Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 3133/18.3T8BRG-B.G1 |  |
COMPETÊNCIA MATERIAL
I – A competência em razão da matéria afere-se pelo pedido e pela causa de pedir.
II – Para atribuição da competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais o E.T.A.F. aprovado pela Lei nº 13/2002 de 19 de Fevereiro abandonou o critério da natureza pública ou privada do acto de gestão gerador do pedido e adoptou o critério assente no conceito de relação jurídica administrativa (sendo esta aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido).
II – O processo de expropriação tem duas fases: uma administrativa (que inclui os procedimentos destinados à Declaração de Utilidade Pública, esta, alguns procedimentos posteriores a esta, sendo que eventuais vícios daquele acto são sindicáveis pelos tribunais administrativos) e uma fase judicial (que tem por objectivo a fixação da justa indemnização na falta de acordo para a qual são competentes os tribunais comuns).
III - O Código das Expropriações, além de prever a faculdade da entidade interessada requerer a declaração de utilidade pública da expropriação de determinado bem, prevê igualmente a expropriação de bens próprios nos casos em que, em consequência de disposição especial, é conferido ao proprietário esse direito.
IV – É da competência material da jurisdição administrativa o conhecimento do pedido de expropriação de bens próprios.
Acordam no Tribunal da Relação de Guimarães
I – Relatório
X – INOVAÇÃO IMOBILIÁRIA, S.A., com sede no Largo … e …, propôs, em 09/06/2018, ao abrigo do disposto nos art. 96º e 42º, nº 2 al. c) e nº 3, todos do Código de Expropriações (C.E.), o presente procedimento contra MUNICÍPIO ..., com sede na Praça …, pedindo:
- o reconhecimento do direito da Requerente à expropriação de todas ou qualquer uma das parcelas identificadas nos artigos 16º e 17º da p.i..
Alega, em síntese, que em 1996 adquiriu duas parcelas de terreno do prédio, praticamente contíguas, localizadas no sítio de ..., em ..., denominadas “Campo da …” (área de 19100 m2, sito no lugar de ... ou …, inscrita na ex-art. …, descrita na C.R.P. de … com o nº …/19960708 na freguesia de ...) e “De ...” (área de 38.850 m2, sita no lugar de ..., inscrita no art. …, descrita na C.R.P. com o nº …/19960708 na freguesia de ...), sendo que esta actualmente corresponde a dois prédios rústicos por efeito da expropriação parcial: parcela A) com a área 15.894 m2, descrita com o nº .../20170929 e inscrita sob o artigo …; parcela B) com a área de 7.925 m2, descrita na C.R.Predial com o nº .../20170929 e inscrita na matriz sob o artigo …. No momento da aquisição tais parcelas estavam classificadas como solo urbano e urbanizável e integravam a área de expansão da cidade de ....
Em função das revisões do PDM de ..., redefinições de área classificadas, a Requerente tentou aproveitar a edificabilidade que lhe era concedida, mas viu os seus pedidos de licenciamento sucessivamente indeferidos desde 2007 com fundamento em vínculos de inedificabilidade e reserva para posterior aquisição municipal.
Não é exigível que a requerente permaneça passivamente à espera de ser expropriada.
*
A requerida apresentou contestação dizendo, que a aplicação analógica do artigo 106º da Lei nº 2110 não é legalmente admissível por dois principais motivos: 1º falta de preenchimento de um pressuposto legal, a saber, a existência no PDM de ... de 1994 a 2015 de uma reserva dos prédios propriedade da autora para um fim público; 2º constituiria um benefício do infractor, isto é, um prémio para a autora que se conformou com actos administrativos que reputa de ilegais e com os quais se conformou, sendo certo que detinha, pelo menos, dois instrumentos processuais para defesa plena dos seus direitos. Sem prescindir, quanto à alteração do PDM de 2015 existe legislação específica que não é o processo expropriativo.*
A requerente exerceu o contraditório.*
A 26/09/2019 foi junto ofício do Proc. nº 2220/18.2BEBRG do TAF de ..., Unidade Orgânica 1, solicitando informação do estado destes autos.*
Em 25/10/2019 a requerente referiu que o Município requerido, ainda na pendência do seu prazo de oposição, concretamente a 03/07/2018, convocou os proprietários (incluindo a autora) das 8 parcelas de terrenos no local onde pretende edificar o Parque Urbano definindo como “tarefas” para concretizar a sua construção, a cargo da C.M. de ..., a disponibilização dos solos pelos proprietários “por aquisição/expropriação ou contrato”. Termina pedindo a admissão do presente articulado admitido, a notificação da parte contrária para, querendo, usar do seu direito de contraditório, aditando-se os factos agora introduzidos nos autos e deles se retirando os necessários efeitos jurídicos, concluindo-se como no requerimento inicial.
*
A 06/11/2019 foi junto ofício do Proc. nº 2220/18.2BEBRG do TAF de ..., a insistir pela informação solicitada e juntando despacho desse tribunal de 01/02/2019 em que declara a suspensão da instância por estar numa relação de prejudicialidade com o presente processo. *
O requerimento de 25/10/2019 foi admitido ao abrigo do disposto no art. 588º nº 4 do C.P.C..O requerido pronunciou-se pugnando pelo indeferimento do articulado superveniente por o mesmo respeitar a factos que não interessam para a decisão da causa.
*
Por despacho de 21/10/2021 foi admitido o articulado superveniente e a ampliação do pedido e foi corrigido/aditado o objecto do litigio e temas da prova.*
Em 31/01/2022 veio o requerido dizer que a Requerente intenta o presente procedimento peticionando a expropriação dos seus prédios, ao abrigo dos art. 96º e 42º, nº 2 c) do C.E. e do art. 106º/nº 1 e 2 da Lei nº 2110, de 19/08/1961, argumentando, em resumo, que os seus prédios estão onerados com uma reserva de inedificabilidade criada, especialmente, pelas “Medidas preventivas para a protecção e salvaguarda do sistema de abastecimento de água das ...” e pelo RPDM de 2015, suportando a sua tese, do ponto de vista doutrinário, na posição de Alves Correia que explica que este tipo de situação configura o que se designa por “expropriações de carácter substancial” ou expropriação de sacrifício ou expropriação do plano, para usar outras terminologias, igualmente empregues pelo mesmo autor. O mesmo defende que, para as acções de condenação no pagamento da indemnização por expropriações do plano são competentes os tribunais administrativos. Este tipo de expropriações tem um regime próprio de arbitramento de indemnizações que não confere ao proprietário o direito de requerer a expropriação. Com efeito, o arbitramento de uma indemnização depende de prévio juízo jurisdicional a cargo da instância administrativa que vai decidir se há restrições significativas do direito de propriedade e se os mecanismos de perequação não protegem o proprietário.
Assim, conclui por erro na forma de processo e incompetência absoluta do tribunal comum.
Sem prescindir, refere que em 04/08/2021 e 24/09/2021 foi publicado no D.R. uma alteração do RPDMB na zona das ... e o Plano de Urbanização das ..., sendo que este criou mecanismos para a ocupação dos terrenos na zona de ... mantendo a capacidade construtiva parcial, execução de infra estruturas a cargo do Município, pagamento de compensações, etc. pelo que, se não aceitar a proposta deste, terá de lançar mão da referida acção de indemnização e aí provar o referido no art. 171º do RJIGT.
Uma vez que as regras administrativas de uso e ocupação do solo não são as mesmas do momento da entrada do processo defende que ocorre impossibilidade superveniente da lide.
*
Em 28/02/2022 a requerente pronunciou-se no sentido de, em face do modo como apresentou a relação material controvertida que não reconduziu a um pedido de indemnização, não se verificarem as excepções de erro apontadas pelo requerido. Tendo entrado em vigor as alterações ao RPDMB e o PU das ..., as normas destes não têm natureza retroactiva. Esclarece que já deu entrada no TAF de pedido indemnizatório (tendo vindo posteriormente a esclarecer que esta acção é a acção administrativa que corre termos sob o nº 2220/18.2BEBRG).*
Em 10/05/2022 foi proferida a seguinte decisão:“Ref.ª 41171572: Veio o requerido MUNICÍPIO ... dar conta do entendimento de que a factualidade em causa nos presentes autos justifica a existência de expropriação do plano, que encerra um regime próprio de arbitramento de indemnizações, pelo que consubstancia causa de pedir de ação de indemnização e não de expropriação a pedido, pelo que há erro na forma de processo e até incompetência absoluta deste Tribunal para apreciar o pedido formulado pela requerente, face à factualidade em que se estriba.
Por outro lado, aduz, nos passados dias 04/08/2021 e 24/09/2021 foram publicados e DR a alteração do RPDMB na zona das ... e o Plano de Urbanização das ..., tendo entrado em vigor com a publicação e no dia útil subsequente à publicação, respetivamente.
Estes instrumentos vieram alterar os pressupostos do peticionado pela requerente, conduzindo à impossibilidade superveniente da lide, já que terá a situação que ser enquadrada no âmbito da previsão da norma do artigo 171º do RJIGT, o que supletivamente requer.
Em sede de contraditório veio a requerente pugnar pela improcedência das exceções invocadas, dando conta de que o vínculo de inedificabilidade se verifica desde antes de 2007.
Cumpre decidir.
Como pode ler-se no corpo do acórdão TRP, de 08/03/2019, processo 7829/17.9T8PRT.P1, relatado por Aristides Rodrigues de Almeida, a respeito do erro na forma de processo, que pela clareza nos permitimos transcrever: “erro na forma de processo é um vício que se encontra definido e regulado na secção das nulidades processuais. Enquanto nulidade possui um regime próprio consagrado no artigo 193.º do Código de Processo Civil, nos termos do qual o erro na forma de processo importa unicamente a anulação dos atos que não possam ser aproveitados, devendo praticar-se os que forem estritamente necessários para que o processo se aproxime, quanto possível, da forma estabelecida pela lei.
Trata-se, portanto, em primeiro lugar de um vício sanável através da prática dos atos necessários à recondução do processo à forma adequada, sanação essa que só será inviável nos casos em que face às especificidades da forma adequada e da forma até aí seguida não seja possível aproveitar os atos já praticados.
Depois, trata-se de um vício que, exceto quando for insanável, não determina a nulidade de todo o processo uma vez que nos termos expressos do n.º 1 do artigo 186.º do Código de Processo Civil esta só ocorre quando for inepta a petição inicial. Por conseguinte, o erro na forma de processo também não é uma exceção dilatória, em cujo elenco se inclui de facto a nulidade de todo o processo (artigo 577.º, alínea b) do Código de Processo Civil) mas no que, como vimos, não está compreendido o erro na forma de processo.
A forma de processo é o modo específico como o legislador definiu o modelo e os termos dos atos a praticar e dos trâmites a observar pelas partes e pelo tribunal com vista à aquisição adequada dos elementos de facto e de direito que permitem decidir uma determinada pretensão, podendo assim definir-se como a configuração da estrutura de atos e procedimentos a que deve obedecer a preparação e julgamento de determinado litígio.
Na nossa legislação processual civil o autor não tem liberdade para escolher a forma de processo que julgue melhor servir os seus interesses, pelo contrário, se a sua pretensão couber dentro do âmbito de aplicação de determinada forma de processo é essa e apenas essa a que pode seguir a sua ação.
No processo declarativo, existe a forma do processo comum, que é única (artigo 548.º do Código de Processo Civil) e existem formas de processo especial, que são diversas (artigo 549.º do Código de Processo Civil).
O processo especial aplica-se aos casos expressamente designados na lei, enquanto o processo comum se aplica a todos os casos a que não corresponda processo especial (artigo 546.º, n.º 2, do Código de Processo Civil). Consagra-se deste modo o princípio da especialidade das formas processuais. Por esse motivo, para saber qual é a forma do processo adequada à pretensão a deduzir, o caminho passa por determinar se esta se ajusta ao objeto de algum dos processos especiais previstos na lei, cabendo-lhe a forma de processo especial cuja finalidade seja precisamente essa pretensão ou a forma do processo comum se a pretensão não estiver compreendida nas finalidades específicas de nenhum processo especial.
O elemento da ação fundamental para determinar a forma do processo é o pedido. O processo deve seguir a forma em cuja finalidade se integre o pedido formulado pelo autor. Como se refere no Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 20.01.2004, relatado por Fernando Samões, in www.dgsi.pt, «é em face da pretensãodeduzida que se deve apreciar a propriedade ou inadequação da forma da providência solicitada. É o pedido formulado pelo autor ou requerente e não a causa de pedir que determina a forma de processo a utilizar em cada caso, conforme jurisprudência dominante ou até uniforme (cfr., entre outros, Ac. do STJ de 14/11/94, in http://www.dgsi.pt/jstj00025880)».
No mesmo sentido pronunciou-se Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil Anotado, vol. II, pág. 288, afirmando que «Quando a lei define o campo de aplicação do processo especial respetivo pela simples indicação do fim a que o processo se destina, a solução do problema da determinação dos casos a que o processo é aplicável, está à vista: o processo aplicar-se-á corretamente quando se use dele para o fim designado pela lei. E como o fim para que, em cada caso concreto, se faz uso do processo se conhece através da petição inicial, pois que nesta é que o autor formula o seu pedido e o pedido enunciado pelo autor é que designa o fim a que o processo se destina, chega-se à conclusão seguinte: a questão da propriedade ou impropriedade do processo especial é uma questão, pura e simples, de ajustamento do pedido da ação à finalidade para a qual a lei criou o respetivo processo especial. Vê-se, por um lado, para que fim criou a lei o processo especial; verifica-se, por outro, para que fim o utilizou o autor. Há coincidência entre os dois fins? O processo especial está bem empregado. Há discordância entre os dois fins? Houve erro na aplicação do processo especial» (sublinhado nosso).
Admitimos, no entanto, que complementarmente, mas apenas para melhor compreender e situar o pedido formulado, nos casos em que tal se mostre necessário, pode atender-se à causa de pedir para apurar qual deve ser a forma do processo. É o que defende, com inteira propriedade, Abrantes Geraldes, in Temas da Reforma do Processo Civil, vol. II, pág. 247, ao afirmar que «a forma de processo escolhida pelo autor deve ser a adequada à pretensão que deduz e determinar-se pelo pedido que é formulado e, adjuvantemente, pela causa de pedir. É em face da pretensão de tutela jurisdicional deduzida pelo autor que deve apreciar-se a propriedade da forma de processo, a qual não é afetada pelas razões que se ligam ao fundo da causa.»
Exatamente porque é o pedido que determina a forma do processo e esta deve ser indicada pelo autor logo na petição inicial para permitir a correta distribuição do processo, a forma do processo não depende da defesa que o réu venha a apresentar, das exceções que venha a alegar.
Importa, por isso, não confundir a circunstância de poder resultar da defesa do réu que o autor devia formular outra pretensão, por outra via ou noutra sede, com a circunstância de a pretensão efetivamente deduzida pelo autor corresponder a uma forma de processo distinta da que escolheu. Neste caso estaremos perante um erro na forma de processo, no outro caso poderemos quando muito estar perante uma exceção (inominada) que conduzirá à improcedência do pedido do autor, não ao erro na forma do processo.”
Tendo presente o supra enunciado, temos que pretende a requerente seja reconhecido o seu direito à expropriação das parcelas que identifica em 16º e 17º da PI, por força de alegada verificação de reserva de inedificabilidade de duração indefinida sobre os seus prédios (à data da aquisição classificados como solo urbano e urbanizável com aptidão construtiva de alta/média densidade), sem que o requerido desse início ao procedimento expropriativo ou procurasse a aquisição pela via do direito privado.
Ora, tal pretensão tem apoio no entendimento de que o a solução preconizada no artigo 106º da Lei 2110, de 19 de Agosto de 1962 se aplica às situações de expropriação de caráter substancial, entendimento plausível, tanto assim que assim se decidiu no Acórdão do TRP de 06/11/2007, processo 0625139, relatado por Marques de Castilho, e no Acórdão do TRG de 25/05/2016, processo 6244/15.3T8VNF.G1, ademais se dirá que, independentemente do mérito, a verdade é que só através do incidente de que lançou mão pode a requerente obter a tutela pretendida pois que na ação indemnizatória a que alude o artigo 171º do RJIGT não pode obter, certamente, o reconhecimento do direito que se arroga a ser expropriada, havendo até, isso sim, incompetência absoluta da jurisdição administrativa para conhecer de tal pedido.
Como tal, inexiste erro na forma de processo e, consequentemente, inexiste incompetência absoluta deste Tribunal para conhecer do pedido formulado.
De igual modo se dirá, face ao supra dito, que não se verifica uma qualquer impossibilidade superveniente da presente lide, pois que os planos em que se movem as tutelas conferidas pelos artigos 171º do RJIGT e 96º do CE (por referência ao artigo 106º n.º 1 e 2 da Lei n.º 2110, de 19/08/1962) são diversos, existindo, em rigor, uma situação de prejudicialidade destes autos relativamente aos autos de ação administrativa indemnizatória, que, como ressalta de fls.361-362 (Ref.ª 9336638 – 06/11/2019) está suspensa a aguardar decisão nestes autos, o que diz bem da possibilidade (e até essencialidade de decidir estes autos o quanto antes).
Assim e sem necessidade de ulteriores considerações, indefere-se a requerida exceção de impossibilidade superveniente da lide.
Custas do incidente, que se fixa em 2 UC’s, pelo requerido. (…)
*
Não se conformando com esta decisão veio o Requerido dela interpor recurso de apelação, apresentando alegações e formulando as seguintes conclusões:“1ª O objecto do presente recurso constitui o despacho de 10.05.2022 (ref.ª 179118326) pelo qual se indeferiu requerimento apresentado pelo Recorrente que versava sobre nulidade por erro na forma do processo, incompetência absoluta do Tribunal Judicial e impossibilidade superveniente da lide.
2ª A Recorrida intentou o presente procedimento peticionando a expropriação do seu prédio, ao abrigo dos artigos 96º e 42º/nº 2 c) do Código de Expropriações, aplicando por analogia o artigo 106º/nºs. 1 e 2 da Lei nº 2110, de 19.08.1961 por não existir norma própria para a factualidade por si invocada, e argumenta que o seu prédio está onerado com uma reserva de inedificabilidade resultante de má vontade municipal que indeferiu todos os projectos submetidos a licenciamento ao longo dos anos, da intenção da Câmara em aprovar um plano pormenor para a zona das ... que inviabilizaria qualquer edificação (embora o plano nunca tenha sido aprovado) e do novo RPDM de 2015.
3ª A factualidade invocada pela Recorrida enquadra-se numa suposta expropriação do plano, tendo o legislador criado um regime excepcional para estas situações e que não confere aos proprietários o direito a requererem a expropriação do seu prédio (como pretende a Recorrida).
4ª O proprietário não tem direito a escolher entre a expropriação e a indemnização, essencialmente porque o arbitramento de uma indemnização depende de um prévio juízo jurisdicional (a cargo exclusivo da instância administrativa) que vai decidir se há restrições significativas de direitos de propriedade e se os mecanismos de perequação não protegem o proprietário, entendendo, por isso, o Recorrente que a factualidade invocada pela Recorrida constitui causa de pedir de uma acção de indemnização e não de uma expropriação a pedido.
5ª O despacho recorrido não validou o entendimento do Recorrente, tendo afirmado que a Recorrida claramente lançou mão do pedido de expropriação a coberto do artigo 42º/nº 3 do Código de Expropriações, mas, salvo melhor entendimento, esta justificação não pode colher por a Recorrida ter de se sujeitar ao que dispõe a lei.
6ª A lei criou um mecanismo especial para discutir os direitos de quem alega ser objecto de uma expropriação do plano, os quais podem nem passar pelo arbitramento de uma indemnização, pois, tal como decorre do artigo 171º do RJGIT, nem todas as limitações introduzidas por um plano dão lugar a uma indemnização.
7ª A Recorrida instaurou uma acção no TAF de ... contra o Recorrido (proc. nº 2220/18.2BEBRG) na qual reclama ao abrigo do artigo 171º do RJGIT uma indemnização por expropriação do plano e nestes autos reclama indemnização por expropriação do plano (as petições são muito semelhantes), ou seja, a mesma factualidade está a ser discutida em simultâneo em duas instâncias, o que não é de aceitar.
8ª A factualidade invocada pela Recorrida enquadra-se numa acção administrativa a intentar nos Tribunais Administrativos, ao abrigo do artigo 171º do RJIGT, pelo que ocorre erro na forma do processo, o que configura nulidade nos termos do artigo 193º do CPC, como se invocou.
9ª Ao decidir pela não verificação do erro na forma do processo o despacho recorrido incorreu em erro de julgamento de Direito, concretamente dos artigos 171º do RJIGT, 193º do CPC e 42º/nº 3 do Código das Expropriações.
10ª A definição e verificação do acto ablativo da expropriação cabe em exclusivo aos Tribunais Administrativos, precisamente por se criar uma relação jurídica administrativa entre expropriante e expropriado, tudo isto em cumprimento do disposto no artigo 212º/nº 3 da CRP, o qual estabelece uma reserva material de jurisdição dos Tribunais Administrativos, mas como esta reserva material de jurisdição não é absoluta a fase do arbitramento da indemnização por expropriação cabe aos Tribunais Judiciais (por opção legislativa).
11ª As situações a enquadrar no artigo 42º/nº 3 do Código das Expropriações estão expressamente previstas na lei, sendo as mesmas raras e uma excepção ao quadro normativo das expropriações (porquanto não existe declaração de utilidade pública) e nestas situações o que se exige ao Tribunal Judicial é a validação ou não de uma dada situação (que não obriga à aplicação de normas de direito administrativo).
12ª Em matéria de direito administrativo da expropriação o legislador só atribuiu ao Tribunal Judicial competência para atribuir uma indemnização e nada mais, o que não sucede nos presentes autos por não haver projecto ou anteprojecto de estrada aprovado pelo Recorrido (o que há é a suposta má vontade do Município quando indeferiu os projectos, um plano de pormenor nunca aprovado – logo, não é um plano – e há um novo RPDM que define um uso e classificação do solo que a Recorrida alega inviabilizar o seu direito de edificação e o Recorrente contesta, afirmando que tal não se verifica).
13ª Nos presentes autos o Tribunal tem primeiro de apreciar se a Recorrida tem ou não direito a ser expropriada, sendo que, com o devido respeito, não cabe ao Tribunal Judicial apreciar a existência ou não deste direito, mas apenas aos Tribunais Administrativos e foi por isso que na oposição se defendeu que não se podia aplicar por analogia a lei de 1961 (em 1961 o quadro legal era totalmente diferente do de hoje, em que o legislador fixou um mecanismo processual específico para a tutela dos afectados por expropriações do plano).
14ª Ainda que seja de aceitar como válida a aplicação analógica da lei de 1961 só um Tribunal Administrativo pode apreciar tal questão, razão pela qual, ao considerar-se competente, o despacho recorrido incorreu em erro de julgamento de Direito, concretamente do artigo 96º/a) do CPC.
15ª O despacho recorrido sustenta uma interpretação do artigo 42º/nºs. 2 b) e 3 e do artigo 96º do Código das Expropriações que padece de inconstitucionalidade material por violação do artigo 212º/nº 3 da CRP (regra da competência).
16ª A causa de pedir invocada pela Recorrida fundamenta-se na suposta má vontade do Município quando indeferiu os projectos, num plano pormenor nunca aprovado (logo, não é um plano) e num novo RPDM e é entendimento do Recorrido que a alteração ao RPDMB e o Plano de Urbanização introduzem novos pressupostos nestes autos, modificando o objecto do processo e esta modificação, ao contrário do entendimento do despacho recorrido, não se subsume a factos supervenientes.
17ª Não é possível à Recorrida afirmar que não pode construir no seu terreno, pois a nova regulamentação permite-o e até o incentiva, motivo pelo qual não se compreende como se vai apreciar um pedido de expropriação de um terreno baseado num RPDM que alegadamente não permite construir quando hoje o local do terreno é abrangido por um Plano de Urbanização.
18ª O despacho recorrido incorre em erro de julgamento de Direito, concretamente do artigo 277º/e) do CPC.
Pugna pela revogação da decisão recorrida e pelo deferimento do requerido.
*
Não foram apresentadas contra-alegações.*
O recurso foi admitido como sendo de apelação, com subida imediata, em separado e com efeito devolutivo.*
Foram colhidos os vistos legais.Cumpre apreciar e decidir.
*
Tendo em atenção que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões do recorrente (art. 635º nº 3 e 4 e 639º nº 1 e 3 do C.P.C.), sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso, observado que seja, se necessário, o disposto no art. 3º nº 3 do C.P.C., as questões a decidir são:A) Saber se, para a apreciação do presente litígio, os tribunais comuns são materialmente competentes;
B) Na positiva, apurar se ocorrerá erro na forma de processo e suas consequências;
C) Na negativa, verificar se se verifica impossibilidade superveniente da lide.
*
II – FundamentaçãoOs factos relevantes para a decisão da questão colocada são os que estão enunciados no supra elaborado relatório que, por razões de economia processual, nos dispensamos de os reproduzir aqui.
*
A) Competência materialImporta, antes de mais, apurar se, para a presente acção são materialmente competentes os tribunais comuns ou se não serão antes competentes os tribunais administrativos e fiscais.
Vejamos
O poder judicial no plano interno está dividido em diferentes categorias de tribunais de acordo com a natureza da matéria das causas. É o princípio da especialização que o justifica dada a vastidão do direito e especificidade das normas que integram certos sectores do direito vigentes.
Dentro da organização judiciária os tribunais judiciais constituem a regra, constituindo os restantes tribunais uma excepção à dita regra destinados às matérias que a lei especialmente lhes atribui (art. 211º nº 1 da C.R.P., art. 64º do C.P.C. e art. 40º nº 1 da Lei de Organização do Sistema Judiciário (L.O.S.J.), aprovada pela Lei nº 62/2013 de 26/08.
“A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei” – art. 38º nº 1 da L.O.S.J.. Assim, a competência afere-se pela lei que a regule em vigor na data da propositura da acção.
E afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum), ou seja, confina-se o objecto das condições de facto do pressuposto processual competência exclusivamente à versão alegada pelo autor (Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, p. 91). Do mesmo modo na jurisprudência, entre outros, o Ac. da R.E. de 07/06/90, C.J., Ano XV, t. III, p. 281 “(…) haverá que ter em conta, desde logo os termos em que a acção é proposta, muito particularmente qual é o pedido e qual é a causa de pedir, pois é a tais factores que primacialmente haverá que atender para determinar qual o tribunal competente em razão da matéria”.
Nos termos do art. 212º nº 3 da C.R.P. Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
O E.T.A.F. aprovado pela Lei nº 13/2002 de 19.02, quer na versão original, quer nas versões introduzidas pelas alterações que foi sofrendo (Rect. nº 14/2002, de 20/03; Rect. nº 18/2002, de 12/04; Lei nº 4-A/2003, de 19/02; Lei nº 107-D/2003, de 31/12; Lei nº 1/2008, de 14/01; Lei nº 2/2008, de 14/01; Lei nº 26/2008, de 27/06; Lei nº 52/2008, de 28/08; Lei nº 59/2008, de 11/09; Dec.-Lei nº 166/2009, de 31/07; Lei nº 55-A/2010, de 31/12; Lei nº 20/2012, de 14/05; Dec.-Lei nº 214-G/2015, de 02/10; Lei n.º 114/2019, de 12/09), ampliou o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, bem como restringiu os litígios e acções expressamente excluídos da competência destes tribunais (art. 1º, 4º).
Este diploma, para atribuição da competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais, abandonou o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão gerador do pedido a que aludia o art. 51º h) do anterior E.T.A.F., aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84 de 27 de Abril, e adoptou o critério assente no conceito de relação jurídica administrativa.
A este propósito referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., p. 815: “a qualificação de uma relação como jurídica administrativa implica duas dimensões caracterizadoras: 1º As acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); 2º As relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico – civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo ou fiscal”.
Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa - Lições, 3ª Ed., 2000, p. 79, define as relações jurídico–administrativas como sendo “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Dispõe o art. 4º do E.T.A.F.:
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais; (…)
f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo; (…)
i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime; (…)
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores. (…)
*
O art. 62º da C.R.P. determina que A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição (nº 1) e A requisição e a expropriação por entidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização (nº 2).O art. 1310º do C.C. dispõe que Havendo expropriação por utilidade pública ou particular ou requisição de bens é sempre devida a indemnização adequada ao proprietário e aos titulares dos outros direitos reais afectados.
E o art. 1º do Código das Expropriações (C.E.), aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro, alterada pelas Lei nº 13/2002, de 19/02, Rect. nº 18/2002, de 12/04, Lei nº 4-A/2003, de 19/02, Lei nº 67-A/2007, de 31/12, Lei nº 56/2008, de 04/09, preceitua:
Os bens imóveis e direitos a eles inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública, compreendida nas atribuições, fins ou objecto da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização nos termos do presente Código.
O processo de expropriação dá preferência à aquisição dos bens a expropriar por via do direito privado (11º, nº 1 a 5), mas a recusa da proposta apresentada ou a falta de resposta à mesma no prazo legalmente previsto para o efeito concede à entidade interessada a faculdade de requerer a declaração de utilidade pública da expropriação (D.U.P.) (11º, nº 6, 10º).
Após este momento o referido processo tem duas fases:
- uma fase administrativa - que inclui os procedimentos destinados à D.U.P., a D.U.P.; alguns procedimentos posteriores a esta, como a posse administrativa e a vistoria ad perpetuam rei memoriam; a expropriação amigável; a expropriação litigiosa com a fixação da indemnização devida por arbitragem (art. 38º 1 1ª parte); e a decisão arbitral – art. 10º a 50 º.
Com a D.U.P., que é um acto administrativo, o particular está numa situação de sujeição ao “jus auctoritatis” da administração. Os eventuais vícios deste acto são sindicáveis pelos tribunais administrativos.
É controversa a sua natureza jurídica da D.U.P.: simples formalidade do acto de expropriar, pressuposto do procedimento de expropriação ou como acto constitutivo da expropriação. De qualquer modo, como se lê no Ac. da R.P. de 26/03/2019 (Maria Cecília Agante) “Com a declaração de utilidade publica de expropriação o direito de propriedade dos expropriados é sacrificado e os bens atingidos ficam imediatamente adstritos ao fim específico da expropriação.”.
No art. 51º prevê-se a remessa do processo ao tribunal comum para adjudicação da propriedade e posse à entidade expropriante. Lê-se no Ac. desta Relação de 26/05/2022 (Paulo Reis): “O acto de transferência da propriedade e da posse (se esta não tiver sido feita administrativamente), embora da competência do juiz do tribunal comum, não é um acto judicial, sob o ponto de vista material, pela simples razão de que aquele não tem qualquer poder de julgamento ou de apreciação da legalidade ou ilegalidade da expropriação, nem muito menos da sua conveniência ou oportunidade. O juiz realiza apenas um “acto de controle preventivo”, de âmbito limitado, verificando tão só da regularidade formal dos actos do procedimento expropriativo. Por outras palavras, o acto do juiz assume a natureza de um “visto”. Este “visto” do juiz controla a simples regularidade formal do procedimento expropriatório e não a legalidade do acto de declaração de utilidade pública.”
- uma fase judicial (que tem por objectivo a fixação da justa indemnização na falta de acordo – art. 38º, nº 1 parte final, 52º, 58º a 66º)
Não obstante o legislador fixar critérios para a determinação da indemnização devida aos expropriados ou a outros interessados, tais critérios não estão sujeitos ao “jus auctoritatis” da administração pelo que podem ser discutidos pelos particulares em pé de igualdade com a administração de acordo com critérios privatísticos e civilistas nos tribunais comuns.
*
O C.E., além de prever a faculdade da entidade interessada requerer a declaração de utilidade pública da expropriação de determinado bem (art. 10º, 12º), prevê igualmente a expropriação requerida pelo próprio proprietário (art. 96º).Dispõe este art. 96º:
“Nos casos em que, em consequência de disposição especial, o proprietário tem o direito de requerer a expropriação de bens próprios, não há lugar a declaração de utilidade pública, valendo para tal, para efeitos de contagem de prazos, o requerimento a que se refere o nº 3 do artigo 42º. (sublinhado nosso)
Neste caso o art. 42º nº 1, 2, 3 c) atribui ao juiz de direito da comarca do local da situação dos bem ou da sua maior extensão apenas a função de promover a constituição e funcionamento da arbitragem, a requerimento do interessado e ouvida a parte contrária (função que na “expropriação clássica” incumbe à entidade expropriante após a D.U.P. e depois desta tentar a expropriação amigável).
Um exemplo do direito previsto no referido art. 96º é a situação prevista no art. 106º da Lei nº 2110 de 19/08/1961 (alterado pelo Dec.-Lei nº 360/77 de 01/09/1977), que aprovou o Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais, nos termos do qual as câmaras municipais impedem a execução de quaisquer obras na faixa de terreno que, segundo o projecto ou anteprojecto aprovado, deva vir a ser ocupada por um troço novo de via municipal ou uma variante a algum troço de via existente e esse impedimento prolonga-se por mais de cinco anos.
Outro exemplo é a situação prevista no art. 163º do Dec.-Lei nº 80/2015 de 14 de Maio, que aprovou a revisão do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) (e que revogou o Dec.-Lei nº 380/99 de 22/09), nos termos do qual “Os proprietários podem exigir a expropriação por utilidade pública dos seus terrenos necessários à execução dos planos, quando se destinem a retificação de estremas, indispensável à realização do aproveitamento previsto em plano de pormenor.”.
Contudo, são realidade distintas, por um lado, o direito do proprietário à expropriação dos seus bens, e por outro, o direito do mesmo proprietário à indemnização devida em face da efectiva expropriação (a pedido da entidade expropriante ou a seu pedido) ou em face de restrições impostas à sua propriedade que não justifiquem a expropriação (sendo um exemplo desta o previsto no art. 171º do RJUGT que segue o regime previsto no C.E.).
*
Revertendo ao caso em apreço, verificamos que o pedido é o reconhecimento do direito à expropriação de todas ou qualquer uma das parcelas identificadas nos art. 16º e 17º da p.i. tout court e a causa de pedir os sucessivos indeferimentos de pedidos de licenciamento em face de “reserva para posterior aquisição municipal” e consequente “vinculo de inedificabilidade”.Ora, em face deste pedido (coadjuvado com a causa de pedir), está em causa uma relação jurídica administrativa nos termos da qual um dos sujeitos é uma entidade pública – MUNICÍPIO ... - que actua com vista à realização de um interesse público legalmente definido – construção de estradas, equipamentos públicos, espaços verdes, etc - regida pelo direito administrativo (PDMs, Planos Territoriais, etc).
Com efeito, o reconhecimento por um tribunal de que o proprietário tem direito a ser expropriado equivale a uma declaração por utilidade pública. Assim, se esta é da competência da administração latu sensu também aquele reconhecimento deve ser da competência do Tribunal Administrativo sendo este o tribunal especializado para, em face da legislação administrativa, designadamente de ordenamento do território, apurar se se mostram reunidos os requisitos do reconhecimento do direito à expropriação (quer este resulte expressamente de disposição legal, quer seja de ponderar a eventual aplicação analógica de determinada disposição).
No caso de ser reconhecido o direito do particular a ser (total ou parcialmente) expropriado, então competirá ao tribunal comum, nos termos do art. 42º, nº 2 c) e nº 3, 43º do C.E., promover a arbitragem, i.e., a fixação da indemnização devida, a pedido daquele. No caso de não aceitação do valor arbitrado na decisão arbitral tem o expropriado a faculdade de interpôr recurso também para o tribunal comum.
Como vimos supra, situação distinta é o direito que o proprietário pode ter a ser indemnizado no caso de, não havendo D.U.P. e não sendo reconhecido o direito à ser expropriado, a sua propriedade sofrer restrições decorrentes designadamente de planos territoriais (art. 171º do RJUGT) – a denominada “expropriação do plano”, “de sacrifício”, “de acto individual”, sendo que para este pedido é competente o tribunal administrativo.
Concluímos no sentido de não serem os tribunais comuns os competentes para o pedido apresentado pela autora nesta acção, sendo antes competentes os tribunais administrativos (art. 4º, nº 1 a) do E.T.A.F.).
Encontramo-nos perante uma excepção dilatória de incompetência do tribunal em razão da matéria, de conhecimento oficioso, que conduz à absolvição da instância, tudo nos termos do art. 96º, a), 97º, nº 1, 99º, nº 1, 576º, nº 2, 577º, a), 278º, nº 1, a), todos do C.P.C..
Consequentemente fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas.
*
As custas do incidente e da apelação são da responsabilidade da autora (art. 527º, nº 1 e 2 do C.P.C.).*
Sumário – 663º nº 7 do C.P.C.:I – A competência em razão da matéria afere-se pelo pedido e pela causa de pedir.
II – Para atribuição da competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais o E.T.A.F. aprovado pela Lei nº 13/2002 de 19 de Fevereiro abandonou o critério da natureza pública ou privada do acto de gestão gerador do pedido e adoptou o critério assente no conceito de relação jurídica administrativa (sendo esta aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido).
II – O processo de expropriação tem duas fases: uma administrativa (que inclui os procedimentos destinados à Declaração de Utilidade Pública, esta, alguns procedimentos posteriores a esta, sendo que eventuais vícios daquele acto são sindicáveis pelos tribunais administrativos) e uma fase judicial (que tem por objectivo a fixação da justa indemnização na falta de acordo para a qual são competentes os tribunais comuns).
III - O Código das Expropriações, além de prever a faculdade da entidade interessada requerer a declaração de utilidade pública da expropriação de determinado bem, prevê igualmente a expropriação de bens próprios nos casos em que, em consequência de disposição especial, é conferido ao proprietário esse direito.
IV – É da competência material da jurisdição administrativa o conhecimento do pedido de expropriação de bens próprios.
*
III – DecisãoPelo exposto, acordam os juízes desta Relação em julgar procedente a apelação e, consequentemente, revogam a decisão recorrida e declaram o Tribunal comum materialmente incompetente para o conhecimento da presente acção absolvendo a ré da instância.
Custas do incidente e da apelação pela autora
A presente decisão é elaborada conforme grafia anterior ao Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa salvaguardando-se, nas transcrições efectuadas, a grafia do texto original.
**
Guimarães, 29/09/2022
Guimarães, 29/09/2022
Relatora: Margarida Almeida Fernandes
Adjuntos: Afonso Cabral de Andrade
Alcides Rodrigues