66.605,10 (sessenta e seis mil e cinco euros e dez cêntimos), a título de capital;ii) Condenou-se o Réu Município ... no pagamento à Autora EMP01..., LDA., dos juros moratórios, às taxas supletivas legais aplicáveis às transações comerciais:
- Sobre a quantia de € 24.599,61 (vinte e quatro mil quinhentos e cinquenta e nove euros e sessenta e um cêntimos), desde 30.01.2022, até integral pagamento;
- Sobre a quantia de € 20.155,52 (vinte mil cento e cinquenta e cinco euros e cinquenta e dois cêntimos), desde 30.01.2022 até integral pagamento;
- Sobre a quanta de € 21.849,97 (vinte e um mil oitocentos e quarenta e nove euros e noventa e sete cêntimos), desde 30.01.2022 até integral pagamento.
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Inconformado com a sentença, o Réu interpôs recurso, finalizando com as seguintes conclusões:1- Não obstante se ter verificado e reconhecido que a decisão de adjudicação da proposta apresentada pela Recorrida, datando de 06 de janeiro de 2021, é posterior à data em que foi celebrado o Auto de Transferências entre a ARS-..., o Ministério da Saúde e o Réu, o Tribunal a quo optou, ainda assim, por julgar totalmente procedente o peticionado pela Recorrida;
2- Nesse sentido, entendeu esse Tribunal que a posição contratual que a ARS-... ocupava no procedimento de contratação pública supra aludido transmitiu-se para o aqui Recorrente por via do disposto no artigo I/3 do Auto de Transferência, na medida em que, “através dessa disposição contratual, as partes consagraram, de modo antecipado, a aceitação da cessão contratual (na parte relativa ao contraente público) quanto a contratos cuja formação estivesse em curso, em virtude da abertura de procedimentos contratuais e pré-contratuais, ainda não terminados (desde logo por causa dos formalismos a observar em sede de contratação pública)” (pag. 12 da sentença);
3- É notória a errada interpretação que este tribunal a quo faz da disposição contratual aqui referida, bem como da legislação aplicável ao caso em concreto, não podendo a mesma manter-se;
4- Isto porque, e conforme decorre dos n.ºs 3 e 4 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30 de janeiro, a transferência de competências para os municípios de gestão e execução de serviços de apoio logístico (como é o caso dos serviços de limpeza) não prejudica, à partida, “os procedimentos contratuais e pré-contratuais já abertos pelo Ministério da Saúde e que se destinam aos serviços de apoio logístico” (n.º 3). No entanto, e conforme decorre do n.º 4 do mesmo artigo, tal só acontece consoante os moldes em que a transmissão da posição contratual é acordada nos termos do aludido Auto de Transferência que veio a ser celebrado entre o aqui Recorrente, a ARS-... e o Ministério da Saúde,
5- Quer isto dizer que a posição contratual assumida pelo Ministério da Saúde e pela ARS-... nos procedimentos contratuais e précontratuais já abertos só se transmite para os Municípios caso seja devidamente observada a forma e o procedimento previsto para o efeito no respetivo Auto, estando assim essa transmissão da posição contratual sujeita à forma como a mesma será estipulada no Auto de Transferência que vier a ser assinado;
6- Neste sentido, resulta do artigo I/3 do aludido Auto de Transferência (n.º ARSN_004/2020) que a transmissão da posição contratual está sujeita ao seguinte procedimento: “A transferência de competências relativa ao anterior n.º 1 não prejudica os procedimentos contratuais e pré-contratuais já abertos pelo MS e que se destinam à prestação de serviços logísticos, à locação de equipamento e ao pagamento de rendas e de outros encargos com imóveis abrangidos pelo presente Auto, pelo que as posições contratuais do MS nesses contratos são transferidas para o Município, conforme identificado nos Anexos V e
VI. Para tal, a ARS efetua as diligências necessárias, de acordo com a legislação em vigor, no sentido de informar e de obter o consentimento das entidades adjudicatárias associadas aos contratos, cujas posições contratuais da ARS são transmitidas para o Município”,
7- Desta feita, resulta desta disposição vinda de citar que a transmissão da posição contratual do Ministério da Saúde para o aqui Recorrente está sujeita ao cumprimento de dois procedimentos: (i) por um lado, assegurar-se o cumprimento do identificado nos Anexos V e VI do Auto; (ii) e por outro, a realização das diligências necessárias, por parte da ARS-..., de acordo com a legislação em vigor, no sentido de informar e de obter o consentimento das entidades adjudicatárias associadas aos contratos, cujas posições contratuais da ARS-... são transmitidas para o Município.
8- Neste sentido, decorre desse Anexo V a identificação dos contratos logísticos nos quais o Ministério da Saúde cederia a sua posição contratual para o Município, sendo que, e uma vez que o contrato ali identificado não corresponde ao contrato de prestação de serviços que veio a ser celebrado entre aquele Ministério e a Recorrida, surge uma nota em rodapé na qual se esclarece a forma como a cedência da posição contratual nesse contrato se desenvolveria;
9- Desse modo, prevê-se expressamente nesse Anexo V, na aludida nota de rodapé, que “os procedimentos respeitantes às prestações de serviços assinaladas encontram-se a ser desencadeados pela SPMS e ESPAP, sendo que nos termos do Decreto- Lei n.º 23/2019, de 30/01, e em conformidade com os artigos 316.º e seguintes do CCP, pode a entidade adjudicante ceder a sua posição contratual na sequência da aprovação prévia das assembleias municipais de todos os municípios que as integram, e da transferência de competências conforme ai determinadas. O adjudicante e o adjudicatário podem, mediante acordo entre as partes, celebrar um acordo de cessão contratual considerando os pressupostos da aplicação da Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30/01”.
10- Resultando, por isso, deste Anexo V que relativamente àquele procedimento de contratação que se encontrava a ser desencadeado e que viria a culminar com a adjudicação de serviços à Recorrida, e para que pudesse ocorrer, de forma válida, a transmissão da posição contratual para o aqui Recorrente, seria necessário, além do cumprimento das normas legais em vigor (316.º e ss. do CCP), a aprovação prévia da Assembleia Municipal do Município aqui Recorrente ou a celebração de um acordo de cessão contratual entre aquela entidade adjudicante e o aqui Recorrente,
11- Sendo que, e conforme resulta da prova documental constante nos presentes autos, nenhum desses procedimentos, dos quais este Anexo V faz depender a validade da transmissão da posição contratual, foi aqui cumprido;
12- Ainda assim, entendeu o Tribunal a quo que “a referida nota de rodapé mais não é do que a afirmação pelas partes outorgantes do «Auto de Transferência» da admissibilidade da cessão da posição contratual, à luz do regime previsto no CCPub, onde, efetivamente, se prevê que, na falta de estipulação contratual ou quando outra coisa não resultar da natureza do contrato, são admitidas a cessão da posição contratual e a subcontratação (cfr. artigo 316.º, do diploma citado). Sendo que a disposição contratual prevista no artigo I./3., em conjugação com o Anexo V, consubstancia, ela próprio, o acordo destinado à cessão entre a administração central e o Município (daí que a ARS-..., como admitido pelo Réu, efetuou a transferência do valor da remuneração acordada para a prestação dos serviços de limpeza, no ano de 2021, para o Município Réu)” (página 14 da sentença);
13- Adotando assim o entendimento de que os procedimentos previstos naquela nota de rodapé apenas se aplicariam caso não tivesse existido, entre as partes outorgantes do Auto de Transferência, qualquer estipulação contratual que previsse expressamente aquela transmissão da posição contratual, sendo que, no seu entender, essa disposição contratual encontra-se prevista no artigo I./3. do Auto de Transferência que consubstancia, ela própria, “o acordo destinado à cessão entre a administração central e o Município”. Salvo o devido respeito, nada mais errado,
14- Isto porque, e conforme se referiu supra, decorre do artigo I./3 do Auto que, num primeiro momento, a transmissão da posição contratual da administração central para o aqui Recorrente depende do cumprimento da tramitação prevista no Anexo V. Nesse sentido, e atentando no referido Anexo, decorre do mesmo, como vimos, que para que essa posição contratual possa ser validamente transmitida, é necessária, além do cumprimento das normas legais em vigor (316.º e ss. Do CCP), a aprovação prévia da Assembleia Municipal do Município aqui Recorrente ou a celebração de um acordo de cessão contratual entre aquela entidade adjudicante e o aqui Recorrente.
15- Ou seja, e denotando-se a contradição lógica desta sentença recorrida, a própria disposição contratual (artigo I/3 do Auto) - que o Tribunal a quo entende consubstanciar o acordo destinado à cessão da posição contratual entre a administração central e o Recorrente - remete para o Anexo V do Auto, o qual o Tribunal diz não ser de aplicar ao caso aqui em apreço…
16- Deste modo, e uma vez que em momento algum se verificou o cumprimento do preceituado no Anexo V, nunca a posição ocupada pela administração central no procedimento contratual adjudicado à Recorrida se transmitiu para o aqui Recorrente, não tendo, desse modo, tal cessão da posição contratual sido efetivada;
Por outro lado,
17- E não olvidando o que se referiu supra, o artigo I/3 do Auto faz ainda depender a validade da transmissão da posição contratual da realização das diligências necessárias, por parte da ARS-..., de acordo com a legislação em vigor, no sentido de informar e de obter o consentimento das entidades adjudicatárias associadas aos contratos, cujas posições contratuais da ARS-... são transmitidas para o Município;
18- Assim, e atendendo à legislação em vigor no que toca à cessão da posição contratual (em especial, pelo contraente público – art. 324.º do CCP) incumbia à ARS-... depreender junto do aqui Recorrente as diligências necessárias no sentido de lhe dar conhecimento de todos os contornos do procedimento contratual que estava a desencadear, algo que nunca aconteceu,
19- Além de que também não procurou obter junto do Recorrente qualquer tipo de consentimento sobre a transmissão da posição contratual, conforme se lhe impunha nos termos deste artigo I/3 do Auto,
20- Pelo que nem a transmissão dessa posição contratual ocorreu da forma prevista no Anexo V do Auto, nem a ARS-... deu qualquer cumprimento ao que este artigo I/3 lhe impunha – “Para tal, a ARS-... efetua as diligências necessárias, de acordo com a legislação em vigor, no sentido de informar e de obter o consentimento das entidades adjudicatárias associadas aos contratos, cujas posições contratuais da ARS-... são transmitidas para o Município.”.
21- Como tal, e atendendo ao vindo de expor, resulta clara a errada interpretação que o Tribunal a quo fez das disposições legais e contratuais aplicáveis ao presente dissídio, sendo, assim, de concluir que nunca o aqui Recorrente assumiu qualquer posição contratual para com a Recorrida.
Acresce ainda que,
22- E conforme se veio defendendo ao longo dos presentes autos e que o próprio Tribunal a quo reconheceu, a 29 de dezembro de 2020 foi assinado entre o Recorrente, o Ministério da Saúde e a ARS-... o Auto de Transferência acima exposto de variadas competências (entre as quais a de gestão dos serviços de apoio logístico, nomeadamente serviços de limpeza), o qual passou a produzir efeitos a partir de 01 de janeiro de 2021.
23- Acontece que, e conforme resulta do que se deu como provado na 1ª instância, a decisão de adjudicação, por parte da ARS-..., dos serviços de limpeza à aqui Recorrida teve lugar no dia 06 de janeiro de 2021, ou seja, dias depois da competência para a tomada desse tipo de decisões já ter sido transferida para o aqui Recorrente;
24- Isto é, no momento em que a ARS-... decidiu adjudicar, por ajuste direto, esta prestação de serviços à Recorrida, já o Auto de Transferência referido não só havia sido assinado como também já estava a produzir os seus efeitos,
25- Pelo que, a partir de 01 de janeiro de 2021 a responsabilidade para contratar qualquer tipo de serviço recaia apenas sobre o aqui Recorrente.
26- No entanto, apesar da celebração de tal Auto e da entrada do mesmo em vigor, a ARS-... optou ainda assim, por iniciativa própria e desprovida de qualquer competência para o efeito, adjudicar os referidos serviços de limpeza à Recorrida, sendo que, no momento em que toma a decisão de adjudicação (no dia 6 de janeiro de 2021), já as competências para proferir tal tipo de decisão haviam sido transferidas para o aqui Recorrente, no dia 01 de janeiro desse ano,
27- De tal forma que, a existir alguma responsabilidade pelo pagamento das faturas emitidas pela Recorrida e alegadamente em dívida, não é, certamente, do aqui Recorrente, mas sim de quem se obrigou contratualmente a fazê-lo – i.e a ARS-....
Ademais,
28- Conforme se pode verificar nos termos do Anexo VII do referido Auto de Transferência (página 30 do mesmo), ficou estabelecido que o aqui Requerido receberia por parte da ARS-... um montante de 54.216,00€ para fazer face às despesas relativas a “Serviço de Limpeza”.
29- Nesse sentido, e conforme decorre da prova factual aduzida aos presentes autos, a ARS-..., ao longo do ano de 2021, procedeu à transferência de diversos montantes, parte dos quais se destinaram a liquidar os aludidos 54.216,00€ para suportar tais encargos,
30- Desse modo, e não obstante o que se entenda relativamente ao vindo de alegar supra, nunca o aqui Recorrente deveria ser condenado em quantidade superior àquilo que efetivamente recebeu para fazer face a este tipo de despesas!
31- Não se nos afigurando, assim, razoável nem tampouco proporcional que uma entidade pública, à qual é atribuída uma determinada quantia para suportar determinados encargos, seja responsabilizada pelo pagamento de uma quantia muito superior a essa que recebeu, sendo que tal responsabilidade por esse pagamento advém-lhe de um contrato com o qual esta não teve qualquer ligação…!
32- Pelo que, tendo os valores peticionados pela Recorrida resultado de um contrato no qual o Recorrente não assumiu, como vimos, qualquer posição contratual, não podem tais valores ser imputados ao Recorrente, mas sim a quem decidiu adjudicar esse serviço – a ARS-...;
33- Além de que, e mantendo presente valores como a honestidade e a boa-fé processual, o aqui Recorrente encontra-se na disponibilidade de proceder à entrega da aludida quantia de 54.216,00€, uma vez que foi o valor que efetivamente recebeu para suportar os encargos com serviços de limpeza,
34- De tal forma que, e abrigo até do instituto do enriquecimento sem causa, o Recorrente apenas poderá proceder ao pagamento dos 54.216,00€, que foi o valor que lhe foi transferido, sendo que a responsabilidade pelo pagamento de qualquer valor proveniente do contrato de prestação de serviços aqui em causa recai apenas sobre a ARS-....
Por último,
35- E no decurso da decisão prolatada, optou o Tribunal a quo por condenar a aqui Recorrente no pagamento dos juros moratórios que incidem sobre a quantia alegadamente em dívida (a título de capital);
36- Deste modo, e dando por reproduzidas as conclusões vindas de aduzir, não pode à Recorrente ser assacada qualquer responsabilidade pelo pagamento destes juros moratórios;
No entanto,
37- E ainda que assim não se entenda (o que não se concede e por mera cautela se equaciona), nunca a Recorrente poderia ser condenada pelo pagamento de tais juros moratórios;
38- Isto porque, e conforme decorre do artigo 198.º do Código Contributivo (Lei n.º 110/2009, de 16/09) “o Estado, as outras pessoas coletivas de direito público e as entidades de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos só podem conceder algum subsídio ou proceder a pagamentos superiores a 3000 (euro), líquido de IVA, a contribuintes da segurança social, mediante a apresentação de declaração comprovativa da situação contributiva destes perante a segurança social”.
39- Com esta referida norma (do artigo 198.º vindo de citar), pretende-se assegurar o efetivo pagamento das contribuições pelos contribuintes da segurança social, sendo que se trata de uma norma imperativa de incontroverso interesse e ordem pública;
40- É manifesto que o Recorrente é uma pessoa coletiva de direito público e que a Recorrida é uma contribuinte da segurança social, pelo que aquele só podia proceder a pagamentos superiores a 3.000,00€, líquidos de IVA, mediante a apresentação, pela (alegada) credora, de declaração comprovativa da situação contributiva desta perante a segurança social;
41- Sem a apresentação de tal declaração pela Recorrida, o Recorrente estava legalmente inibido de proceder a pagamentos superiores a 3.000,00€, líquidos de IVA;
42- Ora, como se pode ver do ponto 4 dos factos provados, todas as faturas exigidas pela Recorrida ao Recorrente eram de valor muito superior a 3.000,00€, líquidos de IVA, pelo que impendia sobre a Recorrida a obrigação de apresentação, prévia aos pagamentos, de sucessivas declarações comprovativas da situação contributiva da mesma perante a segurança social;
43- Sem tal apresentação, e ao contrário do que o Tribunal a quo entende
na decisão aqui recorrida (página 15 da sentença), o Recorrente estava legalmente inibido de proceder ao pagamento de tais prestações;
44- Na situação em apreço, a Recorrida, como resulta da matéria dos presentes autos, não alegou e, por isso, não provou ter apresentado ao Recorrente as declarações comprovativas da situação contributiva da mesma perante a segurança social, antes das datas de vencimento das prestações;
45- Assim, uma vez que a Recorrida (alegada credora) não preencheu essa condição necessária ao pagamento, não é possível considerar-se que o Recorrente (alegado devedor) se constituiu em mora, uma vez que se as prestações não foram efetuadas no tempo devido, tal não sucedeu por causa que lhe seja imputável (artigo 804º nº 2 do Código Civil, “a contrario”);
46- Muito pelo contrário, é de considerar que foi a Recorrida quem incorreu em mora porque, sem motivo justificado (alegado e provado), não praticou os actos necessários ao cumprimento da obrigação (artigo 813º do Código Civil);
47- Daí que, independentemente da decisão que verter sobre as presentes alegações, não pode nunca o Recorrente ser condenado a pagar quaisquer juros;
48- A decisão recorrida viola, por isso, claramente, as normas dos artigos 198º nos 1 e 3 do Código Contributivo, 804º nº 2, 805º nº 1 e 813º do Código Civil,
49- De tal modo que, e independentemente do que se vier a decidir, nunca esta condenação da Recorrente em juros moratórios poderá proceder, pelo que sempre essa parte da sentença deverá ser revogada.
Pugna o Recorrente pela procedência do recurso sendo, em consequência, a sentença recorrida revogada e substituída por outra que julgue totalmente improcedente a ação.
Caso assim não se entenda, o Recorrente não poderá ser condenado em quantidade superior àquilo que efetivamente recebeu para fazer face a este tipo de despesas (i.e. 54.216,00€),
De todo o modo, e independentemente do que se vier a decidir, a condenação do Recorrente em juros moratórios será sempre de improceder.
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Não foram apresentadas contra-alegações *
Foram colhidos os vistos legais.Cumpre apreciar e decidir.
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II - DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSOA questão decidenda a apreciar, delimitada pelas conclusões do recurso, consiste em saber se no quadro de transferência de competências para as autarquias locais a posição contratual detida pela ARS-... foi ou não transmitida para o Município, estando este obrigado (ou não) ao pagamento dos serviços de higiene e limpeza prestados nas unidades do centro de saúde de ... no ano de 2021.
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III - FUNDAMENTAÇÃO3.1. Os factos
3.1.1. Factos Provados
A primeira instância com pertinência para a decisão considerou provados os seguintes factos:
1. Entre o Ministério da Saúde, a ARS-... e o Município Réu foi celebrado, em 29.12.2020, o escrito denominado de “...”, cujo artigo 1.º tem o seguinte conteúdo:
“1. A ARS-..., relativamente às respetivas Unidades Funcionais (UF) de Cuidados de Saúde Primários (CSP) e Equipas de Tratamento (ET) da ... e nas Dependências (DICAD), identificadas no Anexo I ao presente Auto, transfere para o Município as competências de:
(…)
c) Gestão dos seguintes serviços de apoio logístico:
i) Serviços de limpeza;
(…)
2. Em contrapartida, a ARS-... transfere para o Município, os recursos relacionados, que estão, à data de celebração do presente Auto, afetos apenas à prestação de CSP e/ou à DICAD, nomeadamente:
a) A titularidade dos imóveis e do equipamento (não médico) afeto aos imóveis e fixo ao edificado, cujas competências de gestão e manutenção estão previstas na alínea c) do anterior n.º 1, da propriedade da ARS-... ou do Estado, conforme identificado no Anexo II ao presente Auto.
b) A titularidade dos veículos, identificado no Anexo III;
c) Os recursos humanos, inseridos na carreira de assistente operacional, identificados no Anexo IV;
3. A transferência de competências relativa ao anterior n.º 1 não prejudica os procedimentos contratuais e pré-contratuais já abertos pelo MS e que se destinam à prestação de serviços logísticos, à locação de equipamento e ao pagamento de rendas e de outros encargos com imóveis abrangidos pelo presente Auto, pelo que as posições contratuais do MS nesses contratos são transferidas para o Município, conforme identificado nos Anexos V e VI. Para tal, a ARS-... efetua as diligências necessárias, de acordo com a legislação em vigor, no sentido de informar e de obter o consentimento das entidades adjudicatárias associada aos contratos, cujas posições contratuais da ARS-... são transmitidas para o Município.
(…)”.
2. A Autora é uma empresa que se dedica à prestação de serviços de higiene e limpeza.
3. No âmbito dessa atividade comercial, a Autora prestou serviços de limpeza e higiene no centro de saúde de ..., com funcionárias dos seus quadros de pessoal durante todo o ano de 2021.
4. Tais serviços prestados deram origem às seguintes faturas:
(i) Fatura nº ...35, no valor de € 24.599,61 (vinte e quatro mil quinhentos e cinquenta e nove euros e sessenta e um cêntimos), datada de 31.12.2021, com data de vencimento a 30.01.2022;
(ii) Fatura nº ...36, no valor de €20.155,52 (vinte mil cento e cinquenta e cinco euros e cinquenta e dois cêntimos), datada de 31/12/2021, com data de vencimento a 30.01.2022;
(iii) Fatura nº ...37, no valor de € 21.849,97 (vinte e um mil oitocentos e quarenta e nove euros e noventa e sete cêntimos), datada de 31/12/2021, com data de vencimento a ...22.
5. O Réu recebeu e não devolveu as faturas emitidas e foi interpelado por diversas vezes para efetuar o pagamento dos montantes em dívida.
6. Com vista à prestação de serviços mencionada em 3. foi efetuado procedimento de concurso público, por ajuste direto promovido pelo Conselho Diretivo da ARS-....
7. A abertura desse procedimento foi deliberada em 21.12.2020.
8. A Autora apresentou a sua proposta, no âmbito do procedimento referido em 6., em 30.12.2020.
9. Sobre a proposta da Autora incidiu o projeto de decisão de adjudicação, datado de 31.12.2020, com o seguinte conteúdo:
“Sendo urgente dar imediata execução ao contrato de modo a dar-se a continuidade dos serviços de higiene e limpeza nas instalações da ARS-..., solicita-se a dispensa da redução do contrato a escrito nos termos da alínea c) do nº 2 do artigo 95º do CCP.
Nos termos do nº 3 do artigo 95º do CCP, quando a redução a escrito tenha sido dispensada nos termos do disposto no número anterior, entende-se que o contrato resulta da conjugação do caderno de encargos com o conteúdo da proposta adjudicada e de acordo com a alínea d) do nº 3 do artigo 95º do CCP quando só tenha sido apresentada uma proposta não é aplicável o prazo de 10 dias para execução do contrato a partir da data da notificação da decisão de adjudicação.”
10. O acordo relativo à prestação dos serviços de limpeza não foi reduzido a escrito.
11. Do caderno de encargos constante do procedimento para ajuste direto consta, na cláusula 2.ª, o seguinte:
“O contrato mantém-se em vigor desde o dia .../.../2021, renovável mensalmente, até conclusão do novo procedimento pré-contratual e respetiva entrada em vigor do contrato dele resultante.”
12. O despacho de adjudicação da proposta de serviços de limpeza, que incidiu sobre o projeto de decisão mencionado em 9., data de 06.01.2021.
13. A ARS-... procedeu ao longo do ano de 2021, à transferência de diversos montantes, os quais se destinaram a liquidar os encargos no valor de € 54.216,00, relativos às prestações de serviços de limpeza e higiene.
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3.1.2. Factos Não provadosForam considerados como não provados os seguintes factos:
a. O despacho de adjudicação da prestação de serviços foi proferido em 31.12.2020.
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3.2. O Direito3.2.1. A Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais
No dia 16 de agosto de 2018, foi publicada a «Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais», a Lei n.º 50/2018, conhecida como a «lei da descentralização».
O artigo 4.º, n.º 1, da Lei n.º 50/2018 determina que “a transferência das novas competências, a identificação da respetiva natureza e a forma de afetação dos respetivos recursos são concretizadas através de diplomas legais de âmbito setorial relativos às diversas áreas a descentralizar da administração direta e indireta do Estado, os quais estabelecem disposições transitórias adequadas à gestão do procedimento de transferência em causa”.
Ao abrigo de tal norma, foram aprovados os vários diplomas de concretização deste modelo da descentralização, sendo aprovado no domínio da saúde o Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30 de janeiro.
A solução à questão posta no recurso há-de, pois, ser encontrada no âmbito do Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30 de janeiro[i], diploma que concretiza o quadro de transferência de competências para os órgãos municipais e para as entidades intermunicipais no domínio da saúde.
Lê-se no preambulo deste diploma que se estabeleceu como pedra angular da reforma do Estado a concretização dos princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública, plasmados no n.º 1 do artigo 6.º da Constituição.
(…)
São, assim, transferidas para os municípios as competências de manutenção, conservação e equipamento das instalações de unidades de prestação de cuidados de saúde primários.
São também transferidas para os municípios as competências de gestão e execução dos serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos Agrupamentos de Centros de Saúde (ACES) que integram o SNS.
No cumprimento destes objetivos, estabelece-se no artigo 2.º, al. d) que é da competência dos órgãos municipais a gestão dos serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos ACES que integram o SNS.
Quanto aos serviços de apoio logístico, concretiza o artigo 15.º que são asseguradas pelo município nomeadamente, as responsabilidades com serviços de limpeza (al. a)).
Para efeitos dos encargos com os serviços de apoio logístico das unidades funcionais dos ACES que integram o SNS é transferida anualmente para os municípios uma verba correspondente às despesas efetivamente realizadas naquele âmbito pelo Ministério da Saúde, no ano anterior à concretização da transferência de competências.
Prevê expressamente o nº3, do artigo 15.º que o que se acha disposto quanto à transferência de verbas não prejudica os procedimentos contratuais e pré-contratuais já abertos pelo Ministério da Saúde e que se destinam aos serviços de apoio logístico.
A posição contratual do Ministério da Saúde nos contratos de prestação de serviços de apoio logístico transfere-se para os municípios, nos termos do disposto no respetivo auto de transferência (nº4).
O auto de transferência, referido no artigo 20º, estabelece que:
1 - A transferência das competências a que se refere o artigo 2.º é formalizada através de auto de transferência a assinar pelo Ministério da Saúde, as administrações regionais de saúde e os municípios, contemplando as seguintes matérias:
a) Identificação dos recursos humanos, patrimoniais e financeiros associados ao desempenho das competências transferidas para os municípios ao abrigo do presente decreto-lei;
b) Definição dos instrumentos financeiros utilizáveis;
c) Níveis de prestação dos serviços relativamente às competências transferidas, nomeadamente no que se refere à gestão e conservação das instalações e equipamentos.
2 - Os autos de transferência devem efetivar-se até ao ano 2021.
Exposto o quadro legal aplicável, apreciemos o caso concreto.
No âmbito da transferência de competências para os órgãos municipais no domínio da saúde, foi outorgado entre o Ministério da Saúde, a ARS-... e o Município ..., no dia 29.12.2020, o “Auto de Transferência” que teve como objetivo, consoante decorre do seu teor, dar cumprimento ao disposto no artigo 20.º, do Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30.01.
No artigo I./3., do “Auto de Transferência”, - depois de nos seus números anteriores terem sido enumeradas as competências transferidas - estipulou-se que:
“A transferência de competências relativa ao anterior n.º 1 não prejudica os procedimentos contratuais e pré-contratuais já abertos pelo MS e que se destinam à prestação de serviços logísticos, à locação de equipamento e ao pagamento de rendas e de outros encargos com imóveis abrangidos pelo presente Auto, pelo que as posições contratuais do MS nesses contratos são transferidas para o Município, conforme identificado nos Anexos V e VI. Para tal, a ARS efetua as diligências necessárias, de acordo com a legislação em vigor, no sentido de informar e de obter o consentimento das entidades adjudicatárias associadas aos contratos, cujas posições contratuais da ARS são transmitidas para o Município”.
Era nessa situação que se encontrava o contrato celebrado entre a ARS-... e a Autora.
A ARS-... determinou a contratação de serviços de higiene e limpeza, através do procedimento de ajuste direto, com base em deliberação de 21.12.2020, tendo a Autora apresentado a respetiva proposta a 30.12.2020, sobre a qual incidiu o projeto de adjudicação datado de 31.12.2020.
Esse projeto foi submetido a aprovação, tendo sido proferido o respetivo despacho de adjudicação em 06.01.2021.
O encontro de vontades que conformou a celebração do contrato de prestação de serviços teve lugar com o despacho de adjudicação, mediante o qual houve lugar a aceitação da proposta - como bem se refere na sentença recorrida.
Com efeito, e de acordo com o artigo 95.º/1, do Código dos Contratos Públicos (CCPub), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29.01, a adjudicação é o ato pelo qual o órgão competente para a decisão de contratar aceita a única proposta apresentada ou escolhe uma de entre as propostas apresentadas.
A decisão de adjudicação da proposta apresentada pela Autora, data de 06.01.2021.
É, pois, posterior à conclusão do “Auto de Transferência”, entre a ARS-..., o Ministério da Saúde e o Município ..., ocorrida em 29.12.2020, por força do qual houve a transferência para este da competência quanto à gestão dos serviços de apoio logístico, dentre os quais os serviços de limpeza e higiene do centro de saúde de ....
É aqui que se fundamenta a Recorrente para advogar o entendimento de que, na data do despacho de adjudicação, a ARS-..., que o proferiu, já não dispunha de competência para esse efeito, por força da transferência operada anteriormente, e, como tal, não lhe é exigível o pagamento da contraprestação pela prestação de serviços de limpeza, uma vez que não se vinculou ao contrato formado com a aceitação daquela entidade.
Assim não é.
No “Auto de Transferência”, estipulou-se expressamente que a transferência de competências não prejudicava os procedimentos contratuais e pré-contratuais já abertos pelo MS e que se destinam à prestação de serviços logísticos, pelo que as posições contratuais do MS nesses contratos são transferidas para o Município, conforme identificado nos Anexos V e VI.
Ou seja, nessa estipulação contratual, as partes previram, quanto aos procedimentos contratuais e pré-contratuais em curso, relativos à prestação de serviços logísticos (dentre os quais se incluem os serviços de limpeza), e ainda não concluídos no momento da outorga do “Auto de Transferência”, que as posições contratuais respetivas seriam transferidas para o Município.
Através dessa disposição contratual, as partes consagraram, de modo antecipado, a aceitação da cessão contratual (na parte relativa ao contraente público) quanto a contratos cuja formação estivesse em curso, em virtude da abertura de procedimentos contratuais e pré-contratuais, ainda não terminados - como bem se interpretou na decisão recorrida.
Ademais, a tese sustentada pela Recorrente esvaziaria de sentido a previsão da transmissão da posição contratual nos contratos cuja formação estava em curso.
Na verdade, se a adjudicação tivesse ocorrido em ato prévio ao “Auto de Transferência”, não haveria necessidade, por supérfluo, de se aludir aos procedimentos concursais em curso, por força da transmissão automática legal prevista no artigo 15.º, nº 4, do Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30.01 (que englobou as posições contratuais existentes, em virtude de negócios jurídicos já perfetibilizados).
A única exigência estabelecida no “Auto de Transferência” (cláusula I./3.), é que a administração central diligenciasse por obter o consentimento das entidades adjudicatárias.
Ora, no caso é forçoso concluir que o consentimento existiu, pois que a adjudicatária reclamou a contraprestação dos serviços de limpeza e higiene prestados diretamente ao Município.
A interpretação que é feita pelo Recorrente quanto ao consentimento das entidades adjudicatárias, no âmbito da cessão da posição contratual, não se nos afigura correta.
O instituto da cessão da posição contratual, figura nascida no seio do direito civil (artigos 424º e seguintes do Código Civil), em termos conceptuais pode ser descrito como o negócio pelo qual um dos outorgantes em qualquer contrato bilateral ou sinalagmático transmite a terceiro, com consentimento do outro contraente, o complexo dos direitos e obrigações que lhe advieram desse contrato[ii].
Através da cessão da posição contratual promove-se a transmissão do contrato e não a celebração de um novo contrato (não há novativo - successio non produci novum jus sed vetur transfert)[iii].
Como decorre da sua natureza, o instituto assenta num acordo de vontades entre o cedente e o cessionário, sujeito à autorização do cedido.
A propósito da autorização do cedido, refere Antunes Varela[iv] que a regra se deve ao circuito de natureza triangular que deriva do contrato de cessão da posição contratual: assim, para além da vontade dos intervenientes diretos na transmissão (o cedente, dum lado, o cessionário, do outro), estatui-se a necessidade do consentimento do contraente cedido, para quem não é indiferente a pessoa do devedor nas obrigações de que ele seja credor.
O acordo de vontades foi por cedente (entidade adjudicante) e cessionário (terceiro a quem foi transmitida a posição de adjudicante) contemplado no auto de transferência, já que a possibilidade de recurso à cessão da posição contratual ficou expressamente prevista no contrato, e a adjudicatária (Autora) consentiu nessa transmissão.
Mostra-se, a nosso ver, descabida a referência à necessidade de consentimento do cessionário sobre a transmissão da posição contratual, já que a deslocação das posições jurídicas detidas originariamente, do transmitente cedente para o adquirente cessionário, conforma um acordo prévio entre estas duas pessoas.
No Anexo V, em nota de rodapé, consta que “os procedimentos respeitantes às prestações de serviços assinaladas encontram-se a ser desencadeados pela SPMS e ESPAP, sendo que nos termos do Decreto- Lei n.º 23/2019, de 30/01, e em conformidade com os artigos 316.º e seguintes do CCP, pode a entidade adjudicante ceder a sua posição contratual na sequência da aprovação prévia das assembleias municipais de todos os municípios que as integram, e da transferência de competências conforme ai determinadas. O adjudicante e o adjudicatário podem, mediante acordo entre as partes, celebrar um acordo de cessão contratual considerando os pressupostos da aplicação da Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30/01”.
Deste segmento retira o apelante que para que pudesse ocorrer, de forma válida, a transmissão da posição contratual, seria necessário, além do cumprimento das normas legais em vigor (316.º e ss. do CCP), a aprovação prévia da Assembleia Municipal do Município ou a celebração de um acordo de cessão contratual entre aquela entidade adjudicante e o Município.
Não cremos ser esta, uma vez mais, a interpretação correta.
No quadro da contratação pública, o artigo 316.º do CCPub, define o âmbito da cessão da posição contratual e subcontratação, prescrevendo que, na falta de estipulação contratual ou quando outra coisa não resultar da natureza do contrato, tanto a cessão da posição contratual, como a subcontratação, se acham admitidas.
A redação aposta na referida nota de rodapé, como se observa na sentença recorrida, mais não é do que a afirmação pelas partes outorgantes no “Auto de Transferência” da admissibilidade da cessão da posição contratual, à luz do regime previsto no CCPub, onde, efetivamente, se prevê que, na falta de estipulação contratual ou quando outra coisa não resultar da natureza do contrato, são admitidas a cessão da posição contratual e a subcontratação (cfr. artigo 316.º, do diploma citado). Sendo que a disposição contratual prevista no artigo I./3., em conjugação com o Anexo V, consubstancia, ela própria, o acordo destinado à cessão entre a administração central e o Município (daí que a ARS-..., como admitido pelo Réu, efetuou a transferência do valor da remuneração acordada para a prestação dos serviços de limpeza, no ano de 2021, para o Município Réu).
Donde, no quadro de transferência de competências para as autarquias locais a posição contratual detida pela ARS-... foi transmitida para o Município recorrente, estando obrigado ao correspetivo pagamento dos serviços prestados pela recorrida.
Em virtude da não satisfação tempestiva e integral do preço dos serviços fornecidos, o Réu constituiu-se ainda no dever de indemnizar a Autora do prejuízo que o não pagamento pontual lhe causou, correspondente aos juros legais vencidos desde o dia da constituição em mora.
A invocação do artigo 198.º, do Código Contributivo (apresentação da declaração comprovativa da situação contributiva perante a segurança social), não constitui circunstância nem extintiva nem impeditiva do reconhecimento do direito do credor, sendo quando muito exigência a observar no momento do cumprimento, ou seja, no ato de pagamento.
Por outro lado, a circunstância de o montante transferido ser inferior ao preço dos serviços prestados é inoponível ao credor, sendo privativa da relação (e seus termos) entre o Ministério da Saúde, a ARS-... e o Município ... no quadro da transferência de competências.
Em face do exposto, a apelação terá de improceder.
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SUMÁRIO (artigo 663º n º7 do Código do Processo Civil)I - A «Lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais» a Lei n.º 50/2018, 16 de agosto de 2018, conhecida como a «lei da descentralização, determina no seu artigo 4.º que “a transferência das novas competências, a identificação da respetiva natureza e a forma de afetação dos respetivos recursos são concretizadas através de diplomas legais de âmbito setorial relativos às diversas áreas a descentralizar da administração direta e indireta do Estado, os quais estabelecem disposições transitórias adequadas à gestão do procedimento de transferência em causa”.
II - Ao abrigo de tal norma, foram aprovados os vários diplomas de concretização deste modelo da descentralização, sendo aprovado no domínio da saúde o Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30 de janeiro.
III - A transferência das competências é formalizada através de «auto de transferência» que estabelece a identificação dos recursos humanos, patrimoniais e financeiros associados ao desempenho das competências transferidas para os municípios; a definição dos instrumentos financeiros utilizáveis e os níveis de prestação dos serviços relativamente às competências transferidas, nomeadamente no que se refere à gestão e conservação das instalações e equipamentos.
IV - A transferência de competências não prejudica os procedimentos contratuais e pré-contratuais já abertos e que se destinam à prestação de serviços logísticos, à locação de equipamento e ao pagamento de rendas e de outros encargos com imóveis, pelo que as posições contratuais do Ministério da saúde nesses contratos são transferidas para o Município.
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IV - DECISÃOPelo exposto, acordam os juízes desta Relação em julgar improcedente a apelação, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Guimarães, 9 de Novembro de 2023
Assinado digitalmente por:
Rel. – Des. Conceição Sampaio
1º Adj. - Des. Paula Ribas
2º - Adj. - Des. Conceição Bucho
[i] Com as alterações introduzidas pelo DL n.º 84/2019, de 28/06 e pelo DL n.º 56/2020, de 12/08. A última alteração de 14/12, operada pelo DL n.º 84-E/2022, não é aplicável ao caso.
[ii] Antunes Varela, Das obrigações em geral, Vol. II, 5ª edição, pag. 383.
[iii] Sobre o instituto pode ver-se a dissertação de Carina Cunha Vieira “CESSÃO DA POSIÇÃO CONTRATUAL EM CASO DE INCUMPRIMENTO DO COCONTRATANTE: uma reflexão”, em https://repositorio.ul.pt/bitstream/10451/41598/1/ulfd140809_tese.
[iv] In Das obrigações em geral, Vol. II, 5ª edição, pag. 383.