Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 159/04-2 |  |
AUTO DE NOTÍCIA
CONFIRMAÇÃO
TRABALHO SUPLEMENTAR
REGISTO
REINCIDÊNCIA
1. O art. 58º do RGCO, não afasta a possibilidade de a entidade decisora nos processos de contra-ordenação, remeter para a proposta elaborada pelo instrutor do processo;
2. O art. 58º do DL nº 433/82, de 27/10, interpretado no sentido de permitir a remissão para a proposta de decisão não viola o art. 32º nº10 da CRP;
3. As decisões condenatórias das autoridades administrativas proferidas em processo contra-ordenacional por remissão para a proposta formulada, nos termos do art. 125º do CPA, são válidas;
4. O art. 125º do CPA interpretado no sentido de ser aplicado ao processo de contra-ordenação não é inconstitucional;
5. O acto de confirmação de um auto de notícia é um mero acto de verificação formal da legislação invocada que prevê a infracção e pune o respectivo comportamento e ainda um controle com vista a ser conseguida a igualdade de tratamento na interpretação jurídica das respectivas normas;
6. O facto da entidade que confirmou o auto ter proferido a decisão administrativa não viola o princípio da imparcialidade da administração pública consagrado no art. 266º nº2 da CRP, nem o regime devidamente adaptado que resulta dos artigos 39º nº1, al.c) e 40º do CPP e 41º nº2 do RGCO.
Chambel Mourisco
Processo nº 159/04
Acordam, em audiência, na Secção Social do Tribunal da Relação de Évora:
A Delegação do I.D.I.C.T. de Évora levantou auto de notícia a R. ... por infracção aos art. 10º nº2 e nº6 do DL nº 421/83, de 2 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo DL nº 398/91, de 16/10 em virtude de:
- ter sido prestado, e registado manualmente, trabalho suplementar nos dias 27 de Setembro e 8 de Novembro de 2001, e não ter sido transposto, esse registo manual, para o registo informático, pelo que, não foram acumuladas as horas de trabalho suplementar prestadas naqueles dias, às restantes horas efectuadas - contra-ordenação p. e p. pelo art. 10°, n°2 DL n° 421/83 de 2-12 (coima de € 17.092 a 59.855, 75)
- ter procedido ao envio de 12 relações mensais, relativamente ao 1 ° semestre enviadas por três vezes, e a um único envio, relativo ao 2° semestre, contendo 6 relações mensais, as quais correspondem ao período de Dezembro de 2000 a Novembro de 2001 e não ao período de Janeiro a Dezembro de 2001, faltando nesta relação, as horas de trabalho suplementar registadas manualmente e não transpostas para o sistema informático, bem como os períodos de trabalho suplementar inferiores a uma hora - contra-ordenação p. e p. pelo art. 10°, n°6 DL n° 421/83 de 2-12 (coima de €17092 a 59.855, 75).
O auto de notícia foi confirmado em 18/2/2002, pelo Inspector Delegado da Delegação Regional de Évora do I.D.I.C.T., tendo sido instruído o respectivo processo de contra-ordenação, no termo do qual foi proferida decisão, que considerou que a arguida cometeu duas contra-ordenações previstas respectivamente no art. 10º nº2 e nº6 do DL nº 421/83, de 2 de Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo DL nº 398/91, de 16/10, imputáveis a título de dolo e reincidência, e aplicada em concreto a coima única no montante de € 35.000.
A arguida interpôs recurso de impugnação judicial desta decisão para o Tribunal do Trabalho de Évora, que negou provimento ao recurso.
Inconformada com a decisão daquele tribunal que confirmou a decisão do I.D.I.C.T., a arguida interpôs o presente recurso, tendo nas suas motivações formulado as seguintes conclusões:
1. A decisão recorrida, não obstante ter dado como reproduzida a proposta da Senhora Instrutora, bem como a menção de tal proposta fazer parte integrante da decisão, não é fundamentada, não é alusiva às normas infringidas, não descreve os factos imputados à arguida e os meios de prova obtidos.
2. A omissão de referência a tais elementos gera a nulidade da decisão por violação do disposto nos artigo 58° n.° l do D.L. 433/82 de 27 de Outubro. Sendo que a sua omissão gera nulidade - cfr. 379° n.° 1 al. a) do C.P.P. aplicável “ex vi” artigo 41° n.° 1 do D.L. 433/82.
3. Ou a sua inexistência por omissão dos elementos aludidos em a) - Sentença do Tribunal do Trabalho de Aveiro proc. 1/00 que correu termos pela 2ª Secção daquele Tribunal.
4. A figura da “proposta de decisão” tinha sede legal no artigo 55° do Decreto-Lei n° 491/85, de 26 de Novembro, diploma que foi expressamente revogado pelo artigo 2° do Decreto preambular da Lei n° 116/99, pelo que se encontra expressamente revogada a figura da “proposta de decisão”. Assim sendo, a remissão da decisão para uma figura juridicamente inexistente no processo equivale à remissão para um vazio legal, não cumprindo, como tal, as exigências legais estabelecidas no artigo 58° n°1 do Decreto-Lei n° 433/82, e o artigo 58° do Decreto-Lei n° 433/82, interpretado no sentido em que estão reunidos os seus pressupostos com a mera remissão para a proposta de decisão, figura que não existe na lei, é claramente inconstitucional, por violação do artigo 32°, n°10 da CRP.
5. Nem é sustentável, como tem feito alguma jurisprudência, que a decisão se encontre devidamente fundamentada ao abrigo do artigo 125° n°1 do CPA.
6. Efectivamente, o CPA não é aplicável ao processo contra-ordenacional, desde logo porque a previsão da lei de Autorização o impede, pois esta foi concedida para o Governo legislar sobre a matéria da alínea u) do n°1 do actual artigo 165° da CRP, e não para a alínea d) da mesma disposição.
7. Por outro lado, o regime das Contra-Ordenações não remete para o CPA como legislação subsidiariamente aplicável, mas sim para o Código de Processo Penal. Assim, também por isto não é fundamentada a decisão do Sr. Delegado do IDICT.
8. Só uma interpretação restritiva do artigo 125° do CPA, no sentido de que o mesmo se não aplica em processo de contra-ordenação, está conforme com a Constituição. O mesmo é dizer que o artigo 125° do CPA, interpretado no sentido da sua aplicação em processo de contra-ordenação, na medida em que viola o direito de defesa do arguido, garantido pelo artigo 32°, n°10 da Constituição, é materialmente inconstitucional.
9. No presente processo, quem confirmou os Autos de Notícia e quem aplicou a coima foi a mesma pessoa física: o Senhor Delegado do IDICT de Évora - ....-, como facilmente se verifica das assinaturas apostas no Confirmo e na Decisão.
10. Ao confirmar o Auto de Notícia e ao outorgar, simultaneamente, a decisão recorrida, o Senhor Delegado supra referida violou expressamente o disposto nos artigos 39°, n.°1, al. c) e 40° do Código de Processo Penal e, ainda, o preceituado no artigo 41°, n.° 2, do Regime Geral das Contra-Ordenações Laborais (Dec-Lei n.° 433/82), tornando a sua decisão, também por este motivo, uma decisão nula.
11. O legislador ordinário, ao dispor, no n.° 1 do artigo 41° do RGIMOS, que deverão aplicar-se os preceitos reguladores do processo criminal devidamente adaptados, limitou-se a verter, no direito das contra-ordenações a ideia e os princípios estruturantes no plano constitucional. O que, aliás, o n.° 2 do mesmo preceito vem ainda reforçar ao prescrever que, no processo de aplicação da coima e das sanções acessórias, as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal.
12. Daí que as normas contidas nos artigos 39°, n.° 1, alínea c), e 40° do CPP devam ser interpretadas em conformidade com a Constituição no sentido da sua aplicação em processo de contra-ordenação. Elas serão, por isso mesmo, inconstitucionais, por violação do artigo 32°, n° 10, da CRP, quando interpretadas restritivamente no sentido da sua inaplicabilidade em processo de contra-ordenação.
13. Mesmo que assim não sucedesse, sempre seria anulável a decisão, porquanto viola escancaradamente o disposto no artigo 44°, alínea d) do CPA, uma vez que o acto de confirmo é notoriamente, por manifestar a vontade do Sr. Delegado, o seu entendimento sobre os factos constantes do Auto de Notícia, um parecer sobre a questão a resolver, e a al. d) do art. 44° do CPA impede que quem tiver dado parecer sobre a questão a resolver possa praticar o acto administrativo decisório.
14. O Sr. Delegado estava, também por isso, impedido de decidir por ter dado o seu parecer - confirmação do auto de noticia. A decisão recorrida é, pois, nestes termos, anulável.
15. O Arguido fez todas as necessárias comunicações à Inspecção Geral de Trabalho.
Efectivamente,
16. O Arguido enviou em Março, Maio e Julho, 2001 e Janeiro de 2002, para o IDICT a relação nominal dos trabalhadores que efectuaram trabalho suplementar nos dois semestres de 2001. De facto,
17. Em Março de 2001, o Arguido enviou ao IDICT de Évora a relação nominal dos trabalhadores que prestaram trabalho suplementar nos meses de Janeiro e Fevereiro de 2001, cfr. documentação junta ao Auto de Notícia pela Sra. Inspectora.
18. Em Maio de 2001, enviou para a mesma Delegação do IDICT as tabelas referentes aos meses de Março a Abril do mesmo ano, cfr. docs. juntos aos autos; em Julho de 2001, as tabelas de Maio a Junho do mesmo ano, cfr. docs. juntos aos autos, e, em Janeiro de 2002, o ora contestante remeteu as listagens referentes aos meses de Julho a Dezembro de 2001, cfr. docs juntos aos autos.
19.Não se procedeu, assim, de facto, ao envio de apenas(...) duas relações semestrais... No entanto, tal não integra a previsão de qualquer ilícito contra-ordenacional!!!! Efectivamente,
20. Dispõe o n° 6 do artigo 10° do Decreto-Lei 421/83 de 2 de Dezembro que: "Nos meses de Janeiro e Julho de cada ano a entidade empregadora deve enviar à Inspecção-Geral do Trabalho relação nominal dos trabalhadores que efectuaram trabalho suplementar durante o semestre anterior (..)”, e o R.... enviou, de facto, para a IGT, a referida relação. No entanto,
21.Dado o seu enorme volume de correspondência, o banco arguido, rodeando-se da todas as cautelas de forma a não desrespeitar quaisquer disposições legais, enviou bimensalmente as tabelas em questão, no que diz respeito ao trabalho suplementar prestado no 1 ° semestre de 2001. Não obstante, tal conduta não é punível, até porque ao proceder ao envio bimensal das listagens dos trabalhadores o arguido foi ainda mais diligente do que, por Lei, estava obrigado, não podendo ser condenado por isso!!!
Acresce que,
22. Notificado para apresentar - de novo - a relação nominal dos trabalhadores que efectuaram trabalho suplementar durante o 1° e 2° semestre de 2001, procedeu o arguido - de novo - ao envio dos referidos mapas, cfr.docs.2 a 31, já juntos aos autos, pelo que, não cometeu o Arguido a infracção de que vem acusado nos presentes autos, antes actuando com toda diligência que lhe era exigível.
23.Nenhuma infracção foi cometida, antes toda a postura do Arguido foi de total diligência, sendo que a existência de negligência é um pressuposto da existência de infracção, não existindo, por consequência, infracção sem conduta negligente.
24. Assim sendo, o R. ... arguido não cometeu a infracção de que vem acusado, não podendo ser considerado negligente, nem muito menos, como pretende a Senhora Inspectora autuante, autor de um comportamento doloso!!!!!!
Acresce que,
25. O Sr. Instrutor, na sua «proposta» de Decisão, e o Sr. Delegado na Decisão, pretendem aplicar ao Arguido uma coima agravada por reincidência.
26. O artigo 21° da Lei 116/99 de 4 de Agosto, expressamente dispõe que dois dos elementos que devem constar do Auto de Notícia são: a menção especificada dos factos que constituem contra-ordenação e as circunstâncias em que foram cometidos.
Ora,
27. A Sra. Inspectora, ao limitar-se a referir as disposições legais que levariam o Arguido a ser condenado por reincidência, não obedece aos requisitos exigidos pelo artigo 21°, n.º 1, do D. L. 116/99, de 4 de Agosto.
Assim,
28. Não produz qualquer efeito o Auto de Notícia levantado pela IGT.
Termos em que deve ser concedido provimento ao recurso anulando-se ou revogando-se a decisão recorrida e arquivando-se os autos.
O Magistrado do Ministério Público apresentou a sua resposta tendo concluído:
1. A decisão administrativa não enferma de qualquer vício processual, designadamente por violação do artigo 58º do DL nº 433/82, de 27/10;
2. Não se verifica insuficiência da matéria de facto provada, justificando-se a condenação da arguida na coima fixada;
3. Não se verifica qualquer vício de julgamento nem violação dos preceitos legais ou constitucionais indicados pelo recorrente;
4. A decisão não merece reparo e deve ser mantida.
Neste Tribunal, o Ex.mo Procurador- geral adjunto emitiu parecer no sentido de que o recurso deve ser julgado improcedente.
Foi dado cumprimento ao disposto no art. 417º nº2 do C.P.P., não tendo a recorrente apresentado resposta.
Foram colhidos os vistos.
Cumpre apreciar e decidir:
O Tribunal recorrido deu como provados e não provados os seguintes factos:
1. Factos provados.
“ 1. O R. ..., exercendo a actividade bancária, com sede em ...e local de trabalho em ..., considerada como grande empresa, no dia 3 de Dezembro de 2001, pelas 18 h e 30m, constatou-se:
- ter sido prestado e registado manualmente trabalho suplementar, nos dias 27 de Setembro e 8 de Novembro de 2001 e não ter sido transposto, esse registo manual, para o registo informático, pelo que, não foram acumuladas as horas de trabalho suplementar prestadas naqueles dias, as restantes horas efectuadas. Quando não é possível a realização de registo informático do trabalho suplementar, por falta de acesso ao sistema, procede-se ao registo manual, sendo este, posteriormente transposto para o registo informático, o que no caso não aconteceu.
- ter procedido ao envio de doze relações mensais, relativamente ao 1 ° semestre, enviadas por três vezes e a um único envio, relativo ao 2° semestre, contendo as seis relações mensais, as quais correspondem ao período de Dezembro de 2000 a Novembro de 2001 e não ao período de Janeiro a Dezembro de 2001, uma vez que o processamento efectuado num mês se reporta às horas efectuadas no mês anterior, faltando nesta relação, as horas de trabalho suplementar registadas manualmente e não transpostas para o sistema informático, bem como os períodos de trabalho suplementar inferiores a uma hora.
2. Da análise aos registos de horas de trabalho suplementar, verifica-se que foi prestado trabalho suplementar nos dias 11, 13 e 27 de Setembro e 08, 15 e 16 de Novembro.
3. Assim o trabalhador B. ...: na folha referente ao dia 11 de Setembro de 2001, tem um acumulado dos meses anteriores de 3 horas, tem registo de trabalho suplementar de 2 horas em 11 de Setembro, de 1 hora e 30 minutos em 13 de Setembro, de 1 hora e 30 minutos em 27 de Setembro e depois mais, 1 hora no dia 08 de Novembro, 30 minutos no dia 15 de Novembro e 2 horas no dia 16 de Novembro. Neste dia, aparece com acumulado de meses anteriores de 7 horas quando deveria ser de 8 horas ( 3 horas + 2 horas + 1 h e 30m + 1 h 30m até fim de Setembro).
4. Ou seja, no dia 16 de Novembro de 2001, relativamente ao trabalhador B. ... deveria constar como acumulado dos meses anteriores 8 horas de trabalho suplementar ( e só constam 7 horas) e do mês em curso, deveriam constar 3 horas e 30 minutos e constam só 2 horas.
5. Relativamente ao trabalhador C. ... verifica-se que: na folha referente ao dia 11 de Setembro de 2001, tem um acumulado dos meses anteriores de 2 horas, tem registo de trabalho suplementar de 2 horas em 11 de Setembro, de 1 hora e 30 minutos em 13 de Setembro, de 1 hora e 30 minutos em 27 de Setembro e depois mais, 1 hora no dia 08 de Novembro e 2 horas no dia 16 de Novembro. Neste dia, aparece com acumulado de meses anteriores de 5 horas quando deveria ser de 7 horas (2 horas + 2 horas + 1 h e 30m + 1 h 30m até ao fim de Setembro).
6. O que significa que, no dia 16 de Novembro de 2001, relativamente ao trabalhador B. ... deveria constar como acumulado dos meses anteriores 7 horas de trabalho suplementar (e só constam 5 horas) e do mês de em curso, deveriam constar 3 horas e constam só 2 horas.
7. A arguida enviou as relações nominais dos trabalhadores que efectuam trabalho suplementar durante o ano de 2001, da seguinte forma: relativamente ao 1 ° semestre a arguida remeteu a estes Serviços, em Março de 2001 as relações relativas aos meses de Janeiro e Fevereiro em Maio, as relações relativas aos meses de Março e Abril e em Julho remeteu as relações relativas aos meses a Maio e Junho. Quanto ao 2° semestre, a arguida procedeu a um único envio, em Janeiro de 2002, relativo aos meses de Julho a Dezembro de 2001. Porém , da mencionada análise verifica-se que, correspondendo o trabalho suplementar processado:
Em 25 de Janeiro de 2001 ao trabalho prestado em Dezembro de 2000;
Em 23 de Fevereiro de 2001 ao trabalho prestado em Janeiro de 2001;
Em 23 de Março ao trabalho prestado em Fevereiro de 2001;
Em 24 de Abril ao trabalho prestado em Março de 2001;
Em 25 de Maio ao trabalho prestado m Abril de 2001;
Em 22 de Junho ao trabalho prestado em Maio de 2001;
Em 24 de Julho ao trabalho prestado em Junho de 2001;
Em 23 de Agosto ao trabalho prestado em Julho de 2001;
Em 24 de Outubro ao trabalho prestado em Setembro de 2001;
Em 22 de Novembro ao trabalho prestado em Outubro de 2001;
Em 18 de Dezembro ao trabalho prestado em Novembro de 2001;
8. A arguida procedeu ao envio das relações nominais, relativas ao 1 ° semestre de 2001, referentes ao trabalho suplementar efectuado nos meses de Dezembro de 2000 a Maio de 2001 e ao envio das relativas ao 2° semestre, as quais correspondem ao trabalho realizado nos meses de Junho a Novembro de 2001.
9. Em 24 de Outubro de 2001, a arguida processou o trabalho suplementar prestado em Setembro. Deste processamento resulta que, apenas foram processadas aos trabalhadores B. ... e C. ..., 3 horas de trabalho suplementar quando, da análise da relação nominal e do registo manual daquele trabalho resulta que os referidos trabalhadores efectuaram 5 horas de trabalho suplementar.
2. Factos não provados:
Não resultaram provados os restantes factos alegados por oposição aos assentes.
O Tribunal recorrido fundamentou da seguinte forma a decisão proferida sobre a matéria de facto:
Basearam-se os factos assentes nos documentos juntos aos autos e no depoimento da testemunha D. ..., inspectora do trabalho pelo conhecimento directo que revelou dos factos e pelo modo isento e objectivo como depôs.
Os factos não provados, mostram-se em oposição aos assentes.
O objecto do recurso penal é delimitado pelas conclusões da respectiva motivação – art.º 403, nº1, e 412º, n.º 1, do CPP, podendo sempre o tribunal de recurso conhecer de quaisquer questões de que pudesse conhecer a decisão recorrida ou ainda os vícios referidos no art. 410º do CPP.
Nos termos do art. 75º nº1 do DL nº 433/82, de 27/10, a segunda instância apenas conhecerá da matéria de direito, não cabendo recurso das suas decisões.
Nas suas conclusões a recorrente suscita as seguintes questões:
1. Nulidade ou inexistência da decisão recorrida por violação do art. 58º do DL nº 433/82, de 27/10, uma vez que a mesma carece de fundamentação;
2. Inconstitucionalidade do art. 58º do DL nº 433/82, de 27/10, por violação do art. 32º nº10 da CRP, se interpretado no sentido de permitir a remissão para a proposta de decisão, figura que não tem existência legal;
3. Inaplicabilidade do art. 125º nº1 do CPA uma vez que a lei de autorização foi concedida para o Governo legislar sobre a matéria da alínea u) do nº1 do actual art. 165º da CRP, e não para a alínea d) da mesma disposição;
4. Inconstitucionalidade do art. 125º nº1 do CPA, por violação do art. 32º nº10 da CRP, se interpretado no sentido da sua aplicação em processo de contra-ordenação, na medida em que viola o direito de defesa do arguido;
5. Nulidade da decisão administrativa por violação do disposto nos artigos 39º nº1, al.c) e 40º do CPP e 41º nº2 do RGCO, uma vez que a entidade que confirmou o auto de notícia foi a mesma que decidiu a aplicação da sanção;
6. Inconstitucionalidade das normas contidas nos art. 39º nº1 alínea c) e 40º do CPP, quando interpretadas no sentido de que são inaplicáveis ao processo de contra-ordenação, por violação do art. 32º nº10 da CRP;
7. Anulabilidade da decisão administrativa por violação do art. 44º al. d) do CPA, uma vez que o acto de confirmação, por manifestar a vontade do Delegado do I.D.I.C.T., o seu entendimento sobre os factos constantes do auto de notícia, é um parecer sobre a questão a resolver, e a al. d) do art. 44º do CPA impede que quem tiver dado parecer sobre a questão a resolver possa praticar o acto administrativo decisório;
8. Inexistência da infracção prevista no art. 10º nº6 do DL nº 421/83, de 2/12, na redacção que lhe foi dada pelo DL nº 398/91, de 16/10, uma vez que a recorrente enviou todas as relações nominais dos trabalhadores que efectuaram trabalho suplementar, tendo chegado a fazê-lo bimensalmente, não podendo a sua conduta ser considerada negligente nem muito menos dolosa;
9. Omissão de factos no auto de notícia que permitam a condenação por reincidência.
Elencadas as questões a decidir, iremos tecer algumas considerações sobre a natureza do ilícito contra-ordenacional e do respectivo processo, que nos vão permitir uma melhor abordagem das mesmas.
O Professor Eduardo Correia em Direito Penal e Direito de Mera Ordenação Social, in BFD, Universidade de Coimbra, VOL XLIX, 1973, pág 278 e 279 qualifica este tipo de ilícito como de mera ordenação, porque não corresponde a imperativos ético-jurídicos – antes resulta de uma ampliada concepção de justiça, que postula um planeamento ou dirigismo, visando uma melhor produção ou distribuição das riquezas, uma maior promoção e difusão da cultura ou de outros interesses da sociedade. Segundo o mesmo Professor cabe-lhe um conteúdo substantivo e adjectivo próprios e protegido, não através de penas, mas mediante reacções que cabe à Administração impor e que se definem ou caracterizam pela circunstância de se limitarem a exprimir uma mera advertência ou censura social, independentemente de todo o sentido ético-jurídico.
A Constituição da República Portuguesa nos seus art. 32º nº10 e 165 nº1 al. d) reconhece expressamente o ilícito contra-ordenacional.
O DL nº 232/79, de 24 de Julho, introduziu na nossa ordem jurídica este tipo de ilícito pretendendo-se, ao mesmo tempo, que o direito penal deixasse de tutelar interesses axiologicamente neutros.
Mas foi com o DL nº 433/82, de 27 de Outubro que o regime das contra-ordenações atingiu eficácia directa e própria.
A este diploma legal foram introduzidas alterações pelo DL nº 356/89, de 17 de Outubro e pelo DL nº 244/95, de 14 de Setembro.
O regime das contra-ordenações laborais foi definido pelo DL nº 491/85, de 26 de Novembro que veio a ser revogado pela Lei nº 116/99, de 4 de Agosto, que se mantém actualmente em vigor.
A Lei nº116/99, de 4 de Agosto que, em anexo, define o regime geral das contra-ordenações laborais, estatui, no seu art. 2º, que as contra-ordenações laborais são reguladas pelo disposto na presente lei, pelas normas da legislação do trabalho que as prevejam e, subsidiariamente, pelo regime geral das contra-ordenações.
Para além das especialidades de natureza laboral previstas na Lei nº 116/99, de 4 de Agosto e nas normas da legislação do trabalho que prevejam as contra-ordenações laborais, temos de ter sempre presente o regime geral. Este assume particular relevância no plano adjectivo uma vez que o regime das contra-ordenações laborais, neste campo, limita-se a enunciar apenas algumas particularidades.
Assim, temos que processo que leva à aplicação de uma coima inicia-se perante uma autoridade administrativa a quem cabe o impulso inicial, a instrução e a decisão.
A actividade processual das autoridades administrativas tem por objectivo a realização de fins próprios da administração pública, tendo a estrutura hierarquizada desta reflexos profundos no processo de contra-ordenação.
Este processo de natureza administrativa não tem de se confundir com um processo criminal, embora em algumas situações seja de aplicar os preceitos reguladores do processo criminal, devidamente adaptados, como impõe o art. 41 do DL nº 433/82, de 27/10.
Por seu turno, quando o arguido não se conformar com a decisão administrativa pode impugnar a mesma, iniciando-se então uma outra fase denominada judicial.
Parece-nos que é precisamente pela existência desta fase em que é dada a possibilidade ao arguido de submeter os factos à apreciação de um tribunal, que se assegura todas as garantias de defesa exigidas constitucionalmente.
Depois destas breves considerações vamos passar a apreciar as questões suscitadas pelo recorrente.
Primeira e segunda questões:
- Nulidade ou inexistência da decisão recorrida por violação do art. 58º do DL nº 433/82, de 27/10, uma vez que a mesma carece de fundamentação.
- Inconstitucionalidade do art. 58º do DL nº 433/82, de 27/10, por violação do art. 32º nº10 da CRP, se interpretado no sentido de permitir a remissão para a proposta de decisão, figura que não tem existência legal.
O art. 58º do DL nº433/82, de 27 de Outubro estatui:
1. A decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter:
a) A identificação dos arguidos;
b) A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas;
c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão;
d) A coima e as sanções acessórias.
2. Da decisão deve ainda constar a informação de que:
a) A condenação se torna definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada nos termos do art. 59º;
b) Em caso de impugnação judicial, o tribunal pode decidir mediante audiência ou, caso o arguido e o Ministério Público não se oponham, mediante simples despacho.
3. A decisão conterá ainda:
a) A ordem de pagamento da coima no prazo máximo de 10 dias após o carácter definitivo ou o trânsito em julgado da decisão;
b) A indicação de que em caso de impossibilidade de pagamento tempestivo deve comunicar o facto por escrito à autoridade que aplicou a coima.
Como a Lei nº 116/99, de 4 de Agosto, que define o regime geral das contra-ordenações laborais, não dispõe sobre os requisitos da decisão condenatória, temos de aplicar subsidiariamente o disposto no citado art. 58º às referidas contra-ordenações.
Não era assim no regime previsto no DL nº 491/85, de 26 de Novembro, que foi revogado pela Lei 116/99, de 4 de Agosto, pois aí existia disposição legal sobre os requisitos da decisão e era prevista a proposta de decisão que era elaborada finda a instrução pelo funcionário encarregado da mesma ( arts. 55º e 56º).
No caso dos autos foi elaborada proposta de decisão pela funcionária do I.D.I.C.T. encarregue da instrução e foi proferida decisão pelo Delegado do mesmo Instituto que mencionando a delegação de competências que lhe confere poderes para decidir, faz referência aos requisitos mencionados nos nº2 e 3º do art. 58º, adere por concordância com a proposta de decisão que dá por integralmente reproduzida fazendo parte integrante da decisão e termina com a aplicação da coima de € 35.000 à arguida.
A recorrente invoca que a figura da “proposta de decisão”, prevista no artigo 55° do Decreto-Lei n° 491/85, de 26 de Novembro, se encontra expressamente revogada pelo artigo 2° do Decreto preambular da Lei n° 116/99, pelo que a remissão da decisão para uma figura juridicamente inexistente no processo equivale à remissão para um vazio legal, não cumprindo, como tal, as exigências legais estabelecidas no artigo 58° n°1 do Decreto- Lei n° 433/82, de 27/10.
Como já referimos o art. 58° n°1 do Decreto- Lei n° 433/82, de 27/10, menciona alguns requisitos da decisão entre eles a:
- A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas;
- A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão.
A exigência destes requisitos deve-se à imperiosa necessidade de assegurar ao arguido o seu direito de defesa, consagrado no art. 32º nº10 da Constituição. Para se defender o arguido tem de conhecer os factos que lhe são imputados, as provas em que assentam e as normas que os punem, de forma a que tenha possibilidade de impugnar a decisão.
Será então que a decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima não pode ser feita mediante remissão para a proposta elaborada pelo instrutor do processo?
Será que o art. 58º do regime geral das contra-ordenações afastou em definitivo esta possibilidade?
Parece-nos que não.
Se a proposta de decisão contém todos os requisitos exigidos pela lei e se a decisão adere à mesma, dando-a como integralmente reproduzida, parece-nos que não é limitado de forma alguma o direito de defesa do arguido.
O arguido encontra na decisão que absorveu a proposta todos os elementos necessários que permitem o exercício do seu direito de defesa e de impugnação judicial da decisão.
A entidade que decide, ponderada a proposta de decisão, faz seus os argumentos que constam da mesma e assume a responsabilidade pela decisão consubstanciando esta um acto autónomo, um entendimento auto-determinado.
Assim, não nos repugna admitir a fundamentação por remissão e parece-nos que a própria natureza do ilícito de mera ordenação social e as próprias características da decisão administrativa que aplica a coima, a justificam plenamente.
O próprio facto do ilícito de mera ordenação não corresponder a imperativos ético-jurídicos permite que a decisão proferida pela administração não tenha de ser equiparada a uma sentença penal.
Atentos os valores em causa as exigências de fundamentação não podem ser as mesmas. A fundamentação no processo de contra-ordenação tem de ser menos exigente do que no processo penal.
No caso concreto dos autos a decisão proferida pelo Delegado do I.D.I.C.T., que absorveu a proposta de decisão do instrutor do processo, contém todos os elementos exigidos pelo art. 58º do RGCO.
Tais elementos são suficientes para a arguida organizar a sua defesa e impugnar judicialmente a decisão.
O art. 58º do RGCO, não afasta a possibilidade de a entidade decisora nos processos de contra-ordenação, remeter para a proposta elaborada pelo instrutor do processo.
Na sequência da sua tese defende a recorrente, a inconstitucionalidade do art. 58º do DL nº 433/82, de 27/10, por violação do art. 32º nº10 da CRP, se interpretado no sentido de permitir a remissão para a proposta de decisão, figura que não tem existência legal.
Vejamos se lhe assiste razão:
O referido preceito constitucional estatui que nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e de defesa.
Como já se referiu se a proposta de decisão contém todos os requisitos exigidos pela lei e se a decisão adere à mesma, dando-a como integralmente reproduzida, parece-nos que não é limitado de forma alguma o direito de defesa do arguido.
Assim, somos levados a concluir que a interpretação do art. 58º do DL nº 433/82, de 27/10 no sentido de permitir a remissão para a proposta de decisão não viola o art. 32º nº10 da CRP.
Terceira e quarta questões:
- Inaplicabilidade do art. 125º nº1 do CPA uma vez que a lei de autorização foi concedida para o Governo legislar sobre a matéria da alínea u) do nº1 do actual art. 165º da CRP, e não para a alínea d) da mesma disposição.
- Inconstitucionalidade do art. 125º nº1 do CPA, por violação do art. 32º nº10 da CRP, se interpretado no sentido da sua aplicação em processo de contra-ordenação, na medida em que viola o direito de defesa do arguido.
Apesar de defendermos que é possível que a decisão de aplicação de uma coima contenha, ainda que por via de remissão, todos os elementos exigidos pelo art. 58º do DL nº 433/82, de 27/10, parece-nos não ser descabido, para melhor sustentar tal tese, a invocação do disposto no art. 125 nº1 do CPA.
Tal disposição legal refere que a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.
A aplicação de tal regime até se justifica atenta a natureza administrativa da primeira fase do processo contra-ordenacional e o facto de a actividade processual das autoridades administrativas ter por objectivo a realização de fins próprios da administração pública.
Recorde-se que nos estamos a referir exclusivamente à fase administrativa, anterior à fase da impugnação judicial da decisão.
Por outro lado, e quanto à alegada inconstitucionalidade por falta de autorização legislativa, sempre se dirá que o domínio de reserva legislativa da Assembleia da República se restringe ao regime geral do ilícito de mera ordenação social e regime geral do respectivo processo ou as suas grandes normas adjectivas.
Assim, só as normas ditas primárias integrantes do regime geral do ilícito de mera ordenação social ou do respectivo processo se inserem na competência reservada da Assembleia da República.
O Decreto-Lei nº 433/82, de 27/10, emitido pelo Governo, sob autorização legislativa, contém essas normas primárias, substantivas e adjectivas, impondo que as decisões condenatórias obedeçam a determinados requisitos, mas não exige a forma por que eles devam ser preenchidos.
Assim, como a exigência constitucional de fundamentação expressa dos actos administrativos se cumpre com a remissão para parecer ou proposta que contenha tal fundamentação, também se cumpre o disposto no art. 58º do DL nº 433/82, de 27/10, se a decisão condenatória remeter para proposta que contenha os requisitos exigidos.
Nesta perspectiva, nada obstava a que o Governo, no exercício de competência própria, emitisse norma a prever a forma remissiva para se cumprir o estatuído no art. 58º do DL nº 433/82, de 27/10.
O Tribunal Constitucional nos seus acórdãos nºs 50/2003 e 62/2203, de 29 de Janeiro e de 4 de Fevereiro de 2003, publicados nos DR, nº 90 e 119, II série, de 16 de Abril e de 23 de Maio de 2003 respectivamente, pronunciou-se pela validade das decisões condenatórias das autoridades administrativas proferidas em processo contra-ordenacional por remissão para a proposta formulada nos termos do art. 125º do CPA.
Para além de se afirmar a conformidade constitucional do art. 125º do CPA no referido sentido interpretativo, chegou mesmo a sustentar-se a tese de que a aplicação daquele normativo naquele tipo de processos não é subsidiária, mas antes directa, em resultado da sua inserção sistemática e da própria natureza de actividade administrativa em que se consubstancia o labor das autoridades encarregadas do processamento e julgamento daquela tipo de infracções na fase prejudicial.
Face a esta argumentação, que vem na linha das conclusões que retiramos da natureza administrativa da fase anterior à impugnação judicial da decisão, cai também por terra a invocada inconstitucionalidade do art. 125º nº1 do CPA, por não existir qualquer violação do direito de defesa do arguido.
Quinta, sexta e sétima questões:
- Nulidade da decisão administrativa por violação do disposto nos artigos 39º nº1, al.c) e 40º do CPP e 41º nº2 do RGCO, uma vez que a entidade que confirmou o auto de notícia foi a mesma que decidiu a aplicação da sanção;
- Inconstitucionalidade das normas contidas nos art. 39º nº1 alínea c) e 40º do CPP, quando interpretadas no sentido de que são inaplicáveis ao processo de contra-ordenação, por violação do art. 32º nº10 da CRP;
- Anulabilidade da decisão administrativa por violação do art. 44º al. d) do CPA, uma vez que o acto de confirmação, por manifestar a vontade do Delegado do I.D.I.C.T., o seu entendimento sobre os factos constantes do auto de notícia, é um parecer sobre a questão a resolver, e a al. d) do art. 44º do CPA impede que quem tiver dado parecer sobre a questão a resolver possa praticar o acto administrativo decisório;
O art. 39 nº1 al. c) do CPP estatui que nenhum juiz pode exercer a sua função num processo penal quando tiver intervindo no processo como representante do Ministério Público, órgão de polícia criminal, defensor, advogado do assistente ou da parte civil ou perito.
Por seu turno o art. 40º do mesmo diploma legal refere que nenhum juiz pode intervir em recurso ou pedido de revisão relativos a uma decisão que tiver proferido ou em que tiver participado, ou no julgamento de um processo a cujo debate instrutório tiver presidido ou em que tiver aplicado e posteriormente mantido a prisão preventiva do arguido.
Finalmente o art. 41 nº2 do RGCO menciona que no processo de aplicação da coima e das sanções acessórias, as autoridades administrativas gozam dos mesmos direitos e estão submetidos aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal, sempre que o contrário não resulte do presente diploma.
A argumentação da recorrente ao invocar tais disposições do CPP, referentes aos impedimentos do juiz, só pode basear-se no princípio da imparcialidade da Administração, com assento no art. 266º nº2 da CRP, pois a entidade que aplica a coima é uma autoridade administrativa e não um juiz.
Na sua perspectiva, o facto de ter sido a mesma entidade que confirmou o auto de notícia e a decidir a aplicação da sanção gera a nulidade da decisão.
Para apreciar esta questão importa tecer algumas considerações sobre a natureza do acto de confirmação do auto.
O art. 22º da Lei nº 116/99, de 4 de Agosto – Regime geral das contra-ordenações laborais- e o nº3 art. 7 da Lei nº 102/2000, de 276 - Estatuto da Inspecção Geral do Trabalho- fazem referência à confirmação do auto de notícia.
No preâmbulo do último diploma citado, o legislador justificou a necessidade da manutenção do acto de confirmação referindo que “ mantém-se o princípio de que o auto de notícia carece de confirmação pelo dirigente com competência inspectiva, em conformidade com o recente regime geral das contra-ordenações laborais. A confirmação é justificada por princípios ligados à protecção do arguido na recolha e ponderação da prova e à igualdade de tratamento na interpretação jurídica consubsatnciada na decisão.”
Temos de reconhecer a infelicidade da redacção usada por se poder prestar às mais dúbias interpretações.
No entanto, considerando o momento em que é praticado o acto de confirmação, logo após o levantamento do auto de notícia, antes da audição do arguido, temos de concluir que a confirmação é um mero acto de verificação formal da legislação invocada que prevê a infracção e pune o respectivo comportamento e ainda um controle com vista a ser conseguida a igualdade de tratamento na interpretação jurídica das respectivas normas.
Assim, não se pode, de maneira alguma, afirmar que a entidade que confirma o auto emite um juízo de valor sobre a questão de fundo. Se assim fosse é que estaria a ser violado o princípio da imparcialidade da administração.
Por outro lado, como já referimos, ao processo contra-ordenacional na fase administrativa não se aplica o regime do processo penal no seu todo.
Na fase administrativa do processo de contra-ordenação, antes da aplicação subsidiária das regras do processo penal, há que considerar as disposições adjectivas específicas do ilícito de mera ordenação social.
No regime geral das contra-ordenações laborais a única incompatibilidade prevista é a relativa ao autuante ou participante, que não pode exercer funções instrutórias no mesmo processo ( art. 25º nº2).
Mesmo quando haja que aplicar os preceitos reguladores do processo criminal estes terão de ser devidamente adaptados, nos termos do art. 41º do RGCO.
O facto da entidade que confirmou o auto ter proferido a decisão administrativa, não viola o princípio da imparcialidade da administração pública, consagrado no art. 266º nº2 da CRP, nem o regime devidamente adaptado que resulta dos artigos 39º nº1, al.c) e 40º do CPP e 41º nº2 do RGCO.
Estas últimas normas citadas, aplicadas ao processo de contra-ordenação, devidamente adaptadas, não impõem que a entidade que confirma o auto tenha de ser diferente da que profere a decisão administrativa.
Nesta linha, perde a oportunidade a alegada inconstitucionalidade, invocada pela recorrente, das normas contidas nos art. 39º nº1 alínea c) e 40º do CPP, quando interpretadas no sentido de que são inaplicáveis ao processo de contra-ordenação, por violação do art. 32º nº10 da CRP.
Não existe qualquer violação do direito de defesa do arguido, previsto no art. 32º nº 10 da CRP, na medida em que a entidade que confirmou o auto não emitiu qualquer juízo de valor sobre a questão de fundo. Aliás, esse juízo de valor nem faria sentido numa fase inicial do processo, antes da audição do arguido e de toda a fase de instrução.
Sendo a confirmação, um mero acto de verificação formal da legislação invocada, que prevê a infracção e pune o respectivo comportamento e ainda um controle com vista a ser conseguida a igualdade de tratamento na interpretação jurídica das respectivas normas, não é nenhum parecer sobre a questão a resolver, tal como o parecer deve ser entendido para efeitos do art. 44º nº1 al. d) do CPA. Nesta perspectiva, também não procede a tese da recorrente que pugna pela anulabilidade da decisão administrativa por violação do mencionado preceito.
Oitava questão:
Inexistência da infracção prevista no art. 10º nº6 do DL nº 421/83, de 2/12, na redacção que lhe foi dada pelo DL nº 398/91, de 16/10, uma vez que a recorrente enviou todas as relações nominais dos trabalhadores que efectuaram trabalho suplementar, tendo chegado a fazê-lo bimensalmente, não podendo a sua conduta ser considerada negligente nem muito menos dolosa;
O art. 10º nº6 do DL nº 421/83, de 2/12, na redacção que lhe foi dada pelo DL nº 398/91, de 16/10, estatui que “ nos meses de Janeiro e Julho de cada ano a entidade empregadora deve enviar à Inspecção- Geral do Trabalho relação nominal dos trabalhadores que efectuaram trabalho suplementar durante o semestre anterior, com discriminação do número de horas prestadas ao abrigo dos nº1 e 2 do art. 4º, visada pela comissão de trabalhadores.”
Esta disposição legal não se limita impor à entidade empregadora o dever de enviar à Inspecção- Geral do Trabalho relação nominal dos trabalhadores que efectuaram trabalho suplementar durante o semestre anterior, mas ainda que nessas relações efectue a discriminação do número de horas prestadas ao abrigo dos nº1 e 2 do art. 4º, visada pela comissão de trabalhadores.
Como se refere na sentença recorrida e resulta dos factos provados ( ponto 1.), a recorrente enviou as relações mensais correspondentes ao período de Dezembro de 2000 a Novembro de 2001 e não ao período de Janeiro a Dezembro de 2001. Nessas declarações a recorrente omitiu as horas de trabalho suplementar registadas manualmente e não transpostas para o sistema informático, bem como os períodos de trabalho suplementar inferiores a uma hora ( ponto 1.).
Estes factos, bem claros, resultam da matéria de facto provada e, por si só, são suficientes para se concluir que a recorrente não cumpriu cabalmente o disposto no art. 10º nº6 do DL nº 421/83, de 2/12, na redacção que lhe foi dada pelo DL nº 398/91, de 16/10.
Só o cumprimento integral da referida disposição legal, permite à I.G.T. controlar se foi ou não cumprido, pela entidade patronal, o disposto nos art. 4º e 5º do DL nº 421/83, de 2/12, referentes às condições e limites em que o trabalho suplementar foi prestado.
No auto de notícia as infracções foram imputadas à arguida a título de dolo, referindo-se que esta agiu com plena consciência da ilicitude, objectivando com a falta de registo correcto das horas de trabalho suplementar acumuladas, a impossibilidade de controlo dos limites legais previstos, bem como a verificação do seu pagamento, com proveitos de ordem económica resultantes dos encargos com o pagamento do mesmo.
A proposta de decisão, que veio a ser absorvida pela decisão do I.D.I.C.T., repete o mencionado a este respeito no auto de notícia, concluindo pela imputação das infracções à recorrente a título de dolo.
A factualidade constante do auto de notícia e da decisão do I.D.I.C.T., únicas peças atacadas pela recorrente, revelam que a arguida ao registar o trabalho suplementar em desconformidade e ao enviar as relações nominais dos trabalhadores que efectuaram trabalho suplementar, omitindo as horas de trabalho suplementar registadas manualmente e não transpostas para o sistema informático, bem como os períodos de trabalho suplementar inferiores a uma hora, agiu deliberada, livre e conscientemente, bem sabendo que a sua conduta não era permitida, com o objectivo de impossibilitar por parte da I.G.T. o controlo dos limites legais previstos, furtando-se assim ao pagamento das referidas horas de trabalho suplementar.
A arguida nem sequer pode alegar que foi surpreendida com essa imputação, pois a mesma consta logo do auto de notícia e também da decisão do I.D.I.C.T., resultando das suas conclusões que a entendeu, desde logo, perfeitamente.
Nona questão:
Omissão de factos no auto de notícia que permitam a condenação por reincidência.
A recorrente, referindo-se ainda ao auto de notícia e à decisão do I.D.I.C.T, refere que limitando-se o primeiro a referir as disposições legais que levariam o Arguido a ser condenado por reincidência, não obedece aos requisitos exigidos pelo artigo 21°, n.º 1, do D. L. 116/99, de 4 de Agosto.
Vejamos se lhe assiste razão:
No auto de notícia ao fazer-se a imputação a título de reincidência alude-se ao registo informático de contra-ordenações laborais existente nos serviços e de que se juntam fotocópias respeitantes às contra-ordenações do 4º trimestre de 2001, bem como relação dos autos condenados ou pagos, como parte integrante do auto.
Na decisão do I.D.I.C.T. consta que as infracções são imputáveis a título de reincidência, na medida em que, através do registo informático de contra-ordenações laborais existente naqueles serviços, se verifica que a arguida cometeu duas infracções idênticas ( muito graves), pelas quais foi condenada ou pagou voluntariamente, não tendo decorrido, entre a última dessas infracções e a infracção pela qual a arguida no presente processo de contra-ordenação vem acusada, um prazo superior ao da prescrição daquela infracção.
Verifica-se assim, que foram levados, formalmente, ao conhecimento da recorrente os factos subjacentes à punição como reincidente.
O artigo 21°, n.º 1, do D. L. 116/99, de 4 de Agosto, não impõe que constem especificamente do auto de notícia todos os factos susceptíveis de integrarem os pressupostos da reincidência.
No processo de contra-ordenação, o local mais adequado para apreciação desses factos é em sede de decisão.
No caso dos autos, e mais uma vez, a recorrente não pode alegar que foi surpreendida com a referida punição, como reincidente, pois logo no auto de notícia foi expressamente advertida para tal, tendo sido juntas para integrar o auto, fotocópias respeitantes às contra-ordenações do 4º trimestre de 2001.
Pela que fica dito improcedem por completo as conclusões da recorrente.
Pelo exposto, a Secção Social do Tribunal da Relação de Évora decide negar provimento ao recurso da arguida mantendo na íntegra a decisão recorrida.
Custas pela recorrente fixando a T.J. em cinco UC.
( Nota: processado e revisto pelo relator que assina e rubrica as restantes folhas- art. 94 nº2 do CPP).
Évora, 2004/03/2
Chambel Mourisco
Baptista Coelho
Acácio Proença
Gonçalves Rocha