Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 116/16.1T8GDL.E1 |  |
DECISÃO ADMINISTRATIVA
IRREGULARIDADE
I - A omissão de qualquer dos requisitos exigidos pelo artigo 58.º do RGCO deve ser relegada, à falta de disposição em sentido diverso, para o domínio das meras irregularidades, não devendo considerar-se extensivos às decisões administrativas condenatórias os regimes de nulidades privativos das peças do processo criminal com as quais ela pode apresentar um maior grau de homologia, como seja a acusação (art. 283.º, nº 3, do CPP) e a sentença (art. 379.º, nº 1, do CPP).
II – Assim, tendo a decisão administrativa condenatória sido notificada ao arguido e não tendo este invocado, em todo o processado posterior, qualquer irregularidade ou invalidade da decisão administrativa, com base na falta de indicação de algum facto que dela devesse constar, incluindo no instrumento de interposição do recurso de impugnação judicial, não era lícito ao tribunal recorrido invalidar a decisão administrativa, com base na eventual falta do elemento integrador da negligência, que o arguido não invocou.
ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO CRIMINAL DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA
I. Relatório
No Processo de Contra-Ordenação nº 915752417 da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, foi proferida em 13/5/15 decisão final, que condenou AJ, pela prática de uma contra-ordenação p. e p. pelas disposições conjugadas pelos arts. 27º nºs 1 e 2 al. a), 2º, 138º e 145º al. c) do CE, na sanção acessória de inibição de conduzir por um período de 30 dias, cuja execução foi suspensa pelo período de 180 dias, não condicionada á prestação de caução de boa conduta, tendo o arguido efectuado o pagamento voluntário da coima.
A arguida impugnou judicialmente, nos termos do art. 59º do Regime Geral das Contra-ordenações (doravante RGCO), aprovado pelo DL nº 433/82 de 27/10 e sucessivamente alterado, a decisão administrativa que a condenou.
Na fase de impugnação judicial, os autos foram distribuídos ao Tribunal da Comarca de Setúbal, Instância Local de Grândola, Secção de Competência Genérica Judicial de Ourique e, em 28/4/16, foi proferido pela Exmº Juiz desse Tribunal um despacho do seguinte teor:
«O Tribunal é competente.
O requerimento de interposição de recurso foi interposto tempestivamente.
O requerimento observa as exigências formais legalmente exigíveis.
*
Admito o presente recurso de contra-ordenação.
Questão prévia - da nulidade da decisão administrativa:
Nos termos do artigo 58º, nº 1 do RGCOC, a decisão que aplique a coima e as sanções acessórias deve conter:
a) – A indicação dos arguidos;
b) A descrição dos factos imputados;
c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão;
d) A coima e as sanções acessórias
Embora de forma menos intensa, o conteúdo da decisão sancionatória da autoridade administrativa no processo de contra-ordenação aproxima-se da matriz da decisão condenatória em processo penal, nomeadamente no que respeita à enunciação dos factos provados, com indicação das provas obtidas.
A função dos elementos da decisão no procedimento por contra-ordenação consiste, tal como na sentença penal, em permitir, tanto a apreensão externa dos fundamentos, como possibilitar, intra-processualmente, o controlo da decisão por via de recurso.
A fundamentação da decisão constitui um pressuposto essencial para verificação, simultaneamente, da pertinência e adequação do processo argumentativo e racional que esteve na base da decisão, e uma garantia fundamental dos respectivos destinatários.
Por isso, a decisão que não contenha os elementos nos termos e pelo modo que a lei determina não é prestável para a função processual a que está vinculada - a definição do direito do caso, e consequentemente, é um acto que não suporta todos os elementos necessários à sua validade.
A consequência, no âmbito do processo penal, vem cominada no artigo 379º, nº 1, alínea a) do Código de Processo Penal (CPP): a nulidade da sentença que não contenha a enumeração dos factos provados e não provados, e a exposição dos motivos de facto e de direito que fundamentam a decisão.
Dada a natureza (sancionatória) do processo por contra-ordenação, os fundamentos da decisão que aplica uma coima (ou outra sanção prevista na lei para uma contra-ordenação) aproximam-na de uma decisão condenatória, mais do que a uma decisão da Administração que contenha um acto administrativo. Por isso, a fundamentação deve participar das exigências da fundamentação de uma decisão penal - na especificação dos factos, na enunciação das provas que os suportam e na indicação precisa das normas violadas.
A fundamentação da decisão deve exercer, também aqui, uma função de legitimação - interna, para permitir aos interessados conhecer, mais do que reconstituir, os motivos da decisão e o procedimento lógico que determinou a decisão em vista da formulação pelos interessados de um juízo sobre a oportunidade e a viabilidade e os motivos para uma eventual impugnação; e externa, para possibilitar o controlo, por quem nisso tiver interesse, sobre as razões da decisão.
Elementos essenciais da fundamentação de uma decisão sancionatória - a um tempo base e pressuposto de toda a fundamentação e da possibilidade de controlo da própria decisão - são os factos que forem considerados provados e que constituem a base sine qua da aplicação das normas chamadas a intervir.
A indicação precisa e discriminada dos elementos indicados na norma do artigo 58º, nº 1 do RGCOC constitui, também, elemento fundamental para garantia do direito de defesa do arguido, que só poderá ser efectivo com o adequado conhecimento dos factos imputadas, das normas que integrem e das consequências sancionatórias que determinem.
A consequência da falta dos elementos essenciais que constituem a centralidade da própria decisão - sem o que nem pode ser considerada decisão em sentido processual e material - tem de ser encontrada no sistema de normas aplicável, se não directa quando não exista norma que especificamente se lhe refira, por remissão ou aplicação supletiva; é o que dispõe o artigo 41º do RGCOC sobre "direito subsidiário", que manda aplicar, devidamente adaptados, os preceitos reguladores do processo criminal.
Deste modo, a decisão da autoridade administrativa que aplique uma coima (ou outra sanção prevista para uma contra-ordenação), e que não contenha os elementos que a lei impõe, é nula por aplicação do disposto no artigo 374º, nº 1, alínea a) do CPP para as decisões condenatórias.
Na verdade, analisada a decisão administrativa constante dos presentes autos, em momento algum é dado como facto provado ou facto não provado o elemento subjectivo da contra-ordenação imputada ao recorrente.
Limita-se assim a entidade administrativa, em sede de medida da coima, em concluir pela desatenção, irreflectida inobservância e manifesta falta de cuidado e de prudência do arguido.
E fá-lo por exclusão de uma actuação dolosa.
A responsabilidade estradal não pode resultar de uma exclusão de partes, nem da análise dos elementos objectivos. Na verdade não existe nenhum acto de inquérito, nenhum acto de instrução, que pudesse dele inferir-se que o recorrente agiu com dolo ou negligência. Os únicos factos provados são os constantes do auto de notícia, por fazer fé, os elementos subjectivos extraem-se daqueles e na decisão pondera-se um registo individual de condutor que não constitui matéria de facto provada, para dele dar uma aparência de observância do disposto no artigo 139º, do Código da Estrada.
No caso, a decisão administrativa recorrida é omissa quanto a factos absolutamente essenciais, concretamente aqueles que, alegadamente, estabelecem o elemento subjectivo (negligência), na medida em que remete exclusivamente para os factos indicados no auto de contra-ordenação e dele nada consta que esteja, directa ou indirectamente, relacionado com a eventual desatenção, irreflectida inobservância e manifesta falta de cuidado e de prudência do recorrente, na condução.
Dessa omissão decorre que a referência a uma alegada actuação negligente consubstancia uma mera conclusão, baseada em presunção que a lei não permite.
A ausência de tais factos impede assim a ponderação dos mesmos na medida da coima a aplicar, não se percebendo, por isso, por que motivo foi aplicada tal coima ou sanção acessória.
Não existe, assim, suporte de facto na decisão da entidade administrativa que permita aplicar aquela coima em concreto.
A sanção para o incumprimento da alínea b) e c) do n.º 1 do referido art. 58.º do RGCO é a nulidade da decisão impugnada, nos termos dos arts. 283.º, n.º 3, 374.º, n.º 2 e 379.º, n.º 1, alínea a) do CPP, aplicável subsidiariamente.
III- Decisão
Face ao exposto, julgo o recurso procedente e, em consequência, determino a nulidade da decisão proferida.
Remeta os autos à entidade administrativa, a fim de suprir as nulidades invocadas.
- Sem custas.
Notifique.
Deposite, oportunamente».
Do referido despacho o MP veio interpor recurso devidamente motivado, formulando as seguintes conclusões:
1.º - Vem o presente recurso interposto pelo Ministério Público do Douto Despacho de fls. 36 a 38, que determinou a nulidade da decisão administrativa e devolução à ANSR para suprir as nulidades invocadas.
2.º - A decisão administrativa havia aplicado ao arguido a sanção acessória de proibição de conduzir veículos a motorizados pelo período de 30 dias, suspendendo a execução da mesma por um período de 180 dias, nos termos dos artigos 27.º, n.º 1, n.º 2, al. a) 2.º, 138.º, 139.º, 145.º, al. c), todos do Código da Estrada, a título de negligência.
3.º - A Mmª Juiz, ao ter entendido que a decisão administrativa não descrevia o elemento subjectivo da contraordenação pela qual o arguido foi condenado, efectuou uma errada interpretação do artigo 15.º do C.P. e do artigo 58.º, n.º 1, do RGCO.
4.º Consta da decisão administrativa o elemento subjectivo da infracção quando se refere que na decisão administrativa a fls. 13 a 14, ponto 7, “com a conduta descrita revelou desatenção e irreflectida inobservância das normas de direito rodoviário, actuando com manifesta falta de cuidado e prudência que o trânsito de veículos aconselha e que no momento se impunham”, ainda que a localização sistemática se pode considerar como desadequada.
5.º- Acresce que a decisão administrativa contém todos os elementos obrigatórios e previstos no artigo 58.º, n.º 1, do RGCO, contendo a indicação dos arguidos, a descrição dos factos imputados (elementos objectivos e subjectivos constam da decisão conforme acima referido), a indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão (existe referências aos meios de prova – auto de notícia - e aos aspectos que serviram para dosear a pena - inexistência de antecedentes no RIC) e a sanção acessória (a coima já havia sido paga), pelo que o Douto Despacho ao ter exigido um nível de fundamentação próximo de uma Sentença Condenatória efectuou uma errada interpretação do disposto no artigo 58.º, n.º 1, e 62.º, n.º 1, do RGCO.
6.º - De facto, resulta da interpretação conjugadas dos referidos normativos previstos nos artigos 58.º, n.º 1, e 62.º, n.º 1, do RGCO um “regime menos “rigoroso” da decisão condenatória da entidade administrativa, quando comparado com as exigências que a lei prescreve para a sentença penal. Havendo impugnação judicial, essencial é que seja submetida à apreciação do julgador uma peça processual que satisfaça os requisitos mínimos duma acusação: identifique o arguido; narre os factos imputados (dessa forma delimitando o objeto do processo); e indique as disposições legais violadas, as sanções aplicáveis e as provas – cfr. art. 283 nº 3 do CPP.” - Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de Guimarães de 06.11.2014, processo 720/13.0TBFLG.G1.
7.º - Pelo exposto, ao decidir como decidiu o Douto Despacho recorrido violou o disposto nos artigos 58.º, n.º 1, e 62.º, n.º 1, do RGCO, artigos 27.º, n.º 1, n.º 2, a) 2.º, 138.º, 139.º, 145.º, al. c), todos do Código da Estrada, e 15.º, alíneas a) e b), do CP.
8.º - Nesta medida, deve ser revogado a Douto Despacho recorrido na parte em que julgou nula a decisão administrativa e, em consequência, ser substituído por Douto Despacho que pressuponha que a decisão condenatória da entidade administrativa não padece das nulidades que lhe foram detectadas naquele Despacho e que designe data para realização de Audiência de Julgamento para produção de prova quanto aos factos da acusação e da defesa apresentada pelo recorrente, visto que o arguido nega a autoria dos factos, o que inviabiliza a decisão por mero despacho.
O recurso interposto foi admitido com subida nos próprios autos e efeito suspensivo do processo.
A motivação do recurso foi notificada ao arguido que não exerceu o seu direito ao contraditório.
O Digno Procurador-Geral Adjunto junto desta Relação emitiu parecer sobre o mérito do recurso, pronunciando-se no sentido da respectiva procedência.
O parecer emitido foi notificado ao arguido, que de novo não exerceu o seu direito de resposta.
Foram colhidos os vistos legais e procedeu-se à conferência.
II. Fundamentação
Nos recursos penais, o «thema decidendum» é delimitado pelas conclusões formuladas pela recorrente, as quais deixámos enunciadas supra.
Tal princípio é extensivo aos recursos interpostos de sentenças proferidas sobre impugnações judiciais de decisões administrativas condenatórias, em processos de contra-ordenação, por força do disposto no nº 1 do art. 41º do RGCO, que manda aplicar a esses procedimentos, subsidiariamente, as regras do processo criminal.
A sindicância do despacho recorrida, expressa pelo MP nas suas conclusões, centra-se exclusivamente na reversão do juízo de nulidade emitido pelo Tribunal «a quo», que recaiu sobre a decisão condenatória proferida pela autoridade administrativa, a qual havia sido objecto de impugnação judicial por parte do arguido.
A declaração da nulidade da decisão administrativa assentou no entendimento, segundo o qual a mesma não conteria em si a descrição de factos susceptíveis de integrar o nexo de imputação subjectiva ao arguido da contra-ordenação por cuja prática foi condenado, na modalidade da negligência, encontrando-se, por isso, inquinada da nulidade prevista no art. 379º al. a) do CPP.
A pretensão recursiva baseia-se na tese oposta, ou seja, que a texto da decisão administrativa comporta a narrativa dos factos necessários ao preenchimento de tal conceito jurídico.
Contudo, em nosso entender, coloca-se uma questão prévia qual seja a de saber se a deficiência apontada à decisão administrativa invalidada pela Exª Juiz «a quo», a existir, é ou não de molde a integrar, à face das normas aplicáveis, nulidade processual e, na afirmativa, qual o seu regime de cognição.
No despacho sob recurso, embora reconhecendo que os requisitos da decisão condenatória são os enumerados no nº 1 do art. 58º do RGCO, entendeu-se que tal acto deve assemelhar-se o mais possível a uma sentença judicial, pelo que ser-lhe-á considerado extensivo o regime de nulidades desta, previsto no art. 379º do CPP, ao abrigo da remissão operada pelo art. 41º do RGCO.
Dado que o normativo do RGCO não trata especificamente as consequências do desacatamento dos formalismos processuais, aceitamos que o regime das nulidades e irregularidades processuais condensado nos arts. 118º a 123º do CPP seja extensivo ao processo de contra-ordenação, por força da já referida norma de extensão do nº 1 do art. 41º do RGCO.
O evocado regime tem como principal aspecto o princípio da tipicidade consagrado no art. 118º do CPP, segundo o qual a violação ou inobservância das normas da lei processual só é geradora de nulidade nos casos especialmente previstos, sendo, nos demais, o acto ilegal meramente irregular.
Os requisitos essenciais da decisão administrativa condenatória, em matéria de contra-ordenação, são os prescritos pelo nº 1 do art. 58º do RGCO:
A decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter:
a) A identificação dos arguidos;
b) A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas;
c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão;
d) A coima e as sanções acessórias.
Neste ponto, concordamos com a posição expressa por António Beça Pereira («Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas. Anotado», 8ª ed., pág 141), segundo a qual a omissão de qualquer dos requisitos exigidos pelo normativo legal agora transcrito deve ser relegada, à falta de disposição em sentido diverso, para o domínio das meras irregularidades, não devendo considerar-se extensivos às decisões administrativas condenatórias os regimes de nulidades privativos das peças do processo criminal com as quais ela pode apresentar um maior grau de homologia, como seja a acusação (art. 283º nº 3 do CPP) e a sentença (art. 379º nº 1 do CPP).
Por um lado, a decisão administrativa condenatória aproxima-se da sentença, na medida em que, tal como esta, é um acto decisório que aplica uma sanção.
Por outro lado, havendo impugnação judicial, a decisão administrativa passa a preencher as funções de uma acusação, tendo em conta, nomeadamente, o disposto no nº 1 do art. 62º do RGCO.
Ora, a ser aplicável algum regime de nulidades teria de ser um só e não poderia estar dependente da contingência de ser ou não interposto o recurso de impugnação judicial da decisão administrativa.
O regime de arguição e cognição das irregularidades processuais é o previsto no art. 123º do CPP:
1 - Qualquer irregularidade do processo só determina a invalidade do acto a que se refere e dos termos subsequentes que possa afectar quando tiver sido arguida pelos interessados no próprio acto ou, se a este não tiverem assistido, nos três dias seguintes a contar daquele em que tiverem sido notificados para qualquer termo do processo ou intervindo em algum acto nele praticado.
2 - Pode ordenar-se oficiosamente a reparação de qualquer irregularidade, no momento em que da mesma se tomar conhecimento, quando ela puder afectar o valor do acto praticado.
A decisão administrativa condenatória foi notificada ao arguido, por carta registada com aviso de recepção, recebida em 16/6/15, conforme resulta do processado de fls. 13 a 15 dos autos.
O arguido não invocou, em todo o processado posterior, qualquer irregularidade ou invalidade da decisão administrativa, com base na falta de indicação de algum facto que dela devesse constar, incluindo no instrumento de interposição do recurso de impugnação judicial, o qual teve como único fundamento a alegação de os factos integradores da contra-ordenação, por cuja prática o arguido foi condenado, não terem sido por ele praticados, mas sim pelo seu pai (vd. fls. 23 a 26).
Nestas condições, qualquer irregularidade de que a decisão administrativa pudesse estar afectada, em razão de não conter alguma indicação que nela devesse figurar, encontra-se necessariamente sanada pelo decurso do seu prazo de arguição, tendo perdido o interesse, no actual estado do processo, a sua reparação, ao abrigo do disposto no nº 2 do art. 123º do CPP.
Consequentemente, não era lícito à Exª Juiz, a quem foi distribuída o recurso de impugnação judicial, ter retirado a consequência jurídica da invalidação da decisão administrativa, com base na eventual falta do elemento integrador da negligência.
Como tal, terá o recurso em apreço de proceder, revogando-se o despacho recorrido.
Aqui chegados, importa ter em atenção que, embora no segmento decisório do despacho em crise figure a locução «julgo o recurso procedente», o mesmo despacho não apreciou o mérito do recurso de impugnação judicial oposto à decisão administrativa condenatória, mas antes conheceu oficiosamente de uma nulidade que ninguém invocou.
Neste contexto, o sucesso do presente recurso tem como única consequência a substituição do despacho revogado por outro que determine o prosseguimento do processado com vista ao conhecimento da impugnação judicial, dele não resultando, pelo menos por ora, a «confirmação» da decisão administrativa condenatória, como parece pressupor o Digno PGA na parte final do seu douto parecer.
III. Decisão
Pelo exposto, acordam os Juízes da Secção Criminal do Tribunal da Relação de Évora em conceder provimento ao recurso e revogar o despacho recorrido, determinando a sua substituição por outro que dê continuidade ao processado tendente ao conhecimento da impugnação judicial da decisão administrativa condenatória, deduzida pelo arguido.
Sem custas.
Notifique.
Évora, 18/4/17 (processado e revisto pelo relator)
(Sérgio Bruno Povoas Corvacho)
(João Manuel Monteiro Amaro)