Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 261/22.4T8MAC.G1 |  |
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
CONTRATO ADMINISTRATIVO
RELAÇÃO JURÍDICA ADMINISTRATIVA
CASO JULGADO FORMAL
i) O facto do juiz referir genericamente no despacho saneador que “o tribunal é competente em razão da matéria”, por não constituir caso julgado formal, não impede que o Tribunal venha posteriormente a apreciar concretamente tal questão e concluir que afinal tal pressuposto não ocorre.
ii) Na determinação da competência há que ter em conta os termos em que a ação é proposta, muito particularmente o pedido, a causa de pedir, e a natureza das partes.
iii) É da competência dos tribunais administrativos a apreciação de uma ação na qual um município pretende a resolução de contrato de compra e venda de um lote de terreno da zona industrial celebrado com um particular e a reversão da propriedade do mesmo, quando esse contrato é celebrado ao abrigo do Regulamento de Cedências da Zona Industrial aprovado pela Assembleia Municipal, que faz parte integrante da respetiva escritura, com fundamento no incumprimento das obrigações constantes nesta escritura e tal Regulamento.
Acordam no Tribunal da Relação de Guimarães
I - Relatório
Município ..., sediado no Largo ..., em ..., intentou a presente Ação Declarativa de Condenação com Processo Comum contra EMP01... - Centro Empresarial e Logístico do ..., Lda., sediada no lugar de ..., freguesia ..., em ..., AA, residente na Rua ..., em ..., e Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) - (Serviço de Finanças ...), com sede na Rua ..., ... em ..., pedindo:
- a declaração de que se verifica a condição resolutiva aposta no contrato de compra e venda de dois lotes (49 e 53) da ... entre o Autor e a 1.ª Ré e,
- em consequência, seja declarada a resolução do referido contrato,
- bem como que os dois lotes são propriedade do Autor, condenando-se a 1.ª Ré a reconhecer e a restituir ao Autor a propriedade dos mesmos, livres de quaisquer pessoas e bens, ónus ou encargos;
- o cancelamento dos registos decorrentes e posteriores ao aludido contrato de compra e venda, designadamente o registo de aquisição, de hipoteca voluntária a favor do 2.º Réu, e dos dois registos de penhora, entre os quais o da AT;
- a condenação da 1.ª Ré a reconhecer que, em consequência da resolução do contrato, apenas lhe é devido 50% do preço pago na compra e venda, ou seja, € 8.847,05.
Para tanto, a Autora alegou em síntese, que acordou com o 1º Réu a 11 de Janeiro de 2001 a venda de dois lotes de terreno, pelo preço global de (3.547.350$00) € 17.694,10, mediante as seguintes condições: o prazo máximo para início das construções seria de três meses a contar da celebração de escritura; a conclusão da construção deveria ocorrer até um máximo de quinze meses após a data da celebração de escritura; o não cumprimento de qualquer um destes prazos, por razões imputáveis ao adquirente, implicaria a reversão do lote para a propriedade da Câmara Municipal, tendo o adquirente, apenas o direito à devolução de uma quantia no valor de 50% (cinquenta por cento), do preço estabelecido na escritura de compra e venda do Lote, independentemente de quaisquer benfeitorias ou construções parciais entretanto realizadas, as quais não seriam objeto de indemnização; caberia ao adquirente interessado propor, atempadamente, à Câmara Municipal, com a necessária fundamentação, a prorrogação destes prazos, bem como a duração da prorrogação. A Câmara Municipal deliberaria sobre a concessão da prorrogação e a duração da mesma; o lote cedido poderia ser livremente cedido pelos adquirentes, seis meses após o início da laboração.
Referiu venda e aquisição dos dois referidos lotes foi levada a registo, bem como a cláusula de reversão a favor do Município e o Ónus de Inalienabilidade.
Disse que o 1º Réu não cumpriu com o acordado. Acresce que foi registada, sobre os dois referidos Lotes hipoteca voluntária a favor do 2º Réu, sobre um dos lotes penhora pela Autoridade Tributária e Aduaneira/Serviço de Finanças .../Fazenda Nacional, sobre o outro lote penhora pelo 3º Réu.
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A 3ª Ré AT deduziu contestação defendendo-se por exceção arguindo a ilegitimidade passiva, a incompetência material do Tribunal, erro na forma de processo, ou a inutilidade da lide quanto ao pedido formulado contra si. Notificado o Ministério Público para apresentar contestação, em representação da AT, este por exceção pugnou pela incompetência em razão da matéria deste Tribunal e no mais impugnou o alegado pelo Autor.
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Os 1ª e 2º Réus deduziram contestação defendendo-se por exceção invocando a caducidade e a prescrição uma vez que desde a data da celebração de escritura pública até ao presente decorreram mais de 20 anos.Alegaram que a 1ª Ré apresentou perante a Autora projetos completos de edificação de armazéns industriais nos dois lotes adquiridos, em momentos temporalmente distanciados, o primeiro dos quais foi aprovado, mas cuja licença de construção nunca foi levantada, e um outro que foi recusado.
Mais referiram que a 1ª Ré não apresentou na sua proposta à aquisição dos imóveis qualquer projeto de investimento de construção de imóveis, de contratação de pessoal ou do exercício industrial de qualquer atividade produtiva porquanto a sua intenção era a de simplesmente depositar em tais terrenos tijolos da sua produção na fábrica de cerâmica de barro vermelho que detinha em laboração em ....
Acrescentaram que a 1ª Ré abandonou a sua pretensão por várias razões que aponta, entre as quais, a existência da cláusula de reversão que permitia ao Município ora Autor, de forma arbitrária, fazer seus, sem quaisquer compensações, os imóveis com tudo o que neles estivesse já construído.
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Foi determinada a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide quanto à Ré AT.Foi proferido despacho saneador strito sensu, o qual se pronunciou de forma tabelar sobre a competência material do Tribunal.
Foi fixado o objeto do litígio, enunciados os temas da prova e admitidos os requerimentos probatórios.
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Procedeu-se a audiência de julgamento, após a qual foi proferida sentença, cuja parte decisória, na parte que interessa, reproduzimos:“Nestes termos, julga-se verificada a exceção dilatória de Incompetência Absoluta deste Tribunal, por infração das regras da competência em razão da matéria e em consequência absolvem-se os Réus EMP01... - Centro Empresarial e Logístico do ..., Lda. e AA da instância.
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Não se conformando com esta sentença veio o Autor Município ... dela interpor recurso de apelação, apresentando alegações e formulando as seguintes conclusões:“I. A sentença recorrida julgou verificada a exceção dilatória de incompetência absoluta do tribunal judicial, absolvendo os Réus da instância, com fundamento na alegada natureza administrativa da relação jurídica controvertida.
II. Tal decisão assenta numa errada interpretação e aplicação das normas constitucionais e legais que delimitam a competência material dos tribunais judiciais e dos tribunais administrativos e fiscais.
III. Nos termos do artigo 211.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 40.º da LOSJ, os tribunais judiciais têm competência residual para conhecer de todas as causas não especialmente atribuídas a outra ordem jurisdicional.
IV. A competência dos tribunais administrativos e fiscais, prevista no artigo 212.º, n.º 3 da Constituição e concretizada no artigo 1.º do ETAF, circunscreve-se aos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas ou fiscais.
V. A relação jurídica em causa nos autos resulta de um contrato de compra e venda de bens imóveis, ainda que celebrado por um Município e funcionalmente orientado para a prossecução de fins públicos, não configurando, por si só, uma relação jurídica administrativa.
VI. A mera prossecução de interesses públicos ou a sujeição do contrato a regulamentos municipais não basta para qualificar a relação como administrativa, sendo determinante a inexistência de exercício de poderes de autoridade execução do vínculo contratual.
VII. A sentença recorrida incorre em erro ao valorizar elementos extrínsecos à relação controvertida, substituindo o critério legal da configuração da causa de pedir e do pedido por uma apreciação funcional e finalística excessivamente ampla.
VIII. O artigo 4.º, n.º 1, alínea o), do ETAF, enquanto norma subsidiária da competência administrativa, não pode ser interpretado de forma a absorver relações jurídicas de natureza civil, sob pena de esvaziamento da competência residual dos tribunais judiciais.
IX. Ao qualificar a relação controvertida como administrativa, a sentença recorrida viola os artigos 211.º e 212.º da Constituição da República Portuguesa, os artigos 1.º e 4.º do ETAF e os princípios da segurança jurídica e da previsibilidade da tutela jurisdicional.
X. O Tribunal a quo já tinha decidido a questão no despacho saneador, considerando-se competente em razão da nacionalidade, matéria e hierarquia, decisão essa que não pode ser considerada ter sido tomada de forma genérica, uma vez que, tal questão já tinha sida suscitada pelos RR., e que após tal declaração/decisão, a mesma não foi alvo de qualquer acção de censura pelos RR.
XI. Impõe-se, por isso, concluir que a causa é da competência dos tribunais judiciais, devendo a sentença recorrida ser revogada e os autos prosseguirem os seus termos no tribunal comum.
Pugna pela revogação da decisão recorrida devendo os autos prosseguir seus termos.
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Não foram apresentadas contra-alegações.*
O recurso foi admitido como sendo de apelação, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito devolutivo.*
Foram colhidos os vistos legais.Cumpre apreciar e decidir.
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Tendo em atenção que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões do recorrente (art. 635º nº 3 e 4 e 639º nº 1 e 3 do C.P.C.), sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso, observado que seja, se necessário, o disposto no art. 3º nº 3 do C.P.C., as questões a decidir são:A) Apurar se o despacho saneador, na parte em que declarou que “o tribunal é competente em razão da matéria” faz caso julgado formal que impeça o conhecimento desta questão num momento posterior;
B) Na positiva, verificar se, para a presente ação, são competentes os tribunais administrativos ou os tribunais judiciais.
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II - FundamentaçãoForam considerados provados os seguintes factos:
1.Por deliberação de 30.05.1997 a Assembleia Municipal do Município Autor aprovou o Plano de Pormenor da Zona Industrial de ... (...), publicado no D.R. - II Série, nº 97 de 27 de Abril de 1998 - Declaração nº ...8 (2ª Série) de 30 de Março de 1998 da Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, e registado nesta Direção Geral em 09 de Março de 1998, sob o nº 01.04.05.20/01 (doc. nº 1 e 2 junto com a p.i.).
2. Deste Plano de Pormenor faz parte integrante o respetivo Regulamento e Planta de Implantação prevendo-se no seu artigo 4º os seguintes usos e utilizações do solo/lotes: a) uso de indústria; b) uso de habitação; c) uso de garagens; d) uso de comércio; e) uso de oficina; f) uso de armazém.
3. Nos termos deste Plano de Pormenor a compra, venda e outras condições de ocupação e transmissão dos lotes são definidas no Regulamento de Cedências do Loteamento da Zona Industrial, o qual veio a ser aprovado em reunião extraordinária de 12.06.1998 e pela Assembleia Municipal em sua sessão de 26.06.1998 (doc. nº 3 junto com a p.i.).
4. De acordo com o art. 2 do referido Regulamento de Cedências, a atribuição dos lotes poderá ser feita pelas formas de hasta pública e por acordo direto.
5. Nos termos do art. 4º deste Regulamento as empresas candidatas à instalação e à aquisição de um lote industrial têm que apresentar um requerimento, preencher um questionário de candidatura e inquérito industrial e, aceite a proposta de candidatura, a empresa tem 10 dias para desencadear o processo de aquisição.
6. Nos termos do art. 6º cabe aos interessados requerer à Câmara Municipal a classificação do respetivo projeto de investimento como de interesse municipal para beneficiar do sistema de incentivos.
7. A Câmara Municipal ..., por deliberação de 16.08.1998, atribuiu à 1ª Ré os Lotes ...9 e ...3.
8. O Autor, por escritura pública de 11.02.2001, celebrada perante o Notário Privativo do Município, declarou vender à 1ª Ré (anteriormente denominada EMP02..., Limitada), pelo valor ou preço global de (3.547.350$00) € 17.694,10 as parcelas de terreno para construção industrial correspondentes aos Lotes ...9 e ...3, o que esta aceitou (doc. nº 4 e 5 junto com a p.i.).
6. Nesta escritura pública Autor e 1ª Ré declararam que a venda por acordo direto e construção industrial era feita mediante as seguintes cláusulas constantes do Regulamento de Cedências da ...:
a) - “O prazo máximo para início das construções será de três meses, a contar da celebração da presente escritura” - seja 11 de Abril de 2001;
b) - “A conclusão da construção deverá ocorrer até um máximo de quinze meses após a data da celebração da escritura” - seja 11 de Abril de 2002;
c) - “O não cumprimento de qualquer um destes prazos, por razões imputáveis ao adquirente, implica a reversão do lote para a propriedade da Câmara Municipal, tendo o adquirente, apenas o direito à devolução de uma quantia no valor de 50% (cinquenta por cento), do preço estabelecido na escritura de compra e venda do Lote, independentemente de quaisquer benfeitorias ou construções parciais entretanto realizadas, que não serão objecto de indemnização”;
d) - “Se o adquirente tiver beneficiado de algum incentivo atribuído pela Câmara Municipal, nos termos do artigo 6º do Regulamento de Cedências, a devolução baixa para 25% (vinte e cinco por cento), do preço estabelecido nesta escritura”;
e) - “Cabe ao adquirente interessado propor, atempadamente, à Câmara Municipal, com a necessária fundamentação, a prorrogação destes prazos, bem como a duração da prorrogação. A Câmara Municipal deliberará sobre a concessão da prorrogação e a duração da mesma.”;
f) - “O lote cedido pode ser livremente cedido pelos adquirentes, seis meses após o início da laboração”.
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A) Da violação do caso julgado formalDa Cláusula X das conclusões retira-se, quanto a nós, que o apelante defende que, tendo sido proferido despacho tabelar que considerou o tribunal competente em razão da matéria, não poderia o mesmo tribunal vir a julgar procedente na sentença a exceção de incompetência absoluta em razão da matéria, como veio a fazer.
Ora, como resulta do artº. 620º do C.P.C. o caso julgado formal forma-se em relação às sentenças e despachos que recaiam unicamente sobre a relação processual, e traduz-se em estas decisões terem força obrigatória dentro do processo.
Em anotação a este preceito refere José Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, in Código de Processo Civil Anotado, Vol. 2º, 4ª ed., 2021, Almedina, pág. 753: “O despacho que recai unicamente sobre a relação processual não é assim apenas o que se pronuncia sobre os elementos subjetivos e objetivos da instância (…) e a regularidade da sua constituição (…), mas também todo aquele que, em qualquer momento do processo, decide uma questão que não é de mérito.”
O despacho saneador destina-se a, além do mais, Conhecer das exceções dilatórias e nulidades processuais que hajam sido suscitadas pelas partes, ou que, face aos elementos constantes dos autos, devam ser apreciadas oficiosamente (artº 595º, nº 1, al. a) do C.P.C).
Neste caso o despacho constitui, logo que transite, caso julgado formal quanto às questões concretamente apreciadas (artº 595º, nº 3 1ª parte do C.P.C.).
Contudo, é defendido pacificamente na doutrina e na jurisprudência que “Se, porém, o juiz referir genericamente que se verificam determinados pressupostos, como os previstos no artº. 577º do C.P.C. (por exemplo, a competência, a capacidade, a legitimidade ou os requisitos da coligação do art. 36) ou outros (por exemplo, os que tornam admissível a reconvenção, ou o pedido genérico: respetivamente, arts. 266º-2 e 556-1), se verificam, o despacho saneador não constitui, nessa parte, caso julgado formal (art. 620), pelo que continua a ser possível a apreciação duma questão concreta de que resulte que o pressuposto genericamente referido afinal não ocorre ou que há nulidade” (cfr. José Lebre de Freitas e Isabel Alexandre, ob. cit., pág. 657).
Por outras palavras, o caso julgado apenas se forma relativamente a questões ou exceções dilatórias que tenham sido concretamente apreciadas e nos limites dessa apreciação, não valendo como tal a mera declaração genérica sobre a ausência de alguma ou da generalidade das exceções dilatórias (v.g. “o tribunal é competente em razão da nacionalidade, da matéria e da hierarquia; as partes são dotadas de personalidade e de capacidade judiciárias e são legítimas; nada obsta á apreciação do mérito da causa …”) - cfr. António Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires de Sousa, in CPC ANOTADO, Vol. I, pág. 696; Acórdão da R.L. de 10/09/2020 (Nelson Borges Carneiro), in www.dgsi.pt.
Pelo exposto, podia o tribunal recorrido ter conhecido da exceção de incompetência em razão da matéria na sentença final, como fez.
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B) Da competência em razão da jurisdiçãoNo caso em análise está em causa o alegado incumprimento do contrato celebrado mediante escritura pública de 11.02.2001 entre o Município ... e a 1ª Ré, através do qual o primeiro vendeu à segunda pelo valor ou preço global de (3.547.350$00) € 17.694,10 as parcelas de terreno para construção industrial correspondentes aos Lotes ...9 e ...3.
Importa apurar se para a presente ação são competentes os tribunais judiciais, os quais têm competência residual (art. 211º, nº 1 da Constituição, art. 40º, nº 1 da Lei nº 62/2013, de 26 de agosto, que aprovou a Lei de Organização do Sistema Judiciário, e art. 64º do C.P.C.) ou se não serão antes competentes os tribunais administrativos e fiscais (art. 212º, nº 3 da Constituição e art. 4º do do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - E.T.A.F. - aprovado pela Lei nº 13/2002 de 19.02, com as retificações e alterações introduzidas pela Rect. nº 14/2002, de 20/03; Rect. nº 18/2002, de 12/04; Lei nº 4-A/2003, de 19/02; Lei nº 107-D/2003, de 31/12; Lei nº 1/2008, de 14/01; Lei nº 2/2008, de 14/01; Lei nº 26/2008, de 27/06; Lei nº 52/2008, de 28/08; Lei nº 59/2008, de 11/09; Dec.-Lei nº 166/2009, de 31/07; Lei nº 55-A/2010, de 31/12; Lei nº 20/2012, de 14/05; Dec.-Lei nº 214-G/2015, de 02/10; Lei nº 114/2019, de 12/09, Dec.- Lei nº 74-B/2023, de 28/08 e Lei nº 57/2025, de 24/07).
Vejamos.
O poder judicial no plano interno está dividido em diferentes categorias de tribunais de acordo com a natureza da matéria das causas. É o princípio da especialização que o justifica dada a vastidão do direito e especificidade das normas que integram certos sectores do direito vigentes.
Como se referiu supra dentro da organização judiciária os tribunais judiciais constituem a regra, constituindo os restantes tribunais uma exceção à dita regra destinados às matérias que a lei especialmente lhes atribui.
“A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei” - art. 38º nº 1 da L.O.S.J.. Assim, a competência afere-se pela lei que a regule em vigor na data da propositura da ação.
E afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum), ou seja, confina-se o objeto das condições de facto do pressuposto processual competência exclusivamente à versão alegada pelo autor (Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, p. 91).
É doutrina e jurisprudência assente que, na determinação da competência, haverá que ter em conta os termos em que a ação é proposta, muito particularmente o pedido, a causa de pedir, e a natureza das partes.
A título de exemplo lê-se no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 17.03.2021 (Maria dos Prazeres Pizarro Beleza), in www.dgsi.pt, diploma a que pertencerão os Acórdãos a citar sem menção de origem, referindo-se ao entendimento uniforme desse tribunal: “a competência determina-se tendo em contas os termos da ação, tal como definidos pelo autor - objectivos, pedido e causa de pedir, e subjetivos, respeitante à identidade das partes”.
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Dispõe o art. 212º nº 3 da C.R.P.: Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. E o art. 1º, nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos dispõe: Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto. (sublinhado nosso)
Assim sendo, para apurar se determinada matéria é da competência da jurisdição administrativa e fiscal deve-se:
1º Apurar se tal jurisdição resulta de lei avulsa aplicável ao caso;
2ª Na negativa deve ser aplicado o disposto no art. 4º do E.T.A.F., que prevê o regime geral a aplicar neste domínio.
Da análise deste preceito resulta que em algumas alíneas e números se explicita o alcance do critério constitucional da relação jurídica administrativa ou fiscal - alíneas a), b), c) d), h), i), j), m) e n) do nº 1, alíneas do nº 3 e alínea b) do nº 4.
As demais alíneas do nº 1, ou afastam tal critério ampliando o âmbito da jurisdição - e), f), g), k) e l) do nº 1 - ou restringem-no - alíneas a), c), d) e e) do nº 4.
3º Por fim, apenas na ausência de lei especial e quando a matéria não se enquadrar no art. 4º do E.T.A.F é que residualmente se deve aplicar o critério constitucional também previsto na alínea o) do nº 1 do mesmo preceito.
A doutrina tem procurado densificar o conceito de relação jurídica administrativa e a maioria daquela acaba por reconduzi-la ao sentido tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”.
A este propósito refere José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa, Coimbra, 2020, p. 52 e ss:
““na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…) A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica. (…) lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
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Revertendo ao caso em apreço verificamos que ao contrato de compra e venda em causa é aplicável, por remissão feita na escritura, o Regulamento de Cedências do Loteamento da Zona Industrial, diploma aprovado pela Assembleia Municipal .... Deste diploma não resulta expressamente serem competentes os tribunais administrativos para os eventuais litígios
Assim, importa agora atender ao art. 4º do atual E.T.A.F. que dispõe:
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: (…)
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
(…)
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
(…)
A alínea e) prevê dois critérios:
1) Critério do contrato administrativo
O nº 1 do art. 280º do Código dos Contratos Públicos (C.C.P. - aprovado pelo Dec.-Lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro, alterado pelo Dec-Lei nº 18/2008, de 29/01, Rect. nº 18-A/2008, de 28/03, Lei nº 59/2008, de 11/09, Dec.-Lei nº 223/2009, de 11/09, Dec.-Lei nº 278/2009, de 02/10, Lei nº 3/2010, de 27/04, Dec.-Lei nº 131/2010, de 14/12, Lei n.º 64-B/2011, de 30/12, Dec-Lei n.º 149/2012, de 12/07, Dec.-Lei nº 214-G/2015, de 02/10, Dec-Lei nº 111-B/2017, de 31/08, Retificação n.º 36-A/2017, de 30/10, Retificação n.º 42/2017, de 30/11, Dec-Lei nº 33/2018, de 15/05, Dec.-Lei n.º 170/2019, de 04/12, Resol. da AR n.º 16/2020, de 19/03, Lei n.º 30/2021, de 21/05, Retificação n.º 25/2021, de 21/07, Dec-Lei n.º 78/2022, de 07/11, Dec-Lei n.º 54/2023, de 14/07, Dec.-Lei n.º 66/2025, de 10/04 e Dec.-Lei n.º 112/2025, de 23/10) define como contratos administrativos “aqueles em que pelo menos uma das partes seja um contraente público e que se integrem em qualquer uma das seguintes categorias:
a) Contratos que, por força do presente Código, da lei ou da vontade das partes, sejam qualificados como contratos administrativos ou submetidos a um regime substantivo de direito público;
b) Contratos com objeto passível de ato administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos;
c) Contratos que confiram ao cocontratante direitos especiais sobre coisas públicas ou o exercício de funções dos órgãos do contraente público;
d) Contratos que a lei submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do cocontratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.
2) Critério do contrato submetido a regras da contratação pública
Os contratos que, independentemente da sua designação e natureza, são celebrados pelas entidades adjudicantes a que se refere o C.C.P. e cujo procedimento de formação está sujeito a um regime de direito público, esteja ele previsto no C.C.P. ou resulte de legislação avulsa.
Esta categoria compreende os contratos administrativos previstos na alínea d) do n.º 1 do art. 280º, mas não se esgota nela, porque se estende a todos os contratos submetidos a regras pré-contratuais públicas, independentemente da natureza das prestações que eles possam ter por objeto.
A este propósito acompanhamos de perto Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, 9ª edição, Almedina, p. 173-191.
Ora, o contrato de compra e venda em causa nos autos não é um contrato administrativo por não se enquadrar no disposto no art. 280º, nº 1 do C.C.P..
Com efeito, apesar do Autor ser um contraente público, tal contrato não foi qualificado como contrato administrativo, nem submetido a um regime substantivo de direito público; não tem um objeto passível de ato administrativo, nem versa sobre o exercício de poderes públicos; não confere à Ré direitos especiais sobre coisas públicas ou o exercício de funções dos órgãos do contraente público; e não está submetido a um procedimento de formação regulado por normas de direito público, nem a prestação do cocontratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.
Por outro lado, o contrato não está submetido a regras da contratação pública.
Contudo, aplicando-se o critério substantivo relação jurídica de direito administrativo previsto no nº 1 al. o) do art. 4º do E.T.A.F., podemos concluir pela competência da jurisdição administrativa.
O Regulamento de Cedências do Loteamento da Zona Industrial aplicável à compra e venda em causa é um diploma de direito público que confere ao Autor, contraente público, poderes de autoridade e impõe à Ré restrições de interesse público e deveres perante a administração.
Por exemplo, prevê o início e fim da construção no lote industrial vendido, em caso de incumprimento da Ré sanciona esta com a reversão, com a devolução parcial do preço (menor se tiver beneficiado de algum incentivo), com o não levantamento de benfeitorias e/ou com o não pagamento de indemnização por estas, e estipula uma condição e prazo para a cedência pelo comprador do lote a terceiros.
Pelo exposto, atendendo aos pedidos, causa de pedir e natureza do Autor, conclui-se pela existência de uma relação jurídica administrativa e, consequentemente, pela competência dos Tribunais Administrativos, mantendo-se, assim, a decisão recorrida.
Neste sentido, e versando contratos similares, vide o citado Acórdão do Tribunal de Conflitos de 17.03.2021, o Acórdão deste mesmo Tribunal de 22.03.2023 (Teresa de Sousa) e ainda o Acórdão da R.E. de 05.12.2024 (Ana Margarida Leite).
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As custas são da responsabilidade da Recorrente face ao seu decaimento (art. 527º do C.P.C.).*
Sumário - 663º nº 7 do C.P.C.:[…]
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III - DecisãoPelo exposto, acordam os juízes desta Relação em julgar improcedente a apelação e confirma-se integralmente a decisão recorrida.
Custas pelo apelante.
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Guimarães, 10/09/2026
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