Évora
| 606/23.0T9OLH.E1 |  |
COMPETÊNCIA MATERIAL
IRRECORRIBILIDADE
Acordam em conferência os Juízes da 2ª subsecção do Tribunal da Relação de Évora
Relatório
A 16 de Dezembro de 2021 foi aplicada pela Autoridade Nacional Rodoviária a G no processo de contraordenação n.º 293638870, uma coima no valor de 750,00 €, pela prática de uma contraordenação prevista e punida pelo art.150º, n.ºs 1 e 2, do Código da Estrada. O veículo ligeiro de matrícula (……) circulava na via pública sem que para tal o seu proprietário, G, tivesse transferido a responsabilidade civil pela sua utilização para uma seguradora.
Transitada a decisão e encontrando-se por pagar a referida coima, o Mº Pº junto do Tribunal de Olhão apresentou requerimento executivo no referido Tribunal para cobrança da coima.
No Juízo de competência genérica de Olhão - Juiz 2 - a juíza titular declarou a incompetência absoluta em razão da matéria dos tribunais judiciais para executarem coimas aplicadas por entidades administrativas.
O Mº Pº não se conformou com o decidido e recorreu dessa decisão para o Tribunal da Relação de Évora, nos termos dos artigos 629.º, n.º 2, al. a), 644.º, n.º 1, al. a) e n.º 2, al. b), 852.º e 853.º, n.º 2, al. a), do Código de Processo Civil (doravante CPC), conjugados com os artigos 41.º e 73.º, n.º 1, al. c), do Regime Geral das Contraordenações, apresentando as seguintes conclusões:
“1. O presente recurso versa sobre matéria de direito, em concreto o despacho proferido pelo Tribunal a quo, o qual declarou a incompetência absoluta para executar a coima aplicada pela entidade administrativa.
2. O Ministério Público não se pode conformar com tal decisão.
3. O Ministério Público promoveu a execução do remanescente em dívida da coima da entidade administrativa, por não terem sido voluntariamente pagos os valores em dívida por parte do executado.
4. Para o efeito, o Ministério Público submeteu requerimento executivo que deu origem aos presentes autos.
5. Pelo despacho recorrido, o Tribunal a quo decidiu que é absolutamente incompetente em razão da matéria para apreciar a presente acção executiva, considerando que tal competência recai sobre a AT.
6. O mencionado despacho é susceptível de recurso.
7. O legislador não alterou o disposto nos artigos 61.º, 88.º e 89.º, do RCP, mantendo-se a competência para a execução da coima administrativa não paga junto dos Tribunais.
8. Perante a actual redação do artigo 35.º, do RCP, apenas se considera admissível que a AT tenha competência para a execução das custas da entidade administrativa. No que respeita à coima, o legislador não atribuiu essa competência à Autoridade Tributária.
9. Ao julgar que é absolutamente incompetente em razão da matéria para apreciar a acção executiva que deu origem aos presentes autos, com o devido respeito por opinião contrária, o tribunal a quo violou o disposto nos artigos 61.º, 88.º, e 89.º, do RGCO, 35.º, do RCP, e 64.º, do CPC, por força do disposto no artigo 4.º, do CPP.
10. Numa interpretação conforme com o disposto nos artigos antecedentes e demais disposições legais aplicáveis, consideramos que o tribunal recorrido não se poderia declarar materialmente incompetente para proceder à execução da coima, por se verificar que o Juízo de Competência Genérica de Olhão, do Tribunal Judicial da Comarca de Faro, é territorialmente e materialmente para apreciar a presente acção executiva, devendo os autos prosseguir os seus ulteriores termos.
11. Deve, assim, ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida, determinando-se, consequentemente, que prossiga a presente execução relativamente à coima aplicada pela entidade administrativa.
Nestes termos, deverá o presente recurso merecer provimento, revogando-se o despacho recorrido, mas farão V.Exas., a tão costumada, Justiça.”
O recurso não foi admitido na 1ª instância, conforme despacho datado de 19.2.2024 que aqui se dá por reproduzido.
Reclamou o Mº Pº da não admissão do recurso para este Tribunal da Relação de Évora, reclamação que obteve provimento a 17.9.2024, tendo sido admitido o recurso.
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Neste Tribunal da Relação o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer em que aduziu o seu entendimento de que o recurso deve ser admitido e julgado procedente.
Foram os autos inscritos em tabela para conferência no dia 19.11.2024 pela Ex.ma colega titular do processo, tendo sido adiados com fundamento em que “não houve consenso na decisão a proferir”, passando então a 1ª adjunta a relatora.
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O teor do despacho recorrido, datado de 6.2.2024, é o seguinte:
“Iniciaram-se os presentes autos executivos com requerimento executivo apresentado pelo Ministério Publico, para cobrança de coima no valor de 750,00€€, devida à ANSR.
Estabelece o actual art.º 35º do Regulamento das custas processuais (após - Lei n.º 27/2019, de 28/03) o seguinte:
1 - Compete à administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.
2 - Cabe à secretaria do tribunal promover a entrega à administração tributária da certidão de liquidação, por via eletrónica, nos termos a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça, juntamente com a decisão transitada em julgado que constitui título executivo quanto às quantias aí discriminadas.
3 - Compete ao Ministério Público promover a execução por custas face a devedores sediados no estrangeiro, nos termos das disposições de direito europeu aplicáveis, mediante a obtenção de título executivo europeu.
4 - A execução por custas de parte processa-se nos termos previstos nos números anteriores quando a parte vencedora seja a Administração Pública, ou quando lhe tiver sido concedido apoio judiciário na modalidade de dispensa de taxa de justiça e demais encargos com o processo.
5 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a execução por custas de parte rege-se pelas disposições previstas no artigo 626.º do Código de Processo Civil.
A propósito da alteração legislativa que deu origem à sobre dita norma, pronunciou-se o Ministério Publico no Parecer do Ministério Publico sobre a proposta de Lei nº 149/XIII/4ª GOV enviado em 24.10.2018.
O parecer supra referido sustenta aliás a sua inteira concordância com ser retirada a competência aos tribunais judicias para proceder a cobrança de custas e coimas, manifestando unicamente a sua discordância relativamente a essa competência no que concerne à pena de multa.
Aliás e no que concerne ao disposto no art.º 89º do RGCO também o referido parecer contem menção da alteração que deveria ser feita à referida norma.
É certo que o diploma não contempla essa mesma alteração, no entanto uma interpretação sistemática do diploma (conjugada com a lei geral tributária e o código do procedimento e processo tributário) não pode deixar de considerar que a execução por coimas não cabe aos tribunais, mas antes à autoridade tributária
No âmbito aliás deste parecer, e com o intuito de de facto delimitar as competências do Ministério Publico no âmbito das execuções de origem penal ou contra ordenacional, foi referido que o art.º 148º do C.P.P.T deveria conter uma alínea c) no seu numero 2º, contendo as coimas emitidas por entidades administrativas .
A referida alínea c) limitou-se a custas, multas não penais e sanções pecuniárias em processo judicial.
Porém a norma constante do nº1º, alínea b) da referida norma contempla as coimas aplicadas em decisões e sentenças, onde incluímos obviamente as coimas de entidades administrativas ou as coimas aplicadas em por sentença após recurso de impugnação judicial de decisão administrativa.
É aliás tal facto também referido no 1. Parecer do Ministério Publico n.º 27/2020, de 04-10 que refere o seguinte:
“Cobrança das custas fixada na fase administrativa do processo contraordenacional.
1.ª Na sua versão original, o Regime Geral das Contraordenações remetia a execução das custas para o disposto nos artigos 171.º e seguintes do Código das Custas Judiciais, assim atribuindo ao Ministério Público competência para promover a sua execução junto dos tribunais judiciais (artigo 202.º, n.º 2, daquele Código);
2.ª Esta solução, apesar das inúmeras alterações legislativas que enfrentou, manteve-se quase inalterada até a entrada em vigor da Lei n.º 27/2019, de 28 de março, relativa a aplicação do processo de execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial;
3.ª Com efeito, considerando a natureza tributária das custas e seguindo o exemplo da jurisdição administrativa e fiscal, o legislador inverteu aquele paradigma, remetendo para a execução fiscal a cobrança coerciva das custas fixadas em processo judicial;
4.ª Para esse efeito, a Lei n.º 27/2019, de 28 de março, alterou o Código de Procedimento e de Processo Tributário que passou a dispor que «Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei: [...] Custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial [artigo 148.º, n.º 2, alª c)];
5.ª Bem como o artigo 35.º, n.º 1, do Regulamento das Custas Processuais, que sob a epígrafe «execução», passou a dispor que: «Compete a administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial»;
6.ª Embora nem a Lei n.º 27/2019, de 28 de março, nem as normas que ela alterou, o digam expressamente, deve entender-se que este regime é aplicável as custas fixadas na fase administrativa do processo de mera ordenação social, competindo a Administração Tributária proceder a sua cobrança coerciva;
7.ª Desde logo, porque, continuando o artigo 92.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações, a remeter para os preceitos reguladores das custas em processo criminal, será aqui aplicável o disposto no artigo 35.º do Regulamento das Custas;
8.ª Depois, porque, atenta a sua natureza, tais custas estão incluídas no âmbito do artigo 148.º, n.º 1, al.ª a), do Código de Procedimento e de Processo Tributário, segundo o qual o processo de execução fiscal abrange, para além do mais, a cobrança coerciva de taxas, demais contribuições financeiras a favor do Estado, adicionais cumulativamente cobrados, juros e outros encargos legais;
9.ª Em terceiro lugar, porque, em vez de atribuir ao juízo ou tribunal que as tenha proferido competência para executar as decisões relativas a multas, custas e indemnizações previstas na lei processual aplicável, o legislador passou a atribuir-lhe, apenas, competência para a execução das decisões relativas a multas penais e indemnizações previstas na lei processual aplicável(artigo 131.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário);
10.ª Em quarto lugar, porque o legislador restringiu os poderes do Ministério Público, maxime o poder de promover a execução por custas, conferindo-lhe, agora, apenas, competência para promover a execução das penas e das medidas de segurança e, bem assim, a execução por indemnização e mais quantias devidas ao Estado ou a pessoas que lhe incumba representar judicialmente (artigo 469.º do Código de Processo Penal);
11.ª Finalmente, porque o legislador eliminou a referência a execução por custas, que constava do artigo 491.º, n.º 2, do Código de Processo Penal, passando a mesma a ser da competência exclusiva da Administração Tributária;
12.ª Com estas alterações, para além de ter atribuído a Administração Tributária competência para proceder a cobrança coerciva das custas, o legislador eliminou as normas que antes atribuíam ao Ministério Público competência para promover a sua execução e aos tribunais judiciais competência para a tramitar;
13.ª Desta forma, o artigo 148.º, n.º 1, al.ª a), do Código de Procedimento e de Processo Tributário, passou a incluir a cobrança da taxa de justiça e dos encargos legais, que, por força de disposições legais especiais, antes lhe estava subtraída; e
14.ª Se as entidades administrativas remeterem ao Ministério Público expediente destinado a cobrança de custas fixadas em processo de contraordenação, tal expediente deverá, por mera economia de meios, ser reencaminhado diretamente a Autoridade Tributária, com conhecimento ao remetente.
O parecer supramente citado, descreve a restrição da competência do ministério publico, circunscrevendo-a unicamente a multas penais e indemnizações arbitradas em processo penal.
Não podemos deixar ainda de trazer à colação o seguinte:
O Código de procedimento e processo tributário, no seu art.º 148º, nº1º, alínea b), estatui: “O processo de execução fiscal abrange a cobrança coerciva das seguintes dívidas: b) Coimas e outras sanções pecuniárias fixadas em decisões, sentenças ou acórdãos relativos a contra-ordenações tributárias, salvo quando aplicadas pelos tribunais comuns.
A questão da competência dos tribunais ou da administração tributária para proceder à cobrança de coimas aplicadas por entidades administrativas, tem pois que ser solucionada através de um processo de interpretação, uma vez que, as alterações sugeridas pelo Ministério Publico no parecer de 24.10.2018, relativamente à norma constante do art.º 89º do RGC não sofreram acolhimento na lei.
Nesta interpretação jurídica temos em conta elementos, meios, factores ou critérios que devem utilizar-se harmónica e não isoladamente, socorrendo-nos de elementos lógicos com os quais se tenta determinar o espírito da lei, a sua racionalidade ou a sua lógica.
Estes elementos lógicos agrupam-se em três categorias:
a) elemento histórico que atende à história da lei (trabalhos preparatórios, elementos do preâmbulo ou relatório da lei e occasio legis [circunstâncias sociais ou políticas e económicas em que a lei foi elaborada];
b) o elemento sistemático que indica que as leis se interpretam umas pelas outras porque a ordem jurídica forma um sistema e a norma deve ser tomada como parte de um todo, parte do sistema;
c) elemento racional ou teleológico que leva a atender-se ao fim ou objectivo que a norma visa realizar, qual foi a sua razão de ser (ratio legis).
Aplicando estes elementos à analise da Lei Lei n.º 27/2019, de 28 de Março, a qual se encontra sumariada da seguinte forma: “Aplicação do processo de execução fiscal à cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial, procedendo à sétima alteração à Lei da Organização do Sistema Judiciário, trigésima terceira alteração ao Código de Procedimento e de Processo Tributário, sétima alteração ao Código de Processo Civil, décima terceira alteração ao Regulamento das Custas Processuais, trigésima terceira alteração ao Código de Processo Penal, quarta alteração ao Código da Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade e segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro”, conjugando com o parecer do Ministério Publico sobre a proposta de Lei nº 149/XIII/4ª GOV enviado em 24.10.2018, com as referências já mencionadas, bem como o art.º 148º, nº1º alínea b) e nº2º alínea c) do Código do Procedimento e Processo Tributário, entendemos que o legislador quis concentrar na administração tributária toda a cobrança de valores pecuniários, com excepção da quantia relativa à pena de multa ou indemnização arbitrada em processo penal (competência que se mantêm no Ministério Publico), uma vez que estas assumem relevância penal, seja para determinação do cumprimento de condição da suspensão, seja para extinção da pena de multa ou sua conversão em prisão subsidiária.
Face ao exposto, declaro os tribunais judiciais absolutamente incompetentes, em razão da matéria, para executarem coimas aplicadas por entidades administrativas. (este nosso entendimento mereceu confirmação do Tribunal da relação de Évora – Ac do TRE proferido no processo 319/23.2T9OLH.E1 de 07/11/2023)
A incompetência absoluta em razão da matéria verificada constitui excepção dilatória, de conhecimento oficioso e a todo o tempo, e importa a absolvição do Executado da instância, nos termos do disposto nos artigos 65º, 97º, 98º, 99º e 577º, al. a) do Código de Processo Civil.
Notifique.”
*
Antes de mais, há que apreciar se é admissível o recurso ao abrigo do disposto no art. 73.º do RGCO – uma vez que este tribunal não se encontra vinculado pela decisão a esse propósito proferida em sede de reclamação ou proferida pela Ex.ma colega anterior relatora - art. 405º, n.º 4 do CPP.
O presente recurso relativo à acção executiva subsequente ao processo de contraordenação n.º 293638870 está sujeito às regras previstas no DL 433/82, de 27.10.
Considerando-se sobejamente discutida tal questão, aderimos à tese que nos parece a mais sólida por ter mais respaldo na lei e que é a de que no RGCO (DL 433/82, de 27/10 com todas as suas posteriores alterações) a regra é a irrecorribilidade das decisões, sendo excepcionais as normas habilitadoras de recurso das decisões. Assim, só são recorríveis as decisões expressamente abrangidas pela norma habilitadora.
Senão vejamos -
Dispõe o artigo 73.º deste diploma:
«Decisões judiciais que admitem recurso
1 - Pode recorrer-se para a Relação da sentença ou do despacho judicial proferidos nos termos do artigo 64.º quando:
a) For aplicada ao arguido uma coima superior a 249,40€;
b) A condenação do arguido abranger sanções acessórias;
c) O arguido for absolvido ou o processo for arquivado em casos em que a autoridade administrativa tenha aplicado uma coima superior a 249,40€ ou em que tal coima tenha sido reclamada pelo Ministério Público;
d) A impugnação judicial for rejeitada;
e) O tribunal decidir através de despacho não obstante o recorrente se ter oposto a tal.
2 - Para além dos casos enunciados no número anterior, poderá a relação, a requerimento do arguido ou do Ministério Público, aceitar o recurso da sentença quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria da aplicação do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência.
3 - Se a sentença ou o despacho recorrido são relativos a várias infrações ou a vários arguidos e se apenas quanto a alguma das infrações ou a algum dos arguidos se verificam os pressupostos necessários, o recurso subirá com esses limites.»
Em nosso entender resulta claro que o artigo 73.º do RGCO define relativamente às contraordenações ali abrangidas quais as decisões da 1.ª instância que são recorríveis para os Tribunais de Relação, ficando de fora todas as demais.
No artigo 73.º do DL 433/82, de 27.10 (RGCO), não se prevê o recurso dos despachos jurisdicionais que na fase executiva do processo declarem a incompetência absoluta do Tribunal. E assim sendo, concluímos que o recurso deve ser rejeitado (artigo 420.º, n.º 1.º, al. b) CPP) por não estar abrangido por norma habilitadora.
Cumpre ter presente que a Constituição da República Portuguesa não impõe a garantia de um grau de recurso em matéria de processos contraordenacionais declarativos, pelo que, por maioria de razão, se deverá entender que tal garantia também não decorre para a fase executiva das sanções administrativas, como afirmou expressamente o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 508/2016, de 21 de setembro de 2016 (in www.tribunalconstitucional.pt).
Reforçamos que em nosso entender o artº 73 do RGCO elenca as decisões da 1ª instância que são passíveis de recurso e não prevê a possibilidade de recorrer dos despachos jurisdicionais que, nesta fase do processo (onde já não está em causa a condenação ou a absolvição do arguido), declarem a incompetência absoluta do Tribunal.
Sublinhamos o entendimento de que no processo de contraordenação, contrariamente à regra geral de recorribilidade vigente para o processo penal, o regime regra é o inverso, ou seja, a irrecorribilidade das decisões.
Pelo exposto, não sendo recorrível a decisão judicial em apreço, o recurso é de rejeitar, nos termos do disposto nos artigos 420.º, n.º 1, alínea b) e n.º 2, e 414.º, n.º 2, ambos do CPP.
Decisão
Pelo exposto, decidem, por maioria, as juízas que compõem este Tribunal colectivo da 2ª subsecção do Tribunal da Relação de Évora, rejeitar o recurso interposto pelo Mº Pº por se entender que o despacho em crise é irrecorrível.
Sem custas (arts. 420.º, n.º 3.º e 522.º, n.º 1.º ambos do Código de Processo Penal).
*
Évora, 3 de dezembro de 2024
Renata Whytton da Terra
Helena Bolieiro
Maria Perquilhas (com voto de vencida, conforme declaração que se segue)
Não subscrevo o entendimento vertido no Acórdão, pelas razões que se seguem:
1 – Em primeiro lugar não nos encontramos perante qualquer situação de competência ou incompetência, mas sim de jurisdição.
Na verdade, em bom rigor, a jurisdição designa o poder (de julgar) genericamente atribuído, dentro da organização do Estado ao conjunto dos Tribunais (art.º 205.º da Const. Da República). A competência refere, por seu turno, o poder do fracionamento do poder jurisdicional entre os diferentes tribunais.
No domínio restrito dos conflitos de intervenção entre as diversas autoridades do Estado, o termo jurisdição assume um alcance mais amplo. Inclui-se na esfera da jurisdição, não só o poder globalmente reconhecido aos tribunais em confronto com os demais órgãos do Estado, de modo especial os que integram a administração pública ou o Poder Executivo, mas também o poder genericamente atribuído a certa categoria de tribunais em face das restantes categorias (Varela, Antunes e outros, Manual de Processo Civil, 2ª Ed. 1985, pág. 196).
Daí que o art.º 60.º do CPC estabelece, sobre os fatores determinantes da competência na ordem interna, que:
1 - A competência dos tribunais judiciais, no âmbito da jurisdição civil, é regulada conjuntamente pelo estabelecido nas leis de organização judiciária e pelas disposições deste Código.
2 - Na ordem interna, a jurisdição reparte-se pelos diferentes tribunais segundo a matéria, o valor da causa, a hierarquia judiciária e o território.
Do mesmo modo e em conformidade com o exposto, a Lei de Organização do Sistema Judiciário regula a competência de cada uma das jurisdições que abrange jurisdição comum ou tribunais judiciais e jurisdição administrativa e fiscal.
Por isso a questão sub juditio não integra o conceito de competência, mas de jurisdição, porquanto a questão incide sobre o poder de processar uma execução por coima entre um tribunal judicial, com competência criminal e em certas situações executiva, e uma autoridade administrativa pertencente à administração pública do Estado, a quem a lei atribui jurisdição para processar determinadas funções, nomeadamente executivas.
Para finalizar, é unânime que, nada prevendo a lei sobre a falta de jurisdição, verificada esta a falta a consequência é a prevista para a incompetência absoluta, isto é um despacho de indeferimento liminar e absolvição da instância, art.º 99.º, n,º 1 e 474.º, n.º 1, al. b) do CPC aplicável subsidiariamente às execuções reguladas no CPP, 491.º, n.º 2 do CPP, para cujo regime remete o art.º 89.º, n.º 2 do RGCC.
Estas normas são aplicáveis à situação em apreço uma vez que nem o RGCO regula a execução por coima, remete para o CPP, nem este último, que remete para o CPC, o que significa que esta ação executiva para cobrança de coima aplicada por autoridade administrativa que se tornou definitiva, à semelhança daquelas confirmadas ou aplicadas por decisão judicial nos termos previstos no RGCO, segue os termos do CPC por força do disposto no art.º 491.º do CPP.
Assim, flui dos preceitos citados e do que no CPC se regula, uma execução, seja qual for o título executivo é uma ação independente e autónomo daquele de onde eventualmente provenha o título executivo, com tramitação e regras próprias, sendo-lhe aplicáveis todas as normas que regulam a execução por indemnizações sem exceções (491.º, n.º 2 do CPP).
Significa assim, que a execução por coima não está, nem podia estar abrangida pelo elenco taxativo do art.º 73.º do RGCC, por esta norma apenas dizer respeito a qualquer das decisões aí referidas no âmbito de recurso de impugnação da decisão administrativa.
A presente situação, análise e decisão respeita a despacho de indeferimento liminar proferido na ação executiva para pagamento da coima que foi aplicada a uma determinada pessoa no âmbito de um processo contraordenacional por uma autoridade administrativa e da qual o visado não deduziu recurso de impugnação judicial.
Estes despachos de indeferimento liminar com fundamento na falta de jurisdição ou competência material são sempre recorríveis, como de resto de forma expressa dispõe o art.º 644.º, n.º 2, al. b), e 678.º, n.º 2, al. a), ambos do CPC independentemente do valor da causa, o que bem se compreende já que se pretende que sobre a mesma questão de facto e de direito não existam contradições de julgados em matérias tão importantes como a determinação exata da jurisdição de cada ordem de tribunais e dentro destas da competência material dos tribunais que as integram.
Aqui chegados, concluímos, sem qualquer dúvida que nos encontramos perante uma questão de jurisdição e que a decisão recorrida é recorrível.
Estas questões, quer a da recorribilidade quer a da repartição de jurisdição foram já objeto de diversas decisões nesta Relação de Évora, concordando nós integralmente com a proferida no Processo Proc. nº 107/23.6T9OLH.E1 da Secção Criminal, 1ª Sub-Secção, deste Tribunal da Relação de Évora, in www.dgsi.pt, à qual por razões de brevidade aderimos e aqui reproduzimos pelo seu acerto.
A matéria controvertida obriga-nos a tomar posição na questão de saber se a Lei n.º 27/2019, de 28 de Março, retirou da competência dos tribunais criminais o processamento das acções executivas para cobrança de quantia certa fundadas em condenação administrativa não impugnada que tenha condenado o arguido em coima e custas do procedimento contraordenacional, passando essa cobrança a competir à Administração Tributária.
Deverá entender-se, como a Mma. Juíza a quo que o legislador quis concentrar na administração tributária toda a cobrança de valores pecuniários, com excepção das quantias relativas à pena de multa ou indemnização arbitrada em processo penal (únicas para as quais se mantém a competência dos tribunais criminais)?
Ou pelo contrário, deverá entender-se que o legislador excluiu da alteração introduzida as execuções fundadas em condenação no pagamento de coima?
A resposta à questão não pode, como é evidente, passar pelo acolhimento do conteúdo do Parecer nº 27/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República e limitar-se à interpretação das recomendações ali vertidas. As Diretivas emitidas pela PGR com base em tal Parecer não vinculam os Tribunais.
Olhemos, pois, a Lei, em busca de resposta. Para essa tarefa, não são irrelevantes os contributos da Jurisprudência que, não raras vezes, foi chamada a pronunciar-se sobre questões de competência relacionadas com a matéria.
Até à entrada em vigor da Lei n.º 27/2019, de 28 de Março, não se registavam importantes divergências na jurisprudência nacional quanto à competência dos tribunais criminais para o processamento da execução para cobrança de uma coima. No que se refere a este Tribunal da Relação de Évora, como nos dá nota a decisão do Sr. Desembargador Vice-Presidente (Desembargador Bernardo Domingos) datada de 7 de Fevereiro de 2017, esse era entendimento que merecia unanimidade:
“Ora a este respeito a jurisprudência deste Tribunal tem sido unânime no sentido de considerar que à competência para a execução de uma coima, são aplicáveis subsidiariamente os códigos penal e processual penal, sendo competentes para a sua execução as secções criminais das instâncias locais ou as secções de competência genérica. Como bem se salienta no acórdão desta Relação de 19-11-2015 (processo 2720/09.5TAFAR.E1- relator João Amaro), «a execução para cobrança de uma coima aplicada por autoridade administrativa não possui, manifestamente, natureza de “execução cível” (não é um meio de cobrança de uma dívida pecuniária, não pode ser vista apenas na sua vertente patrimonial). Na verdade, a coima é uma sanção (tem caráter punitivo), decorre da prática de uma contraordenação (de uma conduta típica, ilícita e censurável), sendo a execução por coima, no fundo, um meio coercivo de cumprimento de tal sanção. Veja-se, a propósito, que a coima é passível, desde que a lei o preveja (e pode prever), de ser “total ou parcialmente substituída por dias de trabalho…”, quando o tribunal “concluir que esta forma de cumprimento se adequa à gravidade da contraordenação e às circunstâncias do caso” (artigo 89-A do RGCO).
Atente-se também que, depois de instaurada a execução por coima, podem suscitar-se questões como a amnistia da infração ou a prescrição da coima, questões que, como se nos afigura evidente, possuem natureza contraordenacional, para as quais as secções de execução não estão vocacionadas nem direcionadas. Em suma: a execução por coima não tem natureza cível, nem faz qualquer sentido, com o devido respeito, equiparar a execução para cobrança coerciva de uma coima a uma execução de natureza cível.
Por outro lado, preceitua o artigo 89º, nºs 1 e 2, do RGCO (norma não derrogada pela LOSJ) que a execução por não pagamento da coima “será promovida perante o tribunal competente, segundo o artigo 61º”, “aplicando-se, com as necessárias adaptações, o disposto no Código de Processo Penal sobre a execução da multa”. Ora, o tribunal competente para conhecer da impugnação da decisão da autoridade administrativa que aplicou a coima é o tribunal criminal, pelo que, também por aqui, não sendo paga a coima, a respetiva execução terá de ser promovida perante o tribunal criminal (o tribunal competente para a decisão da impugnação). E esta é até, perante a natureza da matéria em causa, a única solução harmoniosa, pois que, e repete-se o acima dito, na execução por coima podem, eventualmente, suscitar-se questões relacionadas com a amnistia da infração, ou com a prescrição da coima, etc.. Face a todo o predito, e com o devido respeito por diferente opinião, não faz qualquer sentido, nem tem apoio legal, entender-se que as secções de execução são competentes para a execução para cobrança coerciva de uma coima aplicada por uma autoridade administrativa em processo de contra-ordenação.
Competente para a execução das referidas coimas é, isso sim, a secção criminal da instância local».
No mesmo sentido podem ver-se diversos arestos deste Tribunal, quer da secção cível quer da secção criminal de que se destacam os seguintes:
Processo 892/07.2TAFAR.E1 – relator António João Latas, processo nº 1625/08.1TAFAR.E1 e 1255/11.0TAFAR.E1, relatados por Alberto Borges, processo nº 650/14.8TAFAR.E1 de 19-11-2015, relatora Isabel Duarte e processo n.º1223/11.2TAFAR.E1 de 03-12-2015, relator Sílvio Sousa, processo n.º 835/14.7 TAFAR.E1 de 19-01-2016, relatora Maria Filomena Soares e processo nº 3559/08.0TBSTB-A.E1, relator Bernardo Domingos, 249/15.1T9RMR.E1 de 26-4-2016, relatora Isabel Duarte, todos acessíveis in www.dgsi.pt.. No mesmo sentido vejam os arestos do TRL de 9.10.2012, proc. n.º 1040/12.2YRLSB-5 e de 22.11.2011, proc. n.º 1112/11.0YRLSB-7, disponíveis in www.dgsi.pt... e Joel Timóteo Ramos Pereira in Prontuário de Formulários e Trâmites Vol. IV, Processo Executivo, Tomo I, 5.ª Edição, pág. 175 a 177.
Como resulta destes arestos, a competência das instâncias centrais de Execução respeita a questões de natureza civil (cfr. art.º 129.º n.º 1 da LOSJ). A execução de coimas tem natureza contra-ordenacional. É isso que decorre do disposto no art.º 89.º n.º 2 do Regime geral das Contra-ordenações e do art.º 491.º n.º 2 do Código de Processo Penal. Ora da aplicação conjugada desta duas normas claramente se conclui que a execução de coimas aplicadas pelas entidades administrativa (equiparadas à execução de uma multa aplicada por sentença criminal) seguem o mesmo regime da execução de multas criminais, excluídas da competência da instância central de execuções (cfr. art.º 129.º n.º 2 da LOSJ), pelo que a competência para a sua tramitação terá de estar residualmente atribuída à respectiva instância local com competência genérica ou especializada criminal.
Veja-se que os meios de defesa e questões que poderão carecer de apreciação em sede de execução da coima revestem absoluta natureza penal (por ex. prescrição e amnistia) o que colide com a competência cível da secção de execuções conforme estatuído do art.º 129.º n.º 1 da LOSJ. Ademais, o próprio regime subsidiário do RGCO é, nos termos do art.º 32.º e 41.º n.º 1 do RGCO, o Código Penal e o Código de Processo Penal.
O legislador pretendeu estabelecer uma competência muito específica para as secções de execução deixando-lhes tão só matéria de natureza cível (cfr. 129.º n.º 1 da LOSJ) e excluindo da sua competência todas as outras matérias como sejam criminal, família, comércio (cfr. art.º 129.º n.º 2 da LOSJ) e bem assim tudo o que se refere a execução por custas, multas e indemnizações (cfr. art.º 131.º da LOSJ).
Acrescenta-se que o próprio art.º 89.º n.º 1 do RGCO, enquanto lei especial e prévia à lei geral que é a LOSJ, esclarece sem margem para qualquer dúvida que em caso de não pagamento da coima o tribunal competente para a execução é o previsto no art.º 61.º desse mesmo Diploma, ou seja, aquele que era o competente para o conhecimento da impugnação da decisão administrativa (“o tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção”) e esse (tribunal) nunca poderá ser a Instância Central de Execução, por carecer em absoluto de tal competência”.
Com a entrada em vigor da Lei nº n.º 27/2019, de 28 de Março (operada em 28 de abril de 2019) deixaram os tribunais criminais de ter competência para tais execuções?
A referida lei, que foi sumariada da seguinte forma: “Aplicação do processo de execução fiscal à cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial, procedendo à sétima alteração à Lei da Organização do Sistema Judiciário, trigésima terceira alteração ao Código de Procedimento e de Processo Tributário, sétima alteração ao Código de Processo Civil, décima terceira alteração ao Regulamento das Custas Processuais, trigésima terceira alteração ao Código de Processo Penal, quarta alteração ao Código da Execução das Penas e Medidas Privativas da Liberdade e segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro”, introduziu alterações profundas no sistema de cobrança de quantias devidas ao Estado, modificando, designadamente o modelo de cobrança coerciva das custas devidas em sede de processo judicial.
O diploma legal em questão alterou o artigo 148º do Código de Procedimento e de Processo Tributário que passou a dispor que:
«2 - Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei:
(…).
c) Custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.
(…)».
Também o artigo 35º do Regulamento das Custas Processuais foi alterado, para passar a dispor:
«1 - Compete à administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.
2 - Cabe à secretaria do tribunal promover a entrega à administração tributária da certidão de liquidação, por via eletrónica, nos termos a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da justiça, juntamente com a decisão transitada em julgado que constitui título executivo quanto às quantias aí discriminadas.
(…)».
, no seu nº1, que “Compete à administração tributária, nos termos do Código de Procedimento e de Processo Tributário, promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial.”.
Deste modo, o legislador dotou a administração tributária de competência para promover em execução fiscal a cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial, com a consequente modificação da competência que anteriormente estava conferida aos tribunais comuns para processamento das acções executivas referentes a essas quantias.
Mas as alterações introduzidas, pese embora inicialmente se tivesse constatado um ímpeto modificador mais profundo, não levaram o legislador a excecionar desse modelo de execução fiscal apenas as multas criminais e as indemnizações fixadas em processo judicial.
Vejamos porquê.
Como se pode ler no já referido Parecer nº 27/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República:
“4.1. Na origem desta lei esteve a Proposta de Lei n.º 149/XIII, cuja exposição de motivos refere:
«As custas processuais, com especial relevância para a taxa de justiça, representam o valor imputado às partes ou sujeitos processuais decorrente da mobilização dos meios judiciários necessários e aptos à prestação do serviço público de administração de justiça.
Constituem-se assim como uma exigência tributária, de génese sinalagmática, normalmente decorrente de solicitação do cidadão aos Tribunais, a fim de assegurar a defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados.
Nestes termos, é pacífica e corrente a utilização do processo de execução fiscal para a cobrança de custas judiciais no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal; ora, a natureza tributária destas dívidas, e o balanço francamente positivo da utilização do processo de execução fiscal para a cobrança de custas judiciais no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal preconizam, assim, o repensar do processo de execução por custas na jurisdição dos tribunais judiciais, numa lógica de coerência e unidade do sistema jurídico.
Ademais, nas execuções por custas, os atos próprios e da competência do agente de execução ficam a cargo dos oficiais de justiça, reclamando por isso a sua ação nesse âmbito, em considerável detrimento de tempo e disponibilidade para a prática de atos de sua competência nas execuções comuns, agravando o tempo de resolução destes processos, em detrimento da confiança na atempada administração da justiça por parte dos cidadãos e dos operadores económicos.
Ora, a transferência para a Administração Tributária e Aduaneira das cobranças de créditos de custas judiciais dos tribunais comuns, à semelhança do que já se verifica nos tribunais administrativos e fiscais, não causando impacto relevante nos serviços da administração tributária, permitirá direcionar a atividade dos oficiais de justiça para a tramitação dos processos executivos, reforçando de forma substancial os meios humanos nos juízos de execução, desta forma contribuindo para a diminuição da pendência.
Consequentemente, apenas a invocação de uma fundamentação tradicionalista e anacrónica pode justificar que o regime de cobrança coerciva de custas, multas, coimas e outras sanções pecuniárias contadas ou liquidadas a favor do Estado não siga os mesmos termos em que são atualmente tratadas pelo sistema jurídico as demais dívidas fiscais ou parafiscais.
A aplicação do processo de execução fiscal à cobrança coerciva das custas, multas, coimas e outras quantias cobradas em processo judicial, e de outras sanções pecuniárias fixadas em decisões administrativas, sentenças ou acórdãos relativos a contraordenações ou multas, constitui uma medida com enorme impacto sistémico, assegurando maior uniformidade de critérios e procedimentos, permitindo aumentar a eficiência da cobrança das quantias devidas ao Estado, libertando meios humanos, e simultaneamente mantendo intacta a garantia da tutela jurisdicional efetiva dos devedores».
Como se fez constar de tal Parecer, foram razões de eficácia e economia de meios que ditaram a alteração do sistema de cobrança das quantias devidas ao Estado, centralizando as competências na Administração Tributária.
Esse intuito mereceu críticas, designadamente do Conselho Superior da Magistratura, relacionadas com a preservação da competência dos Tribunais no que se refere à cobrança de quantias que revestem a natureza jurídica de punições. Como, uma vez mais, se poderá ler no referido Parecer nº 27/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República:
“O parecer do Conselho Superior da Magistratura, apesar de salientar o mesmo propósito legislativo, era, todavia, muito mais comedido e mais crítico. Em causa estava, sobretudo, a verdadeira natureza jurídica das multas e das coimas:
«ao invés do que sucede com as custas processuais, a consideração de multas, coimas e sanções pecuniárias como “dívidas fiscais ou parafiscais” suscita efetivas reservas, não parecendo que o legislador tenha atentado na especial natureza daquelas, que não se deverão confundir com qualquer “exigência tributária, de natureza sinalagmática”, nem encontram reflexo na definição de tributo decorrente dos artigos 3.º, 4.º e 5.º da Lei Geral Tributária.
As penas de multa e as coimas aplicadas pelo Tribunal, respetivamente em enquadramento de direito penal primário e secundário não têm cariz tributário, nem natureza sinalagmática, representando, ao invés, o essencial reduto do poder punitivo do Estado, o que parece justificar tratamento diferenciado na respetiva execução.
(…)
o Código de Procedimento e de Processo Tributário assenta no pressuposto essencial de que a quantia exequenda corresponde a uma divida tributária, assim se justificando, por exemplo a execução de sucessores conforme decorre do artigo 153.º e 154.º do referido diploma.
Sucede que, faltando às coimas e multas esse caráter tributário e sinalagmático e tratando-se de sanções decorrentes de uma responsabilidade pessoal, em caso de falecimento do executado/arguido, extingue-se a responsabilidade criminal e contraordenacional, o que (é) frontalmente incompatível com o disposto nos referidos preceitos. Este será apenas um exemplo da incompatibilidade e inadequação entre regime previsto para a execução fiscal e a natureza das coimas e penas de multa aplicadas pelos tribunais comuns».”
Em face do conteúdo dos contributos oferecidos, o processo legislativo sofreu inflexão e o intuito inicial do legislador foi refreado, não tendo a alteração legislativa recaído sobre todo o universo mais amplo que constava da proposta inicial e que era o da cobrança coerciva das custas, multas, coimas e outras quantias cobradas em processo judicial, e outras sanções pecuniárias fixadas em decisões administrativas, sentenças ou acórdãos relativos a contraordenações ou multas.
Como se menciona no Parecer nº 27/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, “o pensamento do legislador evoluiu durante o processo legislativo”. Efetivamente ao contrário da proposta inicial, a lei aprovada (Lei nº 27/2019, de 28 de março) omitiu qualquer referência expressa à cobrança das coimas ou das custas fixadas por decisão das entidades administrativas, referindo-se, agora, apenas, «à cobrança coerciva das custas, multas não penais e outras sanções pecuniárias fixadas em processo judicial» [cfr. o art. 1.º, n.º 161, o art. 2.º (que alterou o art. 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário), e o art. 3.º (que alterou o art. 35.º do Regulamento das Custas Processuais).
A letra da lei aprovada não deixa margem para dúvidas – a alteração aprovada não incide sobre as coimas, ao contrário do que sucedia na proposta de lei. Alargou-se a exclusão, atribuindo-se às coimas o tratamento legal reservado para as penas de multa. Os contributos interpretativos que se colhem da análise do processo legislativo são, como vimos, congruentes com essa conclusão, reforçando o sentido colhido através do elemento literal.
Também a ratio legis não anda apartada dos demais elementos de interpretação legislativa – a natureza punitiva que subjaz às penas de multa e às coimas determina que sua execução coerciva permaneça sob a alçada dos tribunais criminais.
O regime legal aplicável que já estava desenhado previamente, mantém-se para a execução coerciva das coimas.
Como se explicitava no douto Acórdão da Relação de Lisboa de 13 de dezembro de 2017:
“No processo penal, cujas regras são aplicáveis subsidiariamente ao regime das contra-ordenações (arts.41 e 89, nº2, do RGCO), a regra é a execução da pena seguir no próprio processo penal (arts.489 e segs. do CPP), no tribunal que foi competente para a decisão de mérito condenatória.
O art.89, do RGCO, em relação ao tribunal competente para a execução, remete para o art. 61, que se refere ao tribunal competente para conhecer a infracção (…).
No decurso do processo de execução da coima, podem surgir questões relacionadas com a extinção da responsabilidade contra-ordenacional (morte do condenado, prescrição da pena, amnistia ou perdão), ou com a pena, nomeadamente em casos que a lei admita a substituição da coima aplicada total ou parcialmente substituída por dias de trabalho (art.89 A, do RGCO), o que obrigando a uma ponderação sobre a gravidade da contra-ordenação e circunstâncias do caso, tem a ver com juízo global sobre a infracção, próprio de quem aprecia a infracção em função da medida abstracta da pena, daí que deva pertencer a quem teria competência para apreciação da impugnação judicial da decisão administrativa, caso esta tivesse existido.
Assim, além da lei não atribuir qualquer relevância ao valor da quantia exequenda para determinação do tribunal competente para a execução e de só ser possível retirar da letra da lei o critério de atribuição de competência ao tribunal que seria competente para conhecer a impugnação judicial da decisão administrativa (arts.80 e 61, do RGCO), a solução defendida pelo recorrente é a que mais se compatibiliza com a unidade do sistema jurídico.” .
Deverá notar-se que a alteração legislativa em questão, não determinou a alteração do Regime Geral das Contraordenações aprovado pelo Dec. Lei nº 433/82, de 27 de outubro, e designadamente dos respetivos artigos 89º e 89º-A (sendo certo que as soluções previstas nestes preceitos legais não são compatíveis com um esquema de execução coerciva da coima fora dos tribunais).
Em conclusão, pertence aos tribunais criminais a competência para execução de coima aplicada por autoridade administrativa, não tendo a entrada em vigor da Lei nº 27/2019, de 28 de março, alterado esse paradigma.
A essa mesma conclusão se chegou no Parecer nº 27/2020 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, onde se lê:
“(…) a única razão que se encontra para a supressão é, também aqui, o caráter não sinalagmático da coima e, logo, como incisivamente denunciou o parecer do Conselho Superior de Magistratura e a generalidade dos deputados que se pronunciaram, a hipotética impossibilidade de cobrar estes montantes através das execuções fiscais. Esquecendo a verdadeira natureza do direito de mera ordenação social e, em consequência, a verdadeira natureza da coima e que, por isso mesmo, à semelhança do que já acontece com «as coimas e outras sanções pecuniárias decorrentes da responsabilidade civil determinada nos termos do Regime Geral das Infrações Tributárias» [art. 148.º, n.º 1, al.ª c), do Código de Procedimento e de Processo Tributário], nada impediria a sua cobrança em sede de execução fiscal, o legislador alterou a proposta inicial, assim excluindo do âmbito deste diploma a cobrança de penas de multa e de coimas”.
Em nota de rodapé, acrescentou-se no referido Parecer o seguinte:
“Para além de não respeitar aquela progressiva passagem do ilícito de mera ordenação social para a jurisdição administrativa, esta solução tem a consequência perversa de gerar duas execuções: uma nos tribunais comuns para cobrança das coimas; outra nas execuções fiscais para cobrança das custas. Em vez da poupança de meios e da eficiência poderá, assim, representar uma estranha duplicação de esforços, que deveria ser repensada pelo legislador”.
Efetivamente, a necessária duplicação de execuções poderá representar uma forma pouco racional de gerir os meios procedimentais utilizados na cobrança das quantias devidas ao Estado, a demandar uma reflexão que, todavia, excede o âmbito dos presentes autos.
Não podemos, porém, concordar com o entendimento do Tribunal a quo, no sentido de que “o legislador quis concentrar na administração tributária toda a cobrança de valores pecuniários, com excepção da quantia relativa à pena de multa ou indemnização arbitrada em processo penal”.
Porque o legislador deliberadamente excluiu também as coimas, não poderá manter-se a decisão recorrida que, relativamente à parte da execução que visa a cobrança coerciva da coima aplicada, deverá ser revogada.
O Tribunal recorrido é, efetivamente, competente para essa execução.
4 - Face a todo o exposto, em nosso entender o recurso não deveria ser rejeitado, porque a decisão é recorrível, mas sim recebido e o recurso julgando procedente na parte relativa à execução da coima pelos fundamentos acima enunciados.
Évora, 03 de dezembro de 2024
Maria Gomes Bernardo Perquilhas