Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 6244/15.3T8VNF.G1 |  |
JUSTA INDEMNIZAÇÃO
II – A tal conclusão se chega por aplicação analógica do artigo 106º do RGECM, preceito que concretiza o princípio constitucional consagrado no artigo 62º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa, de que toda a expropriação implica o pagamento de justa indemnização, ao reconhecer ao proprietário impedido de fazer obras em terreno seu, em virtude de projecto de estrada que o irá ocupar, o direito de exigir a expropriação do mesmo, se a situação se prolongar por mais de 5 anos.
III - A interpretação dos preceitos dos artigos 18º do LBPOTU e 143º do RJIGT com um alcance que excluísse aquela faculdade, contrariaria o referido princípio constitucional.
Comarca de Braga
Vila Nova de Famalicão
Relatora: Maria Amália Santos
1ª Adjunta: Desembargadora Ana Cristina Duarte
2º Adjunto: Desembargador Francisco Xavier
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VHS, Lda, com sede na Rua de D. Pedro V, , Trofa, veio requerer a notificação da Insfraestruturas, SA, com sede na Praça P, Almada, nos termos e para os efeitos do disposto nos arts 96° e 42°, nº 2, al. c) e nº 3, do Código das Expropriações e art. 106°, nº 2, da Lei nº 2110, de 19 de Agosto de 1961, pedindo que seja determinada a constituição da arbitragem, seguindo-se a ulterior tramitação legal prevista no Código das Expropriações, verificados que ficam os requisitos dos artigos 96º e da alínea c) do n.º 2 do artigo 42º, ambos do C.E.
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Alegou para tanto que tem por objecto social, entre outros, a construção de empreendimentos imobiliários com intuito lucrativo, sendo dona e legitima proprietária de um prédio, com a área de 19.990m2, denominado Bouça das Pedras Negras, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de Ribeirão, concelho de Vila Nova de Famalicão, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Famalicão sob a ficha 2011/Ribeirão, registado a seu favor.
Que adquiriu esta propriedade, por compra, em 2002, para nela edificar um complexo urbano de cariz industrial e comercial, no âmbito do seu objecto social, e tendo em vista a concretização deste projeto mandou elaborar os estudos necessários.
Sucede que a EP, S.A. (extinta pelo D.L. n.º 91/2015, a que lhe sucedeu a Requerida nos direitos e obrigações) impediram o prosseguimento do procedimento construtivo da A, pois aprovaram o estudo do prédio da variante à EN14-Maia (Nó da Cruz da IP1/A3) em 09/07/2010, aprovação que englobou o referido prédio.
Nos termos do parágrafo 2 do artigo 106 da Lei n.º 2110, de 19 de Agosto, de 1961, ao proprietário assiste o direito de exigir que a expropriação se realize de imediato quando o prédio estiver cativo para a execução duma via por cinco anos, direito que a requerente pretende exercitar nestes autos, apelando à aplicação analógica da citada norma ao caso dos autos.
Na verdade, a reserva de terrenos para equipamentos públicos e infraestruturas urbanísticas é subsumível ao conceito de expropriação de sacrifício quando a aquisição pela administração não ocorra dentro dum período de tempo que se considere razoável, impondo-se, assim, a aplicação da norma do artigo 106.º do RGECM.
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Sobre o requerimento da A. incidiu o seguinte despacho:
“…Estatui o art. 96° do Código das Expropriações que "Nos casos em que, em consequência de disposição especial, o proprietário tem o direito de requerer a expropriação de bens próprios, não há lugar a declaração de utilidade pública, valendo como tal, para efeitos de contagem de prazos, o requerimento a que se refere o nº 3 do art. 42°", dispondo, por seu turno, esta norma, os procedimentos atinentes à promoção do procedimento pelo tribunal em substituição da entidade expropriante.
De acordo com o art. 106°, nº 2, da Lei nº 2110, assiste ao proprietário o direito de requerer a expropriação quando a câmara municipal haja impedido a execução de obras em prédio que deva vir a ser ocupado por troço de via municipal ou a variante de algum troço de via existente e o prédio esteja retido por mais de 5 anos.
Ora, vertendo ao caso que nos ocupa, temos que não resulta sequer indiciado - em termos documentais, como se impunha - que:
- o prédio em causa esteja englobado na área referida na declaração nº 159/2010, publicada no DR 2ª série de 23 de Julho de 2010;
- a Câmara Municipal haja impedido a construção no prédio que alegadamente se encontra registado em nome da requerente (note-se que o documento junto a fls. 19 constitui a resposta a um pedido de informação formulado pela CM de Vila Nova de Famalicão à EP e não a decisão comunicada à requerente );
- a EP (agora IP), haja impedido a construção ou retido o prédio alegadamente registado em nome da requerente.
Por outro lado, temos que o art. 106° da Lei 2110 é aplicável às Câmaras Municipais, sendo que não resulta quer dos elementos doutrinais quer da jurisprudência junta e citada pela requerente que tal norma seja aplicável à EP (agora IP).
Acresce ainda referir que face à natureza não certificada do documento junto a fls. 17 e 18, não se pode sequer dar por assente estar o prédio registado em nome da requerente.
Em suma, entendemos que o presente procedimento há-de ser, por manifesta falta de fundamento, liminarmente indeferido, o que se decide…”
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Não se conformando com tal decisão, veio a A. dela interpor recurso de Apelação, apresentando alegações e formulando as seguintes conclusões:
A Um procedimento como o presente, de pedido de remessa do processo de expropriação, tem uma componente formal e outra de fundo, material.
B A douta julgadora indeferiu-o liminarmente na perspetiva formal (por entender que não provamos o direito de propriedade, por entender que não provamos o impedimento de construir por parte da EP/IP, que não provamos que o Município impediu a construção, e por não estar indiciado que o prédio esteja englobado no Estudo Prévio).
C E na perspectiva material, por ter entendido que a lei 2110 e o seu artigo 106 não é aplicável às Infraestruturas de Portugal.
D Nesta perspetiva limitou-se a ter em atenção apenas e só a aplicação direta da norma, tendo omitido a pronúncia quanto à sua aplicação analógica.
E A sua aplicação direta é perfeitamente aceitável já que cai na previsão do corpo do artigo - reserva o terreno para garantir que está livre de construções para, entre outras, construir uma variante a outra via pública.
F E, analogicamente, é-o, garantidamente.
G O DL 13/94 que impõe a reserva não regulamenta a situação, pelo que há que procurar no sistema jurídico norma que permita integrar a lacuna.
H De acordo, quer com o ensinamento dos Acórdãos que juntamos aos autos, quer com o parecer da Doutora Fernanda Paula Oliveira, cujo teor damos aqui por reproduzido, a aplicação analógica da norma do artigo 106 impõe-se
I - 1. Vigora no processo civil o principio do inquisitório.
2. Nos procedimentos expropriatórios como este a prova resulta da petição, do procedimento administrativo que a expropriante requerida juntará no processo, tendo o juiz o dever de pedir às partes as provas que achar úteis para a boa decisão da causa.
3. Em processo de expropriação vigora o princípio da legitimidade aparente. Ora, juntou-se aos autos a caderneta predial emitida dias antes, o que só por si é suficiente para se acautelar a legitimidade dos autos.
4. A cópia não certificada do registo predial é também indiciária do direito de propriedade. E podia e devia, se viesse a ser impugnado o direito de propriedade, a requerente ser notificada para juntar a certidão.
5. E não ver indeferida a petição.
6. A questão de direito, da aplicação direta ou analógica, da lei 2110 nem sequer foi ponderada na decisão recorrida.
7. A proibição aedificandi por parte da EP/IP/Município resulta de servidão legal a que o prédio foi submetido, daí não fazerem sentido as objeções da douta decisão ...
8. A garantia constitucional da propriedade impõe que esta não possa ser sacrificada sem indemnização, mesmo nos casos em que a titularidade jurídica se mantém e não há tecnicamente expropriação.
9. Se por força dum plano municipal ou outro ato de autoridade como a aprovação dum estudo para a construção duma via (no caso da variante à EN) prolongando-se tal reserva por lapso de tempo razoável, sujeitando-se o terreno a uma reserva de expropriação por um prazo incerto e deste modo onerando com um vinculo de não edificabilidade pelo proprietário por tempo indeterminado, deve conceder-se ao proprietário o direito de requerer a sua expropriação.
10. A garantia constitucional da propriedade impõe que esta não possa ser sacrificada sem indemnização, mesmo nos casos em que a titularidade privada se mantém e não há tecnicamente expropriação.
11. Se por força dum plano municipal, um terreno particular for reservado para a construção de equipamento público, prolongando-se tal reserva por lapso de tempo razoável, sujeitando o terreno a uma reserva de expropriação por um prazo incerto e deste modo o onerando com vínculo de não edificabilidade pelo proprietário por tempo indeterminado, deve conceder-se ao proprietário o direito de requerer a sua expropriação.
12. A reserva de terrenos para equipamentos públicos e infraestruturas urbanísticas é uma situação de expropriação de sacrifício quando a aquisição de terreno pela administração não ocorre dentro de um período de tempo que se considere razoável.
13. Esta situação integra-se nas hipóteses de expropriação de plano previstas na LPBOTU (restrições de efeitos equivalentes a expropriação).
14. Não obstante, não está prevista no artigo 143° do RJIGT que pretendeu proceder a um afunilamento das hipóteses e danos do plano que dão lugar a indemnização.
15. Na falta de legislação específica, tem aplicação analógica a estas situações o disposto nos artigo 106° da RGECM reconhecendo-se aos proprietários de terrenos que se encontrem nesta situação, uma vez decorrido o prazo de 5 anos desde a entrada em vigor do plano sem que a expropriação (ou a aquisição pela via do direito privado) se concretize, o direito de a requerer.
16. E, tendo-se a referida reserva prolongado por mais de 3 anos, terá o proprietário direito a uma indemnização por este motivo, indemnização que acrescerá à que vier a ser determinada, aquando da expropriação do imóvel correspondente ao valor desta.
17. Um entendimento que se apresente como diferente do aqui defendido recusando a aplicação analógica da RGECM a estas situações e excluindo-as da indemnização por não se encontrarem integradas no artigo 143° do RJIGT terá de levar, em consequência, à defesa da inconstitucionalidade orgânica e material deste preceito.
18. Existindo como existe o direito de requerer a expropriação por aplicação analógica do RGECM, terá aplicação o disposto no artigo 96° do CE, não havendo assim lugar a declaração de utilidade pública, devendo antes os interessados dirigir requerimento ao juiz de direito da comarca do local da situação do bem ou da sua maior extensão e solicitar a constituição de arbitragem.
19. A decisão recorrida violou as normas referidas e, nomeadamente, o artigo 143° do RJGIT e artigo 62° da Constituição.
Pede, a final, que seja revogado o despacho impugnado e ordenada a notificação da requerida, prosseguindo os autos com a constituição da arbitragem.
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Citada a requerida, não veio a mesma apresentar contra-alegações.
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Tendo em consideração que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações da recorrente (acima transcritas), sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso, a questão a decidir é apenas a de saber se é de aplicar ao caso dos autos, direta ou analogicamente, o artº 106º da RGECM.
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Os factos a considerar para a decisão da questão colocada são os referidos no relatório acima descrito.
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Insurge-se a recorrente contra o despacho recorrido, que indeferiu liminarmente a sua pretensão, de ver constituída a arbitragem, em substituição da entidade expropriante, pelo tribunal da comarca onde se encontra sediado o bem onerado pela requerida.
E com razão, adiantamos já.
Alegou a requerente que a parcela de terreno de que é proprietária, abrangida pelo PDM, encontra-se inserida em área urbana e ficou cativa desde, pelo menos, 23/07/2010, à execução da variante à EN14 – Maia (Nó do Jumbo)/Famalicão (Nó da Cruz do IP1/A3), sem que a expropriação se tenha sequer iniciado.
E juntou aos autos, para prova do alegado, cópia da caderneta predial, donde consta a requerente como titular do prédio rústico identificado na p.i.; cópia não certificada da descrição do prédio no registo e da qual consta a inscrição do mesmo a favor da requerente, por compra; cópia de um ofício enviado pela Estradas de Portugal, EP, ao Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão, no qual lhe dá conta que a obra pretendida – construção de edifícios de carácter industrial, comercial e serviços, no lugar de Xisto, Ribeirão, Vila Nova de Famalicão, em que é requerente a A – interfere com a designada “Ligação ao Sr. Perdões, a qual faz parte integrante do Estudo Prévio da Variante à EN…”; e cópia da Declaração nº 159/2010, emitida pela EP, Estradas de Portugal, relativa ao Estudo Prévio da variante à EN 14.
Apesar disso, considerou-se na decisão recorrida que “…não resulta sequer indiciado - em termos documentais, como se impunha – que o prédio em causa esteja englobado na área referida na declaração nº 159/2010, publicada no DR 2ª série de 23 de Julho de 2010; a Câmara Municipal haja impedido a construção no prédio que alegadamente se encontra registado em nome da requerente (note-se que o documento junto a fls. 19 constitui a resposta a um pedido de informação formulado pela CM de Vila Nova de Famalicão à EP e não a decisão comunicada à requerente); a EP (agora IP), haja impedido a construção ou retido o prédio alegadamente registado em nome da requerente (…) e que face à natureza não certificada do documento junto a fls. 17 e 18, não se pode sequer dar por assente estar o prédio registado em nome da requerente”.
Por essa razão, entendeu-se que o procedimento deveria, por manifesta falta de fundamento, ser liminarmente indeferido.
Ou seja, considerou o tribunal recorrido, além do mais, que o requerimento da A. não vinha suficientemente fundamentado, em termos documentais, para poder prosseguir.
Mas sem razão, salvo o devido respeito.
Estatui o art. 96° do Código das Expropriações que "Nos casos em que, em consequência de disposição especial, o proprietário tem o direito de requerer a expropriação de bens próprios, não há lugar a declaração de utilidade pública, valendo como tal, para efeitos de contagem de prazos, o requerimento a que se refere o nº 3 do art. 42°", dispondo, por seu turno, esta norma, os procedimentos atinentes à promoção do procedimento pelo tribunal, em substituição da entidade expropriante, entre eles se contando o requerimento do interessado.
Concordamos, assim, com a recorrente de que o requerimento a dirigir ao tribunal não tem de ser acompanhado de documentos comprovativos do alegado (exigência, que aliás, nem sequer é feita na lei), embora, em nosso entender, da conjugação de todos os documentos juntos aos autos pela requerente, resulta, indiciariamente, o direito por ela alegado.
Sempre se dirá, contudo, que, considerando o tribunal recorrido serem insuficientes as provas do alegado, por parte da requerente, deveria lançar mão dos seus poderes/deveres de convidar a parte a completar tal prova, ou ordenando mesmo a sua produção, nos termos previstos no artº 411º do CPC.
Pelas razões formais invocadas no despacho recorrido, não deveria, em nosso entender, ser indeferido liminarmente o requerido.
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Quanto ao mais, considerou-se na decisão recorrida que “De acordo com o art. 106°, nº 2, da Lei nº 2110, assiste ao proprietário o direito de requerer a expropriação quando a câmara municipal haja impedido a execução de obras em prédio que deva vir a ser ocupado por troço de via municipal ou a variante de algum troço de via existente e o prédio esteja retido por mais de 5 anos (…).
Por outro lado, temos que o art. 106° da Lei 2110 é aplicável às Câmaras Municipais, sendo que não resulta quer dos elementos doutrinais quer da jurisprudência junta e citada pela requerente que tal norma seja aplicável à EP (agora IP)…”.
Considera a recorrente que lhe assiste o direito de requerer a expropriação do seu prédio, por aplicação, quer direta, quer analógica, do artº 106º da citada Lei, sendo o meio processual adequado o previsto no artigo 96º e na alínea c), do n.º 2, do artigo 42.º, ambos do CExp., devendo as funções da entidade expropriante passar a caber ao Juiz de Direito da Comarca da localização dos prédios, tendo em vista a constituição da arbitragem.
E, mais uma vez, com razão.
Resulta indiciariamente dos documentos juntos, que a antecessora da IP (a EP, Estradas de Portugal), aprovou o estudo prévio da variante à EN14- Maia (Nó da Cruz da IP1/A3) em 9/7/2010, e que por força dessa aprovação, após a sua publicação no Diário da República, que ocorreu em 23/07/2010, as propriedades atingidas ficaram sujeitas a uma zona de servidão non aedificandi prevista no DL 13/94 para a construção da variante á EN.
Mais resultou dos mesmos documentos que a recorrente é uma sociedade com o escopo social apto para adquirir terrenos para urbanizar, construir neles e comercializar as construções prontas. E que em execução do seu escopo, apresentou oportunamente no Município de Famalicão o pedido de aprovação de construção na propriedade identificada nos autos, e teve como resposta que a obra pretendida interferia com o estudo prévio da variante à EN, pelo que, o processo não poderia avançar.
O Estudo Prévio foi aprovado em 2010 e por isso o Município passou a ter a obrigação de impedir o avançar do procedimento construtivo por imposição do DL 13/94 (que impõe a reserva).
Ora, está assim comprovado nos autos que houve reserva dos terrenos para a construção da variante, reserva que já durava há mais de 5 anos à data da propositura dos presentes autos.
Não há dúvida de que estamos perante reserva duma área para equipamentos públicos (uma variante a EN) por força dum Estudo Prévio aprovado pela Administração (uma das empresas que a requerida englobou ao ser criada e de quem adquiriu todo o ativo e passivo), que impôs à proprietária que aguardasse pela concretização da finalidade que levou à reserva, ou seja, pela expropriação do seu prédio.
E impôs um vínculo de não edificabilidade à propriedade.
Esta realidade merece a tutela do direito (como se reconheceu no Ac RP de 29/05.2014, www.dgsi.pt).
A Lei n.º 48/98 de 11 de Agosto - Lei Base da Politica do Ordenamento do território e Urbanismo - LBPOTU - estabelece as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo, sendo fixado no nº 2 do seu artigo 1º que “A política de ordenamento do território e de urbanismo define e integra as acções promovidas pela Administração Pública, visando assegurar uma adequada organização e utilização do território nacional, na perspectiva da sua valorização, designadamente no espaço europeu, tendo como finalidade o desenvolvimento económico, social e cultural integrado, harmonioso e sustentável do País, das diferentes regiões e aglomerados urbanos.”, estabelecendo-se no nº 1 do seu artigo 18º, sob a epigrafe “Compensação e indemnização”, que “Os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei”.
E acrescentando-se no nº 2 e 3 que “Existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior” (nº 2) “A lei define o prazo e as condições de exercício do direito à indemnização previsto no número anterior”.
O Decreto-Lei 380/99 de 22 de Setembro alterado pelo Decreto-Lei 310/03 de 10 de Dezembro, no seu artigo 143º, desenvolve o mencionado artigo 18º nº2 da Lei de Bases, estatuindo no que concerne às indemnizações o seguinte:
1 - As restrições determinadas pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas geram um dever de indemnizar quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível.
2 - São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação.
3 - As restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido.
4 - Nas situações previstas nos números anteriores, o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações.
5 - Nas situações previstas no n.º 3, são igualmente indemnizáveis as despesas efectuadas na concretização de uma modalidade de utilização prevista no instrumento de gestão territorial vinculativo dos particulares se essa utilização for posteriormente alterada ou suprimida por efeitos de revisão ou suspensão daquele instrumento e essas despesas tiverem perdido utilidade.
6 - É responsável pelo pagamento da indemnização prevista no presente artigo a pessoa colectiva que aprovar o instrumento de gestão territorial que determina directa ou indirectamente os danos indemnizáveis.
7 - O direito à indemnização caduca no prazo de três anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial ou da sua revisão.
Compreende-se a razão de ser dos diplomas mencionados, que impõem um dever de indemnização aos particulares que vêm os seus direitos de propriedade afectados, em prol do interesse público.
Assim e tendo imanente o principio constitucional da igualdade dos cidadãos perante a lei, designadamente dos encargos públicos, é manifesto que não pode deixar de se considerar que os sacrifícios impostos de tal natureza têm de ser repartidos de modo igual pelos mesmos, pelo que se impondo um ónus de forma mais acentuada ou intenso a qualquer cidadão em beneficio do interesse público comparativa ou relativamente aos demais, é apodictico que terá de ser compensado através de indemnização correspondente que possa equivaler ou igualar perante os demais, repondo a igualdade jurídica perante a “medida expropriativa” aplicada.
A garantia constitucional da propriedade impõe, efetivamente, que esta não possa ser sacrificada sem indemnização, mesmo nos casos em que a titularidade privada se mantém e não há tecnicamente expropriação.
Neste âmbito tem ainda de apelar-se aos princípios do Estado de Direito democrático, da justiça e igualdade perante os encargos públicos, sem marginalizar os contributos resultantes da operacionalidade do conceito de “determinação do conteúdo da propriedade com o correspondente dever de indemnizar”.
A delimitação do conteúdo constituirá uma restrição do direito geradora de compensação quando a medida delimitadora restritiva tiver um peso económico significativo na esfera jurídico-patrimonial do proprietário.
Assim, o direito de todos a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado a espaços de lazer e desportivos, a um ordenamento do território adequado e próprio e à protecção do património, implica necessariamente o dever de todos igualmente suportarem os respectivos encargos e, sendo a defesa desses valores uma tarefa solidária e da comunidade para o bem público, não é nem pode ser solitária com a imposição unilateral de vínculos e ónus restritivos a uns a favor de outros, sem qualquer compensação.
A solução tem de encontrar-se sempre por força do princípio geral e programático da justa indemnização num balanceamento entre os interesses públicos em causa e os direitos e interesses legítimos dos particulares que são atingidos pela medida ou vínculo restritivo.
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Acontece que por vezes as restrições impostas aos cidadãos, titulares dos respectivos direitos de propriedade, são de tal forma gravosas que têm necessariamente de ser qualificadas e reputadas como de verdadeiras expropriações e daí que sejam apelidadas de “expropriações do plano” ou de “sacrifício” ou ainda “do acto individual” da “gravidade da lesão”.
Alves Correia (in Estudos do Urbanismo, Coimbra 1997 pág. 47 nota 9) a propósito das restrições que devem ser qualificadas como expropriações do plano identifica 5 grupos entre os quais se menciona no seu nº 4 “Os danos provenientes de disposições do plano que reservassem terrenos particulares para equipamentos públicos”.
A indemnização por expropriações do plano assume, no entanto, carácter supletivo, dado deverem funcionar em primeiro lugar os instrumentos de perequação de benefícios e encargos decorrentes dos planos pelo que, tendo-se identificado as situações de expropriação no artigo 18º de uma forma imprecisa, a doutrina vem interpretando como abrangendo apenas as situações que determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior (nº 1 do mesmo artigo).
Com tal interpretação, a Lei de Bases abrange todas as situações anteriormente referidas pela doutrina, desde que verificados certos pressupostos, que são fixados.
Todavia, o mesmo não acontece nos termos do mencionado artigo 143º que restringe os casos de indemnização dos danos resultantes dos planos municipais, em comparação com a regulamentação constante da Lei de Bases, designadamente com as disposições que reservam terrenos particulares para construção de equipamentos públicos, desde que tal reserva se prolongue por lapso de tempo razoável, sujeitando os terrenos a uma reserva de expropriação por um prazo incerto e deste modo se onerando aqueles terrenos com um vínculo de não edificabilidade por tempo indeterminado.
Estes últimos preceitos limitam-se, assim, a prever a hipótese de indemnização, por restrições significativas ao direito de propriedade, no caso de ausência de “mecanismos equitativos de perequação compensatória” (nº 1 do referido artigo 18º) ou “quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível” (nº 1 do artigo 143º).
Em nenhum deles se contempla a expropriação.
Ora, na situação em apreço pretende a recorrente provocar uma expropriação, com a consequente extinção do direito de propriedade na esfera jurídica da expropriada, transferindo-se definitivamente o bem expropriado para o património da expropriante. Ou seja, do que aqui se trata não é já, verdadeiramente, de uma “indemnização” compensatória mas sim do pagamento de um justo “preço” pelo bem adquirido.
Não estamos, desse modo, tão só face a uma significativa afectação da utilização que o proprietário poderia dar ao bem, justificativa da atribuição de uma compensação; depara-se-nos, isso sim, uma situação de impossibilidade de dispor desse bem, por ele estar vinculado (e indefinidamente afectado) a uma utilização pública que se não concretiza, pelo que se entende que essa irresolução implique uma compensação indemnizatória, ao fim de certo prazo, bem como a possibilidade de impor a quem cria essa incerteza que adquira o bem, se tal se não vier a concretizar num outro prazo ainda mais longo, ou seja, a expropriação com pagamento do justo preço por uma aquisição forçada, que não apenas uma indemnização, pela diminuição do valor do bem consequente a limitações à possibilidade do seu gozo.
Nestes casos, o entendimento doutrinal e jurisprudencial vai no sentido que passa a assistir ao proprietário afectado o direito a requerer a expropriação do seu prédio, com recurso, não aos diplomas legais citados, mas ao disposto no artº 106° da Lei 2110, aqui aplicado analogicamente.
Ensina a Doutora Fernanda Paula Oliveira (em parecer que a recorrente fez juntar aos autos), que um entendimento diferente deste, que recuse a aplicação analógica do RGECM a estas situações, terá de levar, em consequência, à defesa da inconstitucionalidade orgânica e material do preceito do artigo 143º do RJITGT.
A garantia constitucional da propriedade impõe que esta não possa ser sacrificada sem indemnização, mesmo nos casos em que a titularidade privada se mantém e não há tecnicamente expropriação. Mas se, por força de plano municipal, um terreno particular foi reservado para construção de equipamento público, prolongando-se tal reserva por lapso de tempo razoável, sujeitando o terreno a uma reserva de expropriação por um prazo incerto e deste modo o onerando com um vínculo de não edificabilidade por tempo indeterminado, deve conceder-se ao proprietário o direito de requerer a sua expropriação.
Ora, perante tal situação e na ausência de uma disciplina legislativa própria - tratando-se da existência de uma verdadeira lacuna -, importa proceder à sua integração jurídica sendo aqui que incide com particular acuidade a argumentação desenvolvida pela recorrente, de aplicação analógica ao caso do disposto no artigo 106º da Lei 2110 de 19 de Agosto de 1961 (Regulamento Geral de Estradas e Caminhos Municipais – RGECM –), e objecto do presente recurso que dispõe o seguinte:
“As câmaras municipais podem impedir a execução de quaisquer obras na faixa de terreno que, segundo o projecto ou anteprojecto aprovado, deva vir a ser ocupada por um troço novo de via municipal ou uma variante de algum troço de via existente.
§ 1º no caso de o impedimento referido neste artigo durar mais de 3 anos, o proprietário da faixa interdita pode exigir indemnização pelos prejuízos resultantes de ela ter sido reservada para expropriação.
§ 2º se o impedimento se prolongar por mais de cinco anos, o proprietário pode exigir que a expropriação se realize de imediato.”
É a imposição da aquisição do direito por expropriação, decorrente da referida protecção constitucional, que está na origem do artigo 106º do Regulamento Geral de Estradas e Caminhos Municipais, o qual consubstancia, desse modo, a consagração de um princípio geral, que legitima o recurso a essa norma, por analogia, em casos semelhantes, nos quais se justifique a sua aplicação, ou seja, a imposição da aquisição forçada da propriedade, através de expropriação, mediante o pagamento do justo preço, a quem tome medidas de reserva para expropriação futura, que impeçam prolongadamente o gozo daquele direito.
Deveremos concluir, assim, que a reserva de terrenos para equipamentos públicos e infra-estruturas urbanísticas é uma situação de expropriação de sacrifício, quando a aquisição desse terreno pela administração não ocorre dentro de um período de tempo que se considere razoável, cabendo a aplicação analógica do disposto no artigo 106º da RGECM, a todas as situações em que se verifique essa reserva.
Reconhece-se assim aos proprietários de terrenos que se encontrem nesta situação, uma vez decorrido o prazo de 5 anos desde a entrada em vigor do plano sem que a expropriação (ou a aquisição pela via do direito privado) se concretize, o direito de a requerer.
Donde, a interpretação dos preceitos dos artigos 18º do LBPOTU e 143º do RJIGT com um alcance que excluísse aquela faculdade de pôr cobro a uma situação indefinida de reserva, seria contrária ao princípio que emana do artigo 62º da Constituição da República Portuguesa, de que uma expropriação só pode ocorrer mediante o pagamento de justa indemnização (cfr. neste sentido Ac.RP, de 6 de Novembro de 2007, citado pela recorrente, em www.dgsi.pt).
Assim sendo, a situação verificada nos autos relativamente à parcela do terreno em questão, verificado o decurso e lapso de tempo decorrido desde o momento da Declaração do Estudo Prévio, em 2010, e sem que a expropriação se concretize ou declare, tem de conceder à A. o meio processual correspondente de poder requer a sua expropriação.
Conclui-se assim do exposto que cabe à requerente o exercício de tal direito por força do entendimento que sufragamos da aplicação analógica da disposição legal citada.
E assim, nos termos do artigo 96º do Código das Expropriações, por referencia ao artigo 42º nº 2 na sua alínea c), as funções da entidade expropriante para a constituição da arbitragem passam a caber ao juiz de direito da comarca do local da situação do bem ou da sua maior extensão.
Procedem, assim, as conclusões de recurso da Apelante.
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Sumário do acórdão:
I - A reserva de um terreno para equipamentos públicos, por força da aprovação de Estudo Prévio levado a cabo pela EP a que sucedeu a IP, prolongada por mais de 5 anos, sujeitando a A. a continuar a aguardar por prazo incerto a expropriação do mesmo, desse modo a onerando com um vínculo de não edificabilidade por tempo indeterminado, justifica o requerimento da sua imediata expropriação.
II – A tal conclusão se chega por aplicação analógica do artigo 106º do RGECM, preceito que concretiza o princípio constitucional consagrado no artigo 62º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa, de que toda a expropriação implica o pagamento de justa indemnização, ao reconhecer ao proprietário impedido de fazer obras em terreno seu, em virtude de projecto de estrada que o irá ocupar, o direito de exigir a expropriação do mesmo, se a situação se prolongar por mais de 5 anos.
III - A interpretação dos preceitos dos artigos 18º do LBPOTU e 143º do RJIGT com um alcance que excluísse aquela faculdade, contrariaria o referido princípio constitucional.
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DECISÃO:
Pelo exposto, julga-se procedente a Apelação, e em consequência revoga-se a decisão recorrida e ordena-se que, nos termos do previsto nos artigos 42º, nºs 1 e 2, alínea c), e 96º do Código das Expropriações, seja promovida a constituição e funcionamento da arbitragem, seguindo-se os ulteriores termos.
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Custas (da Apelação) pela parte vencida, a final.
Notifique e registe.
Guimarães, 25 de Maio de 2016.