Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 142/23.4T8NIS.E1 |  |
MUNICÍPIO
REVERSÃO
DIREITO DE PROPRIEDADE
(Sumário da Relatora)
Tribunal Judicial da Comarca de Portalegre
Juízo de Competência Genérica de Nisa
Acordam na 2.ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Évora:
1. Relatório
O Município de Nisa intentou a presente ação declarativa, com processo comum, contra (…) – Engenharia e (…), S.A. e Autoridade Tributária e Aduaneira – por despacho de 20-12-2023, decidiu-se que a ação deve reputar-se intentada contra o Estado Português –, pedindo: i) se declare resolvido o contrato de compra e venda celebrado entre a ré (…) – Engenharia e (…), S.A. e o autor com efeitos a 12-09-2008, nos termos e com efeitos contratualmente definidos; ii) se declare o autor proprietário único e exclusivo da totalidade do prédio urbano correspondente ao lote n.º 2 do Loteamento Municipal de Nisa, freguesia do (…), da Vila e Concelho de Nisa, inscrito na matriz predial da freguesia do (…), da vila e concelho de Nisa sob o artigo (…), descrito na Conservatória do Registo Predial do mesmo concelho sob o n.º (…); iii) se condene a ré (…) – Engenharia e (…), S.A., na imediata restituição do prédio descrito em ii) ao autor; iv) se ordene o cancelamento do registo de propriedade do prédio em causa inscrito a favor da ré pela Ap. (…), de (…) e do registo de hipoteca voluntária com vista à suspensão dos processos de execução fiscal pela Ap. (…), de (…); v) se comunique à Conservatória do Registo Predial de Nisa a propositura e pendência da presente ação para efeitos de registo desse mesmo facto, em cumprimento do disposto nos artigos 2.º, n.º 1, alíneas a) e h), e n.º 3, alínea a), todos do Código do Registo Predial.
A justificar o pedido, invoca, em síntese, a verificação de condição resolutiva convencionada em contrato de compra e venda celebrado entre autor e ré por escritura outorgada em 12-09-2008, na sequência de deliberação camarária de 07-05-2008, contrato através do qual o autor vendeu à 1.ª ré, pelo preço de € 8.924,81, o prédio urbano correspondente ao lote n.º 2 do Loteamento Municipal que identifica, aprovado pela Câmara Municipal de Nisa em reunião de 20-05-2004, constando da escritura que a venda era celebrada nos termos e condições do Regulamento de Venda de Lotes da Zona de Atividades Económicas de Nisa, publicado pelo Aviso n.º (…), na II Série do Diário da República de 14 de março de 2007, tendo a compradora ficado sujeita às suas normas e declarado conhecimento do mesmo, obrigando-se ao seu integral cumprimento.
Sustenta que a venda do indicado lote à 1.ª ré foi realizada com cláusula de reversão a favor do autor, nos termos previstos no citado regulamento; acrescenta que, de acordo com o regulamento, impendia sobre a 1.ª ré a obrigação de apresentar na câmara municipal um projeto de construção (arquitetura e todas as especialidades) das instalações propostas no prazo de 180 dias a contar da data da celebração da escritura de compra e venda do terreno, devendo as obras da construção estar concluídas no prazo de 2 anos a contar da data da emissão da licença de obras, nos termos previstos nas alíneas a) e b) do artigo 14.º do Regulamento; mais alega que, após a celebração do contrato, a ré não cumpriu as condições a que se obrigou na escritura e a que estava vinculada por força do regulamento, não tendo apresentado o projeto de construção no indicado prazo, que terminou em 11-03-2009, pelo que a Câmara Municipal de Nisa, por deliberação 27/1/2019, de 15 de outubro, aprovou o exercício do direito de reversão, com fundamento no incumprimento do artigo 14.º, alíneas a) e b), do aludido Regulamento.
Acrescenta que, após a deliberação da intenção de reversão, por deliberação n.º 19/2023, tomada em reunião do órgão executivo de 17/01/2023, foi aprovada a realização de nova audiência prévia à ré com fundamento no facto de a mesma ter dado entrada na Câmara Municipal de Nisa do processo de licenciamento n.º (…), de 22/12, para construção de um pavilhão industrial; alega o autor que esse processo ficou parado desde 13/04/2021, por falta de apresentação pela requerente das especialidades do projeto, sustentando que a ré nada construiu no imóvel, designadamente a edificação a que se tinha obrigado, e acrescentando que se encontra inscrita sobre o prédio uma hipoteca voluntária a favor da Autoridade Tributária e Aduaneira, como tudo melhor consta da petição inicial.
A 1.ª ré contestou, invocando, além do mais, a incompetência material do Tribunal, sustentando que a competência para a apreciação do presente litígio pertence aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, por força do disposto nos artigos 1.º, n.º 1, e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
O Ministério Público, em representação do Estado Português, apresentou contestação, invocando igualmente, e além do mais, a incompetência material do Juízo de Competência Genérica de Nisa, sustentando que a competência para a apreciação do presente litígio pertence aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, por força do disposto nos artigos 1.º, n.º 1, e 4.º do ETAF.
Notificado para o efeito, o autor apresentou articulado no qual se pronuncia sobre a exceção arguida nas contestações, pugnando pela respetiva improcedência.
Dispensada a audiência prévia, foi fixado o valor à causa e proferido despacho saneador, no qual se julgou verificada a exceção de incompetência material arguida, decidindo-se o seguinte:
Em face do arrazoado expendido e ao amparo das disposições legais citadas, julga-se verificada a exceção dilatória de incompetência absoluta e, em consequência, Absolve-se os Réus (…) – Engenharia e (…), S.A. e Estado Português da presente instância.
Custas a cargo do Autor, nos termos do artigo 527.º, n.os 1 e 2, do CPC.
Registe-se (cfr. artigo 153.º, n.º 4, do CPC) e notifique-se.
Inconformado, o autor interpôs recurso desta decisão, pugnando para que seja revogada e substituída por outra que considere o Juízo de Competência Genérica de Nisa competente em razão da matéria para tramitar e julgar a presente ação, terminando as alegações com a formulação das conclusões que a seguir se transcrevem:
«1. O tribunal declarou na douta sentença, a verificação da exceção dilatória de incompetência absoluta do tribunal por violação das regras de competência em razão da matéria por reconhecer que compete aos tribunais administrativos e fiscais a competência para julgar os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais,
2. Consta da sentença recorrida: “Deste modo, «Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais» (cfr. artigo 211.º, n.º 1, da CRP), enquanto que «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais» cfr. artigo 212.º, n.º 3, da CRP)”.
3. A presente ação caracteriza-se como uma ação declarativa sob a forma de processo comum destinada à resolução de um contrato de compra e venda, regulado pelas normas do código civil, no qual foram estipuladas várias cláusulas com efeito resolutivo, assim como é permitido pelo artigo 270.º do Código Civil.
4. Assim, a competência dos tribunais em razão da matéria e a natureza da ação deve ser aferida tendo em conta a relação material controvertida, a qual se aufere mediante o pedido e a causa de pedir deduzidos na petição inicial, que, no caso em apreço solicitou-se que: (i) seja declarado resolvido o contrato de compra e venda celebrado entre o Autor e a Ré; (ii) que o Autor seja declarado proprietário único e exclusivo do lote em causa; (iii) que a Ré seja condenada na imediata restituição do prédio; (iv) que se ordenasse o cancelamento do registo de propriedade do prédio a favor da Ré;
5. O vínculo principal entre o recorrente e a recorrida, adveio da celebração de um contrato de compra e venda previsto pelo Código Civil e não de um Regulamento Administrativo.
6. O que acontece é a sujeição da eficácia do contrato de compra e venda ao cumprimento de certas normas previstas no Regulamento não afasta a natureza privada do contrato celebrado, pois, de acordo cm o artigo 270.º do Código Civil: “as partes podem subordinar a um acontecimento futuro e incerto a produção de efeitos do negócio jurídico ou a sua resolução: no primeiro caso, diz-se suspensiva; no segundo, resolutiva”.
7. É indiferente para o regime do artigo 270.º se o “facto” está relacionado com normas ou situações jurídicas de direito público, pois o que vem despoletar o acionamento da condição é o facto em si mesmo, no seu sentido naturalísticos, não jurídico, sendo nesse sentido – e não mais do que isso – que ele deve ser considerado para efeitos da presente ação, tal como consta da alegação e petitório apresentados.
8. Poderia até o “facto” em que se consubstancia a condição ser a celebração de um contrato público (administrativo) ou a prática de um ato administrativo favorável a um dos contraentes que isso não teria influência na natureza e regime da condição. Esta continuaria a ser civil ou de direito privado e, para regular a situação causada do seu acionamento, o intérprete-aplicador necessitaria apenas de lançar mão do complexo normativo contido entre os artigos 270.º e 279.º do Código Civil, cujas normas são absolutamente indiferentes ao facto concreto que as partes escolhem para servir como requisito de verificação da condição.
9. O corpo da norma mencionada não faz referência ao tipo de condições resolutivas a que as partes podem subordinar o contrato, não havendo assim qualquer obstáculo a que o contrato de compra e venda celebrado entre as partes, com natureza privada, não possa ficar condicionado a acontecimentos futuros e incertos que constem no Regulamento em análise.
10. Não obstante a sentença em crise referir que no contrato celebrado entre as partes se encontre maioritariamente normas que sujeitem a Recorrida aos condicionamentos estabelecidos no Regulamento Municipal, essa possibilidade advém do princípio da liberdade contratual, não havendo qualquer norma que restrinja esta discricionaridade das partes no que toca ao conteúdo do contrato a celebrar.
11. O condicionamento da eficácia do negócio sujeito a regras estipuladas no Regulamento em questão, a cumprir pela Recorrida, não afasta a natureza privada, caracterizadora dos contratos de compra e venda, pelo contrário: ao celebrar um contrato desta índole, tendo por base o princípio da liberdade contratual previsto no artigo 405.º do Código Civil, a Recorrida fica obrigada a cumprir todas as cláusulas acordadas na celebração do mesmo, mesmo aquelas que indicam o dever de cumprimento das condições resolutivas abrangidas pelo Regulamento mencionado.
12. Sendo o objeto da ação a resolução de um contrato de compra e venda por incumprimento das condições contratuais de natureza resolutiva, a jurisdição competente para julgar a presente ação será a dos Tribunais Comuns e não a jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, pois o vínculo principal entre o recorrente e a recorrida advém da celebração de um contrato privado, e não apenas da sujeição desta aos deveres impostos pelo Regulamento.
13. O que se pretende com a propositura desta ação é no fundo a “reversão” do lote n.º 2 do Loteamento Municipal de Nisa, pelo incumprimento do que fora acordado no contrato, não sendo alvo de discussão a natureza das normas resolutivas para o efeito, mas sim o preenchimento dessas condições de resolução constantes no contrato.
14. Pela natureza do contrato- eminentemente privado- não restam dúvidas de que o mesmo abona a favor das questões de direito civil e não de relações administrativas ou fiscais.
15. Portanto, para proferir decisão nestes autos, o Tribunal não necessita de apreciar qualquer questão administrativa, nem de aplicar normas que não sejam aquelas relativas à compra e venda e condição resolutiva constantes do Código Civil, para o que tem plena competência nos termos do disposto no artigo 130.º, n.º 1, da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto (LOSJ), uma vez que uma situação deste tipo não é enquadrável em nenhuma das previsões do artigo 4.º do ETAF – nomeadamente, não existe um contrato administrativo nem uma relação jurídica administrativa.»
A 1.ª ré apresentou contra-alegações, defendendo a manutenção do decidido.
Face às conclusões das alegações do recorrente e sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso, cumpre decidir se cabe aos tribunais judiciais ou aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a competência em razão da matéria para a apreciação do presente litígio.
Corridos os vistos, cumpre decidir.
2. Fundamentos
2.1. Fundamentos de facto
Com interesse para a apreciação da questão suscitada, extraem-se dos autos, além dos elementos indicados no relatório supra, ainda o seguinte:
- foi lavrada, no dia 12-09-2008, escritura intitulada “Compra e Venda”, na qual intervieram o Município de Nisa, aí designado por “Primeiro”, e a 1.ª ré, aí designada por “Segunda”, conforme documento junto aos autos com a petição inicial, do qual consta, além do mais, o seguinte:
(…)
Disse a primeira outorgante:
Que o seu representado é dono e legítimo possuidor do seguinte prédio:
- Urbano, que consta de um lote de terreno para indústria, designado por lote número dois, sito na (…), na freguesia do (…), concelho de Nisa, inscrito na respectiva matriz sob o artigo (…), descrito na Conservatória do Registo Predial de Nisa sob o número (…), daquela freguesia, na mesma Conservatória registado a favor do seu representado pela inscrição (…) e aí registada a respectiva autorização de loteamento pela inscrição (…).
Que em execução da referida deliberação de Câmara, tomada na reunião de sete de Maio de dois mil e oito (…) venda à representada do segundo outorgante aquele lote de terreno pelo preço de oito mil, novecentos e vinte e quatro euros e oitenta e um cêntimos, já recebido.
Que esta venda é feita nos termos e condições constantes do Regulamento de Venda de Lotes da Zona de Actividades Económicas de Nisa, publicado pelo Aviso número (…), na Segunda Série do Diário da República de 14 de Março de 2007, designadamente, nos termos das cláusulas constantes dos seus artigos 11º, 12º e 15º, ou seja:
“Durante o prazo de dez anos, contados a partir da data de celebração da escritura de compra e venda, não é permitida a venda ou cedência a qualquer título dos lotes e construções existentes, no todo ou em parte, sem prévia autorização escrita da Câmara Municipal”;
“O Município de Nisa gozará do direito de preferência sobre as transmissões dos terrenos e as construções nele existentes durante dez anos, contados a partir da data de celebração da escritura de compra e venda, ou até à primeira transmissão”;
“O não cumprimento dos prazos e normas estabelecidos no presente regulamento, salvo motivo de força maior, devidamente justificado e aceite pela Câmara Municipal, determinará e reversão do terreno e todas as benfeitorias nele introduzidas para o município, sem direito a qualquer indemnização. A reversão opera-se por decisão da Câmara Municipal, sendo competente para a respectiva declaração o Tribunal da comarca de Nisa.”
Disse o segundo outorgante que a sua representada aceita este contrato.
(…).
2.2. Apreciação do objeto do recurso
Vem posta em causa na apelação a decisão que considerou verificada a exceção de incompetência em razão da matéria, por se ter entendido que o litígio respeita a uma relação jurídica parcialmente regulada por normas de direito público e que a ação se baseia no incumprimento pela 1.ª ré de obrigações de natureza administrativa, encontrando-se a respetiva apreciação abrangida pela competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos previstos nas alíneas e) e o) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Discordando deste entendimento, defende o recorrente a competência em razão da matéria dos tribunais judiciais, sustentando que a presente ação tem por objeto uma relação jurídica regulada pelo direito privado.
A 1.ª instância considerou que o presente litígio se baseia na invocação do incumprimento, por parte da 1.ª ré, de regras constantes de um regulamento municipal, o Regulamento de Venda de Lotes da Zona de Atividades Económicas de Nisa, publicado pelo Aviso n.º (…), na 2.ª Série do Diário da República de 14 de março de 2007.
Consta da decisão recorrida que o contrato de compra e venda outorgado entre o Município autor e a 1.ª ré não se rege apenas pelo clausulado contratual, dado que a venda do bem imóvel pelo Município à 1.ª ré se encontra primacialmente subordinada às regras estabelecidas no aludido regulamento municipal, subordinação que resulta do próprio contrato firmado; mais de consignou que o autor baseia o pedido de reversão, que constitui o pedido principal, e todos os demais pedidos formulados, dele dependentes, no incumprimento dos ditames do aludido regulamento municipal, que regem primacialmente a relação estabelecida entre o Município e a 1.ª ré, pelo que se concluiu que a competência para a apreciação da ação está atribuída, pelo artigo 4.º, n.º 1, alíneas e) e o), do ETAF, aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
O apelante, por seu turno, alegando que a causa de pedir que invoca e o pedido que formula radicam na relação contratual estabelecida entre as partes, afirma que, tratando-se de um contrato de compra e venda, a relação jurídica em causa é regulada pelo direito privado, sustentando que a questão submetida a tribunal não integra a previsão do preceito tido em conta na decisão recorrida, assim cabendo aos tribunais judiciais a competência para a respetiva apreciação.
Vejamos quais os tribunais competentes para apreciar o presente litígio, aferindo se tal compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, como entendeu a 1.ª instância, ou aos tribunais judiciais, conforme defende o apelante.
Os tribunais judiciais constituem a regra dentro da organização judiciária e, por isso, gozam de competência não discriminada, enquanto os outros tribunais, de outras ordens jurisdicionais, têm a sua competência limitada às matérias que lhes são especialmente atribuídas, conforme se extrai do disposto no artigo 211.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, do artigo 64.º do Código de Processo Civil e do artigo 40.º, n.º 1, da Lei da Organização do Sistema Judiciário (Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto).
Daqui resulta que a competência dos tribunais judiciais só se verifica quando as regras reguladoras de outra ordem jurisdicional não abranjam a apreciação da questão submetida a tribunal.
Impõe-se, assim, analisar o objeto da ação e averiguar da existência de norma específica atributiva de competência a jurisdição especial, no caso, aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal administrar a justiça nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais, conforme dispõe o artigo 212.º, n.º 3, da CRP, e o artigo 144.º, n.º 1, da LOSJ, esclarecendo o artigo 1.º, n.º 1, do ETAF, que tal competência se reporta aos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto. Dispõe este preceito, no seu n.º 1, que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas às matérias elencadas nas alíneas a) a n), bem como, conforme consta da alínea o), às relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nessas alíneas.
Nos termos da invocada alínea e) do n.º 1 do artigo 4.º, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.
É sabido que a competência do tribunal deve ser aferida em função da forma como o autor estrutura o pedido e a respetiva causa de pedir, bem como pela natureza das partes.
Está em causa, nos presentes autos, um litígio emergente da execução de um contrato celebrado entre um particular, a sociedade comercial 1.ª ré, e uma pessoa coletiva de direito público, o Município autor, através do qual este transmitiu àquela o direito de propriedade de que era titular sobre determinado lote de terreno, mediante o pagamento de um preço, tendo-se consignado que a venda é feita nos termos e condições constantes do Regulamento de Venda de Lotes da Zona de Actividades Económicas de Nisa, publicado pelo Aviso n.º (…, na IIª Série do Diário da República de 14 de Março de 2007, designadamente, nos termos das cláusulas constantes dos seus artigos 11º, 12º e 15º.
O citado regulamento diz respeito à venda de lotes na zona de atividades económicas de Nisa, que é destinada à implantação de instalações industriais, comerciais e de serviços, conforme consta dos artigos 1.º e 2.º, dispondo o artigo 3.º que as unidades a instalar deverão obedecer ao disposto nesse regulamento e à legislação em vigor sobre poluição e proteção ambiental.
Estabelece o artigo 5.º do regulamento que a atribuição de lotes será feita por concurso mediante inscrição a efetuar nos serviços competentes do município, devendo ser preenchido questionário que se destina a caracterizar a unidade empresarial, esclarecendo o artigo 6.º que a seleção das inscrições será feita por comissão a designar pela Câmara Municipal, devendo aquela elaborar relatório justificativo e submeter à aprovação da Câmara. Quanto ao preço dos terrenos, dispõe o artigo 8.º, no n.º 1, que o mesmo é fixado por metro quadrado, pela Câmara Municipal, sendo atualizável anualmente, aquando da atualização da tabela de taxas do município, admitindo o n.º 2 do preceito a redução ou a isenção de tal pagamento em determinadas situações excecionais.
Constam do aludido regulamento, entre outros, os preceitos seguintes:
Artigo 11.º
1 - Durante o prazo de 10 anos, contados a partir da data de celebração da escritura de compra e venda, não é permitida a venda ou cedência a qualquer título dos lotes e construções existentes, no todo ou em parte, sem prévia autorização escrita da Câmara Municipal.
2 - Autorizada, nos termos do número anterior, a venda ou cedência pela Câmara Municipal, o proprietário do lote fica obrigado a reembolsar à Câmara Municipal o valor correspondente à diferença entre o custo do lote de terreno e o seu real valor, estimado em 10 vezes o custo por metro quadrado.
3 - Em caso devidamente justificado e mediante aprovação do executivo municipal, devidamente ratificado pela Assembleia Municipal, pode, a título excecional, ser autorizada a venda antes de decorridos os 10 anos sem aplicação do ónus previsto no n.º 2 do presente artigo.
Artigo 12.º
1 - A Câmara Municipal de Nisa gozará do direito de preferência sobre as transmissões dos terrenos e as construções nele existentes durante 10 anos, contados a partir da data de celebração da escritura de compra e venda, ou até à primeira transmissão.
2 - A preferência será exercida com base nos seguintes valores:
a) Terreno - ao preço da respetiva aquisição atualizado com os valores oficiais da inflação;
b) Construção - ao preço que resultar da avaliação a efetuar por recurso a arbitragem.
3 - A comissão arbitral a formar para o efeito será constituída por três árbitros, dos quais cada uma das partes nomeará um, sendo o terceiro árbitro a designar por comum acordo entre as partes.
4 - Não havendo acordo entre as partes na escolha do terceiro árbitro, este será escolhido por sorteio de entre os peritos constantes na lista oficial do Tribunal da Relação de Évora.
Artigo 14.º
Os compradores dos terrenos da ZAE comprometem-se a respeitar as seguintes condições:
a) A apresentar o projeto de construção (arquitetura e todas as especialidades) das instalações propostas, no prazo de 180 dias a contar da data da celebração da escritura de compra e venda do terreno;
b) A concluir as obras da construção proposta no prazo de dois anos a contar da data da emissão da licença de obras.
Artigo 15.º
O não cumprimento dos prazos e normas estabelecidos no presente regulamento, salvo motivo de força maior, devidamente justificado e aceite pela Câmara Municipal, determinará e reversão do terreno e todas as benfeitorias nele introduzidas para o município, sem direito a qualquer indemnização. A reversão opera-se por decisão da Câmara Municipal, sendo competente para a respetiva declaração o Tribunal da Comarca de Nisa.
Analisando a petição inicial, verifica-se que o Município autor pede, a título principal, se declare resolvido o contrato de compra e venda que celebrou com a 1.ª ré, com fundamento no incumprimento, que imputa a esta sociedade comercial, das obrigações estabelecidas no artigo 14.º do citado regulamento, sustentando que a compradora não apresentou o projeto de construção (arquitetura e todas as especialidades) das instalações propostas, no prazo de 180 dias a contar da data da celebração da escritura de compra e venda do terreno, conforme estabelecido na alínea a), prazo que terminou em 11-03-2009, não tendo efetuado qualquer construção no lote de terreno adquirido, pelo que a Câmara Municipal de Nisa, por deliberação 271/2019, de 15 de outubro, aprovou a intenção de reversão do lote de terreno em questão, com fundamento no incumprimento do artigo 14.º, alíneas a) e b), do aludido Regulamento.
Verifica-se, assim, que, na sequência da deliberação pela câmara municipal da intenção de exercício do seu direito de reversão, o autor pretende, através da presente ação, fazer operar a condição resolutiva estipulada, obtendo decisão judicial que declare a resolução do contrato celebrado e condene a ré a entregar o lote de terreno ao autor.
Apreciando caso análogo, o Tribunal de Conflitos, no acórdão de 17-03-2021 (publicado em www.dgsi.pt), proferido no processo n.º 0180/20.9T8FVN.S1 (relatora: Maria dos Prazeres Beleza), entendeu o seguinte: I - É da competência dos tribunais administrativos a apreciação de uma acção na qual um município pretende a reversão da propriedade de um lote de terreno que, em execução de deliberação do executivo municipal e com o objectivo de captar investimento privado para uma zona industrial municipal, vendeu por preço simbólico a um particular, ao abrigo do disposto no Regulamento Municipal de Acesso aos Incentivos à Instalação de Unidades Industriais, que faz parte integrante da respetiva escritura de compra e venda, com fundamento no incumprimento das obrigações constantes da escritura e do Regulamento. II - Das regras do Regulamento resulta uma posição de autoridade do contraente público, tendo em vista os fins e interesses públicos visados; a relação material controvertida, tal como configurada pelo autor, deve ser qualificada como uma relação jurídica administrativa.
Extrai-se da fundamentação deste acórdão, além do mais, o seguinte:
(…) Não está em dúvida que se trata de um contrato de compra e venda, cujo regime essencial se encontra no Código Civil.
No entanto, importa apurar se, no concreto litígio que está em causa, nos encontramos perante uma questão de natureza meramente privada (ou jurídico-civil), relativa ao incumprimento de um contrato de compra e venda de um imóvel, ou perante uma questão jurídica que assume contornos que lhe conferem natureza administrativa.
Na verdade, o âmbito da jurisdição administrativa não se limita aos contratos administrativos, abrangendo contratos celebrados por entidades públicas “especialmente regulados por legislação administrativa avulsa” (José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Coimbra, 2020, pág. 110), como é o caso, tendo em conta a submissão do contrato ao referido Regulamento Municipal.
Essa submissão permite concluir pela qualificação do presente litígio como respeitante a uma relação jurídica administrativa, incluído na alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Recorrendo de novo ao ensinamento de José Carlos Vieira de Andrade, op. cit., pág. 51 e segs., e ao critério substancial de delimitação da justiça administrativa, diremos que, “na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. (…) A determinação do domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica. (…) lembraremos apenas que se têm de considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Não se trata de uma situação equiparável à que foi considerada no Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 11 de Abril de 2019, www.dgsi.pt, processo n.º 049/181:
“(…) No contrato em causa Autor e Ré actuaram como qualquer ente privado numa relação jurídica privada. Um vende e outro compra determinado bem.
Não se vislumbra que o Autor tenha agido «numa situação de “jus imperii”» como se afirma no Parecer do MP.
As partes, Autor e Ré celebraram entre si, como dois entes privados e nessa qualidade, um contrato de empreitada, cujo objecto é puramente privado.
Este contrato reveste uma natureza privada e não pública.
Não estamos perante um contrato que deva ser qualificado pela lei como administrativo, nem quanto às pessoas que o celebraram nem quanto ao seu objecto.
Esse contrato não é qualificado pela lei como administrativo nem no seu objecto - venda de um terreno - está em causa um litígio relativo a cláusulas ou normas específicas de interesse público.
Assim, entendemos que nesta hipótese o Tribunal Judicial Comum é o competente em razão da matéria”.
No caso dos autos, o autor alega ter vendido à ré o lote em causa ao abrigo do disposto no Regulamento Municipal de Acesso aos Incentivos à Instalação de Unidades Industriais, que faz parte integrante da respetiva escritura de compra e venda.
Em concreto, para fundamentar o pedido de reversão, invoca o incumprimento das obrigações a que a ré se vinculou na escritura pública de aquisição, bem como daquelas que constam do Regulamento e a que também se obrigou.
(…)
Do exposto resulta assim que, segundo o autor, a relevância do Regulamento na relação jurídica em apreço não se limita a uma aplicação subsidiária ou secundária, mas antes a uma aplicação essencial na, e para, a vivência do contrato.
(…)
Esta disposição traduz a inexistência de uma posição de paridade entre autor e ré na relação contratual, mas, antes, uma posição de autoridade do contraente público, tendo em vista os fins e interesses públicos visados pelo Regulamento.
(…)
Afigura-se, portanto, que no caso dos autos o autor não estruturou a relação material controvertida na mera violação de obrigações fixadas num contrato de compra e venda.
A relevância das normas contidas no regulamento (que integra a escritura de compra e venda) e o preço acordado (revelador da intenção subjacente ao contrato), alegados na petição inicial, apontam para a existência de poderes de autoridade do autor, bem como para a imposição de restrições de interesse público e de deveres perante a administração característicos de uma relação jurídica administrativa.
Pelo exposto, conclui-se que a relação material controvertida, tal como configurada pelo autor, deve ser qualificada como uma relação jurídica administrativa.
No mesmo sentido se pronunciou por diversas vezes o Tribunal dos Conflitos, podendo indicar-se, a título exemplificativo, os acórdãos (publicados em www.dgsi.pt) seguintes:
- o acórdão de 02-12-2021 (relatora: Maria dos Prazeres Pizarro Beleza), proferido no processo n.º 01301/17.4BELRA.S1, no qual se considerou o seguinte: Compete à jurisdição administrativa apreciar uma acção na qual o autor, pessoa colectiva de direito público, pede a resolução (e a reversão do direito de propriedade) de um contrato mediante o qual vendeu à ré, por preço simbólico, com a finalidade de prossecução de interesses de natureza pública, correspondentes às atribuições da ré, e com cláusulas reveladoras de uma posição de autoridade da ré e da finalidade de incentivo ao desenvolvimento da actividade a que a venda se destinava, com fundamento no incumprimento das obrigações assumidas;
- o acórdão de 22-03-2023 (relatora: Teresa de Sousa), proferido no processo n.º 023/22, no qual se considerou o seguinte: Se na acção, tal como configurada pelo Autor Município, tendo presente o pedido e a causa de pedir, estamos perante poderes de autoridade deste, com imposições de interesse público e deveres impostos ao Réu perante o Autor, tanto na celebração do contrato de compra e venda como na obrigação de cumprir as regras impostas pelo Regulamento, característicos de uma relação jurídica administrativa, sendo o litígio subsumível no artigo 4.º, n.º 1, alínea o), do ETAF, para o respectivo conhecimento é competente a jurisdição administrativa.
Na presente ação, face à forma como o Município de Nisa estrutura o pedido e a causa de pedir, verifica-se que o autor invoca poderes de autoridade e a sujeição da 1.ª ré a imposições de interesse público, não apenas no âmbito da celebração do contrato de compra e venda, mas também no que respeita ao subsequente cumprimento das regras estabelecidas no regulamento, em cujo incumprimento baseia a pretensão que formula nos presentes autos.
Trata-se, assim, de um litígio decorrente de uma relação jurídica administrativa, o qual se subsume à previsão da alínea o) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
Tendo-se concluído que as regras reguladoras da jurisdição administrativa e fiscal abrangem a apreciação da questão submetida a tribunal, afastada se encontra a competência residual dos tribunais judiciais, o que impõe a improcedência do recurso e a confirmação da decisão recorrida.
Em conclusão: (…)
3. Decisão
Nestes termos, acorda-se em julgar improcedente a apelação, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente.
Notifique.
Évora, 05-12-2024
(Acórdão assinado digitalmente)
Ana Margarida Carvalho Pinheiro Leite (Relatora)
Francisco Matos (1º Adjunto)
José Saruga Martins (2º Adjunto)