Évora
| 638/25.3T9OLH.E1 |  |
DESPACHO LIMINAR
IRRECORRIBILIDADE
COMPETÊNCIA
EXECUÇÃO DE COIMA
II – Aos recursos instaurados em processo executivo instaurado para cobrança de quantia certa de valor correspondente a coima não não é aplicável do disposto no art 73º do RGCO, mas sim o regime estabelecido no Código de Processo Civil, por remissão dos artigos 89º, nº 2 do RGCO, 491º, nº 2 do Código de Processo Penal;
III – É recorrível o despacho em que o tribunal se declara incompetente para tramitar a ação executive referida no número anterior (artigo 629º, º 2, alínea a) do Código de Processo Civil);
IV – Compete ao tribunal (e não à autoridade tributária) tramitar e conhecer das execuções para cobrança de quantia certa emergente do não pagamento de coimas.
Decisão sumária
I. Relatório
No Tribunal Judicial da Comarca de Faro, Juízo de Competência Genérica de Olhão, juiz 2, foi, pelo Ministério Público, instaurada, contra ..., SA, execução para cobrança da quantia de €149,64, referente a coima aplicada pela Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, no âmbito do processo de contraordenação n.º ....
Em despacho liminar, a Excelentíssima Senhora Juíza declarou a incompetência absoluta, em razão da matéria, do tribunal, para conhecer da execução e, em consequência, absolveu o executado da instância, nos termos do disposto nos artigos 65º, 97º, 98º, 99º e 577º, alínea a), todos do Código de Processo Civil, por entender que a dívida deverá ser cobrada em execução fiscal.
Inconformado com o assim decidido, o Ministério Público interpôs recurso para esta Relação, extraindo da motivação apresentada, as seguintes conclusões:
1. A decisão recorrida padece de erro grosseiro, notório e de uma flagrante e errónea aplicação do direito, que torna manifestamente necessária, para a melhoria da aplicação do direito, a admissibilidade do recurso, nos termos do artigo 73.°, n.° 2, do RGCO.
2. O presente recurso versa sobre matéria de direito, em concreto o despacho proferido pelo Tribunal a quo, o qual declarou a incompetência absoluta para executar a coima aplicada pela entidade administrativa.
3. O Ministério Público não se pode conformar com tal decisão.
4. O Ministério Público promoveu a execução da coima aplicada por entidade administrativa, por não terem sido voluntariamente pagos os valores em dívida por parte do executado.
5. Para o efeito, o Ministério Público submeteu requerimento executivo que deu origem aos presentes autos.
6. Pelo despacho recorrido, o Tribunal a quo decidiu que é absolutamente incompetente em razão da matéria para apreciar a presente acção executiva, considerando que tal competência recai sobre a Autoridade Tributária.
7. O legislador não alterou o disposto nos artigos 61.°, 88.° e 89.°, do Regulamento das Custas Processuais, mantendo-se a competência para a execução da coima administrativa não paga junto dos Tribunais.
8. Perante a actual redação do artigo 35.°, do Regulamento das Custas Processuais, apenas se considera admissível que a Autoridade Tributária tenha competência para a execução das custas da entidade administrativa. No que respeita à coima, o legislador não atribuiu essa competência à Autoridade Tributária.
9. Ao julgar que é absolutamente incompetente em razão da matéria para apreciar a acção executiva que deu origem aos presentes autos, com o devido respeito por opinião contrária, o tribunal a quo violou o disposto nos artigos 61.°, 88.°, e 89.°, do RGCO, 35.°, do Regulamento das Custas Processuais, e 64.°, do Código de Processo Civil, por força do disposto no artigo 4.°, do Código de Processo Penal.
10. Numa interpretação conforme com o disposto nos artigos antecedentes e demais disposições legais aplicáveis, consideramos que o tribunal recorrido não se poderia declarar materialmente incompetente para proceder à execução da coima, por se verificar que o Juízo de Competência Genérica de Olhão, do Tribunal Judicial da Comarca de Faro, é territorialmente e materialmente para apreciar a presente acção executiva, devendo os autos prosseguir os seus ulteriores termos.
11. Deve, assim, ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida, determinando-se, consequentemente, que prossiga a presente execução relativamente à coima aplicada pela entidade administrativa.
A peça recursiva é antecedida de um requerimento (onde expressamente se suscita uma questão prévia), do seguinte teor:
DA ADMISSIBILIDADE DO RECURSO AO ABRIGO DO DISPSOTO NO ARTIGO 73.º, N.º 2, DO REGIME GERAL DAS CONTRA-ORDENAÇÕES
O Ministério Público recorre do despacho proferido pelo Tribunal a quo que se declarou absolutamente incompetente, em razão da matéria, para executar coimas aplicadas por entidades administrativas, sustentando esta decisão na interpretação que fez do artigo 35.° do Regulamento das Custas Processuais e do Parecer n.° 27/2020, de 04/10, do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República.
A questão da recorribilidade de despachos semelhantes ao despacho recorrido já foi apreciada várias vezes pelo Venerando Tribunal da Relação de Évora, todavia os acórdãos e/ou decisões sumárias proferidas não têm sido uniformes.
Pois, por um lado, foram proferidas decisões que admitiram o recurso e atribuíram competência ao Juízo de Competência Genérica de Olhão, indicando-se a título exemplificativo, o Acórdão de 20/02/2024, no Processo n.° 315/23.0T9OLH.E1, Relator Gomes de Sousa, cujo dispositivo refere “conceder parcial provimento ao recurso e, consequentemente, revogar a decisão recorrida na parte em que declarou o Tribunal absolutamente incompetente, em razão da matéria, para apreciar a ação executiva instaurada para cobrança coerciva da coima, devendo ser determinado o prosseguimento da execução para cobrança da coima”; a Decisão Sumária de 25/06/2024, no Processo n.° 791/20.2EAFAR.E1, Relator Jorge Antunes, onde se lê “(...) o tribunal criminal é materialmente competente para a tramitação de processo executivo para pagamento de quantia certa cujo título executivo é constituído por certidão de condenação administrativa no pagamento de coima, proferida em processo de contraordenação, não tendo a entrada em vigor da Lei 27/2019 de 28 de março, alterado esse paradigma”; e o Acórdão de 24/10/2023, no Processo n.° 109/23.2T9OLH.E1, Relator João Carrola, em cujo sumário se lê “ I. Não estabelecendo a Lei 27/2019 de 28 de Março, qual o tribunal competente para a execução por coima aplicada pela autoridade administrativa, não pode deixar de se entender que foi intenção do legislador manter, nessa parte, o regime anteriormente em vigor (que vinha sendo seguido pela jurisprudência) - resultante do art.° 89.° n.°s 1 e 2, com referência para o art.° 61.° n.° 1, ambos do RGCO, que não sentiu necessidade de alterar - donde se infere que será competente o tribunal competente para conhecer da impugnação da decisão administrativa, ou seja, a secção criminal/ locais criminais e de competência genérica, ex vi art.° 130 n.° 2, al. d) da Lei 62/2013. III. É perante esse tribunal que, de acordo com o art.° 89.° n.° 1 do RGCO, deve ser promovida a execução, pelo que, também por aqui, não sendo paga a coima, a respetiva execução terá de ser promovida perante o tribunal criminal (o tribunal competente para a decisão da impugnação)”.
Por outro lado, várias foram as decisões que entenderam que a decisão judicial de incompetência material supra referida é irrecorrível, nomeadamente, o Acórdão de 09/01/2024, no Processo n.° 516/23.0T9OLH.E1, Relatora Fátima Bernardes; a Decisão Sumária de 29/11/2023, no Processo n.° 82/23.1T9OLH.E1, Relator Moreira das Neves; e o Acórdão de 21/11/2023, no Processo n.° 202/23.1T9OLH.E1, Relator Gomes de Sousa. Nestas decisões, em suma, entendeu-se que os recursos das decisões judiciais proferidas nos processos contraordenacionais são apenas os previstos no artigo 73.° do Regime Geral das Contra-ordenações (Decreto-lei n.° 433/82, de 27 de outubro, doravante RGCO), bem como não se admitiu a recorribilidade destas decisões nos termos dos artigos 644.°, n.° 2, alínea b) e 629.°, n.° 2, alínea a), aplicáveis por força do artigo 491.°, n.° 2, do Código de Processo Penal, para cujo regime remete o artigo 89.°, n.° 2, do RGCO.
Ora, salvo o devido respeito por posição diversa, o Ministério Público entende que a decisão judicial em causa deve ser passível de recurso por se afigurar manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito, nos termos do disposto no artigo 73.°, n.° 2, do RGCO, porque a decisão recorrida padece de erro jurídico grosseiro, incomum e notório, tendo o Tribunal a quo feito uma errónea aplicação do direito evidente.
Com a entrada em vigor da Lei n.° 27/2019, de 28 de Março, o tribunal criminal nunca deixou de ser materialmente competente para a tramitação de processo executivo para pagamento de quantia certa cujo título executivo é constituído por certidão de condenação administrativa no pagamento de coima, proferida em processo de contraordenação.
Todavia, a interpretação do Tribunal a quo em sentido diverso plasmada na decisão recorrida e em várias outras decisões semelhantes proferidas tem impedido e/ou dificultado a execução de inúmeras coimas (já ultrapassam duzentas).
Por seu turno, a entidade administrativa não remeterá certidão de condenação no pagamento de coima para execução para a Autoridade Tributária se esta só deve desencadear os mecanismos legalmente previstos para a cobrança coerciva das custas.
O Ministério Público apela à aplicação do mecanismo de carácter excepcional previsto no artigo 73.°, n.° 2, do RGCO, porque considera que a questão controvertida apresenta dignidade e importância que extravasa a situação concreta, verifica-se um interesse de ordem pública, com vista à estabilidade e coerência do sistema jurídico que deve preconizar soluções que melhor contribuam para a igualdade dos cidadãos perante a lei.
Paulo Pinto de Albuquerque, in Comentário do Regime Geral das Contra- Ordenações à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, Universidade Católica Editora, página 303, parágrafos 23 a 26, defende que o recurso só será admissível a título excecional, nos termos previstos no n.° 2, do artigo 73.°, do RGCO, caso se verifiquem três requisitos, a saber: (i) ser relevante para a decisão da causa, (ii) ser uma questão que necessita de esclarecimento e (iii) ser passível de abstração no sentido de que permita o isolamento de uma ou mais regras gerais aplicáveis a casos similares.
Ora, in casu, estão verificados esses três requisitos: o recurso é essencial para a decisão da causa, com relevante aplicação prática, pois caso o presente recurso obtenha provimento os autos de execução poderão prosseguir os seus trâmites legais; trata-se de uma questão que necessita de ser esclarecida caso contrário a coima em apreço não será cobrada coercivamente, nem nos Tribunais comuns, nem na Autoridade Tributária; além disso, a decisão que recair sobre o recurso apresentado é susceptível de elucidar sobre o paradigma efectivamente em vigor, que deverá ser aplicável em casos idênticos futuros.
O Tribunal a quo escusou-se à aplicação do direito vigente, razão pela qual, se impõe que o presente recurso, a título excecional, seja admitido atenta a pertinência das razões aqui invocadas, levando a concluir justificar-se a sua apreciação por ocorrência de um erro grave, incomum e notório, de modo que a solução jurídica contida na decisão recorrida, não possa manter-se, sob pena de violação grosseira dos princípios da legalidade e proporcionalidade.
Pelo exposto, o Ministério Público conclui que a decisão recorrida padece de erro grosseiro, notório e de uma flagrante e errónea aplicação do direito, que torna manifestamente necessária, para a melhoria da aplicação do direito, a admissibilidade do presente recurso nos termos do disposto no artigo 73.°, n.° 2, do RGCO, o que se requer.
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A Excelentíssima Senhora Juíza "a quo", admitiu o recurso por o considerar ser legalmente admissível ao abrigo do disposto nos artigos 629.º, n.º 2, alínea a), 644.º, n.º 1, alínea a) e n.º 2, alínea b), 852.º e 853.º, n.º 2, alínea a), do Código de Processo Civil, conjugados com os artigos 41.º e 73.º, n.º 1, al. c) e 74º, nº1º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, que instituiu o ilícito de mera ordenação social (de ora em diante, RGCO).
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Subidos os autos a esta Relação, o Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer, sustentando que o recurso ser conhecido (admitindo, todavia, a desnecessidade de lançar mão do mecanismo previsto no artigo 73º, nº 2 do RGCO), merecendo provimento, revogando-se, por consequência, o douto despacho recorrido.
II. Exame preliminar
O recurso é o próprio, foi tempestivamente interposto, por quem tem legitimidade e mostra-se regularmente admitido, com efeito e momento de subida adequado.
Nada obsta ao seu conhecimento ou justifica a sua rejeição.
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Constata-se que a questão a decidir no presente recurso – atinente à competência material para a execução de coima – tem vindo a ser judicialmente apreciada de modo reiterado (cf. o acórdão, de 3 de dezembro de 2024, publicado em www.dgsi.pt, processo 126/23.2T9OLH.E1, ainda que não uniforme (como diretamente transparece do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 9 de julho de 2025, publicado em https://juris.stj.pt/, processo 319/23.2T9OLH.E1-A.S1) neste Tribunal de Relação.
Com efeito, a grande divergência jurisprudencial que se regista nesta Relação prende-se com a admissibilidade ou não de recurso do despacho que declara a incompetência absoluta do tribunal "a quo" e não com o mérito do recurso (pois, mesmo os acórdãos onde se decidiu que o recurso do despacho não é admissível acabam por, quando entram no mérito da causa, por reconhecerem que a competência material para apreciar e tramitar as execuções por coima não fiscal é dos tribunais judiciais).
Tendo tal presente, atentos os termos dos presentes autos e o disposto no artigo 417º, nº 6, alínea d) do Código de Processo Penal, é admissível a prolação de decisão sumária, o que se passa a fazer.
III. Fundamentação.
III.I. Delimitação do objeto do recurso.
Nos termos consignados no artigo 412º nº 1 do Código de Processo Penal e atendendo à jurisprudência fixada pelo Acórdão do Plenário das Secções Criminais do Supremo Tribunal de Justiça n.º 7/95, de 19 de outubro de 1995, publicado no DR, I-A de 28 de dezembro de 1995, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões formuladas pelo recorrente na sua motivação, as quais definem os poderes cognitivos do tribunal ad quem, sem prejuízo de poderem ser apreciadas as questões de conhecimento oficioso.
Em obediência a tal preceito legal, a motivação do recurso deverá enunciar especificamente os fundamentos do mesmo e deverá terminar pela formulação de conclusões, deduzidas por artigos, nas quais o recorrente resume as razões do seu pedido, de forma a permitir que o tribunal superior apreenda e conheça das razões da sua discordância em relação à decisão recorrida.
Considerando as conclusões que retirou da motivação do recurso apresentado, a única questão a decidir consiste em saber se a competência para tramitar a ação executiva de decisão da autoridade administrativa condenatória em quantia certa é dos tribunais comuns ou da autoridade tributária (em execução fiscal).
Antes, porém, cumpre apreciar a questão prévia que foi suscitada pelo recorrente.
III.II. A decisão recorrida
É o seguinte o teor da decisão recorrida:
“Iniciaram-se os presentes autos executivos com requerimento executivo apresentado pelo Ministério Publico, para cobrança de coima no valor de 149.64€, devida à ANSR.
Estabelece o actual art.° 35° do Regulamento das custas processuais (após - Lei n.° 27/2019, de 28/03) o seguinte:
1 - Compete à administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.
2 - Cabe à secretaria do tribunal promover a entrega à administração tributária da certidão de liquidação, por via eletrónica, nos termos a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça, juntamente com a decisão transitada em julgado que constitui título executivo quanto às quantias aí discriminadas.
3 - Compete ao Ministério Público promover a execução por custas face a devedores sediados no estrangeiro, nos termos das disposições de direito europeu aplicáveis, mediante a obtenção de título executivo europeu.
4 - A execução por custas de parte processa-se nos termos previstos nos números anteriores quando a parte vencedora seja a Administração Pública, ou quando lhe tiver sido concedido apoio judiciário na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo.
5 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a execução por custas de parte rege-se pelas disposições previstas no artigo 626.° do Código de Processo Civil.
A propósito da alteração legislativa que deu origem à sobre dita norma, pronunciou-se o Ministério Publico no Parecer do Ministério Publico sobre a proposta de Lei n° 149/XIII/4a GOV enviado em 24.10.2018.
O parecer supra referido sustenta aliás a sua inteira concordância com ser retirada a competência aos tribunais judicias para proceder a cobrança de custas e coimas, manifestando unicamente a sua discordância relativamente a essa competência no que concerne à pena de multa.
Aliás e no que concerne ao disposto no art° 89° do RGCO também o referido parecer contem menção da alteração que deveria ser feita à referida norma.
É certo que o diploma não contempla essa mesma alteração, no entanto uma interpretação sistemática do diploma (conjugada com a lei geral tributária e o código do procedimento e processo tributário) não pode deixar de considerar que a execução por coimas não cabe aos tribunais, mas antes à autoridade tributária No âmbito aliás deste parecer, e com o intuito de de facto delimitar as competências do Ministério Publico no âmbito das execuções de origem penal ou contra ordenacional, foi referido que o art.° 148° do C.P.P.T deveria conter uma alínea c) no seu numero 2°, contendo as coimas emitidas por entidades administrativas .
A referida alínea c) limitou-se a custas, multas não penais e sanções pecuniárias em processo judicial.
Porém a norma constante do n°1°, alínea b) da referida norma contempla as coimas aplicadas em decisões e sentenças, onde incluímos obviamente as coimas de entidades administrativas ou as coimas aplicadas em por sentença após recurso de impugnação judicial de decisão administrativa.
É aliás tal facto também referido no 1. Parecer do Ministério Publico n° 27/2020, de 0410 que refere o seguinte:
“Cobrança das custas fixada na fase administrativa do processo contraordenacional.
1a Na sua versão original, o Regime Geral das Contraordenações remetia a execução das custas para o disposto nos artigos 171.° e seguintes do Código das Custas Judiciais, assim atribuindo ao Ministério Público competência para promover a sua execução junto dos tribunais judiciais (artigo 202.°, n.° 2, daquele Código);
2. a Esta solução, apesar das inúmeras alterações legislativas que enfrentou, manteve-se quase inalterada até a entrada em vigor da Lei n.° 27/2019, de 28 de março, relativa a aplicação do processo de execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial;
3. a Com efeito, considerando a natureza tributária das custas e seguindo o exemplo da jurisdição administrativa e fiscal, o legislador inverteu aquele paradigma, remetendo para a execução fiscal a cobrança coerciva das custas fixadas em processo judicial;
4. a Para esse efeito, a Lei n.° 27/2019, de 28 de março, alterou o Código de Procedimento e de Processo Tributário que passou a dispor que «Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei: [...] Custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial [artigo 148.°, n.° 2, ala c)];
5. a Bem como o artigo 35.°, n° 1, do Regulamento das Custas Processuais, que sob a epígrafe «execução», passou a dispor que: «Compete a administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial»;
6a Embora nem a Lei n.° 27/2019, de 28 de março, nem as normas que ela alterou, o digam expressamente, deve entender-se que este regime é aplicável as custas fixadas na fase administrativa do processo de mera ordenação social, competindo a Administração Tributária proceder a sua cobrança coerciva;
7. a Desde logo, porque, continuando o artigo 92.°, n.° 1, do Regime Geral das Contraordenações, a remeter para os preceitos reguladores das custas em processo criminal, será aqui aplicável o disposto no artigo 35.° do Regulamento das Custas;
8. a Depois, porque, atenta a sua natureza, tais custas estão incluídas no âmbito do artigo 148.°, n° 1, al.a a), do Código de Procedimento e de Processo Tributário, segundo o qual o processo de execução fiscal abrange, para além do mais, a cobrança coerciva de taxas, demais contribuições financeiras a favor do Estado, adicionais cumulativamente cobrados, juros e outros encargos legais;
9. a Em terceiro lugar, porque, em vez de atribuir ao juízo ou tribunal que as tenha proferido competência para executar as decisões relativas a multas, custas e indemnizações previstas na lei processual aplicável, o legislador passou a atribuir-lhe, apenas, competência para a execução das decisões relativas a multas penais e indemnizações previstas na lei processual aplicável(artigo 131.° da Lei da Organização do Sistema Judiciário);
10. a Em quarto lugar, porque o legislador restringiu os poderes do Ministério Público, maxime o poder de promover a execução por custas, conferindo-lhe, agora, apenas, competência para promover a execução das penas e das medidas de segurança e, bem assim, a execução por indemnização e mais quantias devidas ao Estado ou a pessoas que lhe incumba representar judicialmente (artigo 469.° do Código de Processo Penal);
11. a Finalmente, porque o legislador eliminou a referência a execução por custas, que constava do artigo 491.°, n° 2, do Código de Processo Penal, passando a mesma a ser da competência exclusiva da Administração Tributária;
12. a Com estas alterações, para além de ter atribuído a Administração Tributária competência para proceder a cobrança coerciva das custas, o legislador eliminou as normas que antes atribuíam ao Ministério Público competência para promover a sua execução e aos tribunais judiciais competência para a tramitar;
13. a Desta forma, o artigo 148.°, n.° 1, al.a a), do Código de Procedimento e de Processo Tributário, passou a incluir a cobrança da taxa de justiça e dos encargos legais, que, por força de disposições legais especiais, antes lhe estava subtraída; e
14 a Se as entidades administrativas remeterem ao Ministério Público expediente destinado a cobrança de custas fixadas em processo de contraordenação, tal expediente deverá, por mera economia de meios, ser reencaminhado diretamente a Autoridade Tributária, com conhecimento ao remetente.
O parecer supramente citado, descreve a restrição da competência do ministério publico, circunscrevendo-a unicamente a multas penais e indemnizações arbitradas em processo penal.
Não podemos deixar ainda de trazer à colação o seguinte:
O Código de procedimento e processo tributário, no seu art0 148°, n°1°, alínea b), estatui: “O processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva das seguintes dívidas: b) Coimas e outras sanções pecuniárias fixadas em decisões, sentenças ou acórdãos relativos a contra-ordenações tributárias, salvo quando aplicadas pelos tribunais comuns.
A questão da competência dos tribunais ou da administração tributária para proceder à cobrança de coimas aplicadas por entidades administrativas, tem pois que ser solucionada através de um processo de interpretação, uma vez que, as alterações sugeridas pelo Ministério Publico no parecer de 24.10.2018, relativamente à norma constante do art.° 89° do RGC não sofreram acolhimento na lei. Nesta interpretação jurídica temos em conta elementos, meios, factores ou critérios que devem utilizar-se harmónica e não isoladamente, socorrendo-nos de elementos lógicos com os quais se tenta determinar o espírito da lei, a sua racionalidade ou a sua lógica.
Estes elementos lógicos agrupam-se em três categorias:
a) elemento histórico que atende à história da lei (trabalhos preparatórios, elementos do preâmbulo ou relatório da lei e occasio legis [circunstâncias sociais ou políticas e económicas em que a lei foi elaborada];
b) o elemento sistemático que indica que as leis se interpretam umas pelas outras porque a ordem jurídica forma um sistema e a norma deve ser tomada como parte de um todo, parte do sistema;
c) elemento racional ou teleológico que leva a atender-se ao fim ou objectivo que a norma visa realizar, qual foi a sua razão de ser (ratio legis).
Aplicando estes elementos à analise da Lei Lei n° 27/2019, de 28 de Março, a qual se encontra sumariada da seguinte forma: “Aplicação do processo de execução fiscal à cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial, procedendo à sétima alteração à Lei da Organização do Sistema Judiciário, trigésima terceira alteração ao Código de Procedimento e de Processo Tributário, sétima alteração ao Código de Processo Civil, décima terceira alteração ao Regulamento das Custas Processuais, trigésima terceira alteração ao Código de Processo Penal, quarta alteração ao Código da Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade e segunda alteração ao Decreto-Lei n.° 303/98, de 7 de outubro”, conjugando com o parecer do Ministério Publico sobre a proposta de Lei n° 149/XIII/4a GOV enviado em 24.10.2018, com as referências já mencionadas, bem como o art.° 148°, n°1° alínea b) e n°2° alínea c) do Código do Procedimento e Processo Tributário, entendemos que o legislador quis concentrar na administração tributária toda a cobrança de valores pecuniários, com excepção da quantia relativa à pena de multa ou indemnização arbitrada em processo penal (competência que se mantêm no Ministério Publico), uma vez que estas assumem relevância penal, seja para determinação do cumprimento de condição da suspensão, seja para extinção da pena de multa ou sua conversão em prisão subsidiária.
Face ao exposto declaro os tribunais judiciais absolutamente incompetentes, em razão da matéria, para executarem coimas aplicadas por entidades administrativas. (este nosso entendimento mereceu confirmação do Tribunal da relação de Évora - Ac do TRE proferido no processo 319/23.2T9OLH.E1 de 07/11/2023)
A incompetência absoluta em razão da matéria verificada constitui excepção dilatória, de conhecimento oficioso e a todo o tempo, e importa a absolvição do Executado da instância, nos termos do disposto nos artigos 65°, 97°, 98°, 99° e 577°, al. a) do Código de Processo Civil.
(…)
III.III - Apreciação do mérito do recurso.
III.III.I A questão prévia suscitada
O despacho de que o Ministério Público, na 1.ª instância, pretende interpor recurso, manifestamente não se enquadra em qualquer das alíneas do n.º 1 do artigo 73º do RGCO, que elenca as decisões que, no âmbito do processo de contraordenação, admitem recurso para a Relação.
A irrecorribilidade de uma decisão proferida em processo contraordenacional ao abrigo do citado artigo 73º, nº 1 constitui um dos pressupostos de admissibilidade do recurso excecional para melhoria da aplicação do direito ou para promoção da uniformidade de jurisprudência. É, claramente, o que resulta da expressão inicial do artigo 73º, nº 2 do mesmo artigo (“para além dos casos enunciados no número anterior”).
Em nosso entender, no caso presente, o recurso ao preceituado no artigo 73º, nº 2 do RGCO não tem cabimento por a decisão de que se pretende recorrer não caber na previsão daquela norma. E isto, pelos motivos que passaremos a analisar.
É certo, tal como o assinala o recorrente, que o Tribunal da Relação de Évora está dividido quanto à questão da recorribilidade ou não da decisão de declaração de incompetência material do tribunal para a tramitação de processo executivo para cobrança de coima aplicada pela autoridade administrativa, em processo de contraordenação. Aliás, é essa divergência jurisprudencial que levou o Ministério Público a requerer o recurso para melhoria da aplicação do direito ou da promoção da uniformidade da jurisprudência.
Dispõe o artigo 73º, n.º 2, do RGCO:
“Para além dos casos enunciados no número anterior, poderá a relação, a requerimento do arguido ou do Ministério Público, aceitar o recurso da sentença quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência.”
Tal como resulta expressamente da norma acabada de reproduzir, a decisão contra a qual se pretende reagir ao abrigo do artigo 73º, n.º 2 do RGCO tem de ter por objeto uma sentença (no mesmo sentido, Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, Contra-ordenações, Anotações ao Regime Geral, Visilis, 2001, página 388 e António Beça Pereira, Regime Geral das Contra-ordenações e Coimas, Almedina, 12ª edição, página 226).
No caso presente, não foi proferida qualquer sentença, razão bastante para que o recurso não possa ser conhecido pela via requerida.
Para além disso, o recurso em causa só pode ser admitido quando se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade de jurisprudência.
Os conceitos de “manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade de jurisprudência” são conceitos indeterminados, carecendo de densificação jurisprudencial.
A jurisprudência vem densificando o conceito de recurso “manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito”, afirmando que o mesmo ocorre quando na decisão impugnada se constate a existência de um erro jurídico grosseiro, incomum, uma errónea aplicação do direito por demais evidente (cf. por exemplo os acórdãos – publicados em www.dgsi.pt - da Relação de Lisboa, de 27 de junho de 2023, processo 865/22.5Y5LSB.L1-9, da Relação de Guimarães, de 20 de fevereiro de 2024, processo 746/22.2T9PTL.G1 e deste Tribunal da Relação de Évora, de 25 de outubro de 2024, processo 1723/23.1T8FAR.E1). Tal como se escreveu no acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 27 de maio de 2008 (publicado no mesmo sítio, processo 883/08-1), “só é de aceitar o recurso extraordinário a que alude o n.º 2 do art. 73.º do RGCO quando se trate de recurso de sentença e quando na decisão recorrida o erro avultar de forma categórica e, pela dignidade da questão, pelos importantes reflexos materiais que a solução desta comporte para os por ela visados e generalidade que importe na aplicação do direito, seja inexoravelmente preciso corrigir aquele.”
À luz destas considerações, não se afigura que o recurso que o Ministério Público pretende ver apreciado seja manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito. Não se pode considerar que o entendimento expresso na decisão do tribunal "a quo" configura um erro jurídico grosseiro ou uma errónea aplicação do direito flagrante e evidente. A demonstrá-lo está a querela jurisprudencial que o próprio recorrente enuncia no requerimento ora em apreciação. A este propósito, refira-se que a apontada divergência jurisprudencial deu origem à interposição de recurso extraordinário para fixação de jurisprudência, tendo o Supremo Tribunal de Justiça proferido acórdão, reconhecendo existir oposição de julgados quanto à questão de saber se a competência para execução de coima aplicada por autoridades administrativas é dos tribunais judiciais ou da Autoridade Tributária (acórdão, de 9 de julho de 2025, proferido no processo 319/23.2T9OLH.E1-A.S1, publicado em www.dgsi.pt), estando a decorrer os subsequentes trâmites com vista à a prolação do acórdão uniformizador.
Assim, por não se tratar de uma sentença nem se justificar à melhoria da aplicação do direito, nunca o recurso seria admissível pela via do disposto no artigo 73º, nº 2 do RGCO.
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É nosso entendimento, porém, que a inadmissibilidade do recurso por aquela via assenta, primacialmente, noutra circunstância e que se prende com a natureza do processo instaurado na 1ª instância e com a admissibilidade do recurso, não com fundamento no citado artigo 73º, mas sim com fundamento no artigo 629, nº 2 do Código de Processo Civil.
Vejamos, pois, regressando à questão da recorribilidade ou não do despacho proferido pelo tribunal "a quo".
No sentido da inadmissibilidade de tal recurso pronunciaram-se (entre muitos outros) os acórdãos ou decisões sumárias deste Tribunal da Relação de Évora proferidos nos processos 126/23.2T9OLH.E1, 54/23.1T9OLH.E1, 93/23.2T9OLH.E1 e 313/23.3T9OLH.E1 (decisões publicadas em www.dgsi.pt).
Muito resumidamente, a irrecorribilidade do despacho é sustentada em vários argumentos, designadamente:
1. A evolução da redação do artigo 91º, nº 2 do RGCO denuncia que o pensamento legislativo que decorre da aprovação do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de setembro, era afastar a possibilidade de haver recursos em processo executivo de coima, dadas as garantias de defesa já conferidas na fase administrativa e judicial do processo contraordenacional;
2. O artigo 73º do RGCO é taxativo ao definir os despachos que admitem recurso, sendo tal preceito aplicável, com as necessárias adaptações, às execuções de coimas aplicadas pela autoridade administrativa;
3. O regime do artigo 629º do Código de Processo Civil não é aplicável às execuções instauradas para cobrança coerciva de coimas aplicadas pela autoridade administrativa uma vez que, de um lado, o regime estabelecido no RGCO é completo, não carecendo de ser integrado por normas supletivas e, de outro lado, o Supremo Tribunal de Justiça vem decidindo recusar a aplicabilidade ao processo penal do artigo 629º, alínea a), do Código de Processo Civil, ex vi do disposto no artigo 4º do Código de Processo Penal, em matéria penal, acolhendo o entendimento de que o regime normativo dos recursos penais é completo e carateriza-se por uma pretensão de autonomia face ao processo civil, procedendo a um tratamento das suas dimensões essenciais, pelo que, não havendo lacuna a assinalar a esse regime, não há razão para aplicar as normas do Código de Processo Civil;
4. Seria um contrassenso admitir o recurso na fase executiva (ainda que o mesmo respeite a coima de valor inferior a €250,00) e não o admitir na fase declarativa.
A recorribilidade do despacho é também sustentada por vários acórdãos deste Tribunal (cf., por todos, o acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 5 de fevereiro de 2024, processo 154/23.8T9OLH.E1, publicado em https://diariodarepublica.pt/), com base em argumentação que se pode resumir nos seguintes termos:
a. O artigo 73º do RGCO não é aplicável ás execuções de coima aplicadas por autoridade administrativa, mas apenas à fase da impugnação judicial da decisão que aplicou a coima;
b. O artigo 89º, nº 2 do mesmo diploma legal remete expressamente para o disposto no Código de Processo Penal sobre a execução da multa. Por seu lado, o artigo 491º, nº 2 do Código de Processo Penal estabelece que o Ministério Público promove logo a execução, que segue as disposições previstas no Código de Processo Civil para a execução por indemnizações. Esta remissão é feita para todo o regime, incluindo o regime recursivo, o que torna aplicável o preceituado no artigo 629º, nº 2, alínea a) do Código de Processo Civil;
c. Este último preceito determina que é admissível recurso com fundamento na violação das regras de competência internacional, das regras de competência em razão da matéria ou da hierarquia, ou na ofensa de caso julgado.
Ponderados os judiciosos argumentos de uma e de outra tese, acompanhamos a que entende ser o despacho em causa recorrível.
O artigo 91º, nº 2 do RGCO, na sua redação originária previa expressamente que era admissível recurso para a relação nos seguintes casos:
“2 - Admite-se, todavia, recurso para a relação nos seguintes casos:
a) Admissibilidade de execução de coima aplicada por via judicial;
b) Nos casos referidos na alínea b) do número anterior [decisões tomadas pelas autoridades administrativas em matéria de facilidades de pagamento], quando as decisões forem da competência do tribunal da comarca.
3 - As decisões referidas nos n.ºs 1 e 2 serão tomadas sem necessidade de audiência oral, assegurando-se ao arguido ou ao Ministério Público a possibilidade de justificarem, por requerimento escrito, as suas pretensões.”
O nº 2 do artigo 91º foi expressamente revogado pelo Decreto-Lei 244/95, de 14 de setembro.
A revogação deste nº 2 leva alguns autores e alguma jurisprudência a concluírem que deixou de haver a possibilidade de serem interpostos recursos nos processos de execução de coima (na doutrina, v.g. Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, Contraordenações, Anotações ao Regime Geral, Vislis, 2001, página 483 e seguinte). Para outros, o entendimento deve ser o oposto: a revogação do nº 2 do artigo 91º determina a aplicabilidade das regras gerais em matéria de recursos do Código de Processo Civil, mas sempre com as limitações previstas no artigo 73º do RGCO (Beça Pereira, Regime Geral das Contraordenações e Coimas, Almedina, 12ª edição, página 256).
No caso presente (à semelhança do que ocorreu nas situações a que se refere a jurisprudência citada), está em causa uma ação executiva para cobrança de quantia certa imposta por decisão administrativa, não impugnada judicialmente, proferida no âmbito de um processo contraordenacional. A tramitação da ação executiva deve, pois, em primeiro lugar, seguir a tramitação prevista no RGCO com a sua atual redação.
Entendemos que a revogação do artigo 91º, nº 2 citado não determinou que os recursos em ações executivos passassem a ser regulados pelo disposto no artigo 73º do RGCO. De um lado, a análise deste preceito legal leva-nos a concluir que o mesmo se refere apenas à fase da impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa. A inserção sistemática do artigo 73º no Capítulo IV – Recurso e processo judiciais – e não no Capítulo VIII – Da execução, reforça a ideia de que o artigo 73º se aplica apenas à fase da impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa.
O RGCO não prevê exaustivamente uma forma de processo executivo. Estabelece, no seu artigo 89º, que a execução é promovida pelo Ministério Público junto do tribunal competente, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Penal sobre a execução da multa. Aquela norma remete, pois, para os artigos 489º e seguintes deste código.
Resulta, por seu lado, do artigo 491º, nº 2 do Código de Processo Penal que a execução segue as disposições previstas no Código de Processo Civil para a execução por indemnizações.
A remissão para o Código de Processo Civil é uma remissão de regime: respeita tanto aos preceitos que regulam a tramitação do processo na primeira instância como aos que respeitam ao regime recursivo das decisões ali proferidas.
O artigo 629º do Código de Processo Civil define as decisões suscetíveis de recurso.
O nº 1 de tal inciso constitui a cláusula geral em matéria de decisões que admitem recurso e dispõe: “o recurso ordinário só é admissível quando a causa tenha valor superior à alçada do tribunal de que se recorre e a decisão impugnada seja desfavorável ao recorrente em valor superior a metade da alçada desse tribunal, atendendo-se, em caso de fundada dúvida acerca do valor da sucumbência, somente ao valor da causa.”
O nº 2 alarga o âmbito das decisões que admitem recurso, estabelecendo, para o que aqui interessa analisar, que, independentemente do valor da causa e da sucumbência, é sempre admissível recurso com fundamento na violação das regras de competência internacional, das regras de competência em razão da matéria ou da hierarquia, ou na ofensa de caso julgado [alínea a)].
É este, precisamente, o caso dos autos, na medida em que a decisão recorrida declara o juízo de competência genérica de Olhão da Restauração incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido de execução que o Ministério Público apresentou.
O despacho é, pois, recorrível e é-o sem necessidade de recurso ao disposto no artigo 73º, nº 2 do RGCO.
Assim, indeferir-se-á o requerimento de recurso excecional apresentado pelo Ministério Público na 1ª instância, mas não deixará de se conhecer do recurso com fundamento diverso.
Cumpre, antes de seguir na apreciação do recurso, ter presente que o disposto no artigo 629º, nº 2, alínea a) do Código de Processo Civil é invocado pelo recorrente no requerimento pelo qual interpõe o recurso. A invocação do artigo 73º, nº 2 do RGCO surge, deste modo, como uma “via subsidiária” para o caso de se entender que o recurso ordinário não é admissível. Por exigência legal imposta pelo artigo 74º, nº 2 do RGCO, impunha-se que o requerimento formulado ao abrigo do citado artigo 73º, nº 2 antecedesse o recurso.
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III.III.II - A definição da competência para tramitar a presente ação executiva
Assente a questão da admissibilidade do recurso, vejamos a questão submetida à nossa apreciação e que se prende com a definição da competência para tramitar a presente ação executiva.
Adiantando a decisão que será tomada sobre a questão a resolver, perfilhamos do entendimento segundo o qual o Tribunal recorrido é o competente para tramitar a execução da coima.
Vejamos.
Nos termos do disposto no artigo 89º do Decreto-Lei 433/82, de 27 de outubro, que constitui o Regime Geral do Ilícito de Mera Ordenação Social (de ora em diante designado por RGCO), o não pagamento da coima dará lugar à execução, que será promovida pelo Ministério Público perante o tribunal competente, aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Penal sobre a execução da multa” (n.º 1 e 2).
A execução por multa está prevista e essencialmente regulada nos artigos 489º a 491º-B e 510.º, todos do Código de Processo Penal.
Dispõe este último inciso legal que “em tudo o que não esteja especialmente previsto neste Código, a execução de bens rege-se pelo disposto no Código de Processo Civil e no Regulamento das Custas Processuais.”
Lê-se, por seu lado, no artigo 35.º, nº 1 do Regulamento das Custas Processuais (de ora em diante, RCP) que “compete à administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.”
O artigo 148º do Código do Procedimento e Processo Tributário, sob a epígrafe “âmbito da execução fiscal”, determina que:
1 – O processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva das seguintes dívidas:
a) Tributos, incluindo impostos aduaneiros, especiais e extrafiscais, taxas, demais contribuições financeiras a favor do Estado, adicionais cumulativamente cobrados, juros e outros encargos legais;
b) Coimas e outras sanções pecuniárias fixadas em decisões, sentenças ou acórdãos relativos a contraordenações tributárias, salvo quando aplicadas pelos tribunais comuns.
c) Coimas e outras sanções pecuniárias decorrentes da responsabilidade civil determinada nos termos do Regime Geral das Infrações Tributárias.
2 – Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei:
a) Outras dívidas ao Estado e a outras pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força do ato administrativo;
b) Reembolsos ou reposições.
c) Custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.
É, hoje, reconhecido que, não obstante a coima consubstanciar uma sanção pecuniária aplicada num procedimento administrativo, a mesma assume uma natureza penal, pois encontra o seu campo de aplicação no ilícito de mera ordenação social, pacificamente aceite como direito penal secundário, no qual, embora com autonomia dogmática, também se afirma, ainda que com menor ressonância ética, a função punitiva do Estado com recurso aos critérios de responsabilização subjetiva (neste sentido e até para maior desenvolvimento, acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 5 de fevereiro de 2024, publicado em www.dgsi.pt, processo 154/23.8T9OLH.E1).
Ora, considerando o que se acaba de dizer e a circunstância de a alínea b) do nº 1 do artigo 148º citado contemplar expressamente as “coimas”, é de concluir que as coimas em matéria não tributária não cabem na previsão da alínea c) do mesmo inciso legal.
Do mesmo modo, as coimas, por definição (ressalvadas as coimas aplicadas em processo penal ao abrigo do preceituado nos artigos 38º e 39º do RGCO), são aplicadas por autoridade administrativa. Como tal, não podem confundir-se com “outras sanções penais fixadas em processo judicial”, a que alude a alínea c) do nº 2 do artigo 148º citado. A coima constitui, pois, uma sanção pecuniária com natureza própria.
Apesar de – como aliás é referido no despacho recorrido – no iter do processo legislativo se ter ponderado a possibilidade de integrar as coimas no conjunto das quantias a executar no âmbito de execuções fiscais, o certo é que tal solução acabou por não ser acolhida na lei. É o que resulta da atual redação dada aos artigos 89º do RGCO e 148º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (de ora em diante, CPPT). Tal solução fundou-se na natureza (não tributária) das coimas e, certamente, na incapacidade de resposta da autoridade tributária para executar todas as coimas aplicadas e não pagas no país, seja qual for a sua natureza e entidade que as aplica.
Há, assim, que distinguir entre a competência para fixar as coimas (autoridade administrativa) e para a sua execução (juízo local do tribunal judicial com competência criminal, exceto se se tratar de coima por contraordenação tributária).
O regime assim criado é, sem dúvida, estranho e até pouco eficiente. Não se colocando em causa – até pelos normativos já acima reproduzidos – que as custas serão objeto de execução fiscal, fica estabelecido um sistema dual de execução das quantias que respeitam à coima e às custas, ainda que respeitem ao mesmo processo.
Porém, como é sabido, “o mau direito é ainda direito” e o intérprete deve presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (artigo 9º, nº 3 do Código Civil). A solução dual apontada, com todos os seus inconvenientes, é a única que encontra acolhimento na letra da lei.
Tendo em conta as razões expostas, conclui-se que o recurso merece provimento, impondo-se revogar a decisão recorrida.
***
IV - Dispositivo.
Por tudo o exposto, decide-se:
a. Indeferir, por falta de requisitos, o conhecimento do recurso por aplicação do disposto no artigo 73º, nº 2 do RGCO;
b. Revogar a decisão recorrida, declarando-se o Tribunal "a quo" competente em razão da matéria para apreciar a ação executiva instaurada para cobrança coerciva da coima, devendo ser determinado o prosseguimento da execução.
Sem custas.
Redigido com apelo ao Acordo Ortográfico (ressalvando-se os elementos reproduzidos a partir de peças processuais, nos quais se manteve a redação original).
Évora, 9 de março de 2026
Henrique Pavão