Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 536/12.0TBBJA.E1 |  |
CLASSIFICAÇÃO
INCONSTITUCIONALIDADE
1. A classificação das contra-ordenações em “leves”, “graves” e “muito graves”, bem como a graduação das coimas aplicáveis, entre um limite mínimo superior ao previsto no Regime Geral das Contra-ordenações e um limite máximo inferior ao estabelecido no mesmo Regime, operadas no artigo 34.º, n.º 2, als. c) e f) e no n.º 3 do Decreto-Lei n.º 78/2004, integra matéria da competência legislativa concorrente do Governo, inexistindo inconstitucionalidade orgânica desta norma.
DECISÃO SUMÁRIA – arts. 417º, nº 6 - b) e 420º, nº 1 –a) do Código de Processo Penal
1. No processo nº 536/12.0TBBJA do Tribunal Judicial de Cuba, em recurso de impugnação de decisão de autoridade administrativa em processo de contra-ordenação, foi proferida decisão por despacho em que se condenou a arguida recorrente U na coima de € 2.500,00 (dois mil e quinhentos euros) pela prática da contra ordenação do nº 2 do art.º 17º e al. c) do nº 2 do art.º 34º e na coima de € 2.500,00 (dois mil e quinhentos euros) pela prática da contra ordenação dos nº s 1, 2 e 3 do art.º 20º e al. f) do nº 2 do art.º 34º, todos do D/L nº 78/2004 de 03 de Abril, conjugado com a portaria nº 80/2006 de 23 de Janeiro, e em cúmulo jurídico na coima única de € 3.250,00 (três mil duzentos e cinquenta euros).
Inconformada com o assim decidido, recorreu a acoimada concluindo da forma seguinte:
“1. A douta sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao confirmar a punição, ainda que em diferente medida, da recorrente, que é uma pessoa colectiva, por duas contra-ordenações, decidida pela autoridade administrativa competente, baseando a punição no artigo 34.º, n.º 2, als. c) e f) e no n.º 3 do Decreto-Lei n.º 78/2004.
2. Prevêem tais normas uma graduação da punição das contra-ordenações entre limites mínimo e máximo, no que às pessoas colectivas diz respeito, e uma classificação das contra-ordenações em leves, graves e muito graves.
3. Em violação da parametrização instituída pela LQCO (Decreto-Lei n.º 433/82), que apenas define o que é uma contra-ordenação mas não prevê qualificações do tipo e, no que às pessoas colectivas diz respeito, apenas prevê um limite máximo de punição, mas não estabelece limite mínimo, permitindo qualquer graduação até ao limite máximo.
4. A matéria concernente à classificação das coimas em leves, graves e muito graves e à graduação das coimas aplicáveis às pessoas colectivas entre um limite mínimo e um limite máximo integra-se no regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social.
5. E traduz-se em alteração inovatória, significativa e relevante do regime geral de punição destes últimos actos, vinculando a autoridade punitiva a condenar em montante superior ao limite mínimo fixado por lei.
6. As normas do artigo 34.º, n.º 2, als. c) e f) e n.º 3 do Decreto-Lei n.º 78/2004 foram publicadas pelo Governo, invocando o artigo 198.º, n.º 1, al. a) da CRP, ou seja, competência legislativa própria, sem autorização parlamentar.
7. Em violação do disposto no artigo 165.º, n.º 1, al. d) da mesma CRP que reserva à Assembleia da República competência relativa para legislar sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social, em concorrência com o Governo, mediante autorização legislativa.
8. As mencionadas normas (artigo 34.º, n.º 2, als. c) e f) e n.º 3 do Decreto-Lei n.º 78/2004) são organicamente inconstitucionais, não podendo ser aplicadas.
9. Deve, consequentemente, a recorrente ser absolvida.”
Notificado, o MP respondeu ao recurso, pugnando pela manutenção do decidido e concluindo:
“A. Em face do teor do acórdão 56/84 do Tribunal Constitucional publicado no Diário da República, I Série, nº 184/84, acompanhamos na íntegra a posição do tribunal a quo, aliás como já antes a autoridade administrativa, não vislumbrando qualquer inconstitucionalidade conforme alegado pela recorrente.
B. Resulta do art. 165.º n.º 1 al. d) da CRP que é competência relativa da Assembleia da República legislar sobre tais matérias, e relativa, pois que se prevê a possibilidade de ser concedida autorização legislativa ao Governo, porém e acompanhando a fundamentação do supra citado acórdão do Tribunal Constitucional resulta que pertence à Assembleia da República a competência para legislar sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo, sendo que, a competência exclusiva limita-se ao regime geral.
C. Assim, ao Governo, dentro da Lei-quadro, pertence no exercício da competência legislativa concorrente com a da Assembleia da República, delinear ilícitos contra ordenacionais, estabelecer a respectiva punição e moldar regras secundárias do processo contra ordenacional.
D. Afigura-se-nos por isso constitucional o entendimento de que o Governo tem competência legislativa concorrente na matéria, pode fixar livremente as coimas aplicáveis aos diferentes casos de ilícito contra ordenacional.
E. Assim, entendemos que o Governo tem competência legislativa concorrente com a da Assembleia da República, não havendo obstáculos a que, no exercício de tal competência, crie contra ordenações, cominando as coimas que se lhe afigurem adequadas e o mesmo raciocínio impende sobre a questão levantada pela recorrente no que concerne à criação de contra ordenações graves, bem como, das molduras das coimas.
F. A LQCA no seu art. 21.º classifica as contra ordenações como leves, graves e muito graves, assim como os limites mínimos e máximos também estão definidos no regime geral, Assim, e porque a actuação do Governo se confinou dentro do regime geral, afigura-se-nos, não padecer de qualquer inconstitucionalidade as normas invocadas pela recorrente.”
Neste Tribunal, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso por inexistência da arguida inconstitucionalidade orgânica, devendo a decisão recorrida ser confirmada.
A recorrente respondeu ao parecer, reiterando a posição defendida no recurso.
2. É do seguinte teor o Despacho recorrido, na parte que interessa ao presente recurso:
“A) Da alegada inconstitucionalidade:
Com os fundamentos constantes da sua impugnação judicial veio a recorrente alegar que a norma do art.º 34º nº 2 al. c) e f) e nº 3 do D/L nº 78/2004 de 03 de Abril padece de inconstitucionalidade orgânica e material.
Apreciando:
Comecemos por fazer uma muito breve referência à evolução do Direito das contra ordenações.
O direito contra ordenacional nasceu em Portugal inspirado no modelo alemão das ordnungswidrigkeiten e foi introduzido no sistema jurídico português em 1979 através do D/L 232/79 de 24 de Julho, no contexto da reforma Penal que se veio a concretizar em 1982, face à necessidade de dispor de um ordenamento sancionatório alternativo e diferente do direito criminal, tendo sido substituído pelo D/L 433/82 de 27 de Outubro (RGCO), que define o regime geral em vigor daquele ramo do direito.
O RGCO foi entretanto alterado pelo D/L 356/89 de 17.10, pelo D/L 244/95 de 14.09 e Lei 109/2001 de 24.12.
Surgiu assim um ramo do direito sancionatório, autónomo do Direito Penal como forma de garantir o princípio da subsidiariedade da intervenção penal, permitindo reservar o uso daquele direito para as situações em que estivessem em causa os interesses colectivos mais relevantes.
A autonomia do Direito das Contra Ordenações face ao Direito Penal surge como uma das justificações da própria existência deste ramo do direito e vai materializar-se na conformação de soluções de natureza substantiva e processual diversas das vigentes naquele.
Porém, o RGCO é muito incipiente, limitando-se a remeter subsidiariamente o regime substantivo das contra ordenações para o Código Penal e o adjectivo para o Código de Processo Penal.
A importação das soluções daquele código não é, contudo, directa, devendo passar sempre que necessário por um processo de adaptação aos princípios e soluções processuais próprias do Direito das Contra Ordenações, de forma a salvaguardar a harmonia do processo e a afastar disjunções que podem afectar a aplicação do direito.
Nas situações em que se constate a necessidade de recorrer às soluções do direito subsidiário impõe-se, pois, ao intérprete o cuidado de avaliar previamente as soluções do processo penal e a sua articulação com as especificidades do processo das contra ordenações, de forma a respeitar os valores acima referidos, em conformidade com o comando legal devidamente adaptados, constante daquela norma.
Só através deste processo de adaptação é possível salvaguardar a autonomia do processo das contra ordenações face ao processo penal e respeitar os princípios próprios e os valores que inspiram as especificidades das soluções processuais que consagra.
Por outro lado, ainda não existe nem um regime substantivo nem uma tramitação comuns aos diversos ilícitos contra ordenacionais, ou pelo menos, comungando de um núcleo suficientemente denso para se autonomizar como um autêntico regime geral.
Neste contexto surge a Lei 50/2006 de 29 de Agosto (Lei Quadro das contra ordenações ambientais, doravante designada, brevitatis causa, por LQCA) com o objectivo de “ disciplinar de uma forma sistemática as várias matérias que obrigatoriamente um regime deste âmbito tem de abarcar, enquadradas por princípios sólidos e doutrinalmente aceites, bem como apresentar uma tramitação para os processos de contra ordenação ambiental adaptada à sua especificidade”( Ponto 5 da exposição de motivos constante da respectiva proposta de lei, nº 20/x).
Aqui chegados e adiantando desde já a nossa posição quanto à alegada inconstitucionalidade por banda da recorrente e que aqui nos ocupa, diremos que, em face do teor do acórdão 56/84 do Tribunal Constitucional publicado no Diário da República, I Série, nº 184/84, no qual se resumiram as ideias conclusivas essenciais no que toca ao exercício do poder legislativo da Assembleia da República e do Governo em matéria de Direito Sancionatório Público, acompanhamos na íntegra a posição da autoridade administrativa, não vislumbrando qualquer inconstitucionalidade conforme alegado pela recorrente.
Pode ler-se no art.º 165º nº 1 al. d) da CRP: “ É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo (…) Regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo”.
Ora, daqui resulta que é competência relativa da Assembleia da República legislar sobre tais matérias, e relativa, pois que se prevê a possibilidade de ser concedida autorização legislativa ao Governo.
Porém e acompanhando a fundamentação do supra citado acórdão do Tribunal Constitucional resulta que pertence à Assembleia da República a competência para legislar sobre o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo, sendo que, a competência exclusiva limita-se ao regime geral.
Assim, ao Governo, dentro da Lei Quadro, pertence no exercício da competência legislativa concorrente com a da Assembleia da República, delinear ilícitos contra ordenacionais, estabelecer a respectiva punição e moldar regras secundárias do processo contra ordenacional.
Ao que acresce que o art.º 227º al. q) da CRP atribui às regiões autónomas o poder de definir actos ilícitos de mera ordenação social e respectiva punição, consequentemente, não se compreenderia que não se reconhecesse ao Governo com referência a todo o território nacional, igual competência.
Não descortina o Tribunal razões substanciais para admitir que esteja constitucionalmente reservada em exclusivo à Assembleia da República a competência para definir contra ordenações, podendo tal matéria ser atribuída às regiões autónomas e autarquias locais.
Afigura-se-nos por isso constitucional o entendimento de que o Governo tem competência legislativa concorrente na matéria, pode fixar livremente as coimas aplicáveis aos diferentes casos de ilícito contra ordenacional. Ao que acresce que a coima não tem natureza de pena criminal, bastando acentuar o carácter formal da própria noção de coima e a sua finalidade não expiatória, mera advertência de dever. A sua natureza é, assim, diversa da pena criminal, estando excluída em qualquer caso a conversão da coima não paga em prisão.
Assim, o Governo tem competência legislativa concorrente com a da Assembleia da República, não havendo obstáculos a que, no exercício de tal competência, crie contra ordenações, cominando as coimas que se lhe afigurem adequadas.
O mesmo raciocínio impende sobre a questão levantada pela recorrente no que concerne à criação de contra ordenações graves, bem como, das molduras das coimas.
Efectivamente, a LQCA no seu art.º 21º classifica as contra ordenações como leves, graves e muito graves, assim como os limites mínimos e máximos também estão definidos no regime geral.
Assim, o Governo só pode por decreto lei estabelecer um mínimo ou máximo superior, se o fizer mediante autorização da Assembleia da República. Tal questão encontra-se exposta no acórdão do Tribunal Constitucional nº 324/90 publicado no DR, II Serie de 19 de Março de 1991, em que se refere:
“ (…) o Governo tem competência para alterar, através de decreto lei não autorizado, a qualificação de ilícito administrativo, convertendo-o em ilícito de mera ordenação social, desse modo operando uma “ desgraduação”, ou “ conversão” de ilícitos.
Com efeito, da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, é a definição de crimes e penas (ilícito criminal – artigo 168º nº 1 al. c) da Constituição), bem como a eliminação de incriminações no domínio do mesmo ilícito.
Porém no domínio do ilícito de mera ordenação social cabe à Assembleia da República ou ao Governo, mediante autorização legislativa concedida por aquela, estabelecer apenas o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo.”
Destarte, e porque a actuação do Governo se confinou dentro do regime geral, afigura-se-nos, não padecer de qualquer inconstitucionalidade as normas invocadas pela recorrente.
Termos em que julgo improcedente a alegada inconstitucionalidade”
3. Sendo o âmbito do recurso delimitado pelas conclusões do recorrente a única questão a apreciar respeita ao conhecimento da suscitada inconstitucionalidade orgânica do art.º 34º nº 2 al. c) e f) e nº 3 do D/L nº 78/2004 de 03 de Abril.
Segundo alegação da recorrente, a norma da condenação resultou de acto legislativo do Governo, que assim terá actuado sem autorização parlamentar, em matéria da competência reservada da Assembleia da República.
Concretamente, situa a inconstitucionalidade nos dois pontos seguintes:
(a) no estabelecimento (pelo Governo) de um limite mínimo de punição, para as contra-ordenações ambientais imputadas à recorrente, por decreto-lei emitido no uso de competência legislativa própria e sem autorização parlamentar;
(b) na qualificação dessas mesmas contra-ordenações como “graves”, matéria que respeita ao regime geral do ilícito de mera ordenação social e não consta da lei-quadro, sendo também da competência exclusiva da Assembleia da República.
O art.º 165º da Constituição da República Portuguesa, que trata da reserva relativa de competência legislativa, preceitua no seu nº 1 al. d) que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo, salvo autorização ao Governo.
O art. 198º da Constituição da República Portuguesa estabelece no nº 1 al. a) que compete ao Governo, no uso da competência legislativa, fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República.
Por seu turno, o Decreto-lei nº 78/2004 de 03/04 cria o regime legal de protecção e controlo de poluição atmosférica. De acordo com o preâmbulo, este diploma visou “possibilitar uma resposta mais eficaz e ajustada às necessidades de actualização de conceitos, metodologias, princípios e objectivos e, de um modo geral, definir os traços fundamentais de uma verdadeira política de prevenção e controlo da poluição atmosférica, estabelecendo um adequado regime sancionatório”, e introduzir “mecanismos económicos e fiscais na área das emissões de poluentes que tornem possível a satisfação de compromissos internos e internacionais em sede de prevenção e redução da poluição atmosférica, bem como a definição da base estruturante da elaboração dos inventários de emissões nacional e regionais”.
O art.º 34º nº 2 al. c) preceitua que constitui contra-ordenação grave, punível com coima € 5000 a € 44 800, no caso de pessoas colectivas a violação da obrigação de cumprimento dos VLE (…). O nº 3 prevê a punição da negligência “sendo nesse caso reduzidos para metade os limites mínimos e máximos das coimas referidos no presente artigo”.
A propósito do ilícito de mera ordenação social, o Tribunal Constitucional tem-se pronunciado em inúmeros acórdãos a respeito da reserva legislativa parlamentar, e também concretamente sobre norma em crise no presente recurso.
Assim, “relativamente a esta questão, o Tribunal Constitucional tem firmado jurisprudência no sentido de que apenas é matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e do respectivo processo, ou seja, sobre a definição da natureza do ilícito contra-ordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contra-ordenações, a fixação dos limites das coimas e a definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções.
Assim, dentro dos limites do regime geral, pode o Governo, no exercício da sua competência legislativa concorrente, criar contra-ordenações novas e estabelecer a correspondente punição, modificar ou eliminar contra-ordenações já existentes e moldar regras secundárias do processo contra-ordenacional” (TC nº 274/2012).
Neste mesmo acórdão do Tribunal Constitucional, que se pronuncia expressamente sobre a constitucionalidade orgânica do art. 34º do D.L. 78/2004, faz-se ainda referência aos acórdãos nºs 56/84, 158/92, 269/87, 345/87, 412/87, 175/97, 236/03 e 578/2009, no mesmo sentido.
Mais se afirma no acórdão TC nº 274/2012 que “o referido Decreto-Lei (nº 78/2004) foi emitido pelo Governo no uso da sua competência própria (cfr. artigo 198.º, n.º 1, alínea a) da Constituição), com respeito pelos limites estabelecidos no Decreto-Lei n.º 433/82, de 21 de Outubro”.
Também no acórdão TC nº 447/91 se decidiu que a moldura sancionatória fixada no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82 “tem de ser considerada como não derrogável por qualquer diploma posterior emanado do Governo sem competente autorização legislativa, na parte respeitante aos valores mínimo e máximo das coimas que nele se prevêem. Se assim não fosse, isto é se o Governo pudesse, sem específica autorização da Assembleia, fixar o montante mínimo da sanção por ilícito contra-ordenacional em valor inferior e o montante máximo em valor superior aos fixados no diploma que se entende ser a lei-quadro do ilícito de mera ordenação social, então, estar-se-ia a admitir que o Governo poderia modificar, sem estar devidamente credenciado, o regime geral de punição de tal ilícito, ou seja, que a competência da Assembleia da República, nesta matéria, não era exclusiva, como de facto é quanto a tal regime, por força do que se dispõe na alínea d) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição.
O sentido da reserva de competência legislativa da Assembleia, no que se refere aos actos ilícitos de mera ordenação social, é o de que só a ela cabe, como se referiu, a definição da natureza dos ilícitos, dos tipos de sanção a aplicar e a delimitação, com carácter taxativo, da respectiva moldura abstracta.”
No caso, a moldura penal prevista no decreto-lei do Governo circunscreve-se, ou contem-se, na moldura abstracta definida por lei, no art. 17º do Regime Geral das Contra-ordenações, uma vez que não ocorreu descida abaixo do mínimo, nem subida acima do máximo, previstos no Regime Geral das Contra-Ordenações.
E o Governo pode, sem autorização legislativa, fixar um limite mínimo superior ao previsto no Regime Geral das Contra-ordenações bem como um limite máximo inferior ao estabelecido no mesmo Regime Geral das Contra-ordenações.
Neste sentido se pronunciou já o Tribunal Constitucional no acórdão nº 88/90 – “o Governo, ao definir um concreto ilícito contra-ordenacional e a coima que lhe corresponde, tem que mover-se dentro da moldura sancionatória traçada pela respectiva lei-quadro. Ou seja: não pode fixar à coima um limite mínimo inferior, nem um limite máximo superior, aos fixados no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro. Pode, no entanto, fixar às coimas limites mínimos superiores ou limites máximos inferiores aos fixados pelo mencionado artigo 17.º” – entre muitos outros.
Também a classificação das contra-ordenações em leves, graves e muito graves se insere na competência legislativa do Governo, que goza de uma ampla liberdade nessa matéria de definição de contra-ordenações e do estabelecimento da respectiva punição, “desde que a sua actuação se contenha dentro dos limites do regime geral do ilícito de mera ordenação social”, como sucede no presente caso.
E se bem que, como também se diz no acórdão TC nº 447/91, “a violação das regras de competência legislativa incidindo no processo de feitura da norma, gerando o vício (genético) da incompetência, tem de ser apreciada tendo por parâmetro o enquadramento normativo tal como existia no momento da prática do acto”, e “posteriores modificações desse enquadramento só poderão servir de parâmetro a actos a praticar futuramente”, não deixamos de referir que posteriormente veio a ser publicada a Lei n.º 50/2006 de 29/08.
Esta Lei Quadro das Contra-ordenações Ambientais, visou “estabelecer um quadro de referência que harmonizasse e desse coerência ao direito sancionatório vigente naquele domínio”, assumindo-se como “um regime geral paralelo ao decorrente do Decreto Lei nº 433/82, estabelecendo uma classificação das contra-ordenações que o governo vem aplicando a múltiplas actividades de cariz ambiental, através de diplomas autónomos” (Leones Dantas, Notas à Lei de Contra-Ordenações Ambientais, Revista do MP, 116, p. 87).
O seu artigo 21º procede à classificação das contra-ordenações ambientais em “leves, graves e muito graves”, para o efeito de “determinação da coima aplicável e tendo em conta a relevância dos direitos e interesses violados”. E o artigo 22º trata dos montantes das coimas, preceituando no nº 1 que “a cada escalão classificativo de gravidade das contra-ordenações ambientais corresponde uma coima variável consoante seja aplicada a uma pessoa singular ou colectiva e em função do grau de culpa, salvo o disposto no artigo seguinte” que estabelece as molduras das coimas com referência à classificação do art. 21º e à sua imputação a pessoa singular e/ou colectiva. Concretamente, às contra-ordenações graves praticadas por pessoas colectivas corresponde agora a coima de € 25 000 a € 34 000 em caso de negligência.
Por tudo se conclui que a classificação das contra-ordenações em causa como graves e a correspondente graduação das coimas aplicáveis às pessoas colectivas entre um limite mínimo e um limite máximo, operadas no artigo 34.º, n.º 2, als. c) e f) e no n.º 3 do Decreto-Lei n.º 78/2004, integra matéria da competência legislativa concorrente do governo, inexistindo inconstitucionalidade da norma contra-ordenacional em crise.
4. Face ao exposto, decide-se rejeitar o recurso atenta a sua manifesta improcedência (arts. 420º, nº1, al. a) e 417º, nº 6 –b) do Código de Processo Penal).
Custas pelo recorrente que se fixam em 3UC (art. 420º, nº3 do Código de Processo Penal).
Évora, 29.01.2013
(Ana Maria Barata de Brito)