Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 29/12.6TBARL.E1 |  |
NULIDADE DA DECISÃO
ADMOESTAÇÃO
ATENUAÇÃO ESPECIAL DA COIMA
Acordam na Secção Criminal do Tribunal da Relação de Évora:
1. No processo nº 29/12.6TBARL do Tribunal Judicial de Arraiolos, em recurso de impugnação de decisão de autoridade administrativa em processo de contra-ordenação, foi proferida decisão por despacho que manteve a decisão da Inspecção Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território que condenou F..., Lda. no pagamento da coima de € 38.500,00 (trinta e oito mil e quinhentos euros) pela prática da contra-ordenação dos artigos 18.º e 32.º, n.º 2, alínea a) do Decreto-lei n.º 176/2008 de 26/08 e artigo 22.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 50/2006 de 29/08.
Inconformada com o assim decidido, recorreu a acoimada concluindo da forma seguinte:
“1. Nos termos do artigo 18º do RGCOC e do artigo 20º, nº 1 da Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto, a determinação da medida da coima é feita em função da gravidade da contra-ordenação, da culpa do agente, da sua situação económica e dos benefícios obtidos com a prática dos factos.
2. Na determinação da medida da coima não foram valorados a situação económica da arguida nem a ausência de benefício económico nem o facto da arguida ser primária.
3. A decisão recorrida não ponderou a situação económica da arguida nem o benefício económico obtido, não havendo factos provados sobre esses factores.
4. Tais omissões constituem nulidades insupríveis que invalidam todo o processo.
5. A matéria provada é insuficiente para a decisão proferida, pois não foram investigados factos que deviam ter sido apurados, atendendo à sua relevância para a decisão, designadamente para a escolha ou determinação da coima.
6. Assim, a decisão recorrida é inválida.
7. Atentas as circunstâncias concretas que explicam a falta da licença ambiental, mesmo que se justificasse alguma censura ao comportamento da arguida, esta seria reduzida e, conjugada com a ausência de proveito económico e o facto de ser primária, seria razoável e apropriado com tais parâmetros substituir a coima aplicada por uma admoestação.
8. Não tendo decidido assim, a decisão recorrida violou o disposto no artigo 51º do RGCO.
9. Se assim não for entendido, justifica-se plenamente a atenuação especial da coima e a aplicação do montante mínimo da moldura abstracta especialmente atenuada.
10. Nesta medida, a decisão recorrida violou o disposto no artigo 72º do Código Penal, ex vi do art. 32º do RGCO.”
Notificado, o MP respondeu ao recurso, pugnando pela improcedência e pela manutenção do decidido.
Neste Tribunal, a Exma. Procuradora-Geral Adjunta pronunciou-se pela improcedência.
Colhidos os Vistos, teve lugar a Conferência
2. Sendo o âmbito do recurso delimitado pelas conclusões do recorrente, independentemente do conhecimento oficioso dos vícios do art. 410º, nº2 do CPP (AFJ de 19.10.95), as questões a apreciar são as seguintes:
- Nulidade da decisão por omissão dos factores determinantes para o apuramento da medida concreta da coima e insuficiência para a decisão da matéria de facto provada;
- Substituição da coima aplicada por admoestação ou por uma coima mínima especialmente atenuada, de harmonia com o disposto nos artigos 32º e 18º, nº3, do RGCO e artigo 72º, nº2, do Código Penal.
Foram os seguintes, os factos considerados provados no despacho recorrido:
“1. No dia 8 de Fevereiro de 2010, pelas 13h00m, foi realizada uma acção inspectiva levada a cabo pela Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAOT).
2. A mencionada acção inspectiva foi efectuada às instalações da sociedade arguida “F..., Lda.”, sitas na Herdade ..., no Vimieiro, área desta comarca.
3. A sociedade arguida encontrava-se em laboração aquando do acto inspectivo.
4. A sociedade arguida explora uma instalação para criação intensiva de suínos com lugares para mais de 2000 porcos de produção com peso vivo superior a 30 Kg.
5. No dia do acto inspectivo verificou-se uma descarga de efluente proveniente da última lagoa.
6. A sociedade arguida não estava autorizada a proceder a descargas de efluentes no meio hídrico.
7. A arguida encontra-se a explorar a instalação sem a devida licença ambiental.
8. A arguida iniciou o processo de licenciamento ambiental em 16/07/2007.
9. Em 14 de Outubro de 2008, foi proferida decisão de indeferimento do pedido de obtenção de licença ambiental pela Agência Portuguesa do Ambiente.
10. Entre outros, o facto que levou ao indeferimento foi a incapacidade do sistema de tratamento de efluentes suinícolas não ser capaz de cumprir os critérios de qualidade de descarga do meio receptor.
11.Posteriormente, em 31/12/2008, a DRAP-Alentejo emitiu parecer favorável ao espalhamento do efluente e de tamisados produzidos na suinicultura.
12. Em 2010, a ARH-Tejo, através de ofício, questionou a arguida sobre o interesse na continuação da utilização do meio hídrico para proceder a descargas de efluentes suinícolas, após a estabilização no sistema de tratamento.
12. Em resposta, em 1/03/2010, a arguida solicitou a reapreciação do processo, estando ainda o processo de licenciamento a correr os seus termos.
13. A arguida ao não possuir a licença ambiental, bem sabendo que estava obrigada a obtê-la, não agiu com o cuidado a que estava obrigada por se encontrar a laborar e de que era capaz.
14. A arguida não agiu com a diligência necessária para cumprir com as obrigações legais inerentes ao exercício da actividade por si prosseguida e de que era capaz.”
Na mesma decisão justificou-se a medida da coima da forma seguinte:
“Face ao enquadramento jurídico dos factos praticados pela arguida, importa agora determinar a medida da coima a aplicar.
Determina o artigo 22.º, n.º 4, alínea b) da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, na redacção conferida pela Lei n.º 89/2009, de 31 de Agosto que “Às contra-ordenações muito graves correspondem as seguintes coimas: (…) b) se praticadas por pessoas colectivas, de € 38.500,00 a € 70.000,00 em caso de negligência e de € 200.000,00 a € 2.500.000 em caso de dolo”.
Na determinação da medida da coima há que atender aos critérios constantes do artigo 18.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, reproduzidos no artigo 20.º, n.º 1 da Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, designadamente a gravidade da contra-ordenação, da culpa, da situação económica do agente e do benefício económico que este retirou com a prática da contra-ordenação, havendo ainda que ponderar as necessidades de prevenção geral e especial de tais comportamentos.
Atendendo à decisão da autoridade administrativa, constata-se que, ponderados todos os factores exigíveis e conhecidos para o efeito, a coima foi aplicada no mínimo legal, ou seja, no montante de € 38.500,00.
Entende, porém, a arguida que, no caso, atendendo às circunstâncias concretas que explicam a falta de licença ambiental, a culpa da arguida é reduzida, sendo que não existiu proveito económico e a arguida não regista antecedentes contra-ordenacionais.
Revertendo ao caso concreto, temos, porém, que a contra-ordenação praticada pela arguida/recorrente assume uma gravidade e ilicitude acentuadas, atenta a não observância de uma obrigação primordial que tem em vista proteger o meio ambiente e o seu desenvolvimento sustentável.
A intensidade da culpa não é, no entanto, elevada, porquanto a arguida agiu com negligência.
Quanto à situação económica e benefício económico retirado da prática da contraordenação, inexistem elementos na decisão recorrida que permitam deduzir a sua quantificação, termos em que não tais factores não podem, por esta via, ser ponderados para efeitos da graduação do montante da coima a aplicar (o que, saliente-se, não foi igualmente ponderado no âmbito da decisão administrativa).
Se é certo que, face aos factos provados, as exigências de prevenção especial não se podem ter como relevantes, atendendo à ausência de prova acerca da prática de outras contraordenações ambientais por parte da arguida, já as exigências de prevenção geral são bastante acentuadas tendo em atenção a ocorrência frequente de situações como as dos autos. Assim sendo, exige-se, por parte das autoridades administrativas competentes e do poder judicial, uma resposta decidida contra este tipo de comportamento por parte dos responsáveis pelas actividades de exploração que poluem de modo significativo o meio ambiente, de modo a tutelar de forma eficaz a observância da norma jurídica violada.
Foi justamente para corresponder às elevadas exigências de prevenção geral que o legislador decidiu qualificar a contra-ordenação aqui em causa como “muito grave” com uma moldura sancionatória bastante significativa, o que significa que se pretendeu penalizar de forma severa o incumprimento do imperativo legal aqui violado.
Acresce que o incumprimento das normas em matéria de ambiente introduz um elemento que distorce fortemente as regras da concorrência, em desfavor dos agentes económicos que cumprem todas as exigências legalmente previstas.
Por tudo quanto fica exposto, contrariamente ao que é defendido pela arguida, não considera o tribunal que a aplicação de uma pena de admoestação (prevista no artigo 51.º do Regime Geral das Contra-Ordenações) seja suficiente no caso dos autos.
Assim sendo, nada há a apontar à decisão recorrida nesta parte, afigurando-se adequado, proporcional e razoável o montante da coima aplicada à recorrente.”
Da nulidade da sentença por omissão dos factos para a determinação da coima:
Desenvolve a recorrente a seguinte linha de impugnação: na determinação da medida da coima não foram valoradas a situação económica da arguida, a ausência de benefício económico e a primariedade; a decisão recorrida não ponderou a situação económica da arguida nem o benefício económico obtido, não havendo factos provados nesta parte; tais omissões constituem nulidades insupríveis que invalidam todo o processo; a matéria provada é insuficiente para a decisão proferida, pois não foram investigados factos que deviam ter sido apurados, atendendo à sua relevância para a decisão, designadamente para a escolha ou determinação da coima.
Corresponde à verdade que não se apuraram factos referentes à situação económica da arguida, sabendo-se apenas, de acordo com os factos provados, que explora há vários anos uma instalação para criação intensiva de suínos com lugar para mais de 2000 porcos com peso vivo superior a 30 Kg,.
O que, dando embora uma noção sobre a dimensão da actividade desenvolvida e, mediatamente, sobre a dimensão da própria acoimada, se revela inconclusivo quanto ao conhecimento da sua situação económica.
Só que a arguida em nada contribui para a colmatação da omissão que ora delata.
Com efeito, devidamente notificada pela autoridade administrativa (nos termos do art. 49º da Lei 50/2006 de 29/08) para “juntar aos autos cópia da última declaração de IRS/IRC ou de quaisquer outros elementos que atestem a sua situação económica” (v. fls. 26), nada o fez.
A tal propósito, nada disse e nada juntou. Não o fez no momento por excelência do exercício do direito de defesa na fase administrativa do processo (o do art. 49º da Lei 50/2006), nem posteriormente, quando notificada para se opor (querendo) à decisão por despacho, a qual pressupõe a dispensabilidade de diligências de prova e a aceitação dos factos provados na decisão da autoridade administrativa, o que a arguida não podia deixar de saber.
Em nenhum dos (três) momentos de que o acoimado dispõe para se defender no processo de contra-ordenação (dos arts 50º, 59º e 73º do R.G.C.O.) concretizou algo sobre a situação económica que, na sua óptica, devesse relevar para a medida da coima.
É certo que não pode falar-se de preclusão do direito de defesa, direitos de defesa a exercer no momento processual que o arguido entender e de acordo com a táctica que decidir prosseguir, que podem continuar por isso a ser exercidos na fase do recurso (embora restrito à matéria de direito); que a situação económica da arguida é matéria relevante para a decisão sobre a coima e que rege o princípio da oficiosidade da investigação da matéria relevante para a decisão.
Mas no quadro processual exposto não se encontra fundamento para o reconhecimento, no caso, de uma omissão de pronúncia ou insuficiência de factualidade para a decisão.
A arguida insurge-se contra o desconhecimento de factos (da sua situação económica) para o qual contribuiu. Mas limita-se a afirmá-lo, sem concretizar em que medida essa omissão a prejudicou.
Pelo contrário, dos autos resulta que a omissão só a pode ter beneficiado na medida em que os factos omissos não puderam ser atendidos contra ela, como se explicita na decisão, tendo sido a coima fixada no mínimo.
E da forma como o recurso se apresenta – interposto pela arguida e não pela autoridade administrativa nem pelo Ministério Público contra a arguida – nunca poderia a decisão (do recurso) levar ao aditamento de factos com efeito agravante.
Daí que não faça também sentido invocar a omissão de pronúncia por referência à ausência de factos sobre o benefício económico. Esta ausência foi considerada na decisão. Nesta se refere que “quanto à situação económica e benefício económico retirado da prática da contraordenação, (…) tais factores não podem ser ponderados para efeitos da graduação do montante da coima a aplicar”.
Ora, o benefício económico como factor relevante para a determinação da coima visa prosseguir a perda do benefício resultante do acto ilícito, sendo a perda do que se obtém através da contra-ordenação “o limite mínimo correspondente às necessidades de prevenção especial negativa” (Paulo Pinto de Albuquerque, Comentário do R.G.C.O. à luz da C.R.P. e da C.E.D.H., 2011, p. 85).
Daí que o nº 2 do art. 18º do R.G.C.O. preveja que o limite máximo da coima se possa elevar até ao montante do benefício, assim se visando impedir que a contra-ordenação compense.
E apuraram-se outros factos relevantes para a determinação da coima, que, por si, se mostram suficientes para essa determinação.
Por tudo se conclui que, no caso, a propugnada omissão de factos não configura omissão de pronúncia e nulidade da decisão; nem insuficiência da matéria de facto provada, a qual pressuporia que se tivesse deixado de investigar o que se devia e podia, de modo a tornar a matéria de facto insusceptível de adequada subsunção jurídica.
Da coima e da substituição por admoestação ou por coima especialmente atenuada:
Defende a arguida que na determinação da medida da coima não foram valorados a situação económica da arguida, a ausência de benefício económico nem o facto da arguida ser primária; que atentas as circunstâncias concretas que explicam a falta da licença ambiental, mesmo que se justificasse alguma censura ao comportamento da arguida, esta seria reduzida; e que, conjugado com a ausência de proveito económico e o facto de ser primária, seria razoável e apropriado substituir a coima aplicada por uma admoestação ou pela atenuação especial da coima.
A L.Q.C.A. estipula no seu art. 20º que “a determinação da medida da coima faz-se em função da gravidade da contra-ordenação, da culpa do agente, da sua situação económica e dos benefícios obtidos com a prática do facto (nº1) e que “na determinação da sanção aplicável são ainda tomadas em conta a conduta anterior e posterior do agente e as exigências de prevenção (nº2)
Por comparação ao art. 18º do R.G.C.O. (“a determinação da medida da coima faz-se em função da gravidade da contra-ordenação e da culpa do agente, da sua situação económica e do benefício económico retirado da prática da infracção”) constata-se que ali se manda atender ainda à conduta anterior e posterior do agente e às exigências de prevenção.
O art. 2.º da L.Q.C.A. prescreve a aplicação subsidiária do R.G.C.O.
Na visão de Figueiredo Dias e de boa parte da doutrina, a coima é uma sanção patrimonial (art. 17º do R.G.C.O.) que visa finalidades exclusivamente preventivas e “serve como mera admonição, como especial advertência ou reprimenda”. Diferentemente da pena, não se liga à personalidade do agente e à sua atitude interna (Figueiredo Dias, Lições de direito Penal, 2004, p.154).
Já para Lobo Moutinho “a coima é, antes de mais, evidentemente, uma pena no sentido amplo de sanção de sentido não reparador (tendo, nesse sentido, carácter repressivo). Daí que o RGCO fale a todo o passo e com toda a naturalidade de punição. Um carácter meramente admonitório ou de mera advertência da coima não encontra correspondência na estrutura ou regime legal da coima, que se refere a um facto cometido no passado, o qual é fundamento e medida da sanção (art. 18º, nº1 RGCO) (… ). A coima pode ser substituída por uma admoestação (art. 51º) a qual, à semelhança do que sucede no âmbito do DP, não é uma advertência, mas uma “censura” (art. 60º, nº4 Código Penal)” E completa o autor, “perante a habitual insistência na diferença entre a coima e a pena (de multa), esta afirmação soa a heresia. No entanto, a verdade é que só muito limitadamente e, em qualquer caso, de modo irrelevante, se pode afirmar tal diferença” (Lobo Moutinho, Direito das Contra-ordenações, 2008, p. 37).
Qualquer que seja a perspectiva em que nos coloquemos relativamente à natureza da coima, é de reconhecer-lhe funções de prevenção geral e especial negativas (assim também Paulo Pinto de Albuquerque, loc. cit., p. 84).
Daí que não mereça censura o reconhecimento das exigências de prevenção geral e especial (negativas) afirmadas na decisão recorrida – “Se é certo que, face aos factos provados, as exigências de prevenção especial não se podem ter como relevantes, atendendo à ausência de prova acerca da prática de outras contra-ordenações ambientais por parte da arguida, já as exigências de prevenção geral são bastante acentuadas tendo em atenção a ocorrência frequente de situações como as dos autos”.
Reconhecendo-se também que “a contra-ordenação praticada pela arguida/recorrente assume uma gravidade e ilicitude acentuadas, atenta a não observância de uma obrigação primordial que tem em vista proteger o meio ambiente e o seu desenvolvimento sustentável”, rectificaríamos que é de atender não à inobservância sem mais (esta já faz parte do tipo contra-ordenacional) mas ao grau dessa inobservância, que é de considerar moderado, situando-nos já no tipo contra-ordenacional qualificado (de contra-ordenação muito grave).
Igualmente correcta se mostra a asserção de que, inexistindo elementos que permitam quantificar a situação económica e o benefício económico, “tais factores não podem ser ponderados para efeitos da graduação do montante da coima a aplicar”.
Como acertada foi a não opção por admoestação.
A admoestação encontra-se prevista no artigo 51º do R.G.C.O., para os casos de reduzida gravidade da infracção e da culpa do agente.
Se bem que a infracção em causa tenha sido cometida na modalidade (subjectiva) de negligência, esta negligência é consciente, e a contra-ordenação está qualificada de muito grave.
Ora, a admoestação encontra-se reservada para contra-ordenações leves ou simples (assim, Paulo Pinto de Albuquerque, loc. cit. p. 223 e Simas Santos, Lopes de Sousa, R.G.C.O. an. 2002, p. 316).
Resta a ponderação do regime da atenuação especial da coima.
O art. 18º nº 3 do R.G.C.O. preceitua que “quando houver lugar à atenuação especial da punição por contra-ordenação, os limites máximo e mínimo da coima são reduzidos a metade”.
A L.Q.C.A. não prevê a atenuação especial.
Consideramos, porém, ser aplicável em processo contra-ordenacional o art.72º do Código Penal (ex vi art. 32º do R.G.C.O.), uma vez que não contraria o art. 18º (assim também, Simas Santos, Lopes de Sousa, loc. cit., p. 170 e Paulo Pinto de Albuquerque, loc. cit. p. 86), cujo nº3 apenas fixa a moldura da coima nos casos de atenuação especial.
O art. 72° do Código Penal prevê (e exemplifica) circunstâncias comuns (anteriores, contemporâneas ou posteriores ao crime), de especial valor atenuativo (modificativas da moldura penal abstracta), impondo-se verificar, sempre em concreto, se deve ou não dar-se relevo especial à atenuação.
Tratando-se de um preceito de carácter excepcional, as circunstâncias terão de produzir determinado efeito – diminuição acentuada da ilicitude do facto, da culpa do agente, ou da necessidade da pena. Tudo depende de se considerar que as circunstâncias atenuantes em causa diminuam, ou não, de forma considerável a ilicitude, a culpa ou a necessidade da pena, assumindo valor atenuativo especial, na primeira hipótese, ou valor atenuativo geral, no segundo caso.
Mas da admissibilidade legal (abstracta) da atenuação especial da coima não resulta que ela se justifique no caso em apreciação.
Todas as circunstâncias de sentido atenuante a que temos vindo a fazer referência, e que a recorrente destaca na sua motivação, foram já esgotantemente valoradas, tendo até conduzido à fixação da coima no seu mínimo.
As molduras abstractas elevadas, previstas nas coimas ambientais, são uma opção legislativa de política contra-ordenacional ambiental, que não compete aos tribunais corrigir, contra legem, sob pena de intrusão em distinto poder do Estado.
E, no caso, não se vislumbram circunstâncias excepcionais – as previstas no nº 2 do art. 72º do Código Penal ou quaisquer outras – de pendor atenuante extraordinário, que diminuam por forma acentuada a ilicitude do facto, a culpa do agente ou a necessidade da coima (nº 1 do art. 72º).
4. Face ao exposto, acordam os juízes da Secção Criminal do Tribunal da Relação de Évora em:
Julgar improcedente o recurso, confirmando a decisão recorrida.
Custas pela recorrente que se fixam em 4UC
Évora, 11.09.2012
(Ana Maria Barata de Brito)
(António João Casebre Latas)