Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 2825.17.9T8VCT.G1 |  |
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS
CONTRIBUIÇÕES PARA A CAIXA DE PREVIDÊNCIA DOS ADVOGADOS E SOLICITADORES
DIREITO CONSTITUCIONAL DE ACESSO AOS TRIBUNAIS
1. Os Tribunais Administrativos e Fiscais são os competentes para a cobrança coerciva das contribuições para a Caixa de Previdência, através de processo executivo próprio, porquanto é uma pessoa de direito público, e não os tribunais comns.
2. Não se verifica a violação do disposto no artigo 20 da CRP porque a apelante não fica impedida de aceder aos tribunais para exercer o seu direito à cobrança das contribuições em dívida, porque o pode e deve fazer na jurisdição fiscal, a competente para o efeito.
Acordam em Conferência na Secção Cível da Relação de Guimarães
A Caixa de Previdência intentou Ação Executiva Ordinária contra AC, advogado, para pagamento da quantia exequenda de 73.553,93€ titulada por certidão de dívida emergente da falta de pagamento das contribuições para esta Instituição de Providência e respetivos juros de mora.
Por decisão de 8/09/2017 o tribunal indeferiu, liminarmente, o requerimento executivo declarando-se incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido executivo, por considerar que se estava perante uma relação jurídica de natureza fiscal ou tributária e não civil, uma vez que as contribuições em dívida se inserem no financiamento do subsistema de segurança social específico dos respetivos profissionais, citando jurisprudência variada, inclusive um acórdão do Tribunal de Conflitos.
Inconformada com o decidido, a exequente interpôs recurso de apelação, juntando um documento da Autoridade Tributária e formulando as seguintes conclusões:
“1. A CPAS "(, . .) é uma instituição de previdência autónoma, com personalidade jurídica, regime próprio e gestão privativa (. . .)".
2. A CPAS não está sujeita a um poder de superintendência do Governo, mas a um mero poder de tutela meramente inspectiva.
3. A CPAS não faz parte da administração directa ou indirecta do Estado.
4. Os seus membros directivos não são designados pelo Governo, mas eleitos «pelas assembleias dos Advogados e dos associados da Câmara dos Solicitadores» .
5. A CPAS não é financiada com dinheiros públicos, sejam oriundos do Orçamento do Estado ou do Orçamento da Segurança Social.
6. A CPAS está sujeita a um regime jurídico específico, o que nos permite concluir pela autonomia do regime privativo de previdência aqui em causa.
7. A CPAS tem uma forte componente privatística, sendo o litígio aqui em apreço de natureza privada.
8. As contribuições para a CPAS não têm natureza tributária, na medida em que assentam na pessoalidade, pois emergem do facto do sujeito passivo ser Advogado ou Solicitador; resultam da vontade do beneficiário, que opta pelo montante da contribuição a pagar, para além do escalão mínimo; são estabelecidas com base numa relação sinalagmática, consubstanciada entre o montante das contribuições pagas e a futura pensão de reforma a ser recebida pelo beneficiário; e não se destinam a garantir a satisfação de um encargo público do Estado.
9. A sentença do Tribunal a quo, conclui que os tribunais administrativos e fiscais seriam os competentes para a tramitação e decisão de execução fundada em certidão de dívida emitida pela CP AS.
10. Todavia, o n. o 2 do artigo 148. o do Código de Procedimento e Processo Tributário impõe, para que se possa fazer uso o processo de execução fiscal, no caso de "dívidas a pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo", que a lei estipule expressamente os casos e os termos em que o pode fazer.
11. E, o artigo 179. o do Código de Procedimento Administrativo prescreve que "Quando, (. . .), devam ser pagas prestações pecuniárias a uma pessoa colectiva pública,(. . .), segue-se, na falta de pagamento voluntário fixado, o processo de execução fiscal (. . .)".
12. Contudo, no Novo Regulamento da CPAS, como vimos, não existe norma que, de forma expressa, determine que as dívidas à CP AS sejam cobradas através de processo de execução fiscal a correr nos serviços de finanças.
13. O que foi confirmado, já depois da entrada em vigor do Novo Regulamento da CPAS, pela Autoridade Tributária e Aduaneira à Direcção da CPAS, conforme resulta da informação junta sob doc. 1.
14. Também não colhe, igualmente, o entendimento vertido no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 22/04/2017, segundo o qual a cobrança das contribuições da CPAS deveria ser concretizada através de processo de execução fiscal a promover pela Segurança Social, pois inexiste norma que a habilite, de forma expressa, a instaurar processos de execução fiscal sobre esta matéria.
15. E porque, nos termos do n. o 2 do artigo 2. o do Código de Processo Civil "A todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada", não resta à CPAS outro caminho senão recorrer aos tribunais judiciais, como no presente caso, para cobrar as contribuições em dívida por parte dos seus beneficiários, isto sob pena de ficar sem tutela jurisdicional efectiva para o apontado propósito.
16. Assim a interpretação das referidas normas de modo a concluir pela incompetência do Tribunal a quo, acarretaria o incumprimento de preceito constitucional, constante do n. o 1 do artigo 20. o da Constituição da República Portuguesa, que estipula que "A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos (. . .)".
17. Tendo em conta este preceito constitucional e a interpretação conjugada da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do n.º 2 do artigo 148. o do Código de Procedimento e Processo Tributário, ou seja, de que apenas os tribunais administrativos e fiscais seriam competentes para dirimir os litígios entre a CPAS e os seus beneficiários, é inconstitucional por violação do disposto no n.º 1 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, na medida em que, como vimos, conduziria a que a CPAS ficasse sem possibilidade de poder cobrar as contribuições em dívida dos seus beneficiários.
18. Pois, as dívidas à CPAS não poderiam ser cobradas judicialmente, por falta de norma habilitante para o efeito, nem nos tribunais administrativos e fiscais, nem por meio de execuções fiscais promovidas pela Autoridade Tributária e nem por meio de execuções fiscais promovidas pela Segurança Social.
19. A este propósito cita-se Gomes Canotilho e Vital Moreira in Constituição da República Portuguesa Anotada, em anotação ao artigo 20º "VI. A garantia da via judiciária consiste no direito de recurso um tribunal e de obter dele uma decisão jurídica sobre toda e qualquer questão juridicamente relevante. Este direito ao tribunal e à decisão judicial pressupõe, entre outras coisas: (. . .) (c) uma protecção judicial sem lacunas. não podendo a repartição da competência jurisdicional pelos vários tipos de tribunais deixar nenhum espaço sem cobertura(. . .) ".
20. A sentença recorrida violou, assim, o n.º 2 do artigo 2.º do Código de Processo Civil, os n.ºs 1 e 2 do artigo 179.º do Novo Código de Procedimento Administrativo e o n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e Processo Tributário, o n. 5 do artigo 81º. do novo Regulamento da CPAS, a alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto do Tribunais Administrativos e Fiscais e, além disso, a interpretação normativa extraída do referido conjunto de preceitos legais é inconstitucional por violar o artigo o n.º 1 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.
21. Assim, o Tribunal a quo é o tribunal competente para a decisão e tramitação deste processo executivo.”
Das conclusões do recurso ressaltam as seguintes questões:
1. Se os tribunais comuns são os competentes para executarem as dívidas emergentes do não pagamento das contribuições para a Caixa de Previdência porque não há norma expressa que fundamente a execução destas dívidas através dos meios de execução fiscal.
2. Se a decisão recorrida, ao fundamentar-se na jurisprudência que indicou, com destaque para o acórdão do Tribunal de Conflitos, põe em causa o acesso ao direito e aos tribunais para o exercício efetivo dos direitos da apelante (artigo 20 da CRP).
Começamos por nos pronunciar sobre a junção do documento com as alegações.
Julgamos que é de admitir uma vez que estamos perante um parecer da Autoridade Tributária em que opina no sentido de que não há suporte legal que admita a instauração de processo de execução fiscal pela AT. Este documento visa fundamentar o recurso apresentado, pelo que julgamos que é tempestivo nos termos do artigo 651 nº 2 do CPC.
1. Se os tribunais comuns são os competentes para executarem as dívidas emergentes do não pagamento das contribuições para a Caixa de Previdência porque não há norma expressa que fundamente a execução destas dívidas através dos meios de execução fiscal.
Suscita-se a questão da competência material dos tribunais comuns para a execução das contribuições não pagas à Caixa de Previdência, pelos seus associados, por se considerar que se traduzem numa relação fiscal e não civil, sendo competentes os Tribunais Administrativos e Fiscais para a sua execução, através do processo executivo fiscal que lhe é peculiar.
A jurisprudência dominante vai neste sentido, com destaque para o acórdão do Tribunal de Conflitos de 27/04/2017 que, ao conhecer dum caso idêntico aos dos autos, apresenta os seguintes fundamentos, que vamos destacar:
“A CPAS foi criada pelo DL n.º 36550, de 22/10/47, como instituição de previdência reconhecida pela Lei n.º 1884, de 16/3/35 e pertencente à categoria “caixas de reforma ou de previdência”.
A previdência social foi definida pela Base XXV, n.º 1, da Lei n.º 2115, de 18/6/62, como a actividade que, mediante o pagamento regular ou irregular de quantias fixas ou variáveis, se propunha conceder benefícios pecuniários ou de outra natureza, no caso de se verificarem factos contingentes relativos à vida ou à saúde dos interessados, à sua situação profissional ou aos seus encargos familiares. De acordo com a Base III, n.º 3, desta lei de bases do sistema de previdência social, as caixas de reforma ou de previdência eram as instituições de inscrição obrigatória das pessoas que, sem dependência de entidades patronais, exerciam determinadas profissões, serviços ou actividades.
O art.º 63.º, n.º 1, da CRP, veio estabelecer que todos tinham direito à segurança social, sendo objectivo do sistema, nos termos do n.º 3 deste preceito, o de proteger os cidadãos na doença, velhice, invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas as outras situações de falta ou de diminuição de meios de subsistência ou de capacidade para o trabalho.
Traduzindo-se a segurança social num direito a prestações pecuniárias destinadas a garantir as necessidades de subsistência, é manifesto que as instituições que se destinam a exercer a previdência – uma das componentes do sistema de segurança social – realizam uma função de segurança social.
A Lei n.º 28/84, de 14/8 (Lei de Bases do Sistema de Segurança Social), dispôs que as instituições de previdência seriam gradualmente integradas no sistema de segurança social e que as criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77, de 31/12 (Lei Orgânica da Segurança Social), ficavam sujeitas, com as adaptações necessárias, àquela lei e à legislação dela decorrente (cf. artºs. 68.º e 79.º). De acordo com o seu art.º 46.º, n.º 2, a cobrança coerciva das contribuições para a segurança social seria feita através do processo de execução fiscal, cabendo aos respectivos tribunais a competência para conhecer das impugnações ou contestações suscitadas pelas entidades executadas.
A Lei n.º 17/2000, de 8/8, que revogou aquela Lei n.º 28/84, aprovando as bases gerais do sistema de solidariedade e de segurança social, manteve que, com as adaptações necessárias, a ela e à legislação dela decorrente ficavam sujeitas as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77 e estabeleceu que a cobrança coerciva dos valores relativos às cotizações e às contribuições era efectuado através de processo executivo e de secção de processos da segurança social (art.º 63.º, n.º 1) e que, enquanto não fosse legalmente definido o processo de execução previsto naquele art.º 63.º, n.º 1, a referida cobrança coerciva seria feita através do processo de execuções fiscais.
O DL n.º 42/2001, de 9/2, apenas pretendendo aplicar o disposto no CPPT ao sistema de solidariedade e segurança social, “dando continuidade ao trabalho já realizado, deixando para mais tarde e depois de algum tempo de prática a alteração do quadro legislativo em vigor” (cf. preâmbulo), criou as secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, estabelecendo, no seu art.º 2.º, o seguinte:
“1- O presente diploma aplica-se ao processo de execução de dívidas à segurança social.
2- Para efeitos do presente diploma, consideram-se dívidas à segurança social todas as dívidas contraídas perante as instituições do sistema de segurança social pelas pessoas singulares e colectivas e outras entidades a estas legalmente equiparadas, designadamente as relativas a contribuições sociais, taxas, incluindo os adicionais, juros, reembolsos, reposições e restituições de prestações, subsídios e financiamentos de qualquer natureza, coimas e outras sanções pecuniárias relativas a contra-ordenações, custas e outros encargos legais”.
A Lei n.º 32/2002, de 20/12, revogou a Lei n.º 17/2000, mas, tal como esta, estatuiu que, com as adaptações necessárias, a ela e à legislação dela decorrente ficavam sujeitas as instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77 (cf. art.º 126.º) e que a cobrança coerciva dos valores relativos às cotizações e às contribuições seria efectuado através do processo executivo e da secção de processos da segurança social (cf. art.º 48.º).
Esta Lei foi revogada pela Lei de bases da segurança social actualmente em vigor (Lei n.º 4/2007, de 16/1), a qual estabeleceu que a estrutura orgânica do sistema compreendia os serviços que faziam parte da administração directa e da administração indirecta do Estado, que eram pessoas colectivas de direito público denominadas instituições de segurança social (cf. art.º 94.º). Quanto às quotizações e contribuições não pagas, como quaisquer outros montantes devidos, seriam objecto de cobrança coerciva nos termos gerais (cf. art.º 60.º). Relativamente às instituições de previdência criadas anteriormente à entrada em vigor do DL n.º 549/77, estatuiu-se que se mantinham autónomas com os seus regimes jurídicos e formas de gestão privativas, ficando subsidiariamente sujeitas às disposições dessa lei e à legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações (cf. art.º 106.º).
O novo regulamento da CPAS, publicado em anexo ao DL n.º 119/2015, de 29/6, ao estabelecer o regime específico de segurança social dos advogados e solicitadores, reafirmou que essa Caixa era uma instituição de previdência autónoma, visando fins de previdência e de protecção social, com personalidade jurídica, regime próprio e gestão privativa que se regia por esse regulamento e, subsidiariamente, pelas bases gerais do sistema de segurança social e pela legislação dela decorrente, com as necessárias adaptações (cf. art.º 1.º), estando sujeita à tutela do Governo (cf. art.º 97.º) e gozando das isenções e regalias previstas na lei para as instituições de segurança social e previdência (cf. art.º 98.º). Relativamente às contribuições não pagas, o art.º 81.º, n.º 5, estatuiu que a certidão de dívida emitida pela direcção constituía título executivo, devendo obedecer aos requisitos previstos no Código do Procedimento e Processo Tributário.
Resulta do exposto que o pagamento forçado das contribuições para a segurança social, enquanto verdadeiras quotizações sociais que sendo imposições parafiscais apresentam grande semelhança com os impostos (cf. Ac. do T.Conflitos de 17/1/2008 – Conf. n.º 16/07) será feito através de processo de execução fiscal nas secções de processo executivo do sistema de solidariedade e segurança social, cabendo aos tribunais tributários neles exercer a actividade de natureza jurisdicional (cf. art.º 151.º, n.º 1, do CPPT).
Decorre ainda do que ficou referido, que a CPAS, tendo por fim estatutário conceder pensões de reforma aos seus beneficiários e subsídios por morte às respectivas famílias, prossegue finalidades de previdência e, consequentemente, realiza uma função de segurança social, estando incluída na organização desta e sujeita desde sempre à legislação que a regula, ainda que de forma subsidiária. Com a sua criação foi, pois, instituído, para os advogados e solicitadores, um verdadeiro regime de segurança social, embora de natureza especial, que ainda perdura. Independentemente da sua qualificação como uma verdadeira instituição de segurança social, tanto a doutrina (cf. Freitas do Amaral in “Curso de Direito Administrativo”, 2012, págs. 370/371 e Mário Esteves de Oliveira in “Direito Administrativo”, Vol. I, 1984, pág. 213), como a jurisprudência deste Tribunal (cf. Ac. de 2/10/2008, proferido no Conflito n.º 010/08) tem entendido que se trata de uma pessoa colectiva pública. E, efectivamente, cremos que não pode deixar de assim ser qualificada, atendendo a que foi criada por acto normativo e iniciativa estadual, para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos, na vertente da previdência, em benefício de um determinado universo delimitado funcionalmente, sendo dotada de prerrogativas de direito público, isto é, exorbitantes de direito privado.
Assim, no caso vertente, reportando-se o litígio à cobrança coerciva de contribuições não pagas por beneficiário da CPAS (pessoa colectiva de direito público), ele emerge de uma relação jurídica administrativa e fiscal e não de uma relação de direito privado, dado que nela a Caixa intervém no exercício de um poder de autoridade que lhe é conferido directamente pela lei sendo, em consequência, competentes os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos dos artºs. 212.º, n.º 3, da CRP e 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, al. o), ambos do ETAF. E estando em causa contribuições para um regime de segurança social, embora de natureza especial, são aqui aplicáveis, por força dos artºs. 106.º, da Lei n.º 4/2007 e 1.º, do regulamento anexo ao DL n.º 119/2015, o disposto no art.º 60.º, da Lei n.º 4/2007 e, com as necessárias adaptações, no DL n.º 42/2001, pelo que será através do processo de execução fiscal nos termos que ficaram referidos para a cobrança coerciva das dívidas à segurança social que o direito da CPAS terá de ser exercido.”
Este acórdão faz uma resenha histórica da evolução da Segurança Social em Portugal, em que se insere a Caixa de Previdência, com algumas especificidades, mas considerada como pessoa coletiva de direito público, pelo que a cobrança coerciva das contribuições se deve fazer nos Tribunais Administrativos e Fiscais através do processo executivo próprio.
Em face destes fundamentos, que se aplicam ao caso em apreço, é de considerar que os tribunais comuns não são competentes para executarem as dívidas emergentes da falta de pagamento das contribuições para a Caixa de Previdência, pelo que o tribunal recorrido é incompetente em razão da matéria.
2. A apelante suscita a inconstitucionalidade interpretativa das normas que levem à incompetência do Tribunal recorrido na medida em que violam o disposto no artigo 20 da CRP, impedindo o acesso ao direito e aos tribunais para o exercício do seu direito.
Como resulta do acórdão citado, a apelante não fica impossibilitada de aceder aos tribunais para exercer o seu direito a cobrar as contribuições em dívida. Tê-lo-á de fazer na jurisdição fiscal, porque a competente, como nele está bem explícito. Assim, julgamos que não se verifica a inconstitucionalidade invocada.
Concluindo: 1. Os Tribunais Administrativos e Fiscais são os competentes para a cobrança coerciva das contribuições para a Caixa de Previdência, através de processo executivo próprio, porquanto é uma pessoa de direito público, e não os tribunais comns.
2. Não se verifica a violação do disposto no artigo 20 da CRP porque a apelante não fica impedida de aceder aos tribunais para exercer o seu direito à cobrança das contribuições em dívida, porque o pode e deve fazer na jurisdição fiscal, a competente para o efeito.
Decisão
Pelo exposto acordam os juízes da Relação em julgar improcedente a apelação e, consequentemente, confirmam a decisão recorrida.
Custas a cargo da apelante.
Guimarães,