Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra

1. - A Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAMAOT), por decisão proferida no processo de contraordenação n.º CO/...7/19, condenou a arguida, a sociedade A... Unipessoal, Lda., pela prática de uma contraordenação ambiental grave, prevista e punida pelo artigo 3.º e alínea a) do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 46/2008, de 12 de março (na redação do Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de junho), sancionável nos termos da alínea b) do n.º 3 do artigo 22.º e 23.º-A e B, da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (LQCA), no pagamento de uma coima no valor de 6.000,00 € (seis mil euros).

2. - Não se conformando com tal decisão administrativa, a identificada arguida deduziu impugnação judicial, na qual, em apertada síntese, alegou que o procedimento contraordenacional se encontra prescrito desde 02.02.2024, invocou a nulidade da decisão administrativa por omissão do elemento subjetivo nos factos ali descritos e sustentou que não houve abandono de resíduos, tendo procedido ao correto encaminhamento dos Resíduos de Construção e Demolição mediante a respetiva Guia de Acompanhamento constante dos autos, pelo que devia ser absolvida.

3. - Tal impugnação judicial deu origem ao processo n.º 203/26.8T9CLD, a correr termos no Juízo Local Criminal das Caldas da Rainha - Juiz 2, do Tribunal Judicial da Comarca de Leiria, no qual, tendo sido admitido o recurso, após audição prévia dos sujeitos processuais, foi proferida decisão por mero despacho, nos termos consentidos pelo disposto no artigo 64º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro - Regime Geral das Contraordenações (RGC) -, julgando totalmente improcedente o recurso de impugnação judicial e mantendo a decisão de condenação da arguida no pagamento de uma coima, especialmente atenuada, no valor de 6.000,00 € (seis mil euros), pela prática de uma contraordenação ambiental grave, prevista e punida pelos artigos 3.º e 18.º, n.º 2, alínea a) do Decreto-Lei n.º 46/2008, de 12 de março (na redação do Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de junho), sancionável nos termos da alínea b) do n.º 3 do artigo 22.º da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto (Lei Quadro das Contraordenações Ambientais).

4. - Não se conformando com tal despacho, dele veio a arguida interpor o presente recurso, tendo, após a respetiva motivação, formulado as conclusões e o petitório que ora se transcrevem:

5. - Admitido o recurso, a Ex.ma Magistrada do Ministério Público junto da 1.ª instância a ele respondeu, concluindo o seguinte [transcrição]:
«(…)
Desta sorte, por não procederem as conclusões da motivação da Recorrente, deverá o presente recurso ser declarado improcedente, negando-se provimento ao recurso».

7. - Foi cumprido o estatuído no artigo 417º, n.º 2, do Código de Processo Penal, não tendo a recorrente apresentado resposta ao predito parecer.

8. - Colhidos os vistos e realizada a conferência, cumpre apreciar e decidir.

Em matéria de recurso, o poder de cognição do tribunal de recurso é delimitado pelas conclusões - deduzidas por artigos -, já que é nelas que o recorrente sintetiza as razões - expostas na motivação - da sua discordância com a decisão recorrida.

São, assim, as conclusões extraídas da motivação que balizam o âmbito do recurso e devem, por isso, ser concisas, precisas e claras - se ficam aquém da motivação, a parte desta que não é resumida nas conclusões torna-se inútil porque o tribunal de recurso só pode considerar as conclusões e, se vão além da motivação, também não devem ser consideradas, porque são um resumo da motivação e esta é inexistente[1].

No caso de recurso em matéria de contraordenação, regem os artigos 73º a 75º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro - Regime Geral das Contraordenações (RGC), aplicando-se as regras do processo penal, tendo em conta as especialidades daquele diploma, conforme resulta dos seus artigos 41º, n.º 1, e 74º, n.º 4.

Ademais, importa ter em atenção o decidido no acórdão de fixação de jurisprudência n.º 3/2019[2] - “Em processo contraordenacional, no recurso da decisão proferida em 1.ª instância o recorrente pode suscitar questões que não tenha alegado na impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa”.

2. - Atentas as conclusões formuladas pela recorrente, as questões essenciais a apreciar - que não se confundem com os argumentos que são invocados em apoio das mesmas - são:

- Nulidade da decisão administrativa e da decisão recorrida por omissão de factos atinentes ao elemento subjetivo da contraordenação;

Veio a Recorrente, A... Unipessoal, Lda., interpor o presente recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa IGAMAOT - Inspeção da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, proferida no processo de contraordenação n.º CO/...7/19, nos termos do qual foi condenada no pagamento de uma coima no valor de 6.000,00 € (seis mil euros), pela prática de uma contraordenação ambiental grave, prevista e punida pelo artigo 3.º e alínea a) do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 46/2008, de 12 de março (na redação do Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de junho), sancionável nos termos da alínea b) do n.º 3 do artigo 22.º e 23.º-A e B da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (LQCA).

Apresentou conclusões, para efeito de delimitação do objeto do recurso, que se resumem da seguinte forma:

1. Invoca que, tendo os factos ocorrido em 08.12.2018 e 02.01.2019, o procedimento se encontra prescrito desde 2.1.2024, por força do prazo de 5 anos previsto no art.º 40.º da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto (na redação da lei n.º 114/2015, de 28 de agosto) uma vez que a notificação da decisão ocorreu apenas em 8 de setembro de 2025 sem causas interruptivas ou suspensivas.
2. Sustenta a nulidade da decisão administrativa por omissão do elemento subjetivo nos factos constantes daquela decisão.
3. Defende que não houve abandono de resíduos, tendo procedido ao correto encaminhamento dos Resíduos de Construção e Demolição mediante a respetiva Guia de Acompanhamento constante dos autos, pelo que deve a arguida ser absolvida.

Vem a arguida recorrente invocar a nulidade da decisão administrativa proferida pela IGAMAOT, sustentando, em síntese, que a mesma não descreve o elemento subjetivo da contraordenação que lhe é imputada.

O artigo 1.º do Regime Geral das Contraordenações estabelece que constitui contraordenação todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal ao qual esteja associada a aplicação de uma coima.

Por seu turno, o artigo 8.º, n.º 1, do mesmo diploma determina que apenas são puníveis os factos praticados com dolo ou, nos casos especialmente previstos, com negligência. Da conjugação destes preceitos resulta que a responsabilidade contraordenacional não pode existir sem culpa, sendo, por isso, inadmissível a punição de um agente independentemente da censurabilidade da sua conduta. O princípio da culpa assume, assim, plena aplicação no direito de mera ordenação social. Todavia, este princípio não apresenta, neste domínio, a mesma densidade que lhe é reconhecida no direito penal, revelando-se antes marcado por uma maior flexibilidade, quer no plano dogmático, quer no plano probatório. Essa flexibilidade explica-se, em larga medida, pelo facto de o parâmetro de avaliação da conduta assentar no chamado “papel social” do agente. Com efeito, a imputação subjetiva e o juízo de censura são aferidos em função dos padrões de comportamento esperados em cada setor de atividade - como sucede com o empresário, o contribuinte, o condutor ou o intermediário financeiro - tendo em conta as práticas, deveres e usos próprios desse contexto. Neste conspecto, especialmente no domínio da negligência, o critério relevante é o do cumprimento do dever de cuidado que resulta desse papel, sendo a sua violação determinante para o desvalor da ação. Já no plano da culpa, a censura traduz-se numa reprovação pelo desempenho inadequado desse papel, isto é, pelo afastamento face ao comportamento que seria exigível num determinado setor de atividade.

Importa notar que o Regime Geral das Contraordenações não contém uma definição autónoma de dolo e negligência, razão pela qual se deve recorrer às noções previstas no Código Penal. Assim, o dolo corresponde ao conhecimento e vontade de realização do facto típico, enquanto a negligência consiste na omissão do cuidado devido que conduz à verificação desse facto.

O referido Decreto-Lei n.º 46/2008 estabelece o regime das operações de gestão de resíduos resultantes de obras ou demolições de edificações ou de derrocadas (RCD), compreendendo a sua prevenção, reutilização e as operações de recolha, transporte, armazenagem, tratamento, valorização e eliminação. Nos termos do seu artigo 3.º, n.º 1, “A gestão dos RCD é da responsabilidade de todos os intervenientes no seu ciclo de vida, desde o produto original até ao resíduo produzido, na medida da respetiva intervenção no mesmo, nos termos do disposto no presente decreto-lei.” Neste contexto, o artigo 18.º, n.º 2, alínea a), do citado diploma, tipifica como contraordenação ambiental grave o incumprimento do dever de assegurar a gestão de RCD por parte de quem detém essa responsabilidade legal. Note-se, ainda, que o n.º 4 do referido preceito consagra expressamente a punibilidade da infração a título de negligência.

Dito isto, a arguida foi condenada pela prática de uma contraordenação ambiental grave, prevista e punida pelo artigo 3.º e alínea a) do n.º 2 do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 46/2008, de 12 de março (na redação do Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de junho), sancionável nos termos da alínea b) do n.º 3 do artigo 22.º e 23.º-A e B da Lei Quadro das Contraordenações Ambientais (LQCA).

A decisão administrativa ora recorrida, no que concerne ao elemento subjetivo, refere na alínea K) dos factos provados que a arguida : “ (...)não agiu com a diligência necessária no cumprimento das obrigações legais a que estava adstrita e era capaz, não se descortinando quaisquer factos que retirem censurabilidade à sua conduta ou que excluam a ilicitude da mesma”.

Atento as considerações expendidas, não se sufraga a tese da defesa quanto à pretensa nulidade daquela decisão por omissão do elemento subjetivo. Ora, seguramente não se estará, in casu, perante uma técnica jurídica refinada no que concerne à descrição factual do conceito de negligência; contudo, é entendimento jurisprudencial pacífico que, na fase administrativa do processo contraordenacional - caracterizada pela celeridade e simplicidade processuais -, o dever de fundamentação tem uma dimensão qualitativamente menos intensa em relação à sentença penal. O relevante é que o destinatário da decisão perceba o que se decidiu e por que razão se decidiu, de molde a que não se veja postergado o seu direito de defesa.

Neste mesmo sentido, veja-se o Acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 11.11.2025 (Processo n.º 56/25.3T9FAL.E1, disponível em www.dgsi.pt), cujo sumário se transcreve:

“I - A decisão da autoridade administrativa não é uma sentença penal, nem tem que obedecer ao formalismo da sentença penal.

II - Na fase administrativa do processo de contraordenação, caracterizada pela celeridade e simplicidade processuais, o dever de fundamentação tem uma dimensão qualitativamente menos intensa em relação à sentença penal, comportando a decisão administrativa um modo sumário de fundamentar, desde que permita ao coimado perceber o que se decidiu e por que razão assim se decidiu.

III - Constando da decisão da autoridade administrativa a afirmação de facto de que o coimado, com a sua conduta, “não agiu com a diligência necessária ao cumprimento das obrigações legais a que estava adstrito e de que era capaz, não se descortinando quaisquer factos que retirem censurabilidade à sua conduta ou que excluam a ilicitude da mesma”, está suficientemente descrito o elemento subjetivo da infração praticada.”

No caso concreto, é forçoso concluir que a arguida compreendeu plenamente o teor das imputações, objetiva e subjetiva, que lhe foram comunicadas, porquanto exerceu o seu direito de defesa na fase administrativa do processo, em 04.11.2019, tendo, posteriormente, impugnado a decisão em causa, o que motivou os presentes autos.

Em suma, a decisão administrativa não enferma do vício que lhe é apontado pela arguida, pelo que a nulidade invocada não pode deixar de improceder.

Com relevância para a decisão da causa, da sua discussão, resultou provado que:

- A arguida, no exercício da sua atividade profissional, estava obrigada ao conhecimento e cumprimento das normas de gestão de RCD.

- Não o tendo feito, não agiu com a diligência necessária no cumprimento das obrigações legais a que estava adstrita e de que era capaz.

Nos termos previstos no artigo 22.º, n.º 3, al. b), a contraordenação cometida pela arguida, a título de negligência, é punível com coima de 12.000 € (doze mil euros) a 72.000 € (setenta e dois mil euros).

A autoridade administrativa atenuou especialmente a moldura da coima, ao abrigo do disposto no artigo 23.º-A, da Lei 50/2006, tendo, como tal, reduzido os limites daquela a metade, e fixado a medida concreta da mesma no mínimo legalmente previsto, ou seja, 6.000 € (seis mil euros).

Ora, primeiramente, encontra-se previsto no artigo 74.º do Código Penal que o Tribunal pode dispensar a aplicação da pena quando a ilicitude do facto e a culpa do agente forem diminutas, o dano tiver sido reparado e à sobredita dispensa não se opuserem razões de prevenção.

Todavia, inexiste normativo legal a prever a sua aplicação às contraordenações, nomeadamente na Lei 50/2006, em matéria ambiental, sendo que “o legislador se o quisesse tinha-o dito, o que não fez em todas as intervenções na alteração à lei original, com a Lei n.º 89/2009, de 31/8; Lei n.º 114/2015, de 28/8 e DL n.º 42-A/2016, de 12/8, apesar das alterações neste domínio. Por outro lado, o RGCO, regulando de forma exaustiva a panóplia de sanções e termos da punibilidade relativamente às infrações de natureza contraordenacional, não prevê igualmente a dispensa de coima e não faria sentido lançar mão, subsidiariamente ao instituto da dispensa de pena, exclusivamente aplicável às infrações de natureza criminal” - cf. Acórdão da Relação de Coimbra de 15.11.2017, Processo: 143/17.1T8GRD.C1, Relator: Inácio Monteiro, disponível em www.dgsi.pt.

Contudo, no caso vertente, a infração em causa é legalmente qualificada como contraordenação ambiental grave. Tal classificação obsta, de forma imediata, ao preenchimento do pressuposto da 'reduzida gravidade', conforme jurisprudência consolidada. Com efeito, o Acórdão de Fixação de Jurisprudência n.º 6/2018 do Supremo Tribunal de Justiça (DR, 1.ª série, de 14.11.2018) fixou doutrina no sentido de que a sanção de admoestação não é aplicável às contraordenações que a lei qualifique como graves.

Nesta conformidade, a qualificação abstrata da infração como grave revela-se incompatível com o instituto da admoestação, uma vez que o legislador já situou o desvalor do ilícito num patamar de gravidade que excede os pressupostos do artigo 51.º do RGCO. Torna-se, por conseguinte, legal e jurisprudencialmente inviável o recurso à dispensa da coima ou à mera censura ética através de admoestação.

Destarte, apesar de não ter sido expressamente requerida pela arguida, está implícita na pretensão subjacente ao recurso apresentado, que se reconduz ao não pagamento efetivo e integral da coima que lhe foi aplicada.

Nos termos do disposto no artigo 20.º-A, da Lei 50/2006, de 29 de agosto, na redação conferida pela Lei 114/2015, de 28 de agosto:

“1 - Na decisão do processo de contraordenação, a autoridade administrativa pode suspender, total ou parcialmente, a aplicação da coima, quando se verifiquem as seguintes condições cumulativas:

a) Seja aplicada uma sanção acessória que imponha medidas adequadas à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à infração e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma;

b) O cumprimento da sanção acessória seja indispensável à eliminação de riscos para a saúde, segurança das pessoas e bens ou ambiente. (…)

3 - A suspensão pode ficar condicionada ao cumprimento de certas obrigações, designadamente as consideradas necessárias para a regularização de situações ilegais, à reparação de danos ou à prevenção de perigos para a saúde, segurança das pessoas e bens e ambiente.

4 - O tempo de suspensão da sanção é fixado entre um e três anos, contando-se o seu início a partir da data em que se esgotar o prazo da impugnação judicial da decisão condenatória.”

No caso vertente, não foi aplicada à arguida qualquer sanção acessória pela autoridade administrativa. Como resulta do teor literal do artigo 20.º, n.º 1 da Lei n.º 50/2006 (LQCA), a suspensão da execução da coima está legalmente condicionada à aplicação de uma sanção acessória que imponha medidas de prevenção ou reposição ambiental. Contudo, tal via mostra-se legalmente vedada. Tendo o recurso sido interposto exclusivamente pela Arguida, este Tribunal está adstrito ao princípio da proibição da reformatio in pejus (art. 72.º-A do RGCO). Aplicar uma sanção acessória não prevista na decisão recorrida constituiria um agravamento da sanção que a lei proíbe em sede de recurso exclusivo da defesa. Acresce que a Arguida não peticionou, nem demonstrou intenção de se submeter a qualquer medida de reposição ou prevenção ambiental que pudesse configurar uma sanção acessória favorável.

Assim, na ausência deste pressuposto cumulativo e insuprível - a existência de uma sanção acessória - a suspensão da execução da coima não pode ser concedida. Importa referir ainda que a coima aplicada à arguida já beneficiou do regime da atenuação especial, tendo sido fixada no montante de 6.000,00€, valor que corresponde a metade do limite mínimo legalmente previsto para contraordenações graves praticadas por pessoas coletivas. Não obstante a conduta posterior da arguida - concretizada no encaminhamento dos RCD para um centro de gestão autorizado -, importa salientar que tal comportamento reparador foi já devidamente ponderado e integralmente valorado na decisão de proceder à atenuação especial da coima. Mais, a infração em causa reveste uma gravidade objetiva elevada. A aplicação cumulativa de uma atenuação especial com a suspensão total da execução da coima esvaziaria, de forma inadmissível, o conteúdo preventivo e punitivo da sanção, pelo que improcede o recurso, quanto a esta matéria.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal julga totalmente improcedente o recurso de impugnação judicial interposto pela arguida A..., Unipessoal, Lda., confirmando, em consequência, a decisão da autoridade administrativa - IGAMAOT (Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território) - proferida no processo de contraordenação n.º CO/...7/19, que a condenou no pagamento de uma coima, especialmente atenuada, no valor de 6.000,00 € (seis mil euros) pela prática de uma contraordenação ambiental grave, prevista e punida pelos artigos 3.º e 18.º, n.º 2, alínea a) do Decreto-Lei n.º 46/2008, de 12 de março (na redação do Decreto-Lei n.º 73/2011, de 17 de junho), sancionável nos termos da alínea b) do n.º 3 do artigo 22.º da Lei n.º 50/2006, de 29 de agosto (Lei Quadro das Contraordenações Ambientais).

3.1 - Nulidade da decisão administrativa e da decisão recorrida por omissão de factos atinentes ao elemento subjetivo da contraordenação.

Entende a recorrente que a decisão administrativa padecia de nulidade por falta de descrição do elemento subjetivo da contraordenação, tal como a decisão de que ora recorre, que manteve integralmente aquela, porquanto, em muito apertada síntese, não basta afirmar-se, como ali se faz, que estava obrigada ao conhecimento e cumprimento das normas de gestão de RCD, não o tendo feito, não agiu com a diligência necessária no cumprimento das obrigações legais a que estava adstrita e de que era capaz, nada se adiantando quanto à caracterização do elemento intelectual e volitivo do dolo nos termos por si explanados na motivação do recurso.

c) A indicação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão;

É inquestionável que a decisão administrativa, à semelhança da sentença penal, tem que conter, além do mais, a descrição dos factos relevantes para a existência ou inexistência da contraordenação e a punibilidade ou não punibilidade do arguido, bem como as normas jurídicas correspondentes.

Os sobreditos requisitos visam, fundamentalmente, a salvaguarda da possibilidade de o arguido exercer efetivamente os seus direitos de defesa, o que só poderá suceder com o conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão[3].

Não tem havido unanimidade, quer na doutrina, quer na jurisprudência, acerca da qualificação do vício decorrente da inobservância dos requisitos formais exigidos pelo artigo 58.º, n.º 1, do RGC. Para uns, trata-se de uma nulidade, a arguir pelo interessado ou de conhecimento oficioso[4]; para outros, de mera irregularidade[5].

Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa[6] consideram que a falta de observância dos requisitos constantes do n.º 1 do artigo 58º do RGC constitui uma nulidade da decisão de harmonia com o preceituado nos artigos 374º, n.ºs 2 e 3, e 379º, n.º 1, al. a), ambos do Código de Processo Penal, por força da aplicação subsidiária dos preceitos do processo criminal em virtude do estatuído no artigo 41.º do referido regime, porquanto «os requisitos previstos neste artigo [58º] para a decisão condenatória visam assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão. Por isso, as exigências aqui feitas deverão considerar-se satisfeitas quando as indicações contidas na decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício dos seus direitos.»

Por sua vez, Oliveira Mendes e Santos Cabral[7] consideram que «a polémica deverá ser resolvida com apelo às razões que levaram à consagração da necessidade de fundamentação da sentença penal, pois, a decisão administrativa proferida em processo contraordenacional segue a estrutura da sentença em processo penal - cfr. artigo 374º do CPP -, embora de uma forma simplificada e proporcionada à fase administrativa daquele processo. Colocada a necessidade da fundamentação, e radicando a mesma num incontornável direito a conhecer as razões do sancionamento, é evidente que o mesmo é comum aos dois tipos de processo e, consequentemente, entende-se que o incumprimento dos requisitos enumerados no n.º 1 implica a existência de uma nulidade nos termos cominados no artigo 379º do Código de Processo Penal.

Importa, porém, salientar que nos encontramos no domínio de uma fase administrativa, sujeita às características da celeridade e simplicidade processual, pelo que o dever de fundamentação deverá assumir uma dimensão qualitativamente menos intensa em relação à sentença penal. O que de qualquer forma deverá ser patente para o arguido são as razões de facto e direito que levaram à sua condenação, possibilitando ao arguido um juízo de oportunidade sobre a conveniência da impugnação judicial e, simultaneamente, e já em sede de impugnação judicial permitir ao tribunal conhecer o processo lógico de formação da decisão administrativa. Tal percepção poderá resultar do teor da própria decisão ou da remissão por esta elaborada».

Efetivamente, como se vem assinalando, no âmbito da decisão administrativa em matéria de ilícito contraordenacional não se colocam com a mesma profundidade e grau de exigência as necessidades de fundamentação impostas à elaboração da sentença penal. Neste sentido, veja-se o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 07.02.2023, proferido no processo n.º 118/22.9T8VLS.L1-5, em cujo sumário podemos ler:

«I - A decisão administrativa que aplica uma coima em processo de contraordenação, ainda que apresente “alguma homologia” com a sentença penal condenatória, não consubstancia uma verdadeira e própria sentença, nem é qualificada como tal pela lei, razão pela qual não tem que obedecer ao mesmo grau de formalismo exigido para aquela última.

II - Sendo que o correspondente dever de fundamentação terá também que ser perspetivado em função da natureza do respetivo tipo de ilícito, a fase em que a referida decisão se insere, e as caraterísticas de celeridade e simplicidade que caracterizam o correspondente processo.

III - Não se exige, pois, da entidade administrativa, uma concretização factual modelar e profundamente detalhada, sendo bastante, a esse nível, uma alegação de factos minimamente escorreita, passível de compreensão e alcance ao homem médio, quanto às condutas adotadas ou omitidas, circunstanciadas e contextualizadas no tempo, lugar e espaço, e o respetivo tipo de imputação subjetiva.

Como é consabido, Figueiredo Dias[8] e Germano Marques da Silva[9] propõem como critério de distinção entre os ilícitos criminal e o de mera ordenação social a relevância ou irrelevância ética das condutas, ou seja, um critério repousante em características materiais ou qualitativas e, portanto, não meramente formal.

O direito contraordenacional tutela interesses de caráter funcional ou organizacional e contempla a conduta que se traduz na violação da ordenação, fundando-se a culpa unicamente na atribuição ao agente de uma responsabilidade social pelo facto. Já a culpa própria do facto penal espelha carga ético-social da personalidade do agente na sua relação global com a ordem jurídica. No âmbito contraordenacional a censura pela culpa não atinge a esfera ética e, como tal, não é afetada a personalidade ética dos indivíduos.

Por isso, o ilícito de mera ordenação social reclama um tratamento menos exigente do ponto de vista formal e substantivo, ficando a sua apreciação a cargo das entidades administrativas.

Mas isso não significa que a administração possa tratar estas questões de forma ligeira ou arbitrária. Antes pelo contrário, uma vez que permite a punição do agente com sanções diversas e, muitas vezes, bastante gravosas, tem necessariamente de revestir-se de garantias processuais muito próximas das previstas para o processo penal, prevendo, por isso, o artigo 41º, n.º 1, do RGC a aplicação subsidiária da legislação processual penal.

Por seu lado, do ponto de vista substantivo, o ilícito de mera ordenação social assenta, à semelhança do ilícito penal, no princípio da tipicidade, consagrado no artigo 1º do RGC, que dispõe que “[c]onstitui contra-ordenação todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima” (cfr. artigo 1º, n.º 1, do Código Penal), e no princípio da culpa, materializado no artigo 8º, n.º 1, que estabelece que“[s]ó é punível o facto praticado com dolo ou, nos casos expressamente previstos na lei, com negligência” (cfr. artigo 13º do Código Penal), expressão normativa do princípio nulla poena sine culpa, que se traduz no facto de não poder haver sanção sem culpa e a medida da sanção ser a medida da culpa sempre aferida em concreto.

Por conseguinte, para que um facto constitua contraordenação é indispensável que, além de típico e ilícito, seja culposo. Conquanto a culpa, no domínio das contraordenações, não esteja baseada numa censura ética, como a jurídico-penal, não deixa de ser um elemento subjetivo indispensável à punição. Ainda que desprovida de qualquer carga ética, coenvolvendo, antes, uma censura social, não prescinde da imputação subjetiva. Assim, tal como sucede com o direito penal, também em matéria de direito contraordenacional inexiste punibilidade sem culpa do agente (dolo ou negligência), enfim, sem que sobre este se possa realizar um juízo de censurabilidade.

Os conceitos de dolo e de negligência não constam do Regime Geral das Contraordenações, mas dispõe o artigo 32º deste diploma que “[e]m tudo o que não for contrário à presente lei, aplicar-se-ão subsidiariamente, no que respeita à fixação do regime substantivo das contraordenações, as normas do Código Penal”, pelo que é de atender ao que a esse respeito se estatui nos artigos 14º [dolo] e 15º [negligência] do Código Penal.

Conforme bem explica Figueiredo Dias[10], o dolo, enquanto forma de realização do tipo de ilícito, traduz-se no conhecimento e vontade de realização daquele tipo e, enquanto forma da culpa, afere-se pelo modo de formação da vontade pessoal do agente, pelo que é expressão de uma atitude de contrariedade ou indiferença ao dever-ser jurídico-penal.

Assim, de acordo com a previsão do artigo 14º, que define as formas que o dolo pode assumir: “1. Age com dolo quem, representando um facto que preenche um tipo de crime, actuar com intenção de o realizar” [direto]; “2. Age ainda com dolo quem representar a realização de um facto que preenche um tipo de crime como consequência necessária da sua conduta” [necessário]; e “3. Quando a realização de um facto que preenche um tipo de crime for representada como consequência possível da conduta, há dolo se o agente actuar conformado com aquela realidade” [eventual].

Por seu lado, a negligência traduz-se na violação de um dever objetivo de cuidado ou diligência daí advindo um resultado típico que possa ser objetivamente imputado, sob um prisma de causalidade adequada, à conduta descuidada do agente. É a omissão desse dever de cuidado quando o agente se encontrava em condições objetivas e pessoais de o cumprir, como estava obrigado, que estriba a culpa do agente e justifica a censurabilidade da conduta. Como ensinava Eduardo Correia[11], a negligência é, antes de mais, «a omissão de um dever jurídico de cuidado ou diligência. (…) a omissão de um dever jurídico de cuidado, adequado a evitar a realização do tipo legal de crime não justifica só por si, efetivamente, a censura a título de negligência. É ainda necessário que o agente possa ou seja capaz, segundo as circunstâncias do caso e as suas capacidades pessoais, de prever ou de prever corretamente a realização do tipo legal de crime».

No artigo 15º prevêem-se duas formas de negligência: a consciente, descrita na alínea a), e a inconsciente, definida na alínea b). Enquanto na primeira forma (consciente) o agente prevê a possibilidade de ocorrência do facto tipificado como ilícito - que não deseja que aconteça -, mas confia que o mesmo não sucederá, quando as circunstâncias concretas com que se deparava e as regras da experiência comum impunham que não tivesse confiado, na segunda forma (inconsciente) o agente nem prevê a hipótese da ocorrência do facto, mas devia tê-la conjeturado, pois que a conduta levada a cabo é, habitualmente e em concreto, geradora daquele risco, exigindo a adoção de cuidado por banda de quem a adota de modo a obstar à concretização do resultado que a norma pretende evitar.

Como decorrência de tudo o que vimos expondo, é evidente que apesar da natureza tendencialmente mais simplificada e menos formal do procedimento contraordenacional, é exigível a descrição de modo compreensível do elemento subjetivo da contraordenação de modo a permitir que, pelo menos, se possa concluir se estamos perante uma imputação a título de dolo ou de negligência, o que tem óbvios reflexos, desde logo, quanto à gravidade da punição correspondente.

No caso dos autos, na decisão administrativa foram considerados provados, além do mais, os seguintes factos:

«j) A arguida, exercendo uma atividade da qual resultam, necessariamente, impactes no meio ambiental, tinha obrigação de conhecer e acatar todos os enquadramentos legais em que a mesma poderia ser, validamente, exercida, in casu o DL n.º 46/2008, de 12 de março.

k) Não o tendo feito, não agiu com a diligência necessária no cumprimento das obrigações legais a que estava adstrita e era capaz, não se descortinando quaisquer factos que retirem censurabilidade à sua conduta ou que excluam a ilicitude da mesma».

Essa formulação semântica, embora não revista forma modelar, não é, como sustenta o Ministério Público na sua resposta, meramente conclusiva nem juridicamente vazia. Pelo contrário, traduz, no plano factual exigível em sede contraordenacional, a imputação a título de negligência: a arguida, enquanto sociedade que exerce profissionalmente a atividade de construção civil, estava obrigada a conhecer e a cumprir o regime legal de gestão de resíduos de construção e demolição a que estava adstrita e de que era capaz; não o tendo feito, essa omissão representa a violação do dever objetivo de cuidado que sobre si impendia.

Efetivamente, essencial era a descrição factual de que a arguida não observou a diligência que lhe era exigível e de que era capaz.

Em situação muito idêntica decidiu-se, no acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 11.11.2025, proferido no processo n.º 56/25.3T9FAL.E1, citado na decisão recorrida, que constando da decisão administrativa a afirmação de que o arguido «não agiu com a diligência necessária ao cumprimento das obrigações legais a que estava adstrito e de que era capaz, não se descortinando quaisquer factos que retirem censurabilidade à sua conduta ou que excluam a ilicitude da mesma» se encontra suficientemente descrito o elemento subjetivo da infração praticada.

E no acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 09.01.2019, prolatado no processo n.º 257/18.0T8STR.C1, entendeu-se que «Constando (…) a afirmação de facto de que a arguida não agiu com a diligência necessária para cumprir as suas obrigações legais, e a conclusão de facto de que a Arguida agiu negligentemente», «não sendo decisão administrativa impugnada modelar, na descrição factual do elemento subjectivo, contém, no entanto, a descrição factual - objectiva e subjectiva - bastante para preencher o tipo objectivo e subjectivo da contra-ordenação nela imputada».

A narrativa factual vertida na decisão administrativa dos presentes autos é, porém, bem mais clara e minuciosa: explicita que a arguida, no contexto da sua atividade profissional, tinha deveres legais de conhecimento e cumprimento das normas de gestão de RCD e que a sua conduta ficou aquém da diligência que lhe era exigível e de que era capaz.

Outrossim se explicita, na decisão recorrida: «considera-se que a conduta da arguida é subsumível na alínea a) do artigo 15º do Código Penal, aplicável ex vi do artigo 32º do RGCO, termos em que foi violado o dever de cuidado a que estava obrigada e de que era capaz, é sancionável a título de negligência, nos termos do artigo 9º/2 da LQA».

Por conseguinte, a descrição fáctica vertida na decisão administrativa, acompanhada da indicação das normas violadas e considerações expendidas, eram de molde a proporcionar a perfeita compreensão do título subjetivo da imputação e da razão da censura contraordenacional, a habilitar os destinatários a aferir do preenchimento dos elementos objetivo e subjetivo da infração cometida a título negligente e, em última análise, a propiciar o cabal exercício do direito de defesa por parte da arguida, quer na fase administrativa, quer na fase judicial.

A circunstância de a arguida, ignorando tais elementos, ter ancorado a sua argumentação, quer em sede de impugnação judicial, quer, agora, em sede de recurso, sobre a omissão de factos caraterizadores dos elementos intelectual e volitivo do dolo, ou seja, elaborando sobre premissas que não têm qualquer respaldo, apenas a si é imputável. Aliás, nem se compreende o motivo pelo qual estruturou a sua defesa e, agora, o recurso sobre uma forma de culpa mais grave do que a que lhe foi imputada.

Conclui-se, assim, que a decisão administrativa observa os requisitos legais que pressupõe, mormente o previsto na al. b) do n.º 1 do artigo 58º e, como tal, não padece da nulidade que lhe é assacada pela ora recorrente.

A decisão recorrida manteve, no essencial, o teor da decisão administrativa, tendo depurado a descrição fáctica nesta vertida, exarando como provado, no conspecto que para o caso que nos ocupa releva, sob os pontos 10 e 11 dos factos provados:

«10. A arguida, no exercício da sua atividade profissional, estava obrigada ao conhecimento e cumprimento das normas de gestão de RCD.

11.Não o tendo feito, não agiu com a diligência necessária no cumprimento das obrigações legais a que estava adstrita e de que era capaz.»

A recorrente sustenta que, pelas mesmas razões que invocou para a decisão administrativa, também a decisão recorrida está ferida de nulidade.

Atento o que vimos expendendo a respeito da suficiência do recorte factual relevante para aquilatar do preenchimento do elemento subjetivo no âmbito da decisão administrativa, resulta evidente que não assiste razão à recorrente, e que também a decisão recorrida não enferma de qualquer vício.

Finalmente, defende a recorrente que, mantendo-se a sua condenação pela prática da contraordenação, deverá ser suspensa a execução da coima, uma vez que se verificam os requisitos de que depende tal suspensão, nomeadamente, a reposição, por iniciativa própria, da situação existente antes da prática da infração. Sustenta que o tribunal a quo fez uma errada interpretação do artigo 20º-A da Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto, ao afastar a suspensão da execução da coima por entender que esta só seria possível se tivesse sido aplicada uma sanção acessória, e que, de acordo com a tese plasmada na decisão recorrida, a recorrente, que repôs, por sua iniciativa, a legalidade, tendo procedido ao encaminhamento dos resíduos antes de qualquer condenação, não poderá beneficiar da suspensão da coima, já o infrator que não tenha reposto a legalidade poderá beneficiar da suspensão, com fundamento na expectativa de vir a proceder à reparação no futuro, tesse essa que só pode ser considerada ilegal e, mesmo inconstitucional, porquanto violadora do princípio da igualdade previsto no artigo 13º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.

Estatui o artigo 20º-A da Lei n.º 56/2006, de 29 de agosto, sob a epígrafe “Suspensão da sanção”:

“1 - Na decisão do processo de contraordenação, a autoridade administrativa pode suspender, total ou parcialmente, a aplicação da coima, quando se verifiquem as seguintes condições cumulativas:

b) O cumprimento da sanção acessória seja indispensável à eliminação de riscos para a saúde, segurança das pessoas e bens ou ambiente.

2 - Nas situações em que a autoridade administrativa não suspenda a coima, nos termos do número anterior, pode suspender, total ou parcialmente, a execução da sanção acessória.

4 - O tempo de suspensão da sanção é fixado entre um e três anos, contando-se o seu início a partir da data em que se esgotar o prazo da impugnação judicial da decisão condenatória.

5 - A suspensão da execução da sanção é sempre revogada se, durante o respetivo período, ocorrer uma das seguintes situações:

a) O arguido cometer uma nova contraordenação ambiental ou do ordenamento do território, quando tenha sido condenado pela prática, respetivamente, de uma contraordenação ambiental ou do ordenamento do território;

6 - A revogação determina o cumprimento da sanção cuja execução estava suspensa”.

Este artigo foi aditado pela Lei n.º 114/2015, de 28 de agosto [LQCA], que revogou o artigo 39º, que versava sobre a “Suspensão da sanção”.

Com esta alteração legislativa, a LQCA passou a prever a possibilidade de suspensão da execução da coima [n.º 1 do artigo 20º-A], além das sanções acessórias [antes prevista no artigo 39º e, agora no n.º 2 do artigo 20º-A].

Porém, no que respeita à coima, que para o caso que nos ocupa importa, ela apenas pode ser, total ou parcialmente, suspensa quando se verificarem cumulativamente os seguintes pressupostos: a) - seja aplicada uma sanção acessória que imponha medidas adequadas à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à infração e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma; e b) - o cumprimento da sanção acessória seja indispensável à eliminação de riscos para a saúde, segurança das pessoas e bens ou ambiente.

O primeiro dos sobreditos pressupostos reveste natureza objetiva e formal, pois, prende-se com a circunstância de ter sido aplicada, ou não, uma sanção acessória; o segundo assume natureza material ou substancial, porquanto depende da efetivação de um juízo analítico que seja concludente no sentido da indispensabilidade do cumprimento da sanção acessória à eliminação de riscos para a saúde, segurança das pessoas e bens ou ambiente.

Contudo, afigura-se-nos incontornável que os enunciados requisitos são indispensáveis e cumulativos.

“1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.

2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.

3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.”

Ora, sob o prisma literal, resulta claramente da expressão normativa que a suspensão da execução da coima depende da verificação cumulativa dos dois requisitos nela enunciados.

E do ponto de vista sistemático, histórico e teleológico também não se pode alcançar outra conclusão, pois com o aditamento do artigo 20º-A e a revogação do artigo 39º através da Lei n.º 114/2015, de 28.08, o legislador quis introduzir a possibilidade de suspensão da execução da coima, que antes apenas existia para a sanção acessória, e quis disciplinar o regime da suspensão de uma e de outra num único preceito legal [artigo 20º-A], nos concretos moldes que ali descriminou. Esta foi, pois, uma alteração deliberadamente pensada e introduzida pelo legislador de acordo com a estratégia de política em matéria de punição das contraordenações ambientais que delineou e que quis implementar.

Com efeito, como é consabido, num estado de direito democrático como o nosso, consagrado no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa, o legislador tem uma ampla margem de liberdade de conformação dos factos que decide tipificar como ilícitos, das sanções aplicáveis e dos respetivos moldes, embora respeitando os princípios constitucionais, designadamente, da universalidade e da igualdade [artigo 12º, n.º 2, e 13º] e da proporcionalidade [artigo 18º, n.º 2]. Aliás, atenta a sobredita natureza do ilícito contraordenacional, reconhece-se ao legislador, nesse âmbito, ainda mais ampla margem de liberdade na determinação dos tipos e do respetivo regime substantivo e processual[12].

Tendo em perspetiva a invocada violação do princípio da igualdade, acolhido no artigo 13º da C.R.P., convém relembrar que deste apenas decorre que devem ser tratadas de forma igual situações materialmente iguais, sem prejuízo de serem tratadas de forma desigual situações desiguais.

Ora, a tutela contraordenacional do ambiente não se limita à reação perante danos ambientais consumados, tendo uma função acentuadamente preventiva.

A circunstância de o agente, por iniciativa própria, repor a situação anterior à infração e à minimização dos efeitos da mesma antes da condenação é distinta daqueloutra em que tal reposição é imposta na condenação como sanção acessória.

Por isso, sendo distinta e, até louvável, foi tratada de forma diversa pelo legislador, configurando um fator de atenuação especial da coima, nos termos preconizados no artigo 23º-A, n.ºs 1 e 2, al. a), da Lei n.º 50/2006.

Ademais, se o agente, voluntariamente, por iniciativa própria, antes da condenação, já promoveu a reposição, tanto quanto possível, do status quo ante, já não haverá necessidade de, ainda que legalmente prevista tal possibilidade, ser imposta uma sanção acessória tendente à obtenção daquele mesmo resultado, que, aliás, se traduziria numa sanção de impossível cumprimento.

Por conseguinte, conclui-se que a suspensão da execução da coima não constitui um instituto de aplicação automática, nem uma consequência necessária da posterior regularização da situação pelo infrator, que será motivo de atenuação da coima.

Trata-se, antes, de mecanismo excecional, legalmente condicionado à existência de uma sanção acessória funcionalmente orientada para a reparação, prevenção ou minimização dos efeitos ambientais decorrentes da infração, quando estes persistam aquando da condenação.

Assim, pese embora o regime específico da Lei n.º 50/2006, de 29.08, permita a prolação de decisões judiciais em violação do princípio da proibição de reformatio in pejus, expressamente excluído pelo seu artigo 75.º e, como tal, se admita que em alguns casos em que a autoridade administrativa não aplicou sanção acessória, os tribunais, de primeira e segunda instância, a possam aplicar e suspender a execução da coima[13], tal só poderá ocorrer desde que aquela sanção se mostre adequada à infração contraordenacional cometida e necessária à salvaguarda da assinalada função preventiva tendo em vista os objetivos estabelecidos nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 20.º-A, n.º 1, daquele diploma - prevenção de danos ambientais, reposição da situação anterior à infração, minimização dos efeitos decorrentes da mesma e eliminação de riscos para a saúde, segurança das pessoas e bens ou ambiente -, e nunca tendo como desiderato único aligeirar o sancionamento do infrator. Obviamente, se não se verificarem as exigências subjacentes a tais objetivos e/ou se a atuação voluntária posterior do infrator tendente à prossecução dos mesmos já tiver sido valorada para efeito de atenuação especial da coima, não pode ser cogitada a aplicação da sanção, por ser desnecessária às finalidades da punição e/ou se traduzir numa dupla valoração do mesmo comportamento reparador do infrator em benefício deste[14].

No sentido de que, no âmbito das contraordenações ambientais, em face do disposto no artigo 20.º-A da LGCOA, a suspensão da coima só é admissível nos casos em que tenha já sido aplicada uma sanção acessória decidiram, entre outros, os acórdãos deste Tribunal da Relação de Coimbra de 13.09.2023, proferido no processo n.º 3612/22.8T9LRA.C1, de 22.11.2023, proferido no processo n.º 1255/22.5T9ACBE.C1, e do Tribunal da Relação do Porto, de 08.01.2020, proferido no processo n.º 1101/19.7Y2VNG.P1; em sentido contrário, a decisão sumária do Tribunal da Relação de Lisboa de 19.02.2024, proferida no processo n.º 2638/23.9T9SNT.L1-3, citada pela recorrente.

No caso dos autos, a arguida, antes da condenação pela autoridade administrativa, procedeu, voluntariamente e por iniciativa própria, ao encaminhamento dos RCD e não se apurou qualquer dano ambiental efetivo cuja reparação cumprisse acautelar por meio da imposição de uma sanção acessória, pelo que não era, sequer, de equacionar a sua aplicação, por desnecessária e de cumprimento impossível. Ademais, o comportamento reparador da arguida foi devidamente considerado para efeito de atenuação especial da coima, nos termos supra explanados.

Ante o exposto, é de concluir que não se verificam, in casu, os pressupostos de que depende a suspensão da execução da coima, não tendo sido violado qualquer princípio jurídico ou normativo legal, mormente os invocados pela recorrente.

Nos termos e pelos fundamentos supra expostos, acordam os Juízes do Tribunal da Relação de Coimbra em julgar improcedente o recurso interposto pela arguida e confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça na quantia correspondente a 3 (três) unidades de conta.

(Elaborado e revisto pela relatora, sendo assinado eletronicamente pelas signatárias - artigo 94º, n.ºs 2 e 3, do Código de Processo Penal)
*
Coimbra, 11 de junho de 2026

Isabel Gaio Ferreira de Castro

[Relatora]

Helena Lamas

[1.ª Adjunta]

Rosa Pinto

[2.ª Adjunta]