Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 696/18.7T8EVR.E1 |  |
DECISÃO DA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA
Em sede de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que, no âmbito do processo contraordenacional, aplica coima ou sanções acessórias, a falta de base factual que a sustente equivale a uma acusação que não contém factos, com a consequente impossibilidade de seguimento processual e absolvição do arguido – de acordo com o que se dispõe na alínea a) do n.º 2 do artigo 311.º do Código de Processo Penal.
Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção Criminal do Tribunal da Relação do Évora
I. RELATÓRIO
(…) S.A., impugnou judicialmente a decisão proferida pela Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, que a condenou, pela prática de uma contraordenação prevista e punida pelos artigos 9.º, n.º 1 e 32.º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26 de agosto, e artigo 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto, no pagamento de coima no montante de € 12 000,00 (doze mil euros).
Enviados os autos aos Serviços do Ministério Público de Évora e remetidos a Juízo [Juízo Local Criminal de Évora], foi-lhes atribuído o n.º 696/18.7T8EVR, do Juiz 2.
Considerada desnecessária a audiência de julgamento, sem que tenha havido oposição, em 7 de junho de 2018 foi decidido declarar nula a decisão administrativa na parte respeitante à falta de indicação de factos provados relativos ao elemento subjetivo do tipo contraordenacional e ordenar a devolução dos autos à entidade que a proferiu, para sanação da invalidade, assim ficando prejudicado o conhecimento das questões suscitadas no recurso interposto.
Proferida, entretanto, nova decisão pela Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território e regressado o processo ao Tribunal Judicial da Comarca de Évora, na sequência de recurso dela interposto pela (…), em 4 de setembro de 2020 foi declarada a inexistência jurídica da mesma, com prejuízo do conhecimento das questões suscitadas no recurso interposto.
Inconformado com tal decisão, o Ministério Público dela interpôs recurso, extraindo da respetiva motivação as seguintes conclusões [transcrição]:
«A) Foi proferida sentença nos autos que declarou nula a decisão administrativa na parte respeitante “à falta de indicação de factos provados referente ao elemento subjetivo do tipo contraordenacional, determinando a devolução dos autos à autoridade administrativa para sanação da nulidade verificada nos termos descritos, resultando prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas no recurso interposto.
B) Em sede de nova decisão proferida pela autoridade administrativa, mantém-se a ausência de alusão à atuação do legal representante da pessoa coletiva, por conta e no interesse desta, de forma livre, voluntária e consciente, sabendo que ao atuar nos termos descritos praticava uma conduta proibida e punida por lei, e aplica-se o dobro da coima que foi aplicada na primeira decisão (de 12.000,00€ passa para 24.000,00€).
C) Em face deste circunstancialismo decidiu o tribunal a quo atribuir à decisão da autoridade administrativa o vício da inexistência jurídica, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões.
D) Ente3ndemos que tal solução não é juridicamente aceitável por violação do exposto nos artigos 311.º, n.º 2, al. a) e n.º 3 do CPP 283.º, n.º 3, 374.º, n.º 2 e 379.º, n.º 1, a), t5odos do CPP ex vi 41.º do RGCO.
E) De facto, entendemos que podem ser consideradas duas soluções jurídicas para a questão em apreço, ou consideramos que a decisão proferida pela autoridade administrativa vale como acusação ou consideramos que se deve aplicar o regime legal supletivo da sentença (mas não se aceita a possibilidade da inexistência jurídica).
F) No nosso entender, deve a decisão ora em crime ser revogada e substituída por outra, da qual resulte que a decisão proferida pela autoridade administrativa vale como acusação, e, nessa medida, faltando elementos de facto essenciais à boa decisão da causa, deve ser a recorrente absolvida, nos termos do disposto no artigo 311.º, n.º 2, a) e n.º 3 do CPP, ex vi artigo 41.º do RGCO.
OU
G) Caso assim se não entenda, deve a decisão ora em crise ser revogada e substituída por outra que entenda que a decisão impugnada padece de nulidade, nos termos do disposto no artigo 283.º, n.º 3, 374.º, n.º 2 e 379.º, n.º 1, a), todos do CPP ex vi 41.º do RGCO, considerando a nulidade sanável e que pode ser suprida pela autoridade administrativa que inicialmente tramitou o processo.
V. Ex.as, porém, e como sempre, farão
Justiça!»
O recurso foi admitido.
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Enviados os autos a este Tribunal da Relação, o Senhor Procurador Geral Adjunto limitou-se a apor visto.Efetuado o exame preliminar, determinou-se que o recurso fosse julgado em conferência.
Colhidos os vistos legais e tendo o processo ido à conferência, cumpre apreciar e decidir.
II. FUNDAMENTAÇÃO
De acordo com o disposto no artigo 412.º do Código de Processo Penal – aplicável por força do que se estatuído no artigo 41.º, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações – e com a jurisprudência fixada pelo Acórdão do Plenário da Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça n.º 7/95, de 19 de outubro de 1995[[1]], o objeto do recurso define-se pelas conclusões que o recorrente extraiu da respetiva motivação, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso.
Posto isto, e vistas as conclusões do recurso, esta Instância é chamada a avaliar a qualidade da decisão proferida em 4 de setembro de 2020, com vista à melhoria da aplicação do direito.
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A decisão recorrida tem o seguinte teor [transcrição]:«(…)
Por decisão constante dos autos a fls. 109 a 114 (não datada), foi aplicada à aqui recorrente uma coima no valor de € 12 000,00, pela prática de contraordenação ambiental grave, prevista e punida pelos artigos 9.º, n.º 1 e 32.º, 1, a), do Decreto-Lei n.º 173/2008, de 26/08, e sancionável nos termos do disposto no artigo 22.º, n.º 4, alínea b), da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto.
*
Após impugnação judicial da decisão, foi proferida sentença nestes autos, cujo dispositivo é o seguinte:“Pelo exposto, (…):
Declaro nulo a decisão administrativa na parte respeitante à falta de indicação de factos provados referente ao elemento subjetivo do tipo contraordenacional, determinando a devolução dos autos à autoridade administrativa para a sanação da nulidade verificada nos termos descritos, resultando prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas no recurso interposto.
A decisão, em suma, baseia-se no seguinte:
(…) Compulsada a decisão administrativa de fls. 112 e seguintes verifica-se que do respetivo ponto IV não constam factos demonstrados relativos à atuação (em termos dolosos ou negligentes) da recorrente.
Acresce que em sede de fundamentação jurídica, sob o título “culpa” se faz menção a que “a arguida agiu negligentemente”.
A referência, na decisão administrativa, a “arguida” reporta-se, necessariamente, à sociedade recorrente, sendo que esta “atua” por via de pessoas singulares que agem em sua representação.
Não se alude, pois, na decisão administrativa à atuação do legal representante da pessoa coletiva, por conta e no interesse desta, de forma livre, voluntária e consciente, sabendo que ao atuar nos termos indicados praticava uma conduta proibida e punida por lei. Caso se conclua que a atuação foi negligente, terão que constar factos conformes com tal atuação.
A decisão administrativa não observa pois o legalmente exigido, sendo que em sede de impugnação judicial apresentada, o elemento subjetivo do tipo contraordenacional é precisamente um dos fundamentos aduzidos para suscitar a nulidade da decisão.
*
Em 02/06/2020, foi notificada “nova” decisão pela autoridade administrativa, desta vez condenado a recorrente em coima de € 24 000,00, imputando-lhe a prática da mesma contraordenação.*
Quanto à nulidade apontada na decisão administrativa, e para cuja eventual sanação os autos foram devolvidos nos termos da sentença proferida, admitimos que a autoridade administrativa haja corrigido a imputação a título subjetivo, na medida em que agora acrescentou a alínea k) aos factos provados que sana nessa medida o vício apontado.Não obstante.
Mantém a ausência de alusão à atuação do legal representante da pessoa coletiva (ou de qualquer funcionário que atue em representação da sociedade), por conta e no interesse desta, de forma livre, voluntária e consciente, sabendo que ao atuar nos termos indicados praticava uma conduta proibida e punida por lei.
*
Mas, para além da não sanação do vício apontado,Vejamos se a nova decisão padece de vícios que urja conhecer desde já.
Assim,
Como já se disse, a decisão administrativa proferida em primeiro lugar, aplicou uma coima no valor de € 12 000,00 (a título negligente embora tal imputação não constasse dos factos provados).
A “nova” decisão, altera a coima e condena a recorrente em coima de € 24 000,00, imputando-lhe a prática da mesma contraordenação ambiental muito grave, de novo (mas de forma correta) a título negligente.
E perante isto desde logo se coloca a questão de saber se a autoridade administrativa podia alterar a decisão na sequência da sentença proferida.
Como é sabido, chegados os autos de recurso de impugnação judicial ao Ministério Público a decisão administrativa vale como acusação.
Igualmente é sabido que a acusação fixa o limite e o objeto do julgamento dos factos nela contidos.
E portanto, se outras razões não existissem, sempre se diria que por esta via a decisão administrativa/acusação não poderia ser alterada, até porque, de forma evidente, e a nosso ver, a alteração seria considerada substancial.
Mas, apesar da atipicidade da conduta da autoridade administrativa, a questão não se coloca, em nosso entendimento, ao nível abordado mas sim, e de forma mais profunda, ao nível do esgotamento do poder “jurisdicional”, ou melhor dizendo, do poder decisório.
Vejamos.
Em primeiro lugar, refira-se que não existindo no RGCO norma específica sobre a matéria, nos termos do artigo 41º do RGCO, socorrer-nos-emos das disposições devidamente aplicáveis no CPP e no CPC, sendo certo que o CPP não dispõe de artigo semelhante ao artigo 613º do CPC pelo que o aplicaremos por via do artigo 4º do CPP (e conforme acórdão do STJ de 27/11/2014).
Dispõe o artigo 613º do Código de Processo Civil, cuja epígrafe é “extinção do poder jurisdicional e suas limitações”:
“1 - Proferida a sentença, fica imediatamente esgotado o poder jurisdicional do juiz quanto à matéria da causa.
2 - É lícito, porém, ao juiz retificar erros materiais, suprir nulidades, e reformar a sentença, nos termos dos artigos seguintes.
3 - O disposto nos números anteriores, bem como nos artigos subsequentes, aplica-se, com as necessárias adaptações, aos despachos.”.
Esta norma é corolário do princípio da segurança jurídica, o qual exige estabilidade nas relações jurídicas de forma a proteger a confiança legítima dos cidadãos.
O princípio do esgotamento do poder jurisdicional com a prolação da sentença vale, pois, no processo penal por via da aplicação no direito penal da regra importada do processo civil, e, a nosso ver, vale igualmente no processo contraordenacional por via do artigo 41º do RGCO. E não podia ser de outra forma. As garantias da segurança jurídica são também exigíveis em sede contraordenacional, como o são os princípios ne bis in idem ou a proibição da reformatio in pejus.
Não obstante este esgotamento do poder de pronúncia o juiz mantém a possibilidade de corrigir a sentença.
Quanto ao âmbito do poder de correção da sentença penal, este já não é determinado pelo referido artigo 613º do CPC, pois o CPP contém norma própria sobre a questão, que consta do artigo 380º.
“1 - O tribunal procede, oficiosamente ou a requerimento, à correção da sentença quando:
a) Fora dos casos previstos no artigo anterior, não tiver sido observado ou não tiver sido integralmente observado o disposto no artigo 374.º;
b) A sentença contiver erro, lapso, obscuridade ou ambiguidade cuja eliminação não importe modificação essencial.
2 - Se já tiver subido recurso da sentença, a correção é feita, quando possível, pelo tribunal competente para conhecer do recurso.
3 - O disposto nos números anteriores é correspondentemente aplicável aos restantes atos decisórios previstos no artigo 97.º.”.
E dito isto,
Tanto no direito processual civil como no direito processual penal, para além das situações pontuais de correção de erros, lapsos materiais ou obscuridades, a verdade é que a lei não permite ao juiz proceder a qualquer correção que importe modificação essencial, ou seja, está impedido de “mexer” na decisão de mérito, de fundo.
Veja-se aliás que existe jurisprudência que entende que o disposto no artigo 616º do CPC nem sequer é aplicável ao processo penal, defendendo a não admissibilidade da reforma de sentença no processo penal, o que foi decidido, por exemplo, no acórdão do pleno das secções criminais do Supremo Tribunal de Justiça proferido em 06/02/2014, no âmbito do processo nº 414/09.0PMAI-B.P1-A.S1.
Ora, sendo a sentença imodificável nos termos referidos, desde já se conclui que, em nosso entendimento, a autoridade administrativa não podia ter alterado, como fez, a decisão na sequência da sentença anteriormente proferida.
Ou seja,
Apesar do poder da autoridade administrativa não ser jurisdicional, nesta matéria é claramente um poder decisório, de imputação de factos, aplicação de Direito e determinação de sanção.
É aliás um poder decisório sindicável pelo Tribunal, na mesma medida que as decisões judiciais são [em regra] sindicáveis pelos Tribunais Superiores.
O Tribunal funciona aqui precisamente como Tribunal de “primeiro” recurso.
Ora,
Mantendo os mesmos factos objetivos, a IGAMAOT alterou a coima de forma absolutamente ilegítima, até porque a imputação da titulo negligente se manteve, apesar de na primeira decisão tal imputação não estar explanada nos factos provados como deveria.
A sentença determinou o reenvio para sanar nulidades.
E nada mais.
Ao proceder como procedeu, proferindo uma decisão surpresa - que modificou nos fundamentos, na decisão e na coima, a autoridade administrativa agiu em clara violação da decisão proferida e bem assim dos princípios de segurança jurídica existentes no nosso ordenamento jurídico.
De que vício padece então a “nova” decisão em análise?
Embora seja largamente dominante o entendimento de que a parte da decisão proferida para além do esgotamento do poder jurisdicional é um ato absolutamente ineficaz, a exata caracterização desta invalidade tem gerado alguma controvérsia doutrinária e jurisprudencial: para determinada corrente, este vício essencial da sentença (ou despacho) constitui uma situação de inexistência jurídica; para outra – considerando que, apesar de se ter esgotado o poder jurisdicional do tribunal quanto à matéria da causa, a decisão foi proferida por órgão investido de poder jurisdicional –, trata-se de uma nulidade absoluta.
No caso dos autos, o órgão que proferiu a decisão é uma autoridade administrativa e portanto não tem qualquer poder jurisdicional.
Por outro lado, a modificação da decisão é de tal forma substancial que este Tribunal não pode atribuir-lhe outro vício que não a inexistência jurídica.
E, como resulta das regras básicas do nosso Direito, um ato inexistente não produz quaisquer efeitos.
*
Perante tal entendimento, fica prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas pela recorrente. *
Pelo exposto, julgo juridicamente inexistente a decisão administrativa recorrida, proferida pela IGAMAOT e constante dos autos a fls. 231 a 233 verso.(…)»
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Conhecendo, com a contenção argumentativa aconselhada pela simplicidade da questão que nos é colocada.De acordo com o disposto no artigo 58.º do Regime Geral das Contraordenações [RGCO, doravante], a decisão proferida por uma autoridade administrativa que, no âmbito do processo contraordenacional, aplica coima ou sanções acessórias deve conter:
«a) A identificação dos arguidos;
b) A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas;
c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão;
d) A coima e as sanções acessórias.»
E sendo esta a opção legislativa vigente, entendemos – acompanhado a opinião expressa no acórdão desta Relação, de 21 de maio de 2013, proferido no processo n.º 1284/12.7TBPTM.E1 e acessível em www.dgsi.pt –, que a decisão da autoridade administrativa que, no âmbito do processo contraordenacional, aplica coima ou sanções acessórias não é uma sentença.
Desde logo, porque não se aplicam as obrigações de forma e de conteúdo consagradas no artigo 374.º do Código de Processo Penal – designadamente quanto à imperiosidade de fazer constar dela o elenco dos factos alegados pela impugnante e com interesse para a decisão da causa que não foram considerados como provados, bem como indicar as razões da sua não prova.
Depois, porque nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 61.º do RGCO, aquela decisão da autoridade administrativa vale como acusação no caso da sua impugnação judicial.
Isto posto, em sede de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que, no âmbito do processo contraordenacional, aplica coima ou sanções acessórias - que é a fase do processo em que nos encontramos –, a falta de base factual que a sustente equivale a uma acusação que não contém factos, com a consequente impossibilidade de seguimento processual e absolvição do arguido – de acordo com o que se dispõe na alínea a) do n.º 2 do artigo 311.º do Código de Processo Penal.[[2]]
A decisão da autoridade administrativa que consta de fls. 231 a 233 dos autos não contém – como bem se assinala na decisão recorrida – factualidade relativa à atuação do legal representante da pessoa coletiva (ou de quem atuasse em sua representação), por conta e no interesse desta, de forma livre, voluntária e consciente e com o conhecimento da prática de conduta proibida e punida por lei.
Isto posto, a decisão referida revela-se incompleta relativamente ao elemento objetivo da contraordenação que imputa. E é absolutamente omissa relativamente aos factos integradores do elemento subjetivo desse mesmo ilícito.
Tenha-se presente que os elementos objetivos do ilícito, que constituem a sua materialidade, traduzem a conduta, a ação, enquanto modificação do mundo exterior apreensível pelos sentidos. E que os elementos subjetivos traduzem a atitude interior do agente na sua relação com o facto material.
Aqui chegados e sem necessidade de qualquer outra explicação, não resta senão concluir que a decisão da autoridade administrativa em causa, que nesta fase do processo vale como acusação, sendo omissa quanto aos aspetos supra assinalados se revela incapaz de conduzir a uma condenação.
Assim sendo, perante a impossibilidade de prosseguimento processual, em conformidade com o disposto no artigo 311.º, n.º 2, alínea a) e n.º 3, do Código de Processo Penal, aplicável por força do disposto no artigo 41.º do RGCO, deve a (…), S.A.” ser absolvida.
III. DECISÃO
Em face do exposto e concluindo, perante a impossibilidade de prosseguimento processual, decide-se absolver a Arguida “(…), S.A.” da prática da contraordenação que lhe é imputada nos presentes autos.
Sem tributação.
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Évora, 2021 janeiro 26(certificando-se que o acórdão foi elaborado pela relatora e revisto, integralmente, pelas seus signatários)
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(Ana Luísa Teixeira Neves Bacelar Cruz)
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(Renato Amorim Damas Barroso)
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[1] ] Publicado no Diário da República de 28 de dezembro de 1995, na 1ª Série A.
[2] ] Neste sentido, o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 10 de janeiro de 2007, proferido no processo n.º 06P2829, acessível em www.dgsi.pt e citado pela Senhora Magistrada recorrente.