| 74/14.7TJVNF.G1 |  |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
CONTRATO DE DIREITO PÚBLICO
RELATÓRIO
A FUNDAÇÃO AA, com sede na Praça 9 de Abril, …, no Porto, intentou a presente acção declarativa, sob a forma de processo comum, contra BB S.A., com sede na Rua Nova …, S. Cosme do Vale, V. N. de Famalicão, peticionando que seja “declarado resolvido o contrato de empreitada celebrado entre Autora e Ré por incumprimento da Ré; 2. Ser a Ré condenada a pagar à Autora uma indemnização pelos danos patrimoniais emergentes/resultantes da conduta omissiva/negligente da Ré, no valor global de Euros 30.284,37, acrescida de IVA à taxa em vigor, e dos juros de mora calculados às sucessivas taxas de juro comercial, contados desde a citação até efectivo e integral pagamento”.
Alega para o efeito que celebrou com a Ré um contrato de empreitada pelo valor de € 670.000,00, no âmbito do qual a Ré se obrigou a executar trabalhos de instalação de equipamentos hidráulicos nas instalações do Hospital Escola … que a Ré não concluiu parte desses trabalhos, tendo abandonado a obra em 2 de Abril de 2013. Mais alega que no decurso dos trabalhos que a Ré ainda realizou verificaram-se várias ocorrências em consequência da conduta omissiva ou negligente da Ré (inundação) o que lhe causou danos patrimoniais que computa em € 30.284,37, os quais, de resto, afirma terem sido assumidos pela Ré. Para completar a petição juntou o contrato escrito de empreitada ora em causa, celebrado pelas partes.
Citada, a Ré contestou, impugnando os factos alegadas pela Autora e arguindo a excepção de da compensação e da caducidade nos termos do art.º 1225.ºn.º 2 do CC.
Na réplica, mais alegou que apenas foi celebrado entre as partes, um único contrato de empreitada, sendo que, para tanto, a“…Autora lançou mão de um financiamento do QREN (Quadro de Referência Estratégica Nacional) no valor de €670.000,00, acordado para o contrato de empreitada único… referido.
Em sede de Audiência prévia conheceu-se oficiosamente da competência concluindo-se ser o tribunal ora recorrido materialmente incompetente para a preparação e julgamento dos presentes autos, cabendo tal competência, nos termos dos preceitos supra citados, à jurisdição administrativa e, em consequência, absolveu-se a Ré BB, S.A. da instância.
Inconformada, a Autora interpôs recurso de apelação e tal decisão, juntando alegações de onde se extraem as seguintes conclusões:
1.Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida nos presentes autos, na parte em declara este Tribunal incompetente, em razão da matéria, para a preparação e o julgamento dos presentes autos e, em consequência, absolve a aqui Ré da instância – dá-se aqui como reproduzido o teor desta decisão.
2. Salvo o devido respeito, a citada decisão consubstancia uma inadequada aplicação do direito no que concerne às regras da competência em razão da matéria.
3. É entendimento da Recorrente que o Tribunal Judicial da Comarca de Braga, Instância Central de Guimarães, 2ª Secção Cível, é materialmente competente para dirimir o conflito aqui existente.
4. Da competência material: a competência é a medida de jurisdição atribuída a cada tribunal, nos termos do disposto nos artigos 60º, n.º 1, e 64º do NCP, concluindo-se, portanto que a competência dos tribunais judiciais é residual – Cfr. Artigo 211º, n.º 1 da CRP.
5. A competência dos Tribunais Administrativos encontra-se plasmada nos artigos 212º, n.º 3 da CRP e artigo 1º, n.º 1 do ETAF, ficando de fora da jurisdição administrativa as causas que, na ausência de qualquer elemento de administratividade, o legislador ordinário quis atribuir a outra jurisdição.
6. Poder-se-á caracterizar “a relação jurídica administrativa como aquela que é estabelecida com a Administração que, emergindo do exercício de um poder público e da realização de uma função pública e assentando na prevalência do interesse público sobre o particular, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração; e é pois, uma relação regulada, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal”.
7. O contrato administrativo é o que constitui um processo próprio de agir da Administração Pública e que cria, modifica ou extingue relações jurídicas, disciplinadas em termos específicos do sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administração ou entre a Administração e os particulares; adoptando assim, um critério estatutário – Cfr. Sérvulo Correia.
8. Estando em causa um incumprimento contratual, a competência dos Tribunais Administrativos depende de esse contrato revestir natureza administrativa.
9. É em face do pedido formulado pela aqui Autora e fundamentos por si alegados (causa petendi), nomeadamente a descrição da relação jurídica delineada na petição (quid disputatum), que se impõe determinar a competência do Tribunal para o concreto litígio.
10. Nesta medida, o Tribunal a quo considerou que a competência para julgar estes autos cabe à jurisdição administrativa, invocando para o efeito o disposto no artigo 4º, n.º 1, als. e) e f) do ETAF e artigo 2º, n.ºs 1, al. e), 2, al. a) do C. dos Contratos Públicos.
11. O artigo 4º, n.º 1 do ETAF enumera os diversos litígios incluídos na jurisdição administrativa, em razão do respectivo objecto - cabendo ao caso em apreço a análise das alíneas e) e f) do citado normativo legal, que nos retratam questões relacionadas com à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, bem como, questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.
12. Impõe-se saber se na realidade a Autora/Recorrente pode ser caracterizada como entidade adjudicante segundo o Código dos Contratos Públicos, conforme é entendimento do Tribunal a quo.
13. O contrato dos autos caracteriza-se por ser um contrato de empreitada, celebrado entre a Autora e a Ré.
14. A Recorrente é uma fundação privada, com natureza jurídica de pessoa colectiva de utilidade pública, tendo como objecto de interesse social, o desenvolvimento de actividades de promoção da educação e do ensino, da cultura e da investigação científica, da formação profissional e corporativa, da saúde pública; São ainda finalidades da Fundação, a educação para a saúde e a prestação de cuidados de saúde, a protecção ambiental e a extensão comunitária.
15. O seu financiamento, o mesmo é predominantemente privado, sendo certo que o pouco financiamento público que obtiveram é proporcionalmente irrisório.
16. A gestão desta compete em exclusivo aos seus órgãos internos, o conselho de administração e o conselho fiscal.
17. A Recorrente não sendo uma fundação pública, pois não se encontra submetida ao regime jurídico da Lei- Quadro dos Institutos Públicos, não pode ser considerada uma entidade adjudicante, nos termos do artigo 2º do
CCP, e sendo também a sua actividade predominantemente formativa, é de excluir qualquer carácter industrial ou comercial da mesma.
18. No que concerne ao enunciado no artigo 2º, n.º 1 do CCP, o financiamento da Requerente, as suas receitas, são maioritariamente geradas pela própria instituição, através dos serviços que presta a terceiros privados.
19. No que à existência de um controlo de gestão diz respeito, parece-nos, salvo melhor entendimento que a Requerente não preenche este requisito previsto no disposto no artigo 2º, n.º 2, alínea a) - ii) do CCP, pelo que não se pode classificar, também por este motivo, como uma entidade adjudicante.
20. A actividade da Fundação também não se subsume em nenhuma das actividades elencadas como pertencentes aos já mencionados serviços especiais – Cfr. Artigo 7º do CCP.
21. Não estamos perante um financiamento maioritariamente público, pelo que a Fundação não poder ser
considerada como entidade adjudicante.
22. A aqui Recorrente não é uma entidade adjudicante, nem um contraente público, sendo que nã estamos perante uma actuação revestida de elementos específicos de administratividade.
23. O Tribunal a quo não tem dúvidas de que, “estamos perante uma obra pública que foi sujeita a procedimento prévio de contratação pública, nomeadamente por ajuste directo (cfr. art.º 112º do C. dos Contratos Públicos)”.
24. Todos os documentos juntos pela Ré foram devidamente impugnadas pela aqui Autora/Recorrente – ver requerimento junto pela Autora no decurso da Audiência Prévia realizada a 13/11/2014.
25. A Autora nunca celebrou dois contratos de empreitada, autónomos e distintos entre sim; mas sim, um único contrato de empreitada celebrado a 17/07/2011, que tem por objecto uma única obra a levar a cabo num único edifício – o Hospital Escola Universidade Fernando Pessoa.
26. No âmbito da execução do referido contrato, procedeu-se ao destaque contratual referente às obras a realizar na “Unidade de Cuidados Continuados”, situada no Piso 3 daquele Hospital, a que se reporta os tais documentos juntos com a contestação.
27. As quantidades e preços ali apresentados foram destacados da lista de quantidades do projecto de execução inicial, que fora desde sempre a base do concurso das subempreitadas das especialidades, e referente à totalidade dos trabalhos a realizar no edifício, mormente no Piso 3, que redundou no valor de Euros 670.000,00.
28. O único contrato em discussão nestes autos é o contrato corporizado pelo Doc. 1 junto com a petição inicial, e não o destaque contratual carreado para estes autos pela aqui Ré, no qual ocorreu o referido financiamento comunitário, que nem sequer constituiu financiamento maioritário desta obra, mas sim uma ínfima parte do seu preço global, conforme facilmente se constata, pelo que, também por aqui, o presente contrato não poderá ser qualificado como contrato subsidiário nos termos previsto no artigo 275º do CCP.
29. Este concreto contrato – contrato de empreitada objecto dos presentes autos - não foi precedido de
procedimento administrativo de contratação pública, pelo que o invocado ajuste directo apenas ocorreu no
referido destaque contratual; negócio jurídico que não constituiu objecto da presente lide.
30. A douta sentença vem invocar que as partes estabeleceram que o contrato se regulava pelo regim das
empreitadas e fornecimentos das obras públicas.
31. Não obstante a existência de tal cláusula, a mesma aparece como uma remissão legal, no exercício do direito do princípio da liberdade contratual - o contrato dos autos é um contrato celebrado entre entidades privadas, no qual estas mesmas partes inseriram livremente uma cláusula que remete para o regime da empreitada de obras públicas.
32. Tal cláusula não tem o alcance de aplicar de forma cega a este específico contrato, o regime da contratação pública - a aplicação deste regime público só pode fazer-se no que for consentâneo com a natureza privada da empreitada celebrada.
33. Se estivéssemos perante uma empreitada de obra pública o regime legal aplicável não estaria na disponibilidade da vontade das partes, e ter-se-ia que se reger por normas imperativas ali previstas.
34. O contrato dos autos não tem elementos típicos do contrato de empreitada de obra pública, nem mesmo o procedimento pré-contratual foi revestido de indícios de sujeição a normas de direito público.
35. Sendo a empreitada de obras públicas um contrato administrativo, celebrado mediante o pagamento de um preço, independentemente da sua forma, entre um dono de obra pública e um empreiteiro de obras públicas e que tem por objecto quer a execução quer conjuntamente a concepção e a execução das obras públicas, é lhe aplicável o dito regime de direito público.
36. Na situação em apreço, a submissão do contrato ao regime da empreitada de obras públicas, não é realizada em função do tipo de contraente em causa, pois como já vimos ambos são entidades privadas, não caracterizadas como contraente públicos, nem o objecto do contrato tem natureza pública, mas sim, exclusivamente privada.
37. Entre o objecto do contrato e os fins legal e necessariamente prosseguidos pela Recorrente não existe uma conexão directa e intensa com o exercício do interesse público.
38. A relação material em litígio não é uma relação de direito administrativo, mas uma mera relação jurídico-privada, resultante do alegado incumprimento contratual por parte da Ré.
39. O contrato de empreitada, datado de 17/07/2014, não pode ser submetido a nenhuma das alíneas do n.º 1 do artigo 4º do ETAF, por não se verificarem os respectivos pressupostos, o que constitui razão suficiente para concluir que o tribunal a quo andou mal em decidir pela incompetência em razão da matéria, salvo o devido respeito.
40. A decisão proferida pelo Tribunal a quo deve, portanto, ser revogada e, em consequência, ser substituída por outra que declare este Tribunal judicial como o competente para decidir o presente litígio; devendo, por conseguinte, o processo prosseguir a sua marcha para, a final, proferir decisão de mérito relativamente aos factos aqui subjacentes.
A Ré respondeu às alegações pugnando pela improcedência do recurso.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
Fundamentação objecto do recurso.
Considerando que o objecto do recurso está delimitado pelas conclusões das alegações a questão a decidir é a de sabe quem é o tribunal competente, em razão da matéria, para decidir a presente acção: se o tribunal recorrido de jurisdição comum, se o tribunal da jurisdição administrativa.
A factualidade a ter em conta é a referida no relatório.
Questão Prévia.
Na resposta às alegações de recurso da Autora, a Ré juntou vários regulamentos relativos aos fundos europeus de desenvolvimento regional e do fundo de coesão, para sustentar a sua tese no sentido de que, o contrato de empreitada em causa estava sujeito a tais regras, designadamente á obrigação do beneficiário de respeitar integralmente as normas da contratação pública.
Posteriormente a Autora veio defender a inadmissibilidade de tal junção por não se verificarem os pressupostos previstos no art.º425.º do CPC
Ora em nosso entender tal norma só é aplicável aos documentos que constituem meio de prova o que não sucede no caso, pois que os ditos regulamentos não têm essa função, visando a sua junção, apenas completar a resposta ás alegações no que concerne aos fundamentos jurídicos donde resultará, no entendimento da Ré, a improcedência do recurso
DECIDINDO
A excepção dilatória em causa (incompetência absoluta do tribunal a quo em razão da matéria) “é insanável, de conhecimento oficioso, podendo e devendo ser suscitada oficiosamente em qualquer estado do processo, enquanto não houver sentença transitada em julgado, proferida sobre o fundo da causa – vd. Artºs 96.º 97 nº 2 e 98.º todos do Código de Processo Civil.
Como é consabido, na definição da competência em razão da matéria a lei atende à matéria da causa, “quer dizer ao seu objecto sob o ponto de vista qualitativo”, ou seja, aquela competência “afere-se pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada pelo autor na petição inicial, isto é, no confronto entre o respectivo pedido e a causa de pedir.”
No que concerne à competência dos Tribunais Judiciais, estabelece a lei um princípio de competência residual, segundo o qual são da sua competência as causas não atribuídas aos tribunais de outra ordem jurisdicional (artigo 64º do Código de Processo Civil).
Estando em causa o confronto entre Tribunais Judiciais e Tribunais Administrativos, importa determinar quais as normas que regulam a competência destes últimos.
A competência fixa-se, em princípio, no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, conforme decorre do art.º 38.º da lei 62/13 de 26/08.
Adiantamos desde já que subscrevemos na íntegra a decisão que se afigura proficiente, fundamentada na lei na melhor jurisprudência e doutrina.
Sobre a competência dos tribunais administrativos rege o art.º 4.º do seu estatuto (ETAF/ Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, na versão em vigor.
Dispõe esta norma no seu n.º 1 Alíneas f) que,
1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
f)Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
Ora em face das referidas alíneas, como bem se decidiu na decisão recorrida o contrato em causa, de empreitada, cabe na previsão do art,º 4.º do ETAF.
De acordo com a versão da Autora, existe apenas um contrato de empreitada, sujeito ás normas da contratação pública, sendo certo que, tal empreitada foi financiada pelo fundos europeus, ao abrigo do QREN, cujos regulamentos, como referiu a apelada, impõe obrigatoriamente o respeito das normas das contratações públicas (cf. Regulamento Geral do e do Fundo Europeu de Coesão art.º 19.º.)
Acresce que, estamos perante uma empreitada, sujeita a um procedimento prévio de contratação pública por ajuste directo previsto no art.º 112.º do Código dos Contratos Públicos.
Ademais e como se escreve na decisão recorrida,
“Na verdade, o critério de delimitação de competência em matéria de actividade contratual é o da sujeição a normas de direito público, quer relativas à execução do contrato, quer ao procedimento pré-contratual, independentemente da natureza jurídica das entidades contratantes (Maria João Estorninho, A Reforma de 2002 e o Âmbito da Jurisdição Administrativa, Justiça Administrativa, n.º 35, p. 6). O que releva, neste domínio, é a natureza jurídica do procedimento anterior à celebração do contrato, independentemente da qualidade das partes contratantes e da natureza e regime do contrato, ou seja, independentemente de nele intervirem uma ou duas pessoas colectivas ou apenas particulares e de se tratar de contratos administrativos ou de contratos de direito privado (Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, Almedina, 2004, Coimbra, pp. 48 e 50).------
-----O critério é assim o critério do contrato submetido a regras de contratação pública, ou seja, o do contrato “submetido a regras procedimentais de formação de Direito Administrativo” (Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, 2010, p. 166).------
-----Efectivamente, compete à jurisdição administrativa dirimir todos os litígios relativos a todos os contratos que, independentemente da sua natureza e da qualidade dos contraentes, foram, por imposição legal precedidos de um procedimento pré - contratual regulado por normas de direito público. Na verdade: (i) a letra não distingue entre contratos públicos e contratos privados, nem entre contraentes públicos e contraentes privados; (ii) inclui na previsão da norma não só as questões relativas à formação do contrato, mas também as da interpretação, validade e execução dos contratos; (iii) e quanto a estas, não as restringe às que estejam associadas à adjudicação ou, em geral, ao procedimento pré-contratual. (cfr., no mesmo sentido, quanto a este ponto, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Manual de Processo Administrativo”, 2010, p. 166, nota (98); em sentido contrário, VIEIRA DE ANDRADE, in “ A Justiça Administrativa”, 2011, p. 101, nota (180).”
Em face do exposto deve improceder o recurso confirmando-se a decisão recorrida.
Em conclusão:
Compete à jurisdição administrativa dirimir todos os litígios relativos a todos os contratos que, independentemente da sua natureza e da qualidade dos contraentes, foram, por imposição legal precedidos de um procedimento pré - contratual e regulados por normas de direito público.
DECISÃO
Pelo supra exposto, acordam os juízes desta secção cível em julgar improcedente a decisão recorrida, confirmando-se a sentença apelada.
Custas pela apelante
G. 14.05.2015
Isabel Rocha
Jorge Teixeira
Manuel Bargado