Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 1100/09.7EAFAR.E1 |  |
RECURSO PARA A MELHORIA DA APLICAÇÃO DO DIREITO
REJEIÇÃO DO REQUERIMENTO
1. O recurso para a melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência, previsto no n.º2 do art. 73.º do RGCC, está vocacionado para situações em que se afectem direitos do acoimado de forma grave ou para aquelas em que ostensivamente a justiça que mereçam fique fortemente perturbada. Visam-se aqui, predominantemente, interesses de ordem pública para obviar a erros manifestos na interpretação e na aplicação do direito.
2. Tal recurso não poderá ser admitido de decisões sem a característica de decisões finais.
”Sociedade ..., Lda.”, devidamente representada, impugnou judicialmente a decisão administrativa da Comissão de Aplicação de Coimas em Matéria Económica e de Publicidade, proferida em 29.04.2011, constante de fls. 70/73, no processo de contra-ordenação n.º 4363/2010, que lhe aplicou a coima de €15.000,00 (quinze mil euros), acrescida das custas respectivas, pela prática da contra-ordenação p. e p. pelos arts. 31.º e 54.º, alínea g), do Dec. Lei n.º 275/93, de 05.08, sancionável com coima de €9.975,94 a €99.759,40.
Enviados os autos ao Ministério Público junto do Tribunal Judicial de Albufeira, remeteu-os este a juízo, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 62.º do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), aprovado pelo Dec. Lei n.º 433/82, de 27.10, na redacção introduzida pelo Dec. Lei n.º 244/95, de 14.09, onde lhes foi atribuído o número em epígrafe e distribuídos ao 2.º Juízo desse Tribunal.
Admitida a impugnação e realizada audiência de julgamento, foi proferida sentença, de fls. 149/156, em que se determinou o reenvio do processo à entidade administrativa recorrida, para nova decisão, que contenha factualidade concreta relativa aos elementos constitutivos da infracção (objectivos e subjectivos), nos termos do disposto no artigo 410.º, n.º 2, alínea a), do Código de Processo penal, ex viartigo 41.º, n.º 1, do RGCO.
Fundamentou que:
«« Questão prévia:
Inexistência de factos que fundamentam a aplicação da sanção
A arguida foi condenada pela prática de uma contra-ordenação, prevista e punida pelas disposições conjugadas dos artigos 31.º e 54.º, al. g), do Decreto-Lei n.º 275/93, de 5 de Agosto.
A decisão administrativa não indica factos, provados ou por provar, sobre os elementos objectivos da infracção.
Analisando a decisão administrativa, [e avançando desde já com o sentido da decisão], ressalta à evidência que nesta não concretizam em termos factuais os elementos constitutivos da infracção.
Não obstante não ter sido expressamente invocada pela recorrente tal nulidade, impõe-se, pelos motivos que explanaremos, apreciar tal invalidade.
Com efeito, determina o artigo 58.º, n.º1, do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, que “1 - A decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter: a) A identificação dos arguidos; b) A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas; c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão; d) A coima e as sanções acessórias.”.
Consagra este normativo os requisitos a observar pela decisão em processo contra-ordenacional.
O Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas não prevê a consequência processual para a inobservância dos referidos requisitos, devendo, na falta de disposição legal expressa no Direito de Mera Ordenação Social, aplicar-se as normas processuais penais – cfr. artigo 41.º, do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas.
Ao abrigo do disposto nos artigos 374.º, n.os 2 e 3 e 379.º, n.º1, alínea a), ambos do Código de Processo Penal, a falta, em sede de sentença, dos elementos previstos no artigo 374.º, n.º1, do Código de Processo Penal, constitui nulidade da decisão.
Não se referindo, no artigo 379.º, do Código de Processo Penal, o regime de arguição das nulidades da sentença, entende Simas Santos, e a nosso ver bem, que se “no artigo 380.º em que se estabelece o regime das irregularidades da sentença de menor importância, prevê-se a possibilidade de conhecimento oficioso das mesmas, inclusivamente pelo tribunal de recurso (n.º2), (…) deverá concluir-se, que também valerá este regime de conhecimento para as nulidades previstas no artigo 379.º, pois seria incongruente um regime legal em que houvesse a preocupação de correcção oficiosa de irregularidades de menor importância e não se possibilitasse ao tribunal corrigir as de maior gravidade”.
Concluímos, pois, que o Tribunal pode, ex officio, conhecer da nulidade da decisão administrativa por inobservância dos requisitos legais, ainda que a mesma não tenha sido expressamente invocada pela recorrente nas suas alegações de recurso.
Vejamos,
Os motivos de facto que fundamentam a decisão são os elementos que em razão das regras da experiência ou de critérios lógicos constituem o substrato racional que conduziu à convicção do julgador.
De acordo com o disposto no artigo 41.º do Regime Geral das Contra – Ordenações o direito processual penal é direito subsidiário em relação ao processo contra – ordenacional. Mas resulta também do mencionado preceito que nem todo o direito processual penal se aplica ao processo de contra – ordenação, nem se aplica automaticamente ou em todos os casos; por outro lado, quando aplicável, o direito processual penal pode ter de ser “devidamente adaptado”.
O regime contido no mencionado preceito legal exige uma actividade interpretativa do aplicador do direito, centrada em dois momentos: num primeiro momento terá de se decidir se é necessário e admissível para regular uma certa questão contra – ordenacional recorrer aos preceitos do direito processual penal [no caso vertente, dúvidas não se levantam quanto à aplicabilidade do direito processual penal à fundamentação de facto da decisão]; num segundo momento, e tendo-se concluído pela aplicabilidade do direito processual penal, importa determinar se essas normas se aplicam literalmente ou se têm de ser devidamente adaptadas à estrutura, funcionamento, valores e fins do processo de contra – ordenação.
O processo de contra – ordenação é pela sua natureza e pelos fins que prossegue, necessariamente simplificado e mais célere do que o processo penal, daí que as exigências de fundamentação da decisão terão necessariamente de ser mais sintéticas do que aquelas que se impõem em sede de processo penal.
Quanto à motivação da decisão administrativa importará atentar que a mesma deve adoptar uma estrutura simplificada e proporcionada à fase administrativa em que se encontra, e como tal o dever de fundamentação assumirá, consequentemente, uma dimensão qualitativamente menos intensa em comparação com a sentença penal.
Dispõe o n.º 1 do artigo 58.º do Decreto-Lei 433/82 (na redacção introduzida pelo Decreto-Lei 244/95, de 14/9) que a decisão que aplica a coima ou sanções acessórias deve conter a identificação dos arguidos; a descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas; a indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão; a coima e as sanções acessórias.
Mesmo em matéria contra-ordenacional, da narração acusatória devem constar os factos constitutivos da infracção, os relativos à culpabilidade, onde se reconheça o conhecimento (representação) e a vontade de realização do facto material típico – do tipo objectivo (elementos objectivos, naturalísticos ou normativos) de uma infracção.
E, como referem Simas Santos e Lopes de Sousa, "os requisitos previstos neste artigo para a decisão condenatória visam assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão.
Por isso as exigências aqui feitas deverão considerar-se satisfeitas quando as indicações contidas na decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício desses direitos".
«A lei não define qual o âmbito ou rigor da fundamentação que aqui se impõe, mas temos entendido que não se impõe aqui uma fundamentação com o rigor e exigência que se impõem no art. 374 n.º 2 do CPP, por várias razões: por um lado, porque esta é uma decisão administrativa, que não se confunde com a sentença penal, como o ilícito contra-ordenacional não se confunde com o ilícito penal (são realidades distintas, revestindo a sentença penal uma maior solenidade, tendo em conta, precisamente, uma supremacia dos interesses em causa), por outro, porque aquela decisão, quando impugnada, converte-se em acusação, passando o processo a assumir uma natureza judicial (art. 62 n.º 1 do DL 433/82, de 27.10).
Não faz, assim, qualquer sentido que a decisão administrativa – que em caso de impugnação se converte em acusação – tenha de obedecer aos requisitos da sentença penal, como se tal acusação tivesse que obedecer a um rigor de fundamentação igual ao da sentença penal; por outro lado, seria incongruente e destituído de qualquer sentido que a fundamentação estabelecida no art. 58 n.º 1, alínea c) do DL 433/82 tivesse a amplitude prevista no art. 374 n.º 2 do CPP no que à fundamentação da sentença respeita, quando naquele se estabelecem outros elementos que deve conter a decisão administrativa – essa exigência não faria sentido se ao dever de fundamentar que aí se prevê se atribuísse o alcance que resulta do art. 374 n.º 2 do CPP, retirando sentido à exigência contida nas alíneas b) e c) (primeira parte) daquele art. 58.º.
Tal fundamentação, tal como é estabelecida no art. 58.º do referido diploma, será, pois, suficiente desde que justifique as razões pelas quais – atentos os factos descritos, as provas obtidas e as normas violadas (art. 358 n.º1, alin. b) e c)) – é aplicada esta ou aquela sanção ao arguido, de modo que este, lendo a decisão, se possa aperceber, de acordo com os critérios da normalidade de entendimento, das razões pelas quais é condenado e, consequentemente, impugnar tais fundamentos.»
A contra-ordenação consiste num “facto material (nullum crime sine actione) que preencha um tipo descrito na lei (nullum crimen sine lege), que tenha sido praticado culposamente (nullum crimen sine culpa) e que naquele tipo esteja prevista a aplicação de uma coima”.
No que concerne à decisão administrativa proferida nos presentes autos, e como supra se deixou dito, não se encontra qualquer suporte fáctico integrador do ilícito imputado à arguida, nomeadamente, e logo à partida, sobre os elementos objectivos da infracção.
Consta apenas na decisão, após a expressão “Factos provados” a frase “falta de prestação da caução de boa administração”, sem mais.
Ora, não obstante as exigências de fundamentação serem diminuídas, em relação ao que sucede no processo penal, impõe-se reconhecer que no caso vertente a fundamentação da matéria de facto fica muito aquém do mínimo indispensável, estando a raiar a inexistência.
Não existem factos na verdadeira acepção da palavra, apenas conclusões, ou melhor, uma conclusão. A decisão é totalmente omissa quanto aos elementos constitutivos da infracção, sendo antes, sim um juízo conclusivo, tratando-se de conceito de direito não reportado a factos concretos, e sem qualquer contextualização.
A omissão em causa, por que não permite que seja efectuado um juízo sobre o efectivo preenchimento do ilícito contra-ordenacional, impõe a anulação da decisão recorrida e a devolução do processo à autoridade administrativa para que indague os factos acima referidos indispensáveis à decisão, o que se decide.»
Inconformado com a decisão, o Ministério Público interpôs recurso, alegando ser manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito, nos termos do art.º 73º, nº 2 e 74º, nº 2 do Regime Geral das Contra-Ordenações (Decreto-Lei nº 433/82, de 27/10, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei 244/95, de 14/9) e formulando as conclusões:
1. A fundamentação da matéria de facto efectuada na decisão administrativa é suficientemente clara e contextualizada, de forma a permitir a realização do juízo sobre o efectivo preenchimento do ilícito contra-ordenacional praticado pela arguida, não pecando a mesma por qualquer omissão quanto aos elementos constitutivos da infracção contra-ordenacional;
2. Assim sendo, a decisão ora recorrida tem por não escrito o que de facto o está na decisão administrativa, dado que esta indica de forma clara e suficiente todos os factos provados relativos aos elementos objectivos da infracção, razão pela qual não se verifica a nulidade considerada;
3. Não obstante este entendimento, sempre se dirá que a decisão proferida pela Comissão de Aplicação de Coimas em Matéria Económica e de Publicidade em 29/04/2011, não enferma qualquer nulidade, pois contém, de forma sucinta, mas suficiente, fundamentação de facto e de direito, bem como, outros elementos explicitados e levados em consideração na graduação da coima aplicada;
4. A decisão administrativa insere-se na fase administrativa do processo de contra-ordenação, sujeita às características da simplicidade e da celeridade, onde prevalecem os princípios próprios do direito administrativo;
5. O art. 58º do Regime Geral das Contra-Ordenações, apenas exige que uma decisão administrativa contenha uma fundamentação, de facto e de direito, ainda que sucinta, que seja suficiente para demonstrar o raciocínio da entidade administrativa, transcrevendo a respectiva factualidade, indicando as norma jurídicas violadas e a coima aplicada, possibilitando um conhecimento perfeito dos factos e normas imputadas;
6. Verificados aqueles requisitos, que estão presentes na decisão administrativa em causa, tal é suficiente para que a arguida possa exercer os seus direitos de defesa;
7. As contra-ordenações não respeitam à tutela de bens jurídicos ético-penalmente relevantes, mas apenas e tão só à tutela de meras conveniências de organização social e económica e à defesa de diversos interesses, que ao Estado cumpre regular impondo regras de conduta nos mais variados domínios de relevo para a organização e bem-estar social;
8. A culpa nas contra-ordenações não se baseia em qualquer censura ético-penal, mas tão só na violação de certo procedimento imposto ao agente, bastando-se por isso com a mera imputação do facto ao agente;
9. Assim, deveria a Mmª Juíza do Tribunal a quo ter proferido decisão no sentido de manter a condenação da arguida, nos precisos termos em que o foi pela autoridade administrativa;
10. Não o fazendo, a decisão ora recorrida violou o disposto nos art.ºs 58º e 41º do RGCO e os art.º 374º, nº 2 e 379º, nº 1, alí. a), do Código de Processo Penal.
Nestes termos, deverá ser aceite e dado provimento ao presente recurso, revogando-se a sentença recorrida e decididas as questões invocadas pelo impugnante, como é de lei e JUSTIÇA!!!
A arguida apresentou resposta, sustentando, designadamente, a inadmissibilidade do recurso.
Aferidas a tempestividade, a legitimidade e a junção da motivação, foi ordenada a subida do recurso.
Neste Tribunal da Relação, o Digno Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.
Cumprido o n.º 2 do art. 417º do Código de Processo Penal (CPP), a arguida nada veio dizer.
O regime dos recursos de decisões proferidas em 1.ª instância, em processo de contra-ordenação, está definido nos arts. 73.º a 75.º do referido RGCO, aprovado pelo Dec. Lei n.º 433/82, com as sucessivas alterações pelo Dec. Lei n.º 356/89, de 17.10, pelo aludido Dec. Lei n.º 244/95, pelo Dec. Lei n.º 323/2001, de 17.12, e pela Lei n.º 109/2001, de 24.12, mormente seguindo a tramitação dos recursos em processo penal (n.º 4 do seu art. 74.º), decorrente do princípio da subsidiariedade a que alude o respectivo art. 41.º.
No entanto, contrariamente ao regime penal (art. 399.º do CPP), vigora o princípio da irrecorribilidade das decisões, tendo em conta, por um lado, a natureza dos ilícitos de mera-ordenação social e o carácter eminentemente económico das coimas dependentes da sua prática e, por outro, que as garantias de controlo da legalidade processual assim se protegem suficientemente, pelo que apenas nos casos expressamente previstos cederá, versando em sentença ou despacho que ponham termo ao processo, ressalvada a excepção quanto ao recurso da não aceitação da impugnação judicial (arts. 63.º, n.º 2, e 73.º, n.º 1, alínea d), do RGCO).
Esses casos, previstos expressamente, constam do elenco do n.º 1 desse art. 73.º e não admitem interpretação que vá para além deles.
Não obstante, com inegável diferente natureza e finalidade, para além desses, admite-se que, nos termos do alegado pelo recorrente art. 73.º, n.º 2, se aceite o recurso da sentença quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência, a requerimento do arguido ou do Ministério Público, o qual deve seguir junto ao recurso, antecedendo-o (art. 74.º, n.º 2, do RGCO).
A decisão acerca desse requerimento constitui questão prévia (n.º 3 desse art. 74.º), consubstanciando-se o seu deferimento como condição do recurso prosseguir.
Cumpre, por isso, desde já, apreciá-lo.
Em concreto, o recorrente formulou a sua pretensão, reconduzindo-a à melhoria da aplicação do direito, apesar de não a ter convenientemente fundamentado, de forma consentânea com o sentido que haverá de lhe estar subjacente.
No entanto, da motivação que apresentou, colhe-se que discorda que a decisão administrativa, tal como foi decidido na sentença, não contenha a descrição, de forma suficiente, ainda que sucinta, dos factos imputados na vertente dos elementos constitutivos da contra-ordenação, transcrevendo excertos da decisão administrativa reportando-se aos Factos provados, indicação das provas e sua apreciação, nos termos do art. 58º do RGCO, aí constando Falta de Prestação da caução de boa administração, alegadamente como “tópicos” das questões tratadas da (I) Notícia da infracção e Inquérito, com Descrição dos factos, (ii) Direito de audição e defesa e (III) indicação das provas e sua apreciação, nos termos do art. 58º do RGCO, por referência a este preceito legal, ao art. 8.º, n.º 1, do RGCO e a diversa jurisprudência que se pronunciou acerca das exigências de descrição dos factos e de fundamentação dos mesmos.
Todavia, não se divisa, propriamente, que o recorrente demonstre o fundamento em que assenta a interposição do recurso, não esquecendo que este é de natureza extraordinária, com pressupostos bem delimitados e precisos.
A sua aceitação não se basta com uma mera divergência.
Não se trata apenas de conseguir uma “melhoria” na aplicação do direito, mas de limitá-lo aos casos de isso ser manifestamente necessário. A um critério de necessidade acrescenta-se uma circunstância de premência, de avultamento do desacerto. Ou seja, além da patente apreensibilidade da aplicação defeituosa do direito, crê-se ainda que se deverá verificar um erro jurídico grosseiro para justificar a necessidade a que acorre a intervenção do tribunal superior, como se acentuou no despacho do relator (Fernando Cardoso), de 27.05.2008, no proc. n.º 883/08-1, in www.dgsi.pt, citando o acórdão da Relação de Guimarães de 08.11.2004, no proc. n.º 1073/04 – 1 (www,dgsi.pt).
Esta acrescida necessidade e com carácter manifesto torna a sua aceitação mais restritiva, vocacionada, pois, para situações em que se afectem direitos do acoimado de forma grave ou para aquelas em que ostensivamente a justiça que mereçam fique fortemente perturbada.
Visam-se aqui, predominantemente, interesses de ordem pública para obviar a erros manifestos na interpretação e na aplicação do direito.
Acompanhando o sumário do acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 24.09.1997, in CJ ano XXII, tomo IV, pág.142, O recurso previsto no n.º 2 do art. 73º do D-L. 433/82 de 27-10 por visar, predominantemente, interesses de ordem pública, apenas é admissível quando tem por finalidade alcançar uma maior estabilidade na aplicação do direito, um maior prestígio das instituições encarregadas da administração da Justiça e, acima de tudo, uma maior eficácia do princípio da igualdade dos cidadãos quanto à lei.
Tal noção de “melhoria da aplicação do direito”, que incidirá em questão jurídica, tendencialmente preencherá três requisitos: [1] ser relevante para a decisão da causa, [2] ser uma questão necessitada de esclarecimento e [3] ser passível de abstracção no sentido de que permita o isolamento de uma ou mais regras gerais aplicáveis a casos similares (Paulo Pinto de Albuquerque, “Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem”, Universidade Católica, Lisboa, 2011, pág. 303).
Ora, a questão colocada no recurso, independentemente da aludida ausência de demonstração, pelo recorrente, da necessidade em causa, reside em saber se a decisão administrativa contém factos que suportem a prática da contra-ordenação, já que só constitui contra-ordenação o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima, (art. 1.º do RGCO) e só excepcionalmente os factos praticados com negligência são puníveis (art. 8.º do RGCO).
O recorrente não pretende discutir se, no caso, determinado comportamento objectivamente consubstancia a contra-ordenação e/ou se é exigida, para tanto, actuação dolosa da arguida.
Se assim não fosse, crê-se que existiria razão para apelar à melhoria na aplicação do direito, dada a clamorosa incorrecção que impenderia sobre a sentença, ao arrepio manifesto da lei.
Porém, se o recorrente preconiza, afinal, a apreciação de questão que dependerá, pelo menos em parte, da interpretação que se faça quanto à forma de descrição desses factos atinentes à infracção, já não se detecta fundamento válido para essa alegada melhoria do direito.
Reconhecendo-se que, conforme explicita na motivação, descortina de modo visível esses factos, abonando-se na decisão administrativa, e que a sua perspectiva possa ter apoio jurisprudencial, não é menos verdade que, ainda assim, é perfeitamente admissível, também, que se entenda, como implícito à sentença recorrida, que essa decisão reveste, no que aqui releva, falta de narração concreta de factos e denota tendência conclusiva, que não se compadece com o estrito cumprimento do art. 58.º do RGCO, para que a arguida se possa efectivamente defender, em obediência ao art. 32.º. n.º 10, da Constituição da República Portuguesa.
Assim, sem que, por um lado, se depare com situação que seja excepcional e, por outro, com prejuízo para a realização da Justiça, não se afigura que consubstancie fundamento para a aceitação do presente recurso.
Aliás, mesmo que diferente fosse o entendimento nesta vertente, a natureza da sentença recorrida não permitiria o apelo a tal recurso.
Com efeito, da conjugação dos n.ºs 1 e 2 do referido art. 73.º, resulta que o recurso, ao abrigo do alegado n.º 2 deste preceito, só é admissível no tocante a sentença que tenha sido proferida nos termos do artigo 64.º, o que significa que tem de pôr termo ao processo, podendo ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter ou alterar a condenação (n.º 3 desse art. 64.º).
Na verdade, todos os casos aludidos no n.º 1 do art. 73.º se reportam a situações de decisão final, à excepção do específico da sua alínea d) – rejeição da impugnação -, já previsto, como referido, no art. 63.º e, quando no seu n.º 2 se estabelece Para além dos casos enunciados no número anterior, isso tem de interpretar-se como excluindo esses casos, mas já não o de se destinar a sentença proferida nos termos indicados.
Neste sentido, pode ver-se Simas Santos/Lopes de Sousa, in “Contra-Ordenações, Anotações ao Regime Geral”, Vislis, 2006, pág. 477.
Embora salvaguardando a faculdade desse recurso perante a excepcionalidade das situações a que se destina, revela-se que a atribuição da mesma alargada a outras decisões que não ponham termo ao processo colide com a geral restrição em matéria de recorribilidade e não se justifica, dadas as suas importantes finalidades, para decisões sem a característica de decisões finais.
A sentença de que se interpõe o recurso limitou-se a determinar o envio do processo à autoridade administrativa, com vista a suprir a omissão de factos.
Manifestamente, não se enquadra, pois, em decisão que pôs termo ao processo.
Atentas as razões expostas, indefere-se o requerimento, do que decorre que o recurso é considerado sem efeito (art. 74.º, n.º 3, do RGCO).
Sem custas.
Évora, 22 de Janeiro de 2013
Carlos Berguete Coelho