Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 298/10.6TBPSR.E1 |  |
COMPETÊNCIA
CULPA
2. Não podia, por isso, o tribunal a quo basear a sua decisão absolutória na existência de um non liquet no que respeita à identificação da entidade responsável pela fiscalização.
3. A culpa nas contra-ordenações não deve bastar-se com a mera imputação do facto ao agente, sendo ainda necessário, no caso de conduta negligente, a constatação da violação de um dever de cuidado.
4. Viola esse dever de cuidado, actuando com negligência, a entidade que durante cinco anos leva a cabo uma actividade para a qual carecia de licenciamento, nada mais tendo diligenciado, para além de um primeiro requerimento, para a obtenção do licenciamento, durante esse período.
1.No processo nº 298/10.6TBPSR do Tribunal Judicial de Ponte de Sôr, em recurso de impugnação de decisão de autoridade administrativa em processo de contra-ordenação, foi proferida sentença revogatória das decisões do Município de Ponte de Sôr que aplicaram as coimas de €10000 e de €10500 e a sanção acessória de interdição de desenvolvimento da autoridade à sociedade TS…, Lda. pela prática de uma contra-ordenação ao art.º 21.º, n.ºs1 e 4 do DL 183/2007, de 9 de Maio e de uma contra-ordenação ao art. 57º, nº1 e 4 do D.L. nº 209/2008.
Inconformado com o assim decidido, recorreu o M.P. concluindo da forma seguinte:
“1. A Mm.ª Juíza a quo decidiu conceder provimento ao recurso e revogar as decisões aplicadas pela autoridade administrativa Município de Ponte de Sôr.
2. Fundamentou a sua decisão defendendo que o Município de Ponte de Sôr não é a entidade com legitimidade para proceder ao licenciamento e, por consequência, à fiscalização e autuação dos factos objecto do presente processo.
3. Quanto aos factos ocorridos em Fevereiro de 2008 e que deram origem ao processo n.º ---/10.6TBPSR, da análise da legislação, verifica-se que a sociedade arguida é de tipo 4.
4. Concluiu-se que é de tipo 4 através da subsunção do Cae rev2 da sociedade arguida à tabela anexa à portaria 464/2003.
5. Assim sendo, de acordo com a tabela anexa à portaria 464/2003, a entidade coordenadora é a Câmara Municipal territorialmente competente.
6. Relativamente aos factos ocorridos em 2010, é aplicável o DL 209/2008, de 29/10, que alterou a tipologia anteriormente adoptada, passando a haver apenas 3 tipos de estabelecimentos industriais.
7. Pela análise da tabela constante do anexo III ao referido diploma, verifica-se que o Cae-Rev3 se subsume ao tipo 3.
8. Para além da legislação, verifica-se que decorre dos autos que é a própria CCDRA a indicar que a entidade responsável pelo licenciamento é a Câmara Municipal de Ponte de Sôr.
9. Caso subsistissem dúvidas no espírito do julgador, deveriam ter sido solicitados os documentos necessários e/ou ter-se notificado os sujeitos processuais para que se pronunciassem.
10. Ao não o fazer, violou a Mm.ª Juíza a quo o disposto no art.º 7.º/1 e 2 do CPP.
11. Ao entender que a Câmara não tinha legitimidade para a autuação incorreu a Mm.ª Juíza a quo na violação do art.º 10.º, art.º 21.º, art.º 9.º do DL 183/2007 e art.º 9.º do DL 209/2008 e tabela anexa.
12. De acordo com a matéria de facto dada como provada, a Mm.ª Juíza a quo não poderia deixar de entender que a atitude da sociedade arguida foi negligente, uma vez que desde o pedido de parecer à CCDRA nada mais foi solicitado.
13. Perante a ausência de resposta das entidades administrativas, a sociedade arguida deveria ter persistido na sua intenção de proceder ao licenciamento e, caso a inércia das autoridades administrativas permanecesse, sempre poderia lançar mão de institutos do Direito Administrativo.
14. A Mm.ª Juíza a quo deveria ter considerado o recurso parcialmente procedente, condenando a sociedade arguida nas contra-ordenações invocadas, mas na forma negligente.
15. Ao não o fazer, violou a Mm.ª Juíza a quo os artigos 5.º, al. c), 57.º, n.º1 e 4 do DL 209/2008 e 21.º, n.ºs 1 e 4 do DL 183/2007, de 9 de Maio.”
Notificada, a arguida TS…, Lda. respondeu ao recurso, pugnando pela manutenção do decidido e concluindo:
“1- Entende o Ministério Público que a decisão recorrida encerra três questões que o tribunal a quo não apreciou correctamente, a saber:
a)a falta de legitimidade do Município de Ponte de Sor para proferir as decisões que levaram à apresentação de recurso pela TS, Lda.;
b)a violação na decisão proferida pelo tribunal a quo do disposto no art.º 7, n.º 1 e 2 do Código de Processo Penal, porquanto se subsistiam dúvidas quanto à legitimidade do Município de Ponte de Sor para proferir as decisões recorridas, deveria o julgador ter solicitado os documento necessários ou notificado os sujeitos processuais para se pronunciarem;
c) de acordo com a matéria de facto dada como provada, a atitude da sociedade deveria considerar-se negligente.
2-A sentença recorrida não enferma de qualquer vício ou nulidade e que deverá manter-se nos precisos termos.
3- A decisão recorrida demonstra que ninguém está acima ou para além da lei, sejam determinados particulares, sejam empresas privadas ou instituições e entidades públicas, a lei e a justiça têm de ser e são iguais para todos.
4- As questões suscitadas no recurso do Ministério Público não merecem provimento.
5- No que concerne à legitimidade para decidir quanto ao licenciamento, fiscalização e decisão das questões que deram origem aos presentes autos e ao contrário do que se alega o Ministério Público, até mesmo entre as várias entidades referidas na legislação indicada, nomeadamente as Câmaras Municipais, as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, Ministério do Ambiente e Ministério da Economia, existem manifestas dúvidas e contradições sobre o papel de cada uma delas na regulação e aplicação da diversa legislação que regula estas questões, como aliás se constata da diversa documentação trocada entre a CCDR do Alentejo e a Câmara Municipal de Ponte de Sor quanto ao assunto em apreço e que consta dos autos.
6-Apesar de ter sido a Câmara Municipal de Ponte de Sor a proferir as decisões recorridas, por alegadamente se julgar com legitimidade para o efeito, a verdade é que a mesma entidade veio em resposta ao pedido de parecer e emissão de certidão de localização necessária à instrução do processo de exploração da arguida, apresentado na Câmara Municipal de Ponte de Sor pela TS, Lda., constante de a fls. 35 dos autos, informar que não tinha competência para emitir o referido parecer.
7- Como se retira da documentação trocada entre a CCDR do Alentejo e a Câmara Municipal de Ponte de Sor, esta última entidade apenas tinha de ser auscultada e pronunciar-se sobre as propostas quanto ao licenciamento aventadas pela primeira entidade, sendo a decisão final tomada pela mesma.
8- Essa decisão não veio a ser tomada porquanto a Câmara Municipal de Ponte de Sor nunca tomou qualquer posição ou sequer se pronunciou quanto ao que lhe foi solicitado pela CCDR do Alentejo, no que ao pedido de parecer e emissão de certidão de localização necessária à instrução do processo de licenciamento.
9- A Câmara Municipal de Ponte de Sor nunca se considerou competente para se pronunciar quanto aos pedidos, quer o apresentado junto da CCDR do Alentejo, quer o constante de fls. 35 dos autos, apresentado directamente na Câmara Municipal de Ponte de Sor.
10- Não se pode dizer, por não corresponder à verdade que a TS, Lda., desde 2005 que nada mais fez para “…regularizar a situação..”, uma vez que resulta de fls. 35 dos autos, que em 10/02/2010, como não obtinha qualquer resposta da CCDR do Alentejo e mantinha interesse na resolução do seu problema, a empresa voltou a dar entrada a novo pedido, desta vez junto da Câmara Municipal de Ponte de Sor, que não produziu quaisquer efeitos por esta entidade não se considerar competente para decidir o mesmo.
11- Seguindo o mesmo raciocínio e entendimento, não tem a Câmara Municipal de Ponte de Sor legitimidade para levantar autos e aplicar coimas como fez.
12- Pelo que, bem andou o tribunal a quo, não merecendo qualquer reparo a decisão recorrida quanto a esta parte.
13-Por outro lado, não compete ao tribunal andar a solicitar documentos ás parte, são estas que no seu interesse têm de apresentar com os articulados os documentos que suportam as suas pretensões.
14- Ao tribunal compete decidir as questões de facto e de direito com que é confrontado.
15-Sendo certo que nas decisões proferidas pela Câmara Municipal de Ponte de Sor que foram objecto de recurso pela TS, Lda., não faltam somente os factos e elementos referidos na sentença recorrida.
16- Das decisões recorridas, não consta qualquer motivação das decisões quanto aos montantes das coimas de valor elevadíssimo aplicadas à recorrente TS, Lda., que foram aplicadas de forma discriminada e arbitrária, sem qualquer fundamento de facto ou de direito.
17-No que concerne à propalada negligência da TS, Lda. em todo este processo, não podemos deixar de estar mais de acordo com o teor da sentença recorrida.
18- Em todo este processo sem dúvida que existiram comportamentos negligentes da CCDR do Alentejo e acima de tudo da Câmara Municipal de Ponte de Sor, que em muito prejudicaram a única empresa que, ao contrário de todas as outras que laboravam no concelho com o conhecimento da Câmara Municipal de Ponte de Sor, foi quem manifestou, pretendeu e ainda pretende licenciar uma actividade que há mais de vinte anos existia e laborava naquele local.
19- As referidas entidades em momento algum deram resposta ao solicitado pela TS, Lda.
20- Nunca a notificaram de qualquer decisão ou pediram qualquer outro elemento ou esclarecimento, remetendo-se ao silêncio.
21- Ao mesmo tempo a Câmara Municipal de Ponte de Sor aplicava coimas elevadíssimas à TS, Lda..
22- As referidas entidades tinham o dever, a obrigação de responder ao que lhes foi solicitado.
23- Ao remeterem-se ao silêncio as aludidas entidades e principalmente a Câmara Municipal de Ponte de Sor, prejudicaram uma empresa que pretendia licenciar uma actividade, continuar a laborar com criação de postos de trabalho e de riqueza para o concelho.
24-Do comportamento das indicadas entidades resultou o encerramento da actividade e exploração da TS, Lda. e em consequência o despedimento de todos os seus funcionários.
25- Para além da empresa ter deixado de criar riqueza e postos de trabalho num concelho como Ponte de Sor, ainda teve de suportar os custos com a cessação dos contratos de trabalho com os seus funcionários e ainda está a suportar os encargos bancários referentes a empréstimos concedidos à TS, Lda. aquando do início da sua actividade.
26-Atento o exposto, a sentença recorrida não enferma de qualquer vício ou nulidade pelo que deverá manter-se nos seus precisos termos.”
Neste Tribunal, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer, pronunciando-se no sentido da procedência do recurso.
Cumprido o art. 417º nº2, o Município de Ponte de Sor respondeu pugnando pela confirmação da decisão recorrida
2. Colhidos os Vistos e realizada a Conferência, cumpre apreciar e decidir.
Na sentença recorrida consideraram-se os seguintes factos provados:
“a) No dia 19 de Fevereiro de 2009, pelas 16 horas, a sociedade arguida possuía uma indústria de exploração industrial de extracção e movimentação de inertes a laborar sem dispor do respectivo licenciamento, situada na …, em Ponte de Sôr.
b) No dia 05 de Março de 2010, pelas 14 horas e 20 minutos, a sociedade arguida possuía uma indústria de exploração industrial de extracção e movimentação de inertes a laborar sem dispor do respectivo licenciamento, situada na B., em Ponte de Sôr.
c) A sociedade arguida não detinha licença de exploração, encontrando-se a laborar sem a mesma.
Mais se provou que:
d) Em Março de 2005, a sociedade arguida deu entrada na CCDRA de um pedido de parecer e emissão de certidão de localização para licenciamento da exploração de inertes.
e) A sociedade arguida solicitou os serviços do Engenheiro JG para ajudar no licenciamento, tendo sido este a elaborar o pedido referido em d), nomeadamente as plantas juntas ao mesmo.
f) O Engenheiro JG deixou de laborar em Ponte de Sôr pelo que durante algum tempo a sociedade arguida desconheceu o estado em que se encontrava o seu pedido de licenciamento, não tendo acesso aos elementos e plantas que o instruíram.
g) No início do corrente ano, a sociedade arguida teve conhecimento que o pedido referido em d) não tinha sido apreciado e seguido os seus trâmites.
h) Até à data, a sociedade arguida não obteve qualquer resposta da CCDRA ao pedido formulado e descrito em d).
i) A CCDRA enviou à Câmara Municipal de Ponte de Sôr a informação n.º 44/2005, através do ofício n.º 5747 de 03 de Maio de 2005, na qual comunicou que a actividade desenvolvida pelo areeiro era ilegal, apresentando vários soluções, e concluindo que tal como se apresenta a pretensão não pode ser viabilizada, sendo a solução mais adequada a viabilização de uma exploração adequada com contrapartidas de recuperação ambiental, devendo existir uma acção pró-activa da administração.
j) Em face do descrito em i), a CCDRA requereu à Câmara Municipal de Ponte de Sôr a comunicação da solução considerada pela autarquia.
k) A Câmara Municipal de Ponte de Sôr não comunicou qualquer resposta à CCDRA.
l) A arguida durante o exercício do ano de 2007, teve um prejuízo de € 10.702,86 e durante o exercício de 2008, a arguida obteve um lucro de € 37.023,04.
m) A exploração referida em a) existe no referido local há mais de 25 anos.
n) Durante o ano de 2005, a sociedade arguida assumiu a exploração do areeiro descrito em a).
o) Desde o início do ano de 2010, que a arguida não explora areia, apenas procedendo à transformação de quantidades de matéria-prima que foram deslocadas da obra do Aeródromo para o seu areeiro.
p) A sociedade arguida dedica-se à actividade industrial de lavagem, crivagem e comercialização de inertes, extracção de saibre, areia e pedra britada e transporte de mercadorias, à qual corresponde o CAE 08121-R3.
E foi considerada como não provada a seguinte matéria de facto:
q) A sociedade arguida nada fez para legalizar a sua actividade, insistindo em laborar com graves danos ambientais, nomeadamente no que respeita à visível destruição do coberto vegetal da zona.
r) No início do corrente ano, através de um antiga colaboradora do Engenheiro JG, a sociedade arguida teve acesso aos elementos e algumas plantas necessárias ao pedido de licenciamento.”
Versando ao caso concreto.
Fundamentou-se a decisão, no que ora interessa, da forma seguinte:
“Já verificamos que a actividade desenvolvida pela sociedade arguida é uma actividade de natureza industrial, sujeita a licenciamento, sendo certo que tal licenciamento não existe.
Ora, compulsado o teor dos autos, das decisões administrativas proferidas pela entidade administrativa não ressuma qual a tipologia de estabelecimento industrial para efeitos de processo de licenciamento a que se reconduz a sociedade arguida, ou seja, a estabelecimento industrial do tipo 1, 2, 3 ou 4, conforme classificação consignada na Portaria n. 464/2003 de 06 de Junho e tal configure elemento determinante para determinação da entidade coordenadora competente para tal licenciamento e para fiscalização do mesmo, conforme prevê o artigo 2.°, n. 1 do Decreto Regulamentar n.? 61/2007 de 09 de Maio ("A identificação da entidade coordenadora competente relativamente a cada regime de licenciamento a que se refere o n. ° 1 do artigo 11. ° do Decreto-Lei n. o 69/2003, de 10 de Abril, constará de portaria conjunta dos ministros responsáveis pelas áreas da economia, da agricultura, desenvolvimento rural e pescas e do ambiente.")
Temos, em sede de certidão de registo comercial, a indicação do CAE Principal da sociedade arguida - 08121-R3 - sem que o mesmo permita estabelecer qualquer correspondência com a tabela n. 2 consignada na Portaria n." 464/2003 de 06 de Junho, a qual permite aferir qual a entidade coordenadora do licenciamento e, consequentemente, a entidade fiscalizadora.
O mesmo será dizer, que não existem nos autos elementos reunidos que nos permitam sequer concluir ser a Câmara Municipal a entidade responsável pela emissão do licenciamento da actividade da sociedade arguida, não sendo, assim, possível concluir que a mesma detenha, por força da qualidade de entidade coordenadora e fiscalizadora, a legitimidade para a autuação contra-ordenacional efectuada.
Efectivamente. Compulsado o teor das decisões administrativas as mesmas não fornecem qualquer informação ou consignação sobre a tipologia de estabelecimento industrial em causa para efeitos de subsunção correcta e rigorosa às normas legais aplicáveis.
As normas legais atinentes à legislação ambiental são abundantes, complexas, previstas de forma dispersa por um rol de legislação e um sem fim de remissões entre diplomas legais, mas tal não desonera - nem pode desonerar - a entidade administrativa da realização de um processo apurado e rigoroso de investigação prévia à aplicação de uma contra-ordenação, tanto mais que tal aplicação atinge os direitos das pessoas singulares e colectivas, tornando-se uma decisão definitiva em 20 dias, caso não seja impugnada.
Ainda que assim não se entendesse, em face dos factos dados como provados, sempre se concluiria pela procedência do presente recurso de contraordenação, na medida em que, resulta dos mesmos uma dúvida relevante sobre a quem assacar a responsabilidade pela demora e atraso no Iicenciarnento da actividade, ou seja, se tal deveu à omissão de resposta por parte das entidades administrativas convocadas, não podendo ser, em primeira linha, assacada à sociedade arguida ou apenas e só a um comportamento omisso por parte da sociedade recorrente.
Decorre dos factos apurados e provados, que, ao contrário do aventado em sede de decisão administrativa, foram efectuadas diligências por parte da sociedade arguida para efeitos de regularização da situação da actividade, com promoção do licenciamento da mesma.
Resulta igualmente que por parte das entidades administrativas convocadas - CCDRA e Câmara Municipal - nada foi comunicado, desde o ano de 2005, à sociedade recorrente, não obstante a troca de comunicações, plasmadas nos ofícios juntos aos autos pela CCDRA, os quais instavam a Câmara Municipal à promoção de diligências em sede de tal licenciamento.
Ora, não podemos concluir pela verificação de dolo por parte da sociedade arguida, no sentido da afirmação de uma persistente laboração sem licença, e sem promoção da obtenção da mesma; bem como subsiste a dúvida sobre a negligência da mesma, dado que a incúria demonstrada por parte das entidades administrativas (demonstrada em comunicações trocadas às quais não é dado qualquer seguimento e nem informado a principal interessada) gera dúvida sobre a identidade dos responsáveis efectivos com a perpetuação de uma situação de ausência de licenciamento.”
3. Sendo o âmbito do recurso delimitado pelas conclusões do recorrente, as questões a apreciar são as seguintes:
- Competência da autoridade administrativa para instauração, tramitação e decisão do processo contra-ordenacional e
- Preenchimento típico de contra-ordenação negligente.
Da competência da autoridade administrativa:
Começa por se decidir na sentença que não resultando do processo qual a tipologia do estabelecimento industrial, o que seria imprescindível para determinação da entidade coordenadora competente para o licenciamento e fiscalização da actividade, não é possível reconhecer a competência da Câmara.
Resulta da sentença recorrida que a decisão absolutória se fundamenta, desde logo, num non liquet relativamente à identificação da entidade responsável pela fiscalização do cumprimento da lei que regulamenta a actividade industrial desenvolvida pela arguida.
Tem razão o M.P. recorrente, a este propósito, quando argumenta:
“O processo de contra-ordenação cuja impugnação deu origem aos autos de n.º 298/10.6TBPSR teve origem no auto de notícia dando conta que, no dia 19/02/2008, pelas 16h00, a arguida «possuía uma indústria de exploração industrial de extracção e movimentação de inertes a laborar sem dispor do respectivo licenciamento».
Quanto a estes factos – temporalmente fixados em Fevereiro de 2008 –, para a fixação da tipologia, dever-se-á proceder à análise dos seguintes diplomas: DL 69/2003, de 10/04 republicado pelo DL 183/2007, de 09/05, Decreto-Regulamentar n.º 8/2003, de 11/04, alterado (e republicado) pelo Decreto Regulamentar n.º 61/2007, de 09/05 e a Portaria n.º 464/2003.
Como auxílio, deveremos ainda mobilizar o DL 182/93, de 14/05 que procedeu à revisão da Classificação Portuguesa de Actividades Económicas (CAE – Rev2), bem como o DL 381/2007, de 14/11, que por sua vez procedeu à actualização da Classificação Portuguesa de Actividades Portuguesas (CAE-Rev3) e, por fim, uma tabela de conversão do CAE – Rev2.1 em Cae-Ver. 3 .
De acordo com o art.º 10.º do DL 183/2007 «para efeitos de definição do respectivo regime de licenciamento, os estabelecimentos industriais são classificados de tipo 1 a 4, sendo tal classificação definida por ordem decrescente do grau de risco potencial para a pessoa humana e para o ambiente, inerente ao seu exercício, nos termos a definir em diploma regulamentar». O diploma regulamentar a que alude este artigo é o decreto regulamentar n.º 8/2003. Por sua vez, o art.º 3.º deste Decreto remete para portaria conjunta dos ministros responsáveis pelas áreas da economia, da agricultura, desenvolvimento rural e pescas e do ambiente, a qual fornecerá a identificação do tipo da entidade coordenadora para providenciar o licenciamento. Com efeito, a portaria 464/2003, de 6 de Junho, no seu art.º 2.º,dispõe que «a entidade coordenadora do processo de licenciamento de estabelecimentos industriais é a definida nos termos da tabela n.º 2 anexa ao presente diploma e que dele faz parte integrante».
Da consulta da certidão de registo comercial de fls. 29 a 33 do apenso A, resulta que a sociedade arguida tem o CAE – Rev3 n.º 08121. Consultando a tabela de conversão, verifica-se que o CAE – Ver 2.1, correspondente àquele CAE – Rev3, é o n.º 14210.
Da análise da tabela n.º2 anexa à portaria 464/2003, podemos concluir que não sendo possível enquadrar o Cae -rev2 n.º 14210 nos conjuntos numerários apresentados, por exclusão de partes, o tipo aplicável é o da última linha: tipo 4, sendo responsável a Câmara Municipal como entidade coordenadora.
Podemos, portanto, concluir que quanto à primeira contra-ordenação a entidade coordenadora é a Câmara Municipal.
II – Por sua vez, o processo de contra-ordenação cuja impugnação deu origem aos autos de n.º 639/10.6TBPSR (apenso A) teve origem no auto de notícia dando conta que, no dia 06/03/2010, a arguida «possuía uma indústria de exploração industrial de extracção e movimentação de inertes a laborar sem dispor do respectivo licenciamento».
Nesta data, já estava em vigor o DL 209/2008, de 29 de Outubro, tendo este diploma alterado a tipologia, definindo apenas os tipos 1, 2 e 3. De acordo com o art.º 9.º deste diploma, «a determinação da entidade coordenadora no procedimento relativo ao estabelecimento industrial é feita, de acordo com o anexo III ao presente decreto –lei», indicando no n.º 3 do referido artigo que «a câmara municipal territorialmente competente na área de localização do estabelecimento industrial é a entidade coordenadora no caso de actividades económicas de tipologia e limiares com menor grau de risco potencial, correspondentes aos estabelecimentos industriais do tipo 3, de acordo com a tabela constante do anexo III ao presente decreto -lei, do qual faz parte integrante».
A inserção no tipo na tabela exposta no anexo III realiza-se tal qual a que era efectuada na portaria n.º 464/2003, mas agora por referência ao Cae – Rev3.
Assim sendo, seguindo a lógica exposta no ponto I antecedente, também aqui se conclui que a sociedade arguida é uma sociedade de tipo 3.”
Da análise da legislação acertadamente convocada pelo M.P. resulta, pois, ser a Câmara Municipal de Ponte de Sôr a autoridade administrativa responsável pelo licenciamento e fiscalização da actividade desenvolvida pela arguida, bem como pela instauração, tramitação e decisão do processo contra-ordenacional.
Tal competência nunca foi, aliás, posta em causa no processo, nem pela arguida nem por nenhuma das entidades envolvidas.
A própria Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo (CCDRA) o reconhece e afirma a fls. 193 dos autos.
Do preenchimento típico de contra-ordenação negligente:
A arguida foi condenada pela autoridade administrativa por uma contra-ordenação prevista no art. 21º nº 1-a) do D. L. nº 183/2007, por decisão de 14.04.2010, na coima de 10.000,00 € e por uma contra-ordenação prevista no art. 57º nº 1-b) do D. L. nº 209/2008, por decisão de 13.10.2010, na coima de 10.500,00 € e na sanção acessória de interdição de actividade (art. 58º nº1 do mesmo D.L. e art. 21º, al. b) do R.G.C.O.).
Dispõem estes preceitos, o artigo 21º “ 1. Constitui contra-ordenação, punível com coima cujo montante mínimo é de € 50 a € 100 e máximo de € 3700 a € 44 000, consoante se trate de pessoas singulares ou colectivas (…) a) A instalação ou alteração de um estabelecimento industrial (…) no caso dos estabelecimentos do tipo 4, sem que tenha sido apresentada a declaração prévia prevista no artigo 9; 2 .No caso das infracções referidas na alínea a) do número anterior, os valores mínimos das coimas referidas no corpo do mesmo número passam para o dobro”, e o art. 57º “1 — Constitui contra -ordenação, punível com coima cujo montante mínimo é de € 50 a € 100 e máximo de € 3700 a € 44 000, consoante se trate de pessoas singulares ou colectivas, a execução de projecto de instalação industrial sujeita (…) ao regime de declaração prévia sem que tenha sido efectuada a declaração referida no n.º 2 do artigo 33.º (…) 2 — No caso das infracções referidas nas alíneas a) a e) do número anterior, os valores mínimos das coimas referidas no corpo do mesmo número são agravados para o dobro”.
Acrescenta o nº 4 de ambos os preceitos que “a negligência é punível”, acrescentando-se no caso da redacção da lei posterior “… com coima de valor reduzido a metade”.
As condenações proferidas nos dois processos de contra-ordenação, entretanto aglutinados, assentaram na conclusão de que a conduta da arguida consubstanciou, em cada uma das vezes, contra-ordenação dolosa.
O recurso de impugnação destas decisões teve como resultado o afastamento da questão do dolo, da nossa discussão.
No presente recurso já não está em causa saber da verificação de comportamento doloso, uma vez que inexiste impugnação da sentença nesta parte.
Aliás, do conjunto dos factos dados como provados e não provados na sentença recorrida sempre se imporia a constatação de insuficiência de base factual bastante para considerar preenchido o tipo contra-ordenacional doloso.
E sendo o recurso restrito à matéria de direito, e de acordo com o modus como ele é ora apresentado pelo M.P. recorrente, cumpre apenas decidir se os factos apurados integram o tipo – subjectivo – negligente da contra-ordenação.
Decorre dos princípios da legalidade e da tipicidade, plasmados nos arts. 1º, 2º e 3º do RGCO e do art. 29º CRP, que são elementos do tipo contra-ordenacional o facto (conduta) típico (tipicidade no sentido de correspondência a um tipo), ilícito (no sentido de ilegal ou desconforme com a norma), culpável (culpabilidade no sentido de relação subjectiva entre o facto e o autor que permite responsabilizá-lo por aquele) e punível (possibilidade de aplicação de uma coima).
Decore do R.G.C.O., do seu art. 8º, mas também de outros preceitos (arts 16º nº2, 18º nº1 …), que no ilícito de mera ordenação social rege também o princípio da culpabilidade, embora se trate de um direito que não tem por base uma censura ético-pessoal (dirigida à pessoa do agente e à sua atitude interna, como a culpa jurídico-penal).
Daqui resulta que a imputação do facto contra-ordenacional à responsabilidade do autor exige um nexo de imputação subjectiva numa das duas modalidades, dolo ou negligência.
Se até aqui não conhecemos divergência, e outra não pode ser a leitura da lei, já a jurisprudência não converge totalmente no que respeita às exigências de materialização prática da descrição factual da negligência contra-ordenacional.
Assim, no acórdão do TRP de 12-09-2007 considerou-se que “a culpa nas contra-ordenações não se baseia em qualquer censura ético-penal, mas tão só na violação de certo procedimento imposto ao agente, bastando-se por isso com a imputação do facto ao mesmo agente”. Mas já no acórdão do TRC de 11-03-2009 se entendeu que “um dos princípios basilares do direito contra-ordenacional é o princípio da culpa. Para que exista culpabilidade do agente no cometimento do facto é necessário que o mesmo lhe possa ser imputado a título de dolo ou negligência, consistindo o dolo “no propósito de praticar o facto descrito na lei contra-ordenacional” e a negligência “na falta do cuidado devido, que tem como consequência a realização do facto proibido por lei” e no acórdão do TRC de 04-03-2009 que “a negligência consiste sempre num actuar do agente sem que proceda com o cuidado a que, segundo as circunstâncias concretas, está obrigado e de que é capaz. A negligência consiste, portanto, na omissão pelo agente de um dever de cuidado (art. 15º do CP). (…) Dizer-se que a arguida agiu de livre vontade e deliberadamente desacompanhado de quaisquer outros elementos concretizadores, nada adianta quanto à caracterização de uma conduta dolosa. E dizer-se que a recorrente prosseguiu com a sua conduta conformando-se com a infracção e com o resultado que a mesma produziu, sem que se concretize a conformação com a infracção e o resultado produzido, mais não é do que uma fórmula demasiado vaga, que não integra um qualquer facto, ainda que interior, susceptível de através dele se afirmar uma conduta dolosa, em qualquer uma das modalidades acima indicadas”.
O STJ tem revelado unanimidade, ao que sabemos, propugnando, por exemplo em 6-11-2008, que “uma imputação de factos tem que ser precisa e não genérica, concreta e não conclusiva, recortando com nitidez os factos que são relevantes para caracterizarem o comportamento contra-ordenacional, incluindo as circunstâncias de tempo e lugar. Para além disso, deve conter os elementos do tipo subjectivo do ilícito contra-ordenacional; no caso sub-judice a contra-ordenação só é punível a título de dolo; por conseguinte teriam de constar dos factos (e não constam) também as circunstâncias referidas à vontade de praticar o acto e à consciência da sua ilicitude, bem como ao seu carácter proibido, de modo a poder apreender-se se a arguida agiu com dolo em qualquer das suas modalidades” (todos disponíveis em www.dgsi.pt).
Na sentença recorrida considerou-se não provado que “a sociedade arguida nada fez para legalizar a sua actividade, insistindo em laborar com graves danos ambientais, nomeadamente no que respeita à visível destruição do coberto vegetal da zona”. E, por outro lado, foi dado como provado, ao que ora mais interessa, que “em Março de 2005, a sociedade arguida deu entrada na CCDRA de um pedido de parecer e emissão de certidão de localização para licenciamento da exploração de inertes; a sociedade arguida solicitou os serviços do Engenheiro JG para ajudar no licenciamento, tendo sido este a elaborar o pedido referido em d), nomeadamente as plantas juntas ao mesmo; o Engenheiro JG deixou de laborar em Ponte de Sôr pelo que durante algum tempo a sociedade arguida desconheceu o estado em que se encontrava o seu pedido de licenciamento, não tendo acesso aos elementos e plantas que o instruíram; no início do corrente ano, a sociedade arguida teve conhecimento que o pedido referido em d) não tinha sido apreciado e seguido os seus trâmites; até à data, a sociedade arguida não obteve qualquer resposta da CCDRA ao pedido formulado”. Arrematando-se, do conjunto dos factos: “Não podemos concluir pela verificação de dolo por parte da sociedade arguida, no sentido da afirmação de uma persistente laboração sem licença, e sem promoção da obtenção da mesma; bem como subsiste a dúvida sobre a negligência da mesma, dado que a incúria demonstrada por parte das entidades administrativas (demonstrada em comunicações trocadas às quais não é dado qualquer seguimento e nem informado a principal interessada) gera dúvida sobre a identidade dos responsáveis efectivos com a perpetuação de uma situação de ausência de licenciamento.”
Concorda-se com o afastamento do dolo. Já o dissemos.
Discorda-se do afastamento da negligência.
A negligência traduzir-se-á, como se disse, na violação dos deveres de cuidado que no caso se impunham. E esses deveres de cuidado não se podem considerar cumpridos com a mera elaboração e entrada de um requerimento, efectuado pela arguida, que assim se limitou a ter dado início ao processo de legalização.
A arguida desenvolvia uma actividade de exercício não livre, o que não podia deixar de saber já que até se propôs legalizá-la. Durante pelo menos cinco anos (entre a entrada do seu requerimento e as condenações em coima) nada mais diligenciou, apesar de não poder deixar também de saber que era a ela que incumbia providenciar pela condução a bom termo do processo de legalização, dispondo ainda de meios legais para obrigar a administração a agir/decidir (arts 104º e 66º do CPTA).
Neste quadro, na ausência de um comportamento diligente, e mesmo não entendendo que a culpa nas contra-ordenações se basta com a simples imputação do facto ao agente, deve considerar-se que a arguida actuou com culpa negligente.
Mas a forma contra-ordenacional menos grave terá consequências a nível da sanção.
Nos termos do art. 18º RGCO, a determinação da medida da coima faz-se em função da gravidade da contra-ordenação e da culpa do agente, da sua situação económica e do benefício económico retirado da prática da infracção.
Por força do art. 3º, nº2 do RGCO (aplicação no tempo), as condutas serão a punir nos termos da lei posterior, porque mais favorável pois, face a molduras abstractas iguais, passa a prever a redução da coima a metade, no caso da negligência.
De referir ainda que a sanção contra-ordenacional, embora não directamente ligada à personalidade do agente e à sua atitude interna, visa também finalidades exclusivamente preventivas.
A sanção ora aplicada terá de reflectir, não só a convolação de um dolo em negligência, mas o concreto grau de violação deste dever de cuidado. O grau de violação foi muito pouco acentuado. E referimo-nos aqui, também, ao que na sentença se apelida de “incúria demonstrada por parte das entidades administrativas”.
Concluindo, e ponderando o conjunto dos factos, fixam-se as coimas parcelares respectivamente em 1.000,00 € e em 1.200,00 € e, em cúmulo (art. 19º do R.G.C.O.), na coima única de 1.500 €, considerando ainda não ser de aplicar nenhuma sanção acessória.
4. Face ao exposto, acordam os juízes da 2ª Secção do Tribunal da Relação de Évora em:
Julgar procedente o recurso, condenando a recorrida TS., Lda., pela prática de duas contra-ordenações do art. 57º, nº1 e 4 do D.L. nº 209/2008, nas coimas parcelares de 1.000,00 € e em 1.200,00 € e, em cúmulo (art. 19º do R.G.C.O.), na coima única de 1.500 €.
Sem custas.
Évora, 06.12.2011
(Ana Maria Barata de Brito)
(António João Casebre Latas)