Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 4194/19.3T8VCT.G1 |  |
SOLOS APTOS A OUTROS FINS
ZONAS REN OU RAN
POTENCIALIDADE CONSTRUTIVA
DESVALORIZAÇÃO PARTES RESTANTES
JUSTA INDEMNIZAÇÃO
1- A regra é a de que os solos se consideram aptos a outros fins, apenas se podendo considerar capazes de ser submetidos a construção se preencherem algum ou alguns dos critérios explanados no nº 2 do artigo 25 º do Código das Expropriações.
2- Preenchendo estas condições, se se vier a apurar não são passiveis de ser objeto de construção, por força normas que se não baseiem exclusivamente em instrumentos de natureza essencialmente municipal, mas de âmbito mais abrangente e imperativo, como a sua integração em zonas REN ou RAN, também têm que ser classificados como destinados a outros fins e como tal valorizadas.
3- Devem ser classificados, para efeitos de atribuição da justa indemnização, como solo apto para construção, aqueles que apesar de não estarem formalmente classificados como terrenos para construção, apresentam potencialidade construtiva, por preencherem os requisitos previstos no nº 2 do artigo 25º, nº 2 do Código das Expropriações, mesmo que esta seja limitada por diferente classificação por parte de planos municipais de ordenamento do território, posteriores à aquisição do terreno (embora o mesmo não ocorra quando a limitação construtiva se funda na sua integração em Reserva Agrícola Nacional ou em Reserva Ecológica Nacional).
ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE GUIMARÃES
Expropriada e Apelante: M. L. e A. D.
Expropriante e Apelante: X - Administração dos Portos do … e …
Autos: apelação em separado (em incidente de expropriação total)
I- Relatório
Tanto a expropriante como os expropriados interpuseram recurso da sentença que fixou o montante da indemnização pela expropriação de duas parcelas expropriadas, proferida na sequência dos recursos que também quer a expropriante, quer a expropriada, haviam interposto das decisões arbitrais que fixaram o valor da indemnização da parcela 194 em 26.522,86 € e da parcela 194.1 em 61.229,02€ (Nos presentes autos foi efetuada a apensação do processo que corria, autonomamente, em relação a esta segunda parcela).
Os expropriados, em súmula, no recurso que deduziram contra a decisão arbitral discordaram (1) do índice de utilização, (2) do Custo de construção; (3) do fator corretivo do n° 10 do artigo 26° do C. E. e (4) da desvalorização das partes sobrantes, sufragados naquela deliberação, concluindo pela fixação de uma indemnização de € 62.996,40 pela expropriação da parcela 194 e o valor de € 137.487,16 pela expropriação da parcela 194.1.
Por seu turno, a entidade expropriante, também em resumo, defendeu que os critérios estabelecidos no artigo 25, n.º 2 b), do C.E., considerados pelos Srs. Árbitros são "critérios referenciais" e podem/devem ser afastados quando não permitirem alcançar o valor real e corrente dos bens, não se podendo deixar de ter em conta a falta de capacidade edificativa do solo expropriado, que afirma ser inelutável, por a parcela de inserir em solo rural considerando o PDM em vigor e, parcialmente abrangida pela rede de faixas de gestão de combustível, classificada na Planta de Condicionantes do PDMFCI com o nível de perigosidade média e baixa.
Realizada a perícia, vieram os Srs. peritos trazer aos autos avaliações não coincidentes:
-- para a parcela 194, os peritos escolhidos pelo tribunal indicaram que o valor da justa indemnização se fixava em 32.700,00 €, o perito escolhido pela Expropriante atribui-lhe o valor de 1.537,90 € e o perito dos Expropriados defendeu o montante de 47.500,00 €.
-- para a parcela 194.1 os mesmos peritos indicaram, respetivamente, os valores de 79.700,00 €, 3.550,30 € e € 116.000,00 €.
Nas alegações finais, os expropriados defenderam que o valor da indemnização deveria ser fixado em €47.500,00 €, referentes à parcela 194 e, 116.000,00 € referentes à parcela 194. I, discordando essencialmente do m2 do custo da construção encontrados pelos Srs peritos escolhidos pelo tribunal.
Por seu turno, a expropriante defendeu que o valor da justa indemnização da parcela 194 ascende a 2.661,75 € e da Parcela 194.1 ascende a 6.144,75 €, estribando-se na circunstância de não serem aptas à construção.
A sentença, ora sob recurso, julgou improcedentes os Recursos interpostos quer pela Entidade Expropriante, quer pelos Expropriados, e em consequência fixou a indemnização pela expropriação da parcela 194, no montante de 26.522,02 € e pela expropriação da parcela 194.1, no montante de 61.229,02 €, a serem atualizadas (nos termos do Acórdão de Fixação de Jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça nº 7/2001 de 12 de julho de 2001).
Os expropriados recorreram desta sentença, defendendo que os valores da indemnização se devem fixar, quanto à parcela 194 em 47.500,00 € e quanto à parcela 194.1 em 116.000,00 €, acrescidas da atualização, calculada desde a data de DUP, até efetivo e integral pagamento, apresentado as seguintes
conclusões:
“1. Deverá ser atribuída desvalorização das partes sobrantes dos dois prédios, conforme os Senhores Peritos nomeados pelo Tribunal e, pelos recorrentes assim o preconizam;
2. Deverá ser considerado o valor do custo da construção de €560,00 m2, conforme preconiza o Senhor Perito dos expropriados;
3. Tal valor já foi praticado e pago em processos de expropriação em parcelas contíguas às dos expropriados conforme melhor se vê pelas certidões de sentenças juntas aos autos a fls…!”
Também a entidade expropriante apelou, apresentando as seguintes
conclusões:
1 - A indemnização visa ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efetivo ou possível numa utilização económica normal.
2 - O CE/99, no seu art° 26, n? 1 dita que a avaliação do solo deve ser efetuada de acordo com as leis e regulamentos em vigor.
3 - A justa indemnização deve atender ao real e concreto aproveitamento económico normal.
4 - O destino efetivo ou possível numa utilização económica normal das parcelas expropriadas influi diretamente no valor de mercado das mesmas.
5 - As parcelas de terreno 194 e 194.1 estão inseridas em área classificada no PDM como "Solo Rural - Espaço de Usos Múltiplos".
6 - Não estão inseridas em solo urbano!
7 - Na Planta de Condicionantes, encontram-se dentro da "Zona de Recursos Geológicos - Concessão/Contrato de Exploração".
8 - Conforme artigo 6°, nº 2, d), do PDM, incluem-se no âmbito das servidões administrativas e restrições de utilidade publica, sendo aplicável legislação específica, nos termos do art. 5.°.
9 - A Lei 45/2015 de 22 de junho, no art. 40°, remete para a Lei 31/2014 de 30 de Maio (Lei dos Solos), determina que os terrenos com este tipo de condicionante, vulgo exploração de recursos geológicos, é solo Rústico!
9 - Na planta de condicionantes relativa ao PDMFCI, que complementa o PDM de ..., classifica praticamente todo o terreno expropriado como "Faixa de Gestão de Combustível".
10 - Não é possível construir em terrenos com este tipo de classificação (artigos 119° e 120° do PDM).
11 - Sob a parcela a expropriar incide uma servidão à Estrada Nacional, que se concretiza numa área non aedificandi até 20 metros do eixo da estrada e nunca a menos de 5 da zona da estrada.
12 - O solo expropriado não dispõe de capacidade construtiva efetiva e, consequentemente, deverá ser classificado e avaliado como apto para outros fins.
13 - As parcelas não são subsumíveis às alíneas do art. 25.°, do C.E., necessárias à sua considerado como aptas para construção.
14 - Na faixa a nascente da EN 13 onde se inserem, não existe qualquer construção que possa ser interpretada como núcleo urbano.
15 - Na proximidade das parcelas, existe um aterro sanitário de enormes dimensões, absolutamente contrário à existência de qualquer núcleo urbano.
16 - Inexiste alvará de loteamento ou licença de construção.
17 - O uso e aproveitamento económico normal e possível nas parcelas expropriadas é florestal.
18 - Na zona envolvente a utilização normal do solo é idêntica ao das parcelas.
19 - A avaliação deverá considerar a natureza rural dos solos e a sua classificação como aptos para outros fins.
20 - O valor do solo para outros fins será calculado tendo em atenção os seus rendimentos efetivo ou possível no estado existente à data da DUP, a natureza do solo e do subsolo, a configuração do terreno e as condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da região, os frutos pendentes e outras circunstâncias objetivas suscetíveis de influir no respetivo cálculo.
21 - O solo objeto de expropriação estava ocupado com espécies florestais de regeneração espontânea, nomeadamente eucaliptos e pinheiros.
22 - A decisão recorrida a quo desconsidera as especificidades das parcelas expropriadas e partem de pressupostos desadequados.
23 - Considera, erradamente, o solo expropriado como apto para construção, concluindo numa indemnização muito superior aos prejuízos a ressarcir, sem qualquer correspondência com o valor real e de mercado do bem expropriado.
24 - Deveria atender à ocupação florestal efetiva do solo e dados do Sistema Simplificado de Cotações de Produtos Florestais, na fixação dos preços médios por metro cúbico, para ... em 2018.
25 - O Perito indicado pela expropriante foi o único que cumpriu, tendo alcançado o valor de € 1,30/m2.
26 - A expropriante aceita que a indemnização global a ser atribuída pela expropriação das parcelas varie entre este valor unitário e o de € 2,25/m2.
27 - O valor unitário de € 2,25/m2 consubstancia o máximo admissível e adequado ao cumprimento do escopo da justa indemnização pela expropriação de um terreno florestal.
28 - O valor da justa indemnização da parcela 194 não pode ser superior a 2.661,75€.
29 - O valor da justa indemnização da Parcela 194.1 não pode ser superior a 6.144,75€.
Foi apresentada resposta pelo Expropriados, na qual se concluiu, em súmula, que a sentença, quanto à classificação do solo, respeitou integralmente todos os parâmetros legais, nomeadamente o P.D.M. de ... e o Código das Expropriações, tanto mais que a Câmara Municipal de ..., aprovou já o projeto da denominada nova Zona Industrial de ... Norte, a qual integra os prédios de onde as parcelas em expropriação, foram destacadas.
II- Objeto do recurso
O objeto do recurso é definido pelas conclusões das alegações, mas esta limitação não abarca as questões de conhecimento oficioso, nem a qualificação jurídica dos factos (artigos 635º nº 4, 639º nº 1, 5º nº 3 do Código de Processo Civil).
Este tribunal também não pode decidir questões novas, exceto se estas se tornaram relevantes em função da solução jurídica encontrada no recurso e os autos contiverem os elementos necessários para o efeito. - artigo 665º nº 2 do mesmo diploma.
As questões devem ser conhecidas pela ordem por uma ordem lógica, começando-se pelas que determinem a decisão a dar às demais.
Face às conclusões recursivas, são questões a conhecer neste acórdão, de forma a apurar se a indemnização deve ser alterada e em caso afirmativo para quanto:
.1 – Se se deve considerar a parcela como apta para a construção;
.2- Se ocorreu desvalorização das partes sobrantes;
.3 – Qual o valor a atribuir ao custo do m2 de construção.
III- Fundamentação de Facto
Os autos vêm com a seguintes factos provados:
1. Por despacho da Srª Ministra do Mar nº 4062/2018, 03 de Abril de 2018, publicado no D.R., II Série, nº 78, de 20/04/2018, e despacho nº 1257/2019, de 17/01/2019, publicado no D.R. II Série, nº 25, de 05 de Fevereiro, foi declarada a Utilidade Pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas nºs 194 e 194.1, melhor identificadas nas plantas parcelares e mapas de expropriações anexas, respetivamente com as áreas de 1183 m2 e 2731 m2, a primeira desanexar do prédio rústico sito no Lugar ..., na freguesia do ..., inscrito na respetiva matriz sob o art.º …, e descrito na Conservatória do Registo Predial de ... sob o nº …, e a segunda a desanexar do prédio rústico, sito no Lugar …, na freguesia de ..., concelho de ..., inscrito na matriz predial sob o artigo … e descrito na Conservatória do Registo Predial de ... sob o nº …, necessária à execução da obra “Acesso Rodoviário ao Sector do Porto de ...”.
2. O prédio rústico de que faz parte a parcela expropriada 194, possui a área total de 6630 m2 é composto de terreno de mato e pinheiros, a confrontar de norte com J. E., sul com caminho, nascente com herdeiros de F. N. e poente com estrada nacional (EN 13).
3. O prédio rústico de que faz parte a parcela expropriada nº 194.1, possui a área total de 9854 m2, é composto de leira de mato e pinheiros, a confrontar de norte com herdeiros de A. R., sul com caminho público, nascente com R. M. e poente com T. M..
4. A parcela expropriada nº 194 apresenta uma forma irregular aproximadamente rectangular, estendendo-se de norte para sul, praticamente plana com uma ligeira inclinação para sul, possui 1183 m2, e confronta a poente com via pública (EN 13), a sul e norte com terrenos do prédio de origem, e a nascente confronta com a parcela nº 194.1.
5. Da expropriação da referida parcela resultaram duas parcelas sobrantes designadas por 194S1 e 194S2, respectivamente, com as áreas de 808 m2 e 4697 m2.
6. O acesso à referida parcela faz-se através da EN 13, com a qual confronta a poente numa extensão de aproximadamente 200m.
7. A parcela nº 194.1 apresenta uma forma irregular, com a área de 2.731 m2, confrontando a poente com a parcela nº 194, que por sua vez confronta a poente com a EN 13, a sul e a nascente com terrenos do prédio de origem (parcelas sobrantes) e a norte com a parcela 195 de J. E..
8. Da expropriação da parcela nº 194.1 resultam duas parcelas sobrantes, designadas por 194.1S1 e 194.1S2, respectivamente, com as áreas de 7.460,00 m2 e 1.571,00m2.
9. O acesso à parcela 194.1 é feito pela parcela nº 194, e consequentemente com a EN 13.
10. À data da “vistoria ad perpetuam rei” ambas as parcelas estavam ocupadas com eucaliptos e pinheiros, na sua maioria com 0,10 de DAP, com uma densidade de 1/10 m2.
11. A EN 13 com a qual confronta a parcela nº 194 é uma via pavimentada a betuminoso, com faixa de rodagem com 6 metros, sem passeios e com bermas de largura variável (aproximadamente 1.0 metros), servida, junto da parcela com rede de distribuição de energia elétrica em baixa tensão, rede telefónica e rede de águas pluviais.
12. A envolvente de ambas as parcelas, a poente e a sul, é marcada pela existência de uma zona industrial e de atividades económicas, mais conhecida como Zona Industrial do ..., possuindo edificações de carácter industrial e de serviços a poente e a sul.
13. Nas imediações das parcelas, mais concretamente, do lado oposto da EN 13, estão instalados os estabelecimentos/empresas “Auto …”, “…auto”, “… CAR”, “…”, “…”, “Casa …”, “…” e “…”, respectivamente, a 90m, 200m, 20 m, 30 m, 120 m, 80 m, 60 m e 90 m.
14. Ambas as parcelas distam a menos de 50 metros da rotunda de acesso à A28, que liga as cidades mais próximas de ... e Esposende.
15. Quer as parcelas quer a sua envolvente nascente e norte destinam-se a aproveitamento florestal de crescimento espontâneo, nomeadamente eucaliptos e pinheiros, com DAP média de 10 cm e num compasso de 1/10 m2.
16. À data da DUP, as áreas das parcelas expropriadas, bem como o prédio de onde foram destacadas, enquadravam-se no Plano Director Municipal de ... em “Solo Rural – Espaços e Usos Múltiplos”, inseridos na UOPG 54, definida como UOPG de Tipo 5 – Zonas Ambientalmente degradadas (extracto da planta de Ordenamento do PDM de ...).
17. Os solos na envolvência das parcelas expropriadas, situados a nascente da EN 13 estão inseridos na UOPG54, e os existentes a poente estão inseridos em zonas industriais.
18. De acordo com o Plano Director Municipal de ..., a edificabilidade dos terrenos situados na zona “Solo Rural – Espaços de Usos Múltiplos” está condicionada à obtenção de reconhecimento de interesse municipal e à execução de Plano de Pormenor, podendo ser autorizada a construção de estruturas, infraestruturas, empreendimentos turísticos e equipamentos, bem como a instalação de atividade empresarial de valor estratégico, desde que devidamente fundamentada.
19. Sobre as parcelas nº194 e 194.1 incide uma área “non aedificandi” junto à EN 13, até a um máximo de 20 metros do eixo da Estrada e nunca menos de 5 da zona da estrada.
20. Ambas as parcelas estão parcialmente abrangidas pela rede de faixas de gestão de combustível.
21. A área sobrante de ambas as parcelas pode continuar a ser exploradas para aproveitamento florestal, mantendo proporcionalmente o mesmo rendimento.
22. Com a conclusão da nova rodovia a parcela nº 194.1 passará a confrontar com a via pública, com o novo arruamento que divide o prédio em duas parcelas.
23. A parcela nº 194 passa a dispor de um novo arruamento correspondente à via construída na sequência da expropriação.
Não se elencaram, por se não verificarem, factos não provados.
IV- Fundamentação de Direito
Está em causa a determinação da justa indemnização a fixar pela expropriação de duas parcelas. Há que salientar que o direito à indemnização devida pela expropriação, como extensão do direito à propriedade privada e decorrência do princípio do Estado de Direito Democrático, tem sido também entendido como um direito de natureza análoga à dos direitos fundamentais, englobado no conteúdo do direito de propriedade
Nos termos impostos pela Constituição da República Portuguesa, “a requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efetuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização” (artigo 62º, nº 2, sendo o mesmo também afirmado no artigo 1310 º do Código Civil): esta justa indemnização é de tal modo relevante que é pressuposto da expropriação e há uma sinalagmaticidade entre expropriação e o pagamento de justa indemnização (1).
Por ela pretende-se garantir ao expropriado uma compensação plena da perda patrimonial que sofreu. Antes de mais, há que ter em conta que se não visa compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, medida pelo valor do bem expropriado, tendo em consideração as circunstâncias e as condições de facto existentes à data da declaração de utilidade pública, como claramente dispõe o artigo 23º do Código das Expropriações, o qual esclarece que tal prejuízo correspondente ao:
--valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efetivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data.
Costumam-se atribuir três ideias mestras à noção da justa indemnização: a mesma não pode ser meramente nominal, irrisória ou simbólica, mas tem que compensar integralmente o concreto dano imposto ao expropriado; tem que impedir que o expropriado suporte um dano ou sacrifício não exigido aos não expropriados, mas também não pode conceder-lhe um enriquecimento face ao que lhe foi retirado; e não deve ter em conta elementos de valorização que são puramente especulativos e mais-valias ou aumentos de valor que tenham a origem na própria declaração de utilidade pública ou que resultem de circunstâncias posteriores à resolução de expropriar (como decorre das alíneas a), c) e d) do Artigo 23.º do Código das Expropriações).
E assim tem sido defendido que “o critério mais adequado ou mais apto para alcançar uma compensação integral do sacrifício patrimonial infligido ao expropriado e para garantir que este, em comparação com outros cidadãos não expropriados, não seja tratado de modo desigual e injusto, é o valor de mercado (Verkehrswer), também denominado valor venal, valor comum ou valor de compra e venda do bem expropriado, entendido não em sentido estrito ou rigoroso, mas sim em sentido normativo” (2)
O nº 5 do artigo 23º do Código das Expropriações contém uma “válvula de escape” ou uma “cláusula de salvaguarda”, nos termos da qual o valor dos bens calculado de acordo com os critérios referenciais constantes dos artigos 26º e seguintes do Código deve corresponder ao valor real e corrente dos mesmos, numa situação normal de mercado, podendo atender-se a outros critérios para alcançar aquele valor.
A referência para o cálculo da indemnização é a data da declaração de utilidade pública (reforça o artigo 24º nº 1 deste Código), mas esta deve ser atualizada à data da decisão final do processo de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, com exclusão da habitação. E por isso para a fixação do valor, não se consideram as benfeitorias voluptuárias ou úteis e informações, licenças ou autorizações administrativas realizadas e requeridas após à notificação da resolução de expropriar.
“No regime legal definido, ao estatuir que «a justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pela entidade expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efetivo ou possível numa utilização económica normal», o legislador elegeu como objetivo a prosseguir nos critérios legalmente previstos para o cálculo do valor da indemnização o da correspondência com o valor real e corrente do bem expropriado (n.os 1 e 5 do artigo 23.º do Código das Expropriações). Para este efeito, estabeleceu um conjunto de elementos ou fatores de cálculo variáveis consoante o objeto da expropriação consista num solo, num edifício ou numa construção.
No que respeita à indemnização devida por solos expropriados, o regime legal assenta na distinção entre “solo apto para construção” e “solo para outros fins”, tendo o legislador adotado um critério concreto na definição da aptidão edificativa. Desta forma, se em abstrato, todo o solo, mesmo o de prédios rústicos, pode comportar edificação, na classificação a empreender em concreto, a recondução de cada solo expropriado a uma das referidas categorias implica o preenchimento de requisitos objetivos.” (3)
Nas diversas alíneas do nº 2 do artigo 25º explica-se o que se considera como solo apto para construção., considerando a sua potencialidade edificativa.
E neste conceito, de solo apto para construção, integra-se aquele:
.a) aquele que dispõe de determinadas infraestruturas urbanísticas [«acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia elétrica e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir». É o que se pode denominar solo infra-estruturado.
.b) o solo que apesar de só dispor de parte dessas infraestruturas, se integra em núcleo urbano existente; tem, pois, que fazer parte um núcleo urbano ou na respetiva área envolvente, entendidos como um conjunto de edificações que formem uma unidade ou malha urbana, a qual poderá ser para habitação, serviços, indústria ou todas elas;
.c) o solo que está destinado a adquirir as infraestruturas descritas na alínea a), de acordo com instrumento de gestão territorial,
.d) o solo que possui alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública, desde que o processo respetivo se tenha iniciado antes da data da notificação da resolução expropriativa.
É patente, face às alíneas b) e c) que o solo como sendo apto para a construção não tem necessariamente como pressuposto a imediata possibilidade de construir. Tem sido considerado que “solo apto para a construção tanto pode ser aquele que já possui capacidade edificativa como aquele que reúne condições para em futuro próximo vir a ter essa mesma capacidade”. (4)
Todo o solo que não pode ser considerado como “solo apto para construção”, classifica-se como “solo para outros fins” (artigo 25.º, n.º 3).
Tem existido ampla controvérsia sobre o cálculo da justa indemnização relativa a parcelas expropriadas que beneficiem das características elencadas no artigo 25º, nº 2 do Código das Expropriações, mas em que as leis e regulamentos de gestão territorial à data da declaração da sua utilidade pública lhe retiram qualquer potencialidade edificativa (5).
O nº 12 do artigo 26º do Código das Expropriações pressupõe que o solo apto para a construção pode estar, por plano municipal de ordenamento do território, destinado a zona verde, de lazer ou para instalação de infraestruturas e equipamentos públicos, estabelecendo que se o plano é posterior à aquisição do prédio, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções, existentes ou que seja possível edificar, nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada. Esta norma encontrava-se inserida no âmbito do “Cálculo do valor do solo para outros fins” no anterior código das Expropriações (artigo 26º nº 2 do DL 428/91), embora sem a agora imposta restrição quanto à data da aquisição do prédio, mostrando que também o legislador não tem sido unívoco sobre a influência que os entraves legais e regulamentares à construção devem ter na classificação dos solos quanto à aptidão construtiva e quanto ao cálculo da justa indemnização.
Esta norma “teve como finalidade evitar as manipulações das regras urbanísticas por parte da Administração, nomeadamente na classificação dolosa e preordenada de um terreno como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas ou equipamentos públicos, com vista à sua desvalorização e ulterior aquisição, por expropriação, mediante o pagamento de uma indemnização de um valor correspondente ao do solo não apto para construção (v., nesse sentido, Fernando Alves Correia, Código das Expropriações e outra legislação sobre expropriações por utilidade pública, Aequitas, 1992, pp. 23-24 e A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre expropriações por utilidade pública e o Código das Expropriações de 1999, ob. cit., pp. 145-146 e José Osvaldo Gomes, Expropriações por utilidade pública, Texto Editora, 1997, pp. 195-196). Prescindindo da prova da atuação dolosa nessas intervenções a dois tempos, o legislador entendeu que a expropriação de determinados terrenos após a sua anterior classificação como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas ou equipamentos públicos, por plano municipal de ordenamento do território, relativamente a quem já era proprietário desses terrenos à data dessa classificação, deveria ser compensada, não com o pagamento duma indemnização equivalente ao seu valor venal à data da expropriação, mas sim com uma indemnização que tivesse em consideração a capacidade edificativa dos terrenos vizinhos que não foram atingidos por aquela restrição de uso.” (6)
Em sentido paralelo o acórdão uniformizador de jurisprudência n.º 6/2017 (7): “Seguro é que, com a salvaguarda legal que agora emerge do art. 26.º, n.º 12, do Cód. das Expropriações, o legislador visou tutelar interesses dos proprietários de terrenos que, conquanto não sejam formalmente classificados como terrenos para construção, apresentam, ainda assim, potencialidade construtiva que sai prejudicada pela atribuição de alguma das aludidas classificações por parte de planos municipais de ordenamento do território.”
Assim, aqui defende-se que este critério deve ser reservado a solos que atestam uma aptidão ou vocação objetiva para a edificabilidade, atenta a sua localização, acessibilidades, infraestruturas urbanísticas e desenvolvimento urbanístico da zona, mas que a classificação atribuída pelo plano municipal não lhe atribui tal finalidade. (8)
A mesma questão, mas fundada em normas de âmbito territorial mais vasto, tem sido discutida no que toca a terrenos que preenchem os pressupostos previstos no artigo 25º nº 2 do Código Das Expropriações (ou o equivalente no anterior código) integrados em Reserva Agrícola Nacional (RAN) ou em Reserva Ecológica Nacional (REN).
Parece-nos de toda a utilidade o critério encontrado nos acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 333/2003 e 557/2003 (9) “Não tendo o proprietário, [pela integração do terreno na RAN], expectativa razoável de ver o terreno desafetado e destinado à construção, não poderia invocar o princípio da "justa indemnização", de modo a ver calculado o montante indemnizatório com base numa potencialidade edificativa dos terrenos que era para ele legalmente inexistente, e com a qual não podia contar.” Entende-se que há que considerar que por via da indemnização pela expropriação segundo este critério o expropriado conseguiria obter pela parcela expropriada um valor que o proprietário de prédio vizinho não expropriado - com idênticas características e também classificado como RAN - jamais lograria obter caso o pretendesse alienar no mercado.
O Supremo Tribunal de Justiça uniformizou jurisprudência relativa a essa questão em dois acórdãos. Através do AUJ n.º 6/2011, de 7-4-11 (D.R., 1.ª Série, de 17-5-2011) definiu que “Os terrenos integrados, seja em Reserva Agrícola Nacional (RAN), seja em Reserva Ecológica Nacional (REN), por força do regime legal a que estão sujeitos, não podem ser classificados como «solo apto para construção», nos termos do art. 25.º, n.ºs 1, al. a), e 2, do Cód. das Expropriações, aprovado pelo art. 1.º da Lei n.º 168/99, de 18-9, ainda que preencham os requisitos previstos naquele n.º 2”.
Por seu turno, no já citado acórdão uniformizador nº 6/2017, assentou que os terrenos rústicos integrados na Reserva Ecológica Nacional e destinados por plano municipal de ordenamento do território a «espaço-canal» para a construção de infra-estrutura rodoviária não são classificados como aptos a construção e o cálculo da indemnização pela sua expropriação segue os critérios estabelecidos para o solo para outros fins previstos no artigo 27º do Código das Expropriações.
Aqui se acentua que no artigo 26º nº 12 do Código das Expropriações “se pressente uma clara distinção que legislador pretendeu estabelecer entre os efeitos ou condicionantes que emergem de planos municipais de ordenamento do território e aqueles que resultam de outros instrumentos de gestão territorial, designadamente do regime da REN (ou da RAN)”, salientando que “os critérios que orientam a elaboração, aprovação e ratificação de instrumentos de gestão territorial de âmbito municipal visam fundamentalmente a resolução de problemas de natureza urbanística, não se confundindo com os que presidem a outros instrumentos, designadamente os que rodeiam a aprovação, delimitação e integração de solos em zonas REN ou em zonas RAN”, onde “para além de prevalecerem interesses com projeção nacional, emerge a valorização da substância dos terrenos e não necessariamente a sua localização ou a sua maior ou menor aptidão construtiva. Por outro lado, as fortes restrições que emergem dos referidos regimes nem sequer permitem atribuir relevo a qualquer potencialidade edificativa.”
Assim, a regra é a de que os solos se consideram aptos a outros fins, apenas se podendo considerar capazes de ser submetidos a construção se preencherem algum ou alguns dos critérios explanados no nº 2 do artigo 25 º do Código das Expropriações. Preenchendo estas condições, se se vier a apurar que por normas de âmbito mais abrangente e imperativo, que se não baseiem exclusivamente em instrumentos de natureza essencialmente municipal, não são passiveis de ser objeto de construção, como a sua integração em zonas REN ou RAN, também têm que ser classificados como destinados a outros fins e como tal valorizadas.
De qualquer forma, parece seguro que decorre no citado artigo 26º nº 12 do Código das Expropriações que se normas do plano municipal de ordenamento do território anteriores à aquisição do terreno vedarem a construção, também então haverá que seguir os critérios de fixação da justa indemnização ali previstos.
Concretização
.1 – Se se deve considerar a parcela como apta para a construção;
Divergem as partes sobre se para calcular a indemnização de devem atender aos critérios estipulados para os solos aptos para construção ou não.
Importa, em primeiro lugar, verificar se da matéria de facto provada resultam preenchidos algum ou alguns dos critérios enunciados no nº 2 do artigo 25º do Código das Expropriações.
As parcelas beneficiam de via rodoviária, servida com rede de distribuição de energia elétrica em baixa tensão, rede telefónica e rede de águas pluviais, preenchendo parcialmente a alínea a).
A envolvente de ambas as parcelas, a poente e a sul, é marcada pela existência de uma zona industrial e de atividades económicas, mais conhecida como Zona Industrial do ..., possuindo edificações de carácter industrial e de serviços a poente e a sul.
Por outro lado, as áreas das parcelas expropriadas, bem como o prédio de onde foram destacadas, enquadravam-se no Plano Director Municipal de ... em “Solo Rural – Espaços e Usos Múltiplos”, inseridos na UOPG 54, definida como UOPG de Tipo 5 – Zonas Ambientalmente degradadas (extracto da planta de Ordenamento do PDM de ...), zonas estas cuja edificabilidade ficava condicionada à obtenção de reconhecimento de interesse municipal e à execução de Plano de Pormenor, podendo ser autorizada a construção de estruturas, infraestruturas, empreendimentos turísticos e equipamentos, bem como a instalação de atividade empresarial de valor estratégico, desde que devidamente fundamentada.
A sentença considerou que esta classificação permite que se considere que esta estava destinado, de acordo com instrumento de gestão territorial, a adquirir as características descritas na alínea a), embora com condicionantes.
Face a todo o percurso histórico que temos vindo a percorrer, a que se acrescentam os elementos literais e teleológicos supra mencionados, concorda-se com este entendimento: a parcela em causa estão não só está dotada de muitas das redes necessárias para a construção de determinado tipo de “estruturas, infraestruturas, empreendimentos turísticos e equipamentos” e instalações de atividade empresarial, como se admite que tal venha a acontecer, mediante o reconhecimento de interesse municipal e a elaboração de um previsto plano de pormenor. Acresce que se situa em zona industrial de dimensão de relevo. Enfim, prevê-se que naquela zona, desde que os projetos sejam interessantes para o Município e este o justifique, se possam construir as estruturas ali previstas, mediante a elaboração de um plano de pormenor.
Esta posição é também sufragada pelos peritos indicados pelo Tribunal e pelos expropriados, que acrescentam que está inserido num aglomerado urbano (Industrial).
No entanto, a expropriante rebate esta ideia, seguindo uma pluralidade de argumentos. A natureza rural dos prédios, bem como o uso que deles tem vindo a ser dado, podendo ter algum valor índices, não são como vimos, os critérios a que recorre a lei para classificar os solos, mas os estabelecidos no artigo 25º do Código das Expropriações.
Dos elementos fáticos que a Expropriante invoca para concluir no sentido da falta de aptidão construtiva dos solos e logo o recurso aos critérios indemnizatórios previstos para solos aptos para outros fins, apenas podem ser tidos em conta os que têm alguma correspondência na fundamentação de facto, visto que esta não sofreu qualquer impugnação e não há elementos documentais com força probatória plena que levem a acrescentar quaisquer outros.
A classificação do prédio como rústico ou a utilidade que dele tem vindo a ser retirada, como se viu, não são fatores que ganhem relevo para a sua capacidade edificativa nos termos em que é acolhida pelo nº 2 do artigo 25º do Código das Expropriações.
Foi já analisada a forma como as áreas das parcelas expropriadas, bem como o prédio de onde foram destacadas, enquadravam-se no Plano Diretor Municipal de ..., que, denominando-as como “solo Rural”, também lhes atribuem múltiplas usos, entre os quais se permitem construções, as quais se encontram, aliás, na sua envolvência próxima.
As parcelas estão limitadas, visto que estão parcialmente abrangidas pela rede de faixas de gestão de combustível e por uma área “non aedificandi” junto à EN 13, até a um máximo de 20 metros do eixo da Estrada e nunca menos de 5 da zona da estrada.
No entanto, da matéria de facto provada não se conclui que tais faixas retiram de forma significativa a aptidão para a construção aos prédios onde se inseriam as parcelas (na parte não abrangida), por não abarcarem inteiramente os prédios e se verificar que nem sequer preenchem a totalidade das parcelas. Assim, não é possível concluir que, por via de tais restrições, aqueles e estas não podiam ou podem comportar construções e que estas restrições lhe retiram capacidade construtiva.
A área envolvente, como se viu, compreende uma zona industrial.
A referência aos fins múltiplos atribuídos aos prédios pelos instrumentos de planeamento municipal, conjuntamente com as estruturas rodoviárias e redes de distribuição de energia elétrica em baixa tensão, rede telefónica e rede de águas pluviais de que esta beneficia e a sua envolvência na proximidade de um parque industrial, concedem-lhe potencialidade edificativa com suficiente proximidade para que se considere tal capacidade na sua classificação. Enfim, não se encontram ali plasmados condicionamentos à construção de tal forma graves, porque não atingem a totalidade dos prédios e das parcelas objeto da expropriação, que se possa afirmar que não havia uma séria e justa expetativa de nelas poder construir pelos seus beneficiários (no momento em que a passaram a ser os seus titulares e no momento da declaração de utilidade pública).
Assim, tendo em conta os critérios jurídicos seguidos na sentença há que manter a classificação aí operada do solo como apto para a construção, considerando, por um lado, as infraestrutura de que gozam os prédios onde se situam as parcelas e por outro a sua previsão no âmbito de “Usos Múltiplos”, com a possibilidade de ser objeto de construções, nomeadamente estruturas, infraestruturas, empreendimentos turísticos e equipamentos e atividade empresarial, embora com algumas restrições de caracter essencialmente procedimental.
Assim, improcede nesta parte a apelação interposta pela entidade expropriante.
.2- Se ocorreu desvalorização das partes sobrantes.
Para defender que ocorreu desvalorização das partes sobrantes, os expropriados afirmam que quer os Peritos escolhidos pelo tribunal, quer os Perito indicados pelos Expropriados consideram que existe desvalorização das parcelas sobrantes dos prédios, pois as mesmas veem a sua área diminuída e a sua configuração alterada, pelo que não cumprem com os mesmos requisitos que possuíam antes da expropriação; afirmam que “passou a ser uma propriedade retalhada e de configuração geometricamente irregular”.
A sentença, por seu turno, considera que as parcelas não expropriadas mantiveram proporcionalmente o mesmo aproveitamento florestal que asseguravam anteriormente à expropriação, o qual manteve interesse económico para os Expropriados, salientando que no mesmo sentido seguiram os peritos que subscreveram a decisão arbitral.
Vejamos os critérios legais a considerar para se chegar a uma solução.
Quando apenas é necessário expropriar parte de um prédio importa verificar se a parte restante assegura, proporcionalmente, os mesmos cómodos que oferecia todo o prédio e se estes têm interesse económico para o expropriado, determinado objetivamente, porquanto importa compensar o expropriado pela perda desses cómodos ou permitir-lhe que requeira a expropriação total.
E por isso, os árbitros ou os peritos devem calcular, separadamente, o valor e o rendimento totais do prédio e das partes abrangidas e não abrangidas pela declaração de utilidade pública. No entanto, se, justificadamente, concluírem que, na parte sobrante, pela sua extensão, não se verifica a diminuição dos seus cómodos (artigo 29º nº 3, com remissão para o artigo 3º, do Código das Expropriações) ficam dispensados desse cálculo relativamente às partes sobrantes.
Por seu turno, quando a parte não expropriada ficar depreciada pela divisão do prédio ou desta resultarem outros prejuízos ou encargos (incluindo a diminuição da área total edificável ou a construção de vedações idênticas às demolidas ou às subsistentes) especificam-se também, em separado, os montantes da depreciação e dos prejuízos ou encargos, que acrescem ao valor da parte expropriada, como decorre do nº 2 deste preceito.
Importa verificar se, para além da perda do valor equivalente ao solo expropriado, calculado segundo as regras que se analisaram, também a parte expropriada perdeu algum valor autónomo, como quando ocorre com o facto de ocorrer diminuição da área edificável ou da volumetria de construção possível antes e após a expropriação, face à matéria de facto provada e não provada.
Quanto à parcela 194, escreveu-se no relatório da arbitragem que “Relativamente às áreas sobrantes do prédio, considerando a sua dimensão, acesso e configuração, e o facto da parcela sobrante de menor dimensão ser confinante com uma área sobrante de maior dimensão do mesmo proprietário, considera-se que a mesma assegura os mesmos cómodos que detinha, proporcionalmente, antes da expropriação, não havendo, portanto, lugar ao cálculo da avaliação da parte não expropriada, de acordo com o n.º 3 do Artigo 29.º do C. E.” O relatório pericial, por seu turno, mencionou a diminuição da área e a alteração da sua configuração, afirmando que as mesmas não cumprem os mesmos requisitos, mas sem os especificar, nem afastar a importância que a confinância das parcelas traz para a discussão.
Ora, da matéria de facto provada o que resulta é que continuaram e passaram a ser servidas diretamente por vias públicas e continuam aptas para o uso que lhes vinha sendo dado, nada se afirmando quanto à menor capacidade das parcelas para fim construtivo.
Visto que analisada a matéria de facto provada não se consegue, efetivamente, especificar nenhuma alteração de utilização ou perda de capacidade do prédio, não se mostra possível ficcionar o referido prejuízo e indemnizar os expropriados pelo mesmo.
.3- Quanto ao valor atribuído ao custo do m2 de construção:
Nos termos do n.º 1 do art. 26.º do C.E., o valor do solo apto para a construção calcula-se por referência à construção que nele seria possível efetuar se não tivesse sido sujeito a expropriação, num aproveitamento económico normal, de acordo com as leis e regulamentos em vigor. Quando não existam elementos que permitam encontrar o resultante da média aritmética atualizada entre os preços unitários de aquisições, ou avaliações fiscais que corrijam os valores declarados, efetuadas na mesma freguesia e nas freguesias limítrofes nos três anos, de entre os últimos cinco, com média anual mais elevada, relativamente a prédios com idênticas características, nomeadamente por não ser possível obter a lista das transações e das avaliações fiscais que corrijam os valores declarados efetuadas na zona e os respetivos valores, o valor do solo apto para a construção calcula-se em função do custo da construção, em condições normais de mercado- nº 4 do artigo 26º do Código das Expropriações.
Foi o que ocorreu neste caso.
Os expropriados, no entanto, pretendem que se recorra ao valor de 560,00 € m2, por ter sido o encontrado em diversas decisões de expropriação, há cerca de dez anos.
A sentença é clara quanto aos motivos que não permitiram que seguisse esse critério e concorda-se com o raciocínio, que os expropriantes não rebatem: as parcelas ali expropriadas não têm a mesma classificação no PDM, o que torna impossível utilizar um mesmo valor para situações dispares entre si, visto ser diferente a finalidade atribuída no PDM aos solos. Não é possível transpor sem quaisquer adaptações o valor de um solo destinado a “Solos de Urbanização Programada – Zonas Industriais Propostas”, aos presentes onde a sua utilização para fins industriais é expetável e só implicitamente foi admitida.
Assim, parece-nos válido raciocínio expendido no relatório pericial, pela maioria dos peritos: “Tendo em conta a inexistência de um referencial equivalente e considerando a fórmula de atualização referida, para o ano de 2018 e para a zona geográfica em causa, obtém-se o valor de 813,18 €/m2 de área útil, valor este que deve ser atendido como referencial no âmbito do n.º 5 do art.º 26.º do C.E. e ao qual será aplicado um fator de correção de 50%, valor ponderado para uma construção industrial de boa, qualidade com área de escritórios e exposição, necessariamente inferior ao custo de construção para habitação e para a conversão de área útil em área bruta”.
Enfim, não se colhem razões que permitam alterar os critérios encontrados na sentença recorrida, havendo que a manter.
V. Decisão
Por todo o exposto julgam-se as apelações improcedentes e em consequência mantém-se a sentença recorrida.
Custas pelos Recorrentes (artigo 527º, nºs 1 e 2 do Código de Processo Civil).
Guimarães,
Sandra Melo
Conceição Sampaio
Elisabete Coelho de Moura Alves
1. (Osvaldo Gomes, Expropriações, 1997, p. 145).
2. 4 Cr. CORREIA, Fernando Alves - Manual de Direito do Urbanismo. Coimbra: Almedina, 2010, Vol. II, p. 146-149, critério a que também se refere o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 140/03, no Processo n.º 593/02, de 18.03.2003), disponível em http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20030140.html
3. Acórdão proferido pelo Tribunal Constitucional nº 641/2013, de 11 de novembro, publicado no Diário da República n.º 218/2013, Série II de 2013-11-11
4. cf acórdão de 12/21/2010 no processo 4001/08.2TBVIS.C1, (sendo este e todos os demais acórdãos citados sem menção de fonte, consultados in dgsi.pt com a data na forma ali indicada: mês/dia/ano)
5. situação que era contemplada no artigo 24.º, n.º 5 do revogado Código das Expropriações.
6. Cf (voto de vencido no processo https://dre.pt/dre/detalhe/acordao/196-2011-3132103).
7. Diário da República n.º 128/2017, Série I de 2017-07-05, páginas 3373 – 3383, Revista n.º 6592/11.1 TBALM.Ll.S1, acórdão de 11 de Maio de 2017
8. Citando Alves Correia, in Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 133.º, págs. 53 e 54
9. Publicados, respetivamente, nos Diário da República n.º 241/2003, Série II de 2003-10-17 e n.º 19/2004, Série II de 2004-01-23.