Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 1459/21.8T8VRL.G1 |  |
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
CONTRATO DE EMPREITADA
REGIME DOS CONTRATOS PÚBLICOS
PROCEDIMENTO PRÉ-CONTRATUAL
I – Os tribunais administrativos são os competentes para a apreciar os litígios que tenham por objeto a interpretação, validade e execução de contratos, independentemente da sua designação e natureza, celebrados pelas entidades adjudicantes a que se refere o Código dos Contratos Públicos e que tenham sido submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
II – Os tribunais judiciais são incompetentes, em razão da matéria, para apreciar os litígios que tenham por objecto a interpretação, validade e execução de contratos de empreitada submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
Acordam no Tribunal da Relação de Guimarães (1):
I – Relatório
1.1. A Irmandade da Santa Casa da Misericórdia de X intentou acção declarativa, sob a forma de processo comum, contra Y – Construções, SA, pedindo que a Ré seja condenada a pagar-lhe «a quantia € 57.120,00 acrescido de IVA a taxa legal no valor total de € 70.257,60, acrescida de juros à taxa legal sobre o capital vincendos desde a citação e até integral pagamento».
Para o efeito, alegou ter desencadeado em 17.12.2009 um procedimento por ajuste directo para empreitada de construção da denominada “Unidade de Cuidados Continuados Integrados de X”, em consequência do qual celebrou, em 07.04.2010, um contrato de empreitada com a empresa W – Sociedade de Construções, SA (doc. 2).
Como a W, SA, apresentou dificuldades para o exercício da sua actividade, a Autora celebrou com a Ré Y Construções, SA, um contrato de subempreitada em 17.01.2012, pelo qual esta se obrigou a prosseguir com a execução do trabalhos de empreitada geral nos rigorosos termos adjudicados e de acordo com o respetivo caderno de encargos (doc. 3), passando a Ré, em consequência da cessação de actividade pela W, a assumir a posição contratual desta na obra adjudicada, com a expressa aceitação da Autora, tendo prosseguido a sua execução, recebendo o respetivo preço e procedendo à entrega da obra em 11.12.2017.
Ficaram consignadas no auto de recepção provisória anomalias que a Ré se comprometeu a reparar e que lhe seriam imputados eventuais encargos com a correcção de anomalias não detectadas ou ocultas durante o prazo de garantia da obra (doc. 4), mas a Ré veio a comunicar posteriormente à Autora que não iria realizar as reparações por entender não serem de sua responsabilidade.
Como os aludidos defeitos se mantêm na presente data, em face da recusa e abandono por parte da Ré, não resta à Autora alternativa que não seja proceder ela própria à reparação, através de entidade terceira a quem adjudicará de imediato os trabalhos, e imputar o respetivo encargo à Ré, cujo valor estimado é de € 57.120,00, acrescido de IVA à taxa legal.
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A Ré contestou por excepção, invocando a ilegitimidade passiva e a caducidade do direito de acção, e por impugnação.A Autora exerceu o contraditório relativamente àquelas duas excepções.
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1.2. Na audiência prévia a Ré arguiu a excepção de incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal.«Na audiência prévia, veio a ré arguir a incompetência material deste tribunal para apreciação e julgamento da presente ação, pelos motivos que constam da gravação da diligência, tendo a autora mantido que o tribunal é competente.
Vejamos:
De acordo com o disposto no art. 96.º, al. a) do CPC, a infração das regras de competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, a qual pode ser arguida pelas partes, e pode também ser suscitada oficiosamente pelo tribunal, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa – art. 97.º, n.º 1 do mesmo diploma legal.
Assim, o poder jurisdicional é dividido por diferentes categorias de tribunais, de acordo com a natureza das matérias em causa, segundo um princípio de especialização, sendo que de acordo com o art. 64.º do Código de Processo Civil e 40.º, n.º 1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Ou seja, o tribunal judicial, apenas é competente para conhecer desta causa, desde que não seja atribuída a um tribunal especial, neste caso ao tribunal administrativo e fiscal.
Ora, de acordo com o art. 4º, nº 1, al. e) do ETAF, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, no que para o caso interessa, a apreciação de litígios que tenham por objeto questões em que esteja em causa a validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes, situação da autora dos presentes autos, face ao disposto no Código dos Contratos Públicos (DL n.º 18/2008, de 29 de janeiro), nomeadamente no seu art. 2.º, n.º 2.
Acresce que, a autora Irmandade da Santa Casa da Misericórdia de X é uma pessoa coletiva de utilidade pública e os contratos que celebrou (Procedimento por ajuste direto de empreitada e o próprio contrato de empreitada) foram submetidos ao regime dos contratos públicos, como dos mesmos consta.
Perante esta factualidade, dúvidas não nos restam de que no presente caso é competente o tribunal administrativo e fiscal.
A incompetência material, como já referido, determina a incompetência absoluta do tribunal – art. 96.º, al. a) do CPC, a qual constitui exceção dilatória, nos termos do previsto no art. 577.º, al. a) do mesmo diploma legal, e leva à absolvição da instância ou remessa do processo para outro tribunal – art. 576º, nº 2 do CPC.
Por tudo o exposto, declaro este juízo central cível absolutamente incompetente, em razão da matéria, para conhecer da causa e competente o tribunal administrativo e fiscal, pelo que absolvo a ré da instância».
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1.3. Inconformada, a Autora interpôs recurso de apelação, formulando as seguintes conclusões:«1. Não se conforma a recorrente com a sentença proferida pelo Mº Juiz “a quo”, datada de 18.01.2022 com a refª eletrónica 36447102, pela qual decidiu-se pela incompetência absoluta em razão da matéria do Juízo Central Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Vila Real considerando sumariamente que: (…).
2.Deverá enquadrar-se a relação das partes nos presentes autos e no contrato que lhe subjaz e especialmente na qualidade das partes intervenientes.
3.Refere Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira In, Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais — anotados volume I, Almedina, 2004, pág. 25,
4.Serão os seguintes os fatores e os critérios a que se recorrerá para a aplicação da clausula material de jurisdição dos tribunais administrativos que se encontra consagrada no artº 212 nº 3 da CRP definindo como relações jurídico Administrativas:
“..em princípio, aquelas que se estabeleçam entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (…) desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado”; “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos (seja ele público ou privado) actua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (…)”;
iii) “aquelas em que esse sujeito actua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público (…).”
5.Para Freitas do Amaral In, Direito Administrativo, fotocopiado, vol. III, pág. 439-440, relação jurídico-administrativa é “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”.
6.A alínea e) do nº 1 do artº 4 do ETAF acolheu a solução de atribuir aos Tribunais Administrativos a competência para as “questões relativas à validade de actos précontratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público” também acolhe como relevante a natureza jurídica do procedimento que antecedeu (ou que devia ou podia ter antecedido) a sua celebração e não a própria natureza do contrato.
7.Se se trata de um procedimento administrativo a jurisdição competente para conhecer da interpretação, validade e execução (em que se inserem as questões da responsabilidade contratual) do próprio contrato celebrado na sua sequência, independentemente de ele ser um contrato administrativo ou de direito privado, é a jurisdição administrativa
8.Os contratos cuja interpretação, validade ou execução pertence à jurisdição dos tribunais administrativos, nos termos desta alínea e) são assim quaisquer contratos, administrativos ou não (com excepção dos de natureza laboral, por força da alínea d) n.º 3 do artigo 4.º do ETAF) que uma lei específica submeta ou admita que sejam submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito administrativo.
9.Significaria que para esses litígios contratuais ficarem sujeitos à jurisdição administrativa não é necessário que o respectivo contrato tenha sido celebrado na sequência de uma pré-contratação administrativa, desde que haja uma lei que admita que ele seja submetido a um procedimento dessa natureza.
10.Tal não é o caso dos presentes autos na medida em que nenhuma norma especifica existe que determinasse que o contrato em apreciação devesse ser submetido a normas de direito publico.
11.O facto de a contratação de ter sido de precedida de procedimento a que se atribuiu a aplicação de normas de direito publico, tal não decorreu de lei especifica que determinasse necessariamente tal enquadramento.
12.Neste sentido Ac. 035/15 de 04-02-2016 Tribunal: CONFLITOS do qual resulta que: I – O art. 4º, nº 1, alínea e) do ETAF, só atribuiu aos tribunais da jurisdição administrativa a competência para conhecer de acção por incumprimento de contrato de empreitada celebrada entre privados se essa celebração tiver sido precedida de procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público por imposição expressa de lei. II - O que quer dizer que a competência da jurisdição administrativa para o julgamento das acções por incumprimento de contrato de empreitada não depende da natureza do mesmo nem da qualidade dos seus sujeitos mas, apenas e tão só, do facto dele ter sido precedido de um procedimento regido por normas de direito público por força de lei específica (Nº Convencional: JSTA00069560)
13.É que a validade, execução e cumprimento da relação jurídica subjacente será apreciada à luz do direito puramente civilistico;
14.Uma interpretação assente unicamente na letra daquela alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF chamaria, nestes casos, os tribunais administrativos a conhecerem questões de direito privado, reguladas por normas e institutos do direito privado.
15.Não faz qualquer sentido retirar dos tribunais judiciais (a quem pertence a competência material para essas questões) as questões atinentes aos defeitos da obra, aos prazos da sua execução, determinação e pagamento do preço, etc., no que respeita aos contratos de empreitada privados só porque a sua celebração foi, por força de lei específica, precedida por exemplo por um procedimento de Concurso Público, quando precisamente a sua execução e cumprimento de tal contrato se encontra regulada por normas de direito privado (estatuídas nos artigos 1207.º ss. do Código Civil).
16.A circunstância de existir “lei específica que o submeta ou admita que seja submetido a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público” apenas tem como efeito isso mesmo, a sujeição da entidade particular a mecanismos de escolha do seu cocontratante com quem vai celebrar o contrato.
17.A regulação não se estende à regulação substantiva do contrato, que permanece privada.
18. O quadro jurídico substantivo é, por conseguinte, distinto e autónomo.
19.Nem existe qualquer elemento de conexão com o direito administrativo quando perante uma situação de incumprimento de um contrato desta natureza o credor da prestação em falta recorra ao Tribunal para a obter coercivamente ou para ser ressarcido dos danos causados pelo incumprimento (ou cumprimento defeituoso).
20.As acções de responsabilidade contratual emergentes de contratos de natureza privada celebrados entre entidades de direito privado, como é o caso dos presentes autos devem assim continuar a integrar-se, no nosso entendimento, na competência dos Tribunais Judiciais mesmo quando exista lei específica que admita ou sujeite a sua celebração aos trâmites próprios de um procedimento pré-contratual público como os actualmente previstos e regulados no Código dos Contratos Públicos.
21.Não existem razões justificativas subjacentes a tal opção legislativa questionando o critério material de repartição de competência jurisdicional, constitucionalmente acolhido.
22.O sistema judicial, no seu todo, encontra-se organizado de forma a que melhor se encontram talhados para dar resposta às questões relativas à execução de tais contratos os Tribunais Judiciais, quer por efeito da amplitude dos meios processuais de que dispõem para o efeito, ajustados a cada uma das concretas pretensões e objecto das acções.
23.Meios processuais que não se encontram (pelo menos actualmente) ao dispor dos Tribunais Administrativos.
24. A vantagem referida para a submissão a uma mesma e única jurisdição de todas as questões surgidas quanto a contratos que possam ser ou tenham sido sujeitos, para a sua celebração, a um procedimento pré-contratual prévio regulado por lei de natureza pública (e este procedimento destina-se a encontrar o melhor parceiro contratual, já que é sempre um procedimento para escolha do co-contratante, que também envolve a definição do seu conteúdo, através da definição das respectivas clausulas contratuais que se terão como sendo as mais favoráveis ou vantajosas) — a de não complicar a vida de quem necessite de tutela judicial, afastando a necessidade de duplicar acções quando quisessem ver judicialmente reconhecidas pretensões essas suas questões (as de natureza privatística e as de natureza administrativa) 26 — cede assim à grande desvantagem do desaforamento dos litígios privatísticos para os tribunais administrativos.
25.Autora e Ré são entidades de direito privado e sem qualquer veste publica;
26.No contrato em apreço não é prosseguido qualquer fim público não obstante a natureza de entidade de solidariedade social da Autora;
27.As questões a dirimir são de exclusiva natureza jurídico privada não fazendo qualquer sentido remeter para os tribunais administrativos a aplicação de regime normativo de direito privado.
28.Não deverá ser um qualquer menor elemento de conexão e não substantivo que determinará a submissão da questão ao foro dos tribunais administrativos;
29.Que em tal caso se seriam obrigados a aplicar o direito privado;
30.Não sendo esse evidentemente o desiderato da aliena e) do nº 1 do artº 4 do ETAF o qual não pode ser interpretado de forma literal.
31.Termos em que se encontra violado o disposto da aliena e) do nº 1 do artº 4 do ETAF devendo a decisão ser revogada e os autos prosseguirem no juízo central do tribunal judicial de Vila Real».
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Não foram apresentadas contra-alegações.*
O recurso foi admitido como apelação, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.Foram colhidos os vistos legais.
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1.4. Questão a decidir
Tendo presente que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões do recorrente (cfr. artigos 635º, nºs 2 a 4, e 639º, nº 1, do Código de Processo Civil), sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso, a única questão a decidir consiste em saber se o Tribunal recorrido é competente em razão da matéria para conhecer da presente causa.
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II – Fundamentos2.1. Fundamentos de facto
Como na 1ª instância não se fixaram os factos relevantes para o conhecimento da excepção de incompetência absoluta, importa agora suprir tal omissão, pelo que se consideram provados os seguintes factos emergentes dos documentos juntos e da posição assumida pelas partes:
2.1.1. A Autora é uma instituição de solidariedade social, prosseguindo os fins inerentes à sua natureza.
2.1.2. Nesse âmbito, decidiu proceder à criação de uma “Unidade de Cuidados Continuados Integrados” em X para a prestação de serviços médicos e enfermagem com internamento carenciados na região.
2.1.3. Para tal, desencadeou em 17 de Dezembro de 2009 procedimento por ajuste directo, «nos termos do disposto no Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 31/2009, de 4 de Fevereiro, que altera o Decreto-Lei nº 48/2008, de 13 de Março», para empreitada de construção de “Unidade de Cuidados Continuados Integrados de X”, sita em X, freguesia de X, concelho de X (cfr. doc. 1 junto com a p.i.).
2.1.4. Em consequência desse procedimento, a Autora e a sociedade W – Sociedade de Construções, SA, celebraram em 7 de Abril de 2010 o denominado «Contrato para a Execução da Empreitada da Unidade de Cuidados Continuados Integrados de X», junto como documento nº 2 com a petição inicial, com o seguinte teor:
«Cláusula Primeira
(Objecto da Empreitada)
De harmonia com a deliberação tomada em reunião de 12 de Fevereiro de 2010, foi adjudicada à representada do segundo outorgante a execução da empreitada denominada por construção da “Unidade de Cuidados Integrados de X”, pela importância de € 2 841 895,51 (dois milhões, oitocentos e quarente e um mil, oitocentos e noventa e cinco euros e cinquenta e um cêntimos), que não inclui IVA à taxa legal em vigor, em conformidade com a proposta, documentados que aqui se dão por integrados e reproduzidos e que ficam arquivados no respectivo maço de documentos.
Cláusula Segunda
(Prazo de Execução)
A referida empreitada deverá estar concluída no prazo de trezentos e sessenta e cinco (365) dias, incluindo sábados, domingos e feriados, bem como trabalho nocturno e diurno para além do normal, a contar da data do Autor de Consignação dos Trabalhos.
Cláusula Terceira
(Prazo de Garantia da Obra)
O prazo de garantia da obra é estipulado de acordo com o disposto na Cláusula 46ª do Caderno de Encargos.
Cláusula Quarta
(Pagamentos)
O plano de pagamentos é o constante da proposta apresentada pela representada do segundo outorgante, documento que se dá aqui por integralmente reproduzido e se considera como fazendo parte integrante do texto deste contrato.
Cláusula Quinta
(Revisão de preços)
A revisão de preços será feita de acordo com o disposto no Decreto-Lei nº 6/2004, de 6 de Janeiro e demais legislação acessória aplicável.
Cláusula Sexta
(Fiscalização da Obra)
A fiscalização será feita pelo Departamento Técnico do Município de X, ou, se necessidade e fundamento houver, por empresa privada contratada para o efeito pelo dono da obra.
Cláusula Sétima
(Prestação de Caução)
Para garantia da execução destes trabalhos a representada do segundo outorgante presta a favor da Irmandade da Santa Casa da Misericórdia de X, garantia bancária nº ……..63, emitida pela Caixa …., no dia 8 de Março de 2010, no valor de € 142 094,78 (cento e quarenta e dois mil, noventa e quatro euros e setenta e oito cêntimos), correspondente a 5% do valor da adjudicação.
Cláusula Oitava
(Violação dos Prazos Contratuais)
O não cumprimento dos prazos contratuais determina a aplicação das sanções a que alude o disposto no artigo 403º do Código dos Contratos Públicos (CCO) – publicado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro.
Cláusula Nona
(Casos Omissos)
Na parte não especialmente prevista no presente contrato, ou nos documentos a ele anexos, aplica-se o disposto no Código dos Contratos Públicos, especialmente o previsto nos artigos 343º e seguintes para as empreitadas de obras públicas.
Cláusula Décima
(Foro Competente)
Em todas as questões emergentes do presente contrato é competente o foro do Juízo de Direito Administrativo e Fiscal de Mirandela, renunciando a representada do segundo outorgante ao foro de qualquer outra Comarca.
E pelo segundo outorgante foi dito:
Cláusula Décima Primeira
(Aceitação)
Que aceita o presente contrato em nome e para a sua representada, com todas as obrigações que dele emergem, pela forma como fica exarado neste contrato e documentos que dele ficam a fazer parte integrante e atrás citados, renunciando expressamente, a todo o benefício ou direito que de qualquer modo as possa limitar, restringir ou anular.».
2.1.5. Em 17 de Janeiro de 2021, a sociedade W – Sociedade de Construções, SA, e a Ré celebraram o denominado «Contrato de Subempreitada», junto com a petição inicial como documento nº 3, no qual constam os seguintes trechos:
«CONSIDERANDO:
a) Que a Santa Casa da Misericórdia de X, doravante “Dono da Obra”, adjudicou ao 1º Outorgante a execução da Empreitada de “UCCI de X”, adiante designada por Empreitada Geral;
b) Que o 2º Outorgante tem um profundo e particular conhecimento dos trabalhos de execução a realizar no âmbito da Empreitada Geral e um manifesto interesse na realização de parte desses trabalhos;
c) Que o 1º Outorgante deseja subempreitar no 2º Outorgante a execução integral da parte dos trabalhos da Empreitada Geral que se encontram ainda por realizar e que este assume dispor das condições necessárias para a execução dos trabalhos que a mesma compreende;
d) Que o 2º Outorgante tem perfeito conhecimento do caderno de Encargos, do Projecto da Empreitada e demais documentos contratuais que fazem parte integrante do contrato celebrado entre a Câmara Municipal de … e o 1º Outorgante, doravante “Contrato de Empreitada”, e aceita cumprir, total e prontamente, o que neles se dispõe, relativamente à totalidade dos trabalhos que por força deste contrato que lhe cabe executar, tendo inclusivamente efectuado deslocações ao local onde a Empreitada Geral será executada, inteirando-se, deste modo, de todas as condições existentes;
É celebrado o presente contrato de subempreitada que se regerá nos termos dos Considerandos que antecedem e das Cláusulas seguintes:
Cláusula 1ª
Objecto
O presente contrato de Subempreitada tem por objecto a execução integral da parte dos trabalhos ainda não concluídos e que compõem a “Empreitada Geral”, tal como definida na alínea a) dos considerados supra e de acordo com o especificado no Projecto, Caderno de Encargos, Contrato de Subempreitada, proposta, lista de quantidades e preços unitários para os trabalhos do projecto e demais documentos que se encontram identificados na Relação de Documentos que constitui o Anexo I do presente contrato, de que faz parte integrante.
Cláusula 1ª
Condições gerais da Subempreitada e Princípio da Transparência
1– As Partes declaram e reconhecem que o presente Contrato de Subempreitada é celebrado segundo o princípio de back-to-back (transparência entre o presente Contrato de Subempreitada e o Contrato de Empreitada) em tudo a que aos trabalhos objecto do presente Contrato de Subempreitada e que, em consequência, Subempreiteiro assume, através do presente Contrato de Subempreitada, no que concerne aos referidos trabalhos, e salvo quando neste expressamente se dispuser de forma diversa, todas e quaisquer obrigações, responsabilidades, riscos e direitos que para o Empreiteiro resultem do Contrato de Empreitada, ficando portanto sob inteira responsabilidade do Subempreiteiro o pontual cumprimento dessas obrigações, com rigorosa observância de tudo o que, relativamente a elas, derive do aludido Contrato de Empreitada.
2- Em conformidade com o disposto na presente cláusula, as Partes reconhecem, aceitam e acordam:
a) Que, excepto se e quando expressamente se estipule o contrário no presente Contrato de Subempreitada, o Subempreiteiro assume, no que concerne a execução dos trabalhos mencionados, todas as responsabilidades, obrigações, riscos e ónus, bem como os direitos a que o Empreiteiro se encontra submetido por força do referido Contrato de Empreitada.
b) Que, em contrapartida, e salvo se e quando no presente Contrato de Subempreitada de outro modo expressamente se estabeleça, o Subempreiteiro tem perante o Empreiteiro, no que toca aos trabalhos referidos, e relativamente a compensações ou indemnizações por custos e prejuízos que para o Subempreiteiro resultem de alterações que nesses trabalhos introduza ou imponha a Santa Casa da Misericórdia de X ou o 1º Outorgante, bem como quasiquer atrasos ou perturbações que o normal desenvolvimento dos mesmos sofra por acto ou omissão da Santa Casa da Misericórdia de X, do 1º Outorgante ou porqualquer outro facto que estes sejam directa ou indirectamente imputável, os mesmos direitos que o 1º Outorgante tenham sobre a Santa Casa da Misericórdia de X, por tais prejuízos e custos;
c) Que, todavia, nos casos da alínea precedente, o Subempreiteiro só receberá do Empreiteiro as compensações e indemnizações a que, nos termos da mesma alínea, tiver direito pelos custos e prejuízos ali referidos, se, quando e pelo montante que, com vista à cobertura desses custos e prejuízos, o Empreiteiro vier a receber da Santa Casa da Misericórdia de X;
d) Que o Empreiteiro não determinerá a prática, pelo Subempreiteiro, de qualquer acto previsto no presente Contrato de Subempreitada em sentido contrário ou diversos do acto correspondente que possa ter sido praticado pelo 1º Outorgante ou pela Santa Casa da Misericórdia de X, sob pena de responder perante o Subempreiteiro pelas consequências que daí advenham.
(…)
Cláusula 21ª
Arbitragem, Foro e Lei
1. O presente contrato, incluindo a sua celebração, execução e interpretação rege-se, supletivamente, pelo disposto no Código dos Contratos Públicos, e demais legislação portuguesa aplicável.
2. Qualquer diferendo emergente do contrato que não seja amigavelmente resolvido será dirimido pelo Foral da Comarca do Porto, com renúncia a qualquer outro».
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2.2. Fundamentos de DireitoA competência é um pressuposto processual, isto é, uma condição necessária para que o tribunal se possa pronunciar sobre o mérito da causa através de uma decisão de procedência ou improcedência.
O artigo 211º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP) estabelece que os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. Por conseguinte, atribui aos tribunais judiciais uma competência própria em matéria cível e criminal e uma competência residual quanto ao que não pertencer à competência de outras ordens jurisdicionais.
O princípio da competência residual dos tribunais judiciais mostra-se ainda consagrado no artigo 64º do CPC, onde se estatui que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional. A “outra ordem jurisdicional” aí referida é a dos tribunais administrativos e fiscais (artigos 209º, nº 1, al. b), e 212º da CRP), pois, no nosso ordenamento, apenas existem duas ordens jurisdicionais.
Em conformidade com o disposto no artigo 96º, al. a), do CPC, a violação da competência material origina a incompetência absoluta do tribunal da acção.
Sendo a incompetência absoluta uma excepção dilatória (art. 577º, al. a), do CPC), a sua verificação determina a absolvição da instância (arts. 99º, nº 1, e 576º, nº 2, do CPC).
Na decisão recorrida entendeu-se que o Juízo Central Cível de Vila Real é absolutamente incompetente, em razão da matéria, para conhecer da causa, sendo competente o tribunal administrativo e fiscal.
A competência dos tribunais administrativos e fiscais encontra-se estabelecida no artigo 4º do ETAF.
Nos termos do artigo 4º, nº 1, al. e), do ETAF, na redacção vigente no momento em que a presente acção foi proposta, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas à «validade de actos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas colectivas de direito público ou outras entidades adjudicantes».
No caso dos autos, sem perder de vista que a competência é em geral aferida em função do objecto do processo tal como este é definido pelo autor, o contrato de empreitada foi celebrado entre a Autora e a sociedade W – Sociedade de Construções, SA, sustentando-se na petição inicial que «a Ré assumiu em pleno a respetiva posição contratual daquela na obra adjudicada, com a expressa aceitação da Autora, tendo prosseguido a sua execução, recebendo o respetivo preço e procedendo à entrega da obra em 11 de Dezembro de 2017»
Portanto, de harmonia com o alegado, a Ré terá assumido a posição contratual da empreiteira W, SA, no âmbito do contrato de empreitada, referido no artigo 4º da p.i. e junto como doc. nº 2.
Conforme expressamente alegado e dele consta, esse contrato de empreitada, celebrado pela Autora enquanto pessoa colectiva de utilidade pública, foi submetido ao regime dos contratos públicos. Não só as partes determinaram, na cláusula 9ª, que ao contrato de empreitada «aplica-se o disposto no Código dos Contratos Públicos, especialmente o previsto nos artigos 343º e seguintes para as empreitadas de obras públicas», como, estando bem cientes das respectivas consequências em termos de competência, estabeleceram, na cláusula 10ª, quanto ao “foro competente”, que «em todas as questões emergentes do presente contrato é competente o foro do Juízo de Direito Administrativo e Fiscal de Mirandela, renunciando a representada do segundo outorgante ao foro de qualquer outra Comarca».
Mais, com relevo decisivo para a apreciação da questão da competência: conforme expressamente alegado no artigo 3º da petição inicial (e demonstrado pelo documento nº 1 que acompanha aquela peça processual), a celebração do contrato foi antecedida de um “procedimento por ajuste directo” (segundo aí consta: «nos termos do disposto no Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 31/2009, de 4 de Fevereiro, que altera o Decreto-Lei nº 48/2008, de 13 de Março». Por conseguinte, o contrato, cuja execução motiva o pedido da Autora, foi submetido a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
Por outro lado, a Autora é uma “entidade adjudicante”, em conformidade com o disposto no artigo 2º, nº 2, do Código dos Contratos Públicos (aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro), para efeitos do artigo 4º, nº 1, al. e), do ETAF.
Temos assim que, independentemente da natureza – privada ou não – do contrato de empreitada, as partes subordinaram-no ao regime dos contratos públicos, pelo que é aplicável a alínea e) do nº 1 do artigo 4º do ETAF que submete à jurisdição administrativa os contratos, administrativos ou não, efectivamente regidos por um procedimento pré-contratual de direito público, como foi o caso.
A Recorrente invoca a seu favor o acórdão nº 35/2015, de 04.02.2016 (Costa Reis), do Tribunal de Conflitos, segundo o qual «o art. 4º, nº 1, alínea e) do ETAF, só atribuiu aos tribunais da jurisdição administrativa a competência para conhecer de acção por incumprimento de contrato de empreitada celebrada entre privados se essa celebração tiver sido precedida de procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público por imposição expressa de lei».
Sucede que o acórdão invocado não é transponível para o presente caso, na medida em que esse aresto foi tirado quando a redacção do artigo 4º, nº 1, alínea e), do ETAF era a que lhe tinha sido dada pela Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro: «e) Validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica (sublinhado nosso) que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público».
Só no quadro da aludida norma, com a específica redacção de então, é que era admissível considerar, como então fez o Tribunal de Conflitos, que «haverá que concluir que o litígio terá de ser dirimido nos Tribunais Administrativos se o procedimento pré-contratual que precedeu a celebração do contrato teve lugar por força de lei específica e que caberá aos Tribunais comuns julgá-lo se aquele procedimento não resultou de obrigação legal mas, unicamente, da vontade da adjudicante». Daí a conclusão então extraída: «o que a citada norma do ETAF determina é que a competência da jurisdição administrativa para o julgamento das acções como aquela que está aqui em causa não é a natureza do contrato nem a qualidade dos seus sujeitos mas o facto do mesmo ter sido precedido de um procedimento regido por normas de direito público por imposição legal».
Porém, o Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de Outubro, veio conferir à norma a sua actual redacção: «e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes». Além do mais, suprimiu a referência a “lei específica” que exija a realização de procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público. Portanto, a competência da jurisdição administrativa deixou de ocorrer só no caso de a celebração do contrato ter sido precedida de procedimento pré-contratual regido por normas de direito público, nomeadamente as atinentes à contratação pública, por imposição expressa do legislador. Por isso, a competência da jurisdição administrativa já não se estende, apenas, aos contratos, que por determinação legal, tenham sido precedidos de um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, mas sim a quaisquer contratos, administrativos ou não, que tenham sido precedidos de acto pré-contratual submetido, seja por vontade das partes ou por imposição legal, à legislação sobre contratação pública, apenas se exigindo que respeitem a «pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes» (2). É irrelevante que o contrato ora em causa tenha sido precedido de procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público por vontade da entidade que o lançou (uma IPSS – Instituição Particular de Solidariedade Social, reconhecida como pessoa colectiva de utilidade pública) ou se tal aconteceu por força de disposição legal, pois o que releva é o facto de aquela ser uma “entidade adjudicante”.
Aliás, no sentido que seguimos, pode ver-se o acórdão da Relação de Évora de 09.11.2017 (Francisco Matos), proferido no processo 78380/13.3YIPRT.E1 (3), assim sumariado: «Os tribunais administrativos são os competentes para a apreciar os litígios que tenham por objeto a interpretação, validade e execução de contratos, mesmo que puramente privados, submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público». Importa referir que a aludida interpretação viria a ser acolhida pelo Tribunal de Conflitos, no seu acórdão nº 21/2018 (Rosa Tching), de 06.12.2018, no âmbito do recurso interposto daquele acórdão da Relação de Évora
Segundo Carla Amado Gomes e outros (4), em matéria de contratos, a delimitação da competência dos tribunais administrativos consta actualmente da alínea e), «suprimindo-se, assim, aquilo que era o regime que se desenvolvia ao longo das alíneas b), e) e f) do n.º 1 do art. 4º do ETAF/04», pelo que agora «faz-se apelo não apenas ao critério do contrato administrativo, mas também, ainda, dum outro critério que é o da submissão do contrato às regras da contratação pública».
Por sua vez, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (5) sustentam que relativamente aos litígios emergentes de contratos, a competência dos tribunais administrativos compreende dois grupos:
a) Os contratos administrativos, cujas relações jurídicas emergentes são submetidas a um regime substantivo de direito administrativo, onde incluem: (i) os contratos que a própria lei directamente submete a um regime substantivo de direito público: (ii) contratos administrativos previstos no Titulo II, Parte III do Código dos Contratos Públicos; (iii) demais contratos administrativos previstos em legislação avulsa; (iv) contratos qualificados como administrativos pelo CCP; (v) contratos atípicos com objecto passível de acto administrativo;
b) Contratos que, independentemente da sua designação e natureza, são celebrados pelas entidades adjudicantes a que se refere o CCP e cujo procedimento de formação está sujeito a um regime de direito público (sublinhado nosso).
Ora, nenhuma dúvida existe que o contrato de empreitada em causa nos autos foi precedido de procedimento de formação sujeito a um regime de direito público, que é o regime dos contratos públicos.
Por isso, a apreciação relativa à execução do contrato de empreitada é da competência dos tribunais administrativos.
Termos em que improcede a apelação.
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2.3. SumárioI – Os tribunais administrativos são os competentes para a apreciar os litígios que tenham por objeto a interpretação, validade e execução de contratos, independentemente da sua designação e natureza, celebrados pelas entidades adjudicantes a que se refere o Código dos Contratos Públicos e que tenham sido submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
II – Os tribunais judiciais são incompetentes, em razão da matéria, para apreciar os litígios que tenham por objecto a interpretação, validade e execução de contratos de empreitada submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
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III – DECISÃO
Assim, nos termos e pelos fundamentos expostos, acorda-se em julgar improcedente a apelação e, em consequência, confirmar a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente.
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Guimarães, 11.05.2022
(Acórdão assinado digitalmente)
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Guimarães, 11.05.2022
(Acórdão assinado digitalmente)
Joaquim Boavida
Paulo Reis
Maria Luísa Duarte Ramos
1. Utilizar-se-á a grafia anterior ao Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa de 1990, respeitando-se, em caso de transcrição, a grafia do texto original.
2. O Tribunal de Conflitos parece não se ter apercebido da alteração da redacção da norma no seu acórdão 17/2019, de 30.01.2020.
3. Acessível em www.dgsi.pt, tal como todos os demais arestos mencionados no texto do presente acórdão.
4. Comentários à Revisão do CPTA e do ETAF, 2016, edição da AAFDL.
5. Comentário ao CPTA, 2017, 4ª Edição, Almedina.