Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01599/25.4BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	07/15/2026

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	CELESTINA CAEIRO CASTANHEIRA

Descritores:	SUBSÍDIO; PRR; LEGITIMIDADE; TABELAS COCOF;


Votação:	Unanimidade


Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte

Relatório:
CENTRO SOCIAL E PAROQUIAL DE ..., pessoa jurídica canónica, registada com o número único de matrícula e pessoa coletiva ...65, com sede na Rua ..., ... ..., ..., veio requerer providência cautelar contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., com sede na Avenida ..., ..., ..., ESTRUTURA DE MISSÃO RECUPERAR PORTUGAL, com sede na Av. ..., ... e MINISTÉRIO DA COESÃO TERRITORIAL, com sede na Praça ..., ..., peticionando a: “A Suspensão de Eficácia do Ato de Revogação da Decisão de Financiamento aprovada no âmbito da Candidatura n.º PRR-RE-C03-i01-001043, no âmbito da Operação PRR “T0 1.1 MOBILIDADE VERDE - AQUISIÇÃO DE VIATURAS ELÉTRICAS”, notificado através de
ofício com a ref.ª 4377/PRR/SI/1.1/2025/C03-i01.”
Por decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, foi julgada procedente a exceção de ilegitimidade processual passiva e, consequentemente, absolvendo-se o MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DA COESÃO TERRITORIAL E DA ESTRUTURA DE MISSÃO
“RECUPERAR PORTUGAL” da instância e antecipando o juízo sobre a causa principal, julgando-se improcedente a ação administrativa, absolvendo a Entidade Demandada dos pedidos.
*
Não se conformando com tal decisão veio o Requerente/Recorrente CENTRO SOCIAL E PAROQUIAL DE ... interpor recurso para este TCAN, deduzindo as suas alegações, com as seguintes conclusões:
«A) O presente recurso vem interposto da douta sentença, pela qual o Tribunal a quo, antecipando o juízo sobre a causa principal, julgou procedente a exceção de legitimidade passiva dos Recorridos “Estrutura de Missão «Recuperar Portugal»” e “Ministério da Coesão Territorial”, absolvendo-os da causa cautelar e principal, e, adicionalmente, julgou improcedente o processo cautelar e a ação, absolvendo o Recorrido “Instituto da Segurança Social, I.P.” do pedido.
i. Erro de Julgamento da Decisão sobre a Exceção da Ilegitimidade Passiva dos Recorridos
B) A douta sentença recorrida enferma de erro de julgamento na interpretação e aplicação do disposto nos n.^os1 e 2 do art. 10.º do CPTA ao decidir pela procedência da exceção de ilegitimidade passiva dos Recorridos Ministério da Economia e da Coesão Territorial (doravante, “MECT”) e Estrutura de Missão “Recuperar Portugal” (doravante, “EMRP”), atento que, por um lado, as questões que enformam a causa de pedir respeitam a prática de ato enquadrado nas competências desses Recorridos juntamente com o Recorrido Instituto da Segurança Social, I.P. (doravante, “ISS”, sendo a emissão de tal ato imputável a estas três entidades, e que, por outro lado, a relação material controvertida compreende a aferição da legalidade do ato praticado, dada a falta de notificação ao Recorrente da deliberação que deveria ter sido previamente tomada pela Comissão Ministerial de Coordenação, nos termos do disposto no n.º 3 da Cláusula 12.ª do contrato celebrado entre a Recorrida EMRP e o Recorrido ISS.
C) Sem prescindir, e na eventualidade de se considerar que o ato impugnado foi praticado ao abrigo de competências delegadas, afere-se a legitimidade processual passiva da Recorrida EMRP, dada a equivalência material existente entre o ato impugnado e o ato que terá sido praticado por essa estrutura de missão - o que se mostra aplicável mutatis mutandis ao Recorrido MECT, por aquela se encontrar na dependência deste último, nos termos do n.º 14 do art. 15.º do DL n.º 32/2024, de 10/05.
ii. Erros de Julgamento da Decisão sobre o Mérito da Causa
a. Erro de Julgamento na Sindicância da ilegitimidade da Recorrida para a aplicação das
Correções Financeiras previstas nas Tabelas COCOF
D) O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao desconsiderar a materialidade alegada respeitante à ilegitimidade do Recorrido ISS para a prática do ato impugnado, a qual resultou demonstrada nos autos, atento que, nos termos do disposto nos n.^os2 e 3 da Cláusula 12.ª do contrato celebrado entre a Recorrida EMRP e o Recorrido ISS em 31/08/2021 (constante do processo administrativo instrutor junto com a oposição e com a contestação), a decisão de revogação da aprovação do financiamento da candidatura PRR-RE-C03-i01-001043, com a obrigação de devolução dos montantes recebidos pelo Recorrente, deveria ter sido precedida de deliberação nesse sentido pela Comissão Ministerial de Coordenação, e não resultou da prova produzida ter existido essa deliberação.
E) Por outro lado, a douta sentença ignora que, nos termos das próprias “FAQ” do PRR, está excluída a aplicabilidade automática das correções financeiras previstas nas tabelas constante da Decisão da Comissão Europeia de 14/05/2019, admitindo-se apenas a sua aplicação quando o Beneficiário Intermediário preveja “essa possibilidade (…) no seu sistema de gestão e controlo interno e que, cumulativamente, instruam o processo e remetam ao Tribunal de Contas para que seja instaurado um processo de responsabilidade financeira”, mas in casu o Recorrido ISS não logrou demonstrar que o sistema de gestão e controlo interno (SGCI) prevê a aplicabilidade das correções financeiras constantes das Tabelas COCOF, como também não chegou ao conhecimento dos autos qualquer processo instruído junto do Tribunal de Contas.
F) Pelo exposto, deverá ser aditado ao elenco dos factos dados como provados o facto de a Recorrida EMRP e o Recorrente terem celebrado, em 31/08/2021, o contrato de financiamento, no qual se enquadra a candidatura referenciada nos presentes autos, e os termos contratualizados entre estas entidades sobre a recuperação do apoio financeiro, concretamente, nos seguintes termos:
«Em 31/08/2021, a Estrutura de Missão “RECUPERAR PORTUGAL” celebrou com o Instituto da Segurança Social, I.P. um contrato de financiamento, relativo ao Investimento RE - C03 - i01 - “Nova Geração de Equipamentos e Respostas Sociais”, no qual, entre o mais, ficou estipulado:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
»
G) De igual modo, deverá ser revogada a sentença recorrida na parte em que julga aplicável à candidatura do Recorrente as correções financeiras previstas nas tabelas constantes da Decisão da Comissão Europeia de 14/05/2019 (Tabelas COCOF).
Cumulativamente,
b. Erro de Julgamento sobre o Objeto da Decisão Impugnada e do Âmbito da Impugnação
H) O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao considerar válida a decisão de correção financeira de 100% da candidatura PRR-RE-C03-i01-001043, porquanto, através da decisão impugnada, o Recorrido ISS revogou a decisão contida no projeto de decisão (notificado ao Recorrente em 7/04/2025, através de ofício ref.ª 2460/PRR/SI/1.1/2025/C03-i01), relativa à aplicação da correção financeira prevista no ponto n.º 16 § 2 da tabela COCOF, por considerar não ter sido realizado pedido de elementos detalhado à Recorrente a respeito da documentação relativa à contratação pública - cfr. al. P. do elenco dos factos julgados provados da sentença recorrida.
I) De igual modo, na formação da sua convicção, o Tribunal a quo desconsiderou a factualidade alegada e demonstrada nos presentes autos quanto ao facto de o Recorrente, juntamente com a pronúncia apresentada em audiência prévia ao projeto de decisão de revogação da decisão de aprovação da candidatura, ter remetido ao Recorrido ISS a documentação relativa ao procedimento de consulta prévia que esteve na génese da contratação para a aquisição da viatura elétrica (cfr. Doc. n.º 13, junto com a petição inicial).
J) Assim, pelos fundamentos supra expendidos:
i. Deverá ser alterada a alínea N. da matéria de facto julgada provada na sentença recorrida, de forma a prever que o Recorrente, juntamente com a sua pronúncia em audiência prévia do projeto de decisão de revogação da decisão de aprovação da candidatura, remeteu ao Recorrido ISS a documentação respeitante à tramitação do procedimento para a aquisição da viatura elétrica, passando a ter a seguinte redação:
«N. Através de ofício de 24 de Abril de 2025, rececionado pela Entidade Demandada no dia 28 de Abril de 2025, o Autor pronunciou-se em audiência prévia, e enviou a essa Entidade os documentos relativos a toda a tramitação do procedimento de consulta prévia para a aquisição da viatura elétrica - cfr. documento 13 da petição inicial e fls. 137 a 145 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;»
Cumulativamente,
ii. Deverá a sentença recorrida ser revogada, e ser substituída por outra que julgue procedente a ação, declarando a nulidade ou, alternativamente, a anulação do ato praticado pelo Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social no sentido da revogação do apoio de financiamento concedido para a aquisição de uma viatura elétrica, ao abrigo da candidatura n.º PRR-RE-C03-i01001043, no âmbito da Operação PRR “T0 1.1 MOBILIDADE VERDE - AQUISIÇÃO DE VIATURAS
ELÉTRICAS”, com a obrigação de devolução dos valores recebidos, notificado através de ofício com a ref.ª 4377/PRR/SI/1.1/2025/C03-i01, e condenando os Recorridos ao pagamento do montante de € 13.250,00 (treze mil duzentos e cinquenta euros) - inclui IVA -, para efeitos de cumprimento integral do contrato de financiamento relativo à operação de financiamento, acrescido de juros de mora, à taxa legal comercial em vigor, vencidos, a contar desde 28/04/2025, os quais à
data da instauração da ação ascendiam ao montante de € 623,46, e os vincendos
até efetivo e integral pagamento.
c. Erro de Julgamento na Interpretação e Aplicação do Direito aos Factos: Violação do Princípio da Proporcionalidade
K) A decisão impugnada enferma de vício de violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da prossecução do interesse público, porquanto a revogação da operação de financiamento, com a obrigação de devolução dos montantes financiados, revela-se:
a) Inadequada à prossecução do interesse público inerente à operação, tendo justamente o efeito contrário, por se revelar profundamente lesivo para uma estrutura que tem como missão a satisfação de interesses gerais da comunidade, designadamente no domínio social, em total convergência com a satisfação do interesse público, e
b) Excessiva e desproporcional, porquanto ignora a prevalência da substância sobre a forma na realização do interesse público através do processo de aquisição da candidatura, o qual decorreu com sucesso atento os objetivos do Aviso, estando o Recorrente dotado de uma viatura ecológica e que permite responder às necessidades dos utentes no âmbito da sua ação social, velando pelo interesse público subjacente ao PRR do Aviso 01-C03-i01-2021.
L) Acrescendo que, em abstrato, se se considerasse existir qualquer efeito lesivo para a concorrência (enquanto valor que se pretende acautelar com as regras de contratação pública referenciadas na decisão impugnada), o mesmo sempre se revelaria supérfluo face aos ganhos que resultaram para o interesse público, pois, através do apoio concedido à aquisição da referida viatura a instituição do Recorrente reúne mais condições para o exercício da ação social, ao mesmo tempo que promove a descarbonização.
M) Pelo exposto, errou o Tribunal a quo ao considerar que a decisão impugnada não enferma de vício de violação do princípio da proporcionalidade e do princípio da prossecução do interesse público, pelo que deverá a sentença recorrida ser revogada, e, em sua vez, ser emanada decisão judicial que determine a anulação do ato impugnado, nos termos do disposto no art. 163.º do CPA, por o mesmo contender com os referidos princípios normativos, e que condene os Recorridos no pagamento do valor de financiamento em falta, acrescido dos respetivos juros de mora, vencidos e vincendos, até efetivo e integral pagamento.
ASSIM,
N) Por todo o supra expendido, a decisão recorrida viola, entre o mais, o disposto nos seguintes normativos:
i. Arts. 10.º, n.os 1 e 2, e 89.º, n.º 2, do CPTA;
ii. Arts. 4.º, 7.º, 161.º e 163.º, n.º 1 do CPA;
iii. Art. 15.º, n.º 14 do DL n.º 32/2024, de 10/05;
iv. Ponto n.º 16 § 2 das tabelas constante da Decisão da Comissão Europeia de 14/05/2019 (Tabelas COCOF), e
v. Cláusula 12.ª, nos 2 e 3, do Contrato de Financiamento, relativo ao Investimento RE - C03 - i01 - “Nova Geração de Equipamentos e Respostas Sociais”, celebrado em 31/08/2021, entre a Estrutura de Missão “Recuperar Portugal” e o Instituto da Segurança Social, I.P..
O) Devendo tal decisão ser revogada, e, em sua vez, ser proferida decisão jurisdicional que declare a nulidade, ou, alternativamente, a anulação do ato impugnado, e condene os Recorridos ao pagamento do montante de financiamento em falta no âmbito da candidatura n.º PRR-RE-C03-i01-001043, acrescido de juros de mora, à taxa legal, vencidos e vincendos até efetivo pagamento, repondo, dessa forma, a plena legalidade.
Termos em que, sempre com o douto suprimento de V.Exas.,
Deve o presente recurso ser julgado procedente e, consequentemente, revogada a
sentença recorrida, com as demais consequências legais.»
Notificado do recurso o Requerido/Recorrido INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P.,
apresentou contra-alegações, com as seguintes conclusões:
«1. Vem o presente Recurso interposto da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em 13.02.2026, o qual julgou totalmente improcedente a ação administrativa e, por antecipação à providência cautelar, absolvendo o Instituto da Segurança Social, I.P. de todos os pedidos, não padecendo de qualquer erro de julgamento de facto ou de direito.
2. Antes de avançar cabe referir que as alegações de recurso apresentadas pela Recorrente limitam-se, em larga medida, a reiterar argumentos já apreciados e fundamentadamente afastados pelo Tribunal a quo, sem demonstração de erro manifesto, violação de lei ou incorreta valoração da prova.
3. Destarte, vem o Recorrido responder a cada um dos alegados vícios pela mesma ordem das alegações de Recurso. Quanto ao alegado erro de julgamento relativamente à exceção de ilegitimidade passiva, não se alcança a razão da insistência da Recorrente ao defender que todos as outras pessoas colectivas são parte legitima, quando o Tribunal a quo corretamente concluí que apenas o Instituto da Segurança Social, I.P. é parte legítima passiva, por ser a única entidade a quem é imputável o ato administrativo de revogação do financiamento, nos termos do artigo 10.º, n.º 2, do CPTA.
4. Pois que, reitere-se como já havia sido explicado ao Recorrente em sede de (oposição e de contestação) nem o Ministério da Coesão Territorial nem a Estrutura de Missão «Recuperar Portugal» praticaram o ato impugnado, não o notificaram, nem detêm competência decisória individual sobre a revogação de candidaturas, sendo correta a sua absolvição da instância.
5. Igualmente não pode proceder a alegação de incompetência do ISS, I.P. para aplicar correções financeiras no âmbito do PRR, encontrando-se tal competência expressamente prevista no Decreto-Lei n.º 29-B/2021, no artigo 10.º-A do mesmo diploma, nas Orientações Técnicas do PRR e nos Termos de Aceitação subscritos pela própria Recorrente.
6. O ISS, I.P., enquanto Beneficiário Intermediário, encontra-se legalmente vinculado ao dever de verificar a conformidade dos investimentos financiados, detetar irregularidades, aplicar correções financeiras e promover a recuperação de apoios indevidamente pagos.
7. A circunstância de as Tabelas COCOF não se aplicarem automaticamente ao PRR não impede a sua aplicação, desde que tal possibilidade esteja prevista no sistema de gestão e controlo interno do Beneficiário Intermediário, como sucede no caso concreto, nos termos das Orientações Técnicas aplicáveis.
8. Ademais, ficou amplamente densificada a fundamentação para a revogação do financiamento, consubstanciado no incumprimento grave das regras da contratação pública, critério de elegibilidade essencial previsto no Aviso de Abertura do Concurso e nos Termos de Aceitação.
9. Ficou, também, demonstrada a inexistência de documentação essencial do procedimento pré-contratual, designadamente comprovativos de envio de convites, relatório preliminar e documentos de habilitação, inviabilizando a verificação da legalidade da adjudicação.
10. Tais irregularidades configuram uma pista de auditoria insuficiente, enquadrável no ponto 16, §2, das Tabelas COCOF, justificando a aplicação de uma taxa de correção financeira de 100%.
11. A Recorrente não impugnou eficazmente esta irregularidade na petição inicial, tendo centrado a sua argumentação apenas na questão da publicitação do contrato. Ainda que afastado um dos fundamentos da correção financeira, subsiste plenamente o outro, suficiente para manter a decisão administrativa impugnada, inexistindo erro de julgamento quanto ao mérito da causa.
12. A Recorrente, enquanto beneficiária final de financiamento PRR integralmente público, encontrava-se obrigada ao cumprimento das regras da contratação pública, quer por força do Aviso de Concurso e dos Termos de Aceitação, quer nos termos do artigo 2.º, n.º 2, alínea a), ii), do Código dos Contratos Públicos.
13. A jurisprudência administrativa tem reiteradamente reconhecido que as IPSS podem qualificar-se como entidades adjudicantes quando beneficiem de financiamento público dominante, como sucede no caso concreto.
14. Não se verifica qualquer violação do princípio da proporcionalidade, uma vez que a decisão administrativa resultou da aplicação vinculada da lei, perante irregularidades graves e substanciais na execução de fundos europeus.
15. A proteção do interesse público financeiro, da legalidade da despesa e da boa gestão dos fundos do PRR prevalece sobre o interesse individual do beneficiário, ainda que este prossiga fins sociais.
16. A decisão de revogação foi objetiva, fundamentada e juridicamente imposta, respeitando os princípios da legalidade, da boa administração e da prossecução do interesse público, consagrados nos artigos 4.º, 5.º e 7.º do CPA e no artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa.
17. Em caso de irregularidades detetadas, é o Estado Português que responde perante a União Europeia pela devolução das verbas, sendo legítima e necessária a atuação do ISS, I.P. para salvaguarda do erário público.
18. Deve, por conseguinte, ser negado provimento ao recurso, mantendo-se integralmente a
douta Sentença recorrida.»
Notificado do recurso o Requerido/Recorrido MINISTÉRIO DA ECONOMIA E DA COESÃO TERRITORIAL, em representação própria e em representação judiciária do 2.º requerido, a ESTRUTURA DE MISSÃO RECUPERAR PORTUGAL apresentou contra-alegações, com as seguintes conclusões:
«A. Ao contrário do alegado pelo Recorrente, não é errada a decisão recorrida do Tribunal a quo que julga procedente a exceção de ilegitimidade processual passiva da Estrutura de Missão «Recuperar Portugal» (“EMRP”) e do Ministério da Economia e da Coesão Territorial (“MECT”), absolvendo-os da instância por considerar que os mesmos são alheios à relação material controvertida.
B. A presente providência cautelar tem por objeto o pedido de suspensão de eficácia da decisão
do ISS, IP.
C. O ISS, I.P. e um instituto público de regime especial, nos termos da lei, integrado na administração indireta do Estado, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 83/2012, de 30 de março, na sua redação atual.
D. Nos termos do disposto no n.º 2 do art. 10.º do CPTA, parte demanda nos presentes autos e a pessoa coletiva de direito público a cujos órgãos seja imputável o ato suspendendo, ou seja, o ISS, IP.
E. Acresce que a decisão suspendenda traduz o exercício de competências administrativas próprias do ISS, IP, expressamente enquadradas na lei pelo ato suspendendo (cfr. doc. 1 do Requerimento Inicial deste processo).
F. A sentença recorrida indica corretamente a base legislativa da competência do ISS, IP para a recuperação de apoios junto do Recorrente: alínea a), do n.º 1, do artigo 5.º do DL n.º 53-B/2021, de 31 de Junho, em conjugação com a alínea b), do n.º 5, do artigo 9.º do DL n.º 29-B/2021, de 4 de Maio, em conjugação com o contrato de financiamento celebrado entre a EMRP e o ISS, IP.
G. A base legislativa invocada na sentença recorrida, que se subscreve, acresce a base normativa contratual, expressa no contrato celebrado entre a EMRP e o ISS (fls. do 40, 98 e 99 v do PA) e no Termo de Aceitação celebrado entre o IPSS e o Recorrente (fls. 129 do PA).
H. Não existe fundamento jurídico para demandar a EMRP ou o MECT em sua representação judiciaria, nem para demandar o MECT em nome próprio, dado que nenhuma destas entidades detém, exerceu ou pode vir a exercer, qualquer poder decisório no procedimento administrativo de revogação do apoio em apreço.
Nestes termos e nos melhores de Direito que V. Exas. mui doutamente suprirão, deve ser mantida a decisão recorrida na parte em que, em relação aos demandados EMRP e MECT e por referência ao objeto destes autos, julgou procedente a exceção dilatória de
ilegitimidade processual passiva, prevista na alínea e) do n.º 4 do art. 89º do CPTA, dando lugar à absolvição da instância destes demandados, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo.»
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Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal não emitiu parecer.
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Com dispensa de vistos, atenta a sua natureza urgente, vem o presente processo submetido
à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão.
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Delimitação do objeto de recurso:
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Importa aferir se a sentença recorrida padece dos invocados erros de julgamento.
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Fundamentação
Os Factos
Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na decisão
recorrida:
«A. O Autor, na qualidade de Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS), apresentou uma candidatura ao Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), sob o Aviso n.º 01-C03-i01-2021, no âmbito da operação com o código “TO 1.1 Mobilidade Verde - Aquisição de Viaturas Elétricas para SAD”, à qual foi atribuída o código universal PRRRE-C03-
i01-001043 - cfr. documento 2 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
B. A referida candidatura teve por objeto a obtenção de apoio de financiamento, até ao montante de 25.000,00 euros (acrescido de IVA), para a aquisição de um veículo elétrico ligeiro de passageiros, com transformação para mobilidade reduzida, enquadrado na “Tipologia 2 - Veículo Elétrico Ligeiro de Passageiros com Transformação”, conforme previsto no Aviso n.º 01-C03-i01-2021, para afectação ao Serviço de Apoio Domiciliário - cfr. documento 2 da petição inicial e fls. 1 a 6 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
C. Tendo a referida candidatura sido aprovada com um valor de financiamento PRR no montante 25.000,00 euros, acrescido de IVA, que perfaz 30.750,00 euros - cfr. documento 2 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
D. Do aviso de abertura do concurso ao investimento a que o Autor se candidatou, resulta o seguinte:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” - cfr. fls. 1 e ss do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
E. Através de deliberação da Direção do Autor de 25/08/2022, foi emitida decisão de contratar para a aquisição do referido veículo, a realizar sob a forma de procedimento de consulta prévia previsto no Código dos Contratos Públicos, tendo sido definido como preço base do procedimento o valor de 39.000,00 euros +IVA - cfr. documento 4 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzidos;
F. Foram convidadas as seguintes entidades [às quais foi remetido o convite]:
a. [SCom01...], S.A.;
b. [SCom02...], S.A.;
c. [SCom03...], Lda;
- cfr. documento 4 e documento 5 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
G. Apenas a “[SCom03...]” apresentou proposta, relativa a uma viatura “Peugeot E-Rifter Active Pack Standard L1 EURO 6.d 136 cv”, pelo preço de 38.994,30 euros, acrescido de IVA, totalizando o montante de 46.297,96 euros - cfr. documento 6 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
H. Na sequência do que, foi celebrado o respectivo contrato a 30 de Setembro de 2022 - cfr.
documento 8 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
I. O contrato foi publicado no Portal “Base Gov” a 7 de Julho de 2023 - cfr. documento 9 da
petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
J. No dia 23 de Junho de 2023, o Autor, na qualidade de Beneficiário Final, celebrou com o Réu “Instituto da Segurança Social, I.P.”, na qualidade de Beneficiário Intermediário, o contrato de financiamento, através da subscrição do Termo de Aceitação - cfr. documento 10 da petição inicial e 128 e ss do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
K. No âmbito da referida candidatura, foi efetuado um adiantamento de pagamento à Autora no montante de € 17.500,00 (com IVA) - cfr. documento 11 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
L. Na sequência da análise jurídica à situação da Autora, no âmbito da execução do financiamento em causa, resulta do PA o seguinte:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” - cfr. fls. 133 e 134 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
M. Na sequência do que, através de ofício com a ref.ª 2460/PRR/SI/1.1/2025/C03-i01, o Autor foi notificado em 07 de Abril de 2025 do projecto de decisão de revogação da decisão de aprovação da candidatura, com os seguintes fundamentos:
“(…)
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” - cfr. documento 12 da petição inicial e fls. 135 e 136 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
N. Através de ofício de 24 de Abril de 2025, rececionado pela Entidade Demandada no dia 28 de Abril de 2025, o Autor pronunciou-se em audiência prévia - cfr. documento 13 da petição inicial e fls. 137 a 145 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
O. Na sequência do que, foi elaborada a seguinte informação: “
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. fls. 146 e 147 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
P. Através de ofício ref.ª 4377/PRR/SI/1.1/2025/C03-i01), rececionado em 18 de Julho de 2025, o Autor foi notificado da decisão de revogação da decisão de aprovação da candidatura, com os seguintes fundamentos:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
- cfr. documento 1 da petição inicial e fls. 147 e ss do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
Q. Através de ofício ref.ª SC/120562/2025), rececionado pelo Autor em 29 de Agosto de 2025, este foi notificado para proceder à restituição do montante recebido no âmbito da candidatura, em concreto o montante de € 17.500,00, no prazo de 30 (trinta) dias, o qual foi acompanhado pela Guia de Restituição n.º 132/2025 - cfr. documento 14 da petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
*
Não se provaram outros factos com relevância para a boa decisão da causa.
*
Motivação da Matéria de Facto
A convicção do Tribunal fundou-se na análise crítica e conjugada dos documentos juntos aos autos, que não foram impugnados, referidos em cada um dos números do probatório, concretamente, os documentos constantes do processo administrativo e os documentos juntos pelas partes, conjugados com a sua vontade concordante, nos termos expressamente referidos no final de cada facto.»
***
O Direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional.
Vem o presente recurso interposto da sentença, pela qual o Tribunal a quo, antecipando o juízo sobre a causa principal, julgou procedente a exceção de ilegitimidade passiva dos Recorridos "Estrutura de Missão Recuperar Portugal" e "Ministério da Economia Coesão Territorial", absolvendo-os da causa cautelar e principal e julgou improcedente o processo cautelar e a ação, absolvendo o Recorrido "Instituto da Segurança Social, I.P." do pedido.
Ora, na ação principal, o Recorrente peticionou a declaração da nulidade ou, alternativamente, a anulação da decisão do Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social no
sentido da revogação do apoio de financiamento concedido para a aquisição de uma viatura
elétrica, ao abrigo da candidatura n.º PRR-RE-0O3-i01- 001043, no âmbito da Operação PRR "TO
1.1 MOBILIDADE VERDE - AQUISIÇÃO DE VIATURAS ELÉTRICAS", com a obrigação de
devolução dos valores recebidos, notificado através de oficio com a ref.' 4377/PRR/SI/1.1/2025/CO3-i01.
Cumulativamente, o Recorrente peticionou a condenação dos Réus ao pagamento do montante de
€ 13.250,00 (treze mil duzentos e cinquenta euros) - inclui IVA -, para efeitos de cumprimento integral do contrato de financiamento relativo à operação de financiamento referente à candidatura do Recorrente, com o código universal n.º PRR-RE-0O3-i01- 001043, acrescido de juros de mora, à taxa legal comercial em vigor, vencidos, a contar desde 28/04/2025, os quais à data da propositura da ação ascendiam ao montante de €623,46, e os vincendos até efetivo e integral pagamento.
O Recorrente defende que o Tribunal a quo, na decisão respeitante à procedência da ilegitimidade passiva dos Recorridos e na decisão sobre o mérito da causa, incorreu em erro de julgamento, culminando com uma decisão que não traduz a justiça reclamada pelo caso concreto.
Assim, considera que a sentença recorrida padece dos seguintes erros:
- Erros de Julgamento da Decisão sobre a Exceção da ilegitimidade Passiva dos Recorridos
- Erros de Julgamento da Decisão sobre o Mérito da Causa:
A) Erros de Julgamento na Sindicância da Ilegitimidade da Recorrida para a aplicação das
Correções Financeiras previstas nas Tabelas COCOF
B) Erro de Julgamento sobre o Objeto da Decisão Impugnada e do Âmbito da Impugnação
C) Erro de Julgamento na Interpretação e Aplicação do Direito aos Factos: Violação do Princípio
da Proporcionalidade
Termina, defendendo que a decisão recorrida viola, entre o mais, o disposto nos seguintes normativos: Arts. 10.º, n.os 1 e 2, e 89.º, n.º 2, do CPTA; Arts. 4.º, 7.º, 161.º e 163.º, n.º 1 do CPA; Art. 15.º, n.º 14 do DL n.º 32/2024, de 10/05; Ponto n.º 16 § 2 das tabelas constante da Decisão da Comissão Europeia de 14/05/2019 (Tabelas COCOF), e Cláusula 12.ª, nos 2 e 3, do Contrato de Financiamento, relativo ao Investimento RE - C03 - i01 - “Nova Geração de Equipamentos e Respostas Sociais”, celebrado em 31/08/2021, entre a Estrutura de Missão “Recuperar Portugal” e o Instituto da Segurança Social, I.P..
Vejamos:
1) Erros de Julgamento da Decisão sobre a Exceção da ilegitimidade Passiva dos Recorridos O Tribunal a quo decidiu julgar procedente a exceção de ilegitimidade processual passiva invocada pelos Recorridos Ministério da Economia e da Coesão Territorial e Estrutura de Missão “Recuperar Portugal”, absolvendo-os da instância, por considerar que os mesmos são alheios à
relação material controvertida.
O Recorrente não se conforma com o entendimento sufragado na sentença, por considerar que os Recorridos Ministério da Economia e da Coesão Territorial (doravante, “MECT”) e Estrutura de Missão “Recuperar Portugal” (doravante, “EMRP”) são partes legítimas da relação material controvertida, conforme a mesma se encontra delineada na petição inicial.
A relação material controvertida respeita a impugnação do ato de revogação da decisão de aprovação da candidatura n.º PRR-RE-C03-i01-001043, no âmbito da operação PRR “T0 1.1 Mobilidade Verde - Aquisição de Viaturas Elétricas”, em que é beneficiário o Recorrente, com a obrigação de devolução de todos os montantes pagos, no montante de € 17.500,00, emitido pelo Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P..
Alega o recorrente, que em função do alegado na petição inicial, imputa diversos vícios, os quais se poderão resumir da seguinte forma: a) Incompetência do Recorrido ISS para a aplicação das correções financeiras previstas nas Tabelas COCOF, porquanto essas correções não têm aplicação no âmbito do Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR), onde se enquadra o Plano de Recuperação e Resiliência (PRR); b) Inaplicabilidade da Correção Financeira prevista no ponto 1. §1 da Tabela de Correções Financeiras, por violação do âmbito e fim da norma;
c) No âmbito do contrato de financiamento subjacente à candidatura n.º PRRRE- C03-i01-001043, ainda se encontra por pagar ao Recorrente o montante de € 17.500,00 (com IVA).
Mais, alega que, conforme alegado na petição inicial, e reconhecido pelo Recorrido ISS na sua contestação, o ato de revogação foi praticado no uso dos poderes conferidos pela al. a) do n.º 1 do art. 5.º do DL n.º 53-B/2021, de 23 de junho, com a al. b) do n.º 5 do art. 9.º do DL n.º 29-B/2021, de 4 de maio, e em cumprimento do contrato de financiamento celebrado entre aquele e a Recorrida EMRP. De realçar que, na petição inicial, o referido contrato surge contextualizado como elemento necessário à aferição da legalidade do ato impugnado, tendo o Recorrente requerido a respetiva junção aos autos, por tal contrato não se encontrar publicado (cfr. artigos 8.º e 98.º).
Efetivamente, na petição inicial, o Recorrente invocou que o Recorrido ISS “praticou um ato
estranho às suas atribuições e competências” (art. 43.º).
Acresce que, à luz do atual modelo de governação dos fundos europeus atribuídos a Portugal através do Plano de Recuperação e Resiliência, constante DL n.º 29-B/2021, de 4/05, alterado pelo DL n.º 61/2023, de 24/07, verifica-se que a competência para a recuperação de apoios compete à “Estrutura de Missão «Recuperar Portugal»”, dispondo o n.º 1 do art. 10.º do referido diploma que: “Sempre que se verifique que os beneficiários do PRR receberam indevidamente ou não justificaram adequadamente os financiamentos a título de subvenções ou de empréstimos, há lugar à recuperação dos mesmos, a promover por decisão da estrutura de missão 'Recuperar Portugal', através de compensação com créditos já apurados ou da restituição de tais montantes”.
Mais se aduz que, da análise do contrato de financiamento celebrado entre o Recorrido ISS e a Recorrida EMRP, em 31/08/2021 (na redação vigente à data de início do procedimento que culminou na emissão do ato impugnado, a qual corresponderá a data não posterior a 24/04/2025 - cfr. al. N. do elenco dos factos provados), junto aos autos com o processo administrativo instrutor do Recorrido ISS, constata-se, nos termos do n.º 2 da Cláusula 12.º.
Pode, assim, concluir-se que o ato impugnado não apenas integra o âmbito do contrato de financiamento celebrado entre o Recorrido ISS e a Recorrida EMRP, como também, a sua emissão carece de prévia deliberação da EMRP nesse sentido - deliberação essa que, conforme alegado na petição inicial, nunca foi transmitida ao Recorrente.
Em suma, entende o recorrente que o ato impugnado integra, em primeira linha, as competências da Recorrida EMRP, não se tratando de uma “competência própria” do Recorrido ISS., por estar em causa um ato imputável à Recorrida EMRP por via do contrato celebrado entre esta e o Recorrido ISS, aquela detém legitimidade para figurar como parte passiva na ação.
Mais, alega que, se se considerar que o ato impugnado foi praticado ao abrigo de competências delegadas, afere-se a legitimidade processual passiva da Recorrida EMRP, dada a equivalência material existente entre o ato impugnado e o ato que terá sido praticado por essa estrutura de missão e nessa conformidade, o ato impugnado integra-se no âmbito das competências dos 1.º, 2.º e 3.º Réus/Recorridos, dispondo os Recorridos EMRP e MECT ainda de poderes para praticar atos de confirmação, de revogação e de execução relativos ao mesmo, bem como, a prática dos atos necessários ao pagamento do montante que se encontra por pagar à Recorrente no âmbito da operação de financiamento em causa.
Assim, conclui o recorrente que, não obstante a autoria do ato impugnado pertencer ao Recorrido ISS, e o mesmo ter sido emanado no âmbito do contrato de investimento celebrado com o Recorrente, tal ato é igualmente imputável aos Recorridos Ministério da Economia e da Coesão Territorial (MECT) e Estrutura de Missão “Recuperar Portugal” (EMRP). E contrariamente ao decidido na sentença recorrida, ao abrigo do disposto no n.º 1 do art. 10.º do CPTA, os 1.º, 2.º e 3.º
Réus, ora Recorridos, detêm legitimidade processual passiva nestes autos, uma vez que os mesmos têm interesse contraposto ao interesse do Recorrente na procedência da presente ação, e têm interesse em contradizer a materialidade alegada na ação, nomeadamente, os vícios assacados ao ato praticado, tratando-se de vícios que lhes são imputáveis.
Ora, não lhe assiste razão.
Conforme resulta expressamente da matéria de facto provada e da própria decisão administrativa impugnada, o ato de revogação do financiamento foi praticado exclusivamente pelo Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, I.P., no exercício de competências próprias enquanto Beneficiário Intermediário do PRR.
A legitimidade processual é o pressuposto adjetivo através do qual a lei seleciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a tribunal.
Assim, a legitimidade processual constitui um pressuposto de natureza positiva, sendo definida como a posição que as partes ocupam perante a lide - cfr. Alberto dos Reis, Código de Processo Civil anotado, I, pp. 7.
Dispõe o artigo 10.º do CPTA, que tem por epigrafe “Legitimidade passiva”, o seguinte:
1 - Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor. 2 - Nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado ou as Regiões Autónomas que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios ou secretarias regionais, em que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
3 - Os processos que tenham por objeto atos ou omissões de entidade administrativa independente, destituída de personalidade jurídica, são intentados contra o Estado ou a outra pessoa coletiva de direito público a que essa entidade pertença.
Assim, são consideradas partes legítimas aquelas que detenham interesse jurídico oposto, ou seja, os sujeitos da relação material controvertida, tal como configurada pelo Autor [artigo 30.º, n.º 3 do CPC e artigo 10.º, n.º 1 do CPTA].
Por sua vez, o artigo 10.º, n.º 2 do CPTA estabelece que, nestas ações, apenas é parte
legítima a pessoa coletiva de direito público (Estado, região autónoma, município, instituto público,
entidade pública empresarial, etc.) na qual se insere o órgão de que emanou a atuação
administrativa impugnada ou visada pelo autor.
Pelo que, deve ser demandado o verdadeiro titular da relação jurídica material controvertida, sendo este, nos termos do n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, a pessoa coletiva ou o ministério (no caso do Estado) a que pertence o órgão autor do ato.
Ora, o Autor pretende, com a presente ação, obter a declaração de nulidade ou anulabilidade da decisão de revogação do financiamento da candidatura n.º PPR-RE-C03-i01-001043, no âmbito da operação “T0 1.1 Mobilidade verde - Aquisição de Viaturas Elétricas”, notificada através do ofício Ref.ª 4377/PRR/SI/1.1/2025/C03.i01, ato este praticado pelo Réu Instituto da Segurança Social, I.P..
Pelo que, os 2.º e 3.ºs não são partes legitimas, o que constitui uma exceção dilatória nominada, típica, de conhecimento oficioso, nos termos da alínea e) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA [cuja primeira parte da redação, de resto, não difere da alínea e) do artigo 577.º do CPC] e em consequência devem aqueles ser absolvidos da instância.
Nos termos do disposto no n.º 2 do art. 10.º do CPTA, parte demanda nos presentes autos é a pessoa coletiva de direito público a cujos órgãos seja imputável o ato impugnado, ou seja, o ISS, IP. sendo irrelevante a existência de contratos de enquadramento ou relações inter administrativas que possam existir. Sendo que, o ISS, I.P. é um instituto público de regime especial, nos termos da lei, integrado na administração indireta do Estado, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.2 83/2012, de 30 de março, na sua redação atual.
Já a EMRP não tem personalidade jurídica e, por isso, não tem personalidade judiciária, pelo que não detém legitimidade passiva para intervir por si só nestes autos, senão através da representação do MECT, no qual se integra, nos termos do art. 8.º-A e n.º 2 do artigo 10.º do CPTA. A Estrutura de Missão «Recuperar Portugal» não praticou o ato, não o notificou, nem detém competência decisória direta sobre a revogação individual de candidaturas, inexistindo qualquer ato administrativo imputável a essa entidade, não existindo, pois, fundamento jurídico para demandar a EMRP ou o MECT em sua representação judiciária, nem para demandar o MECT em nome próprio, dado que nenhuma destas entidades detém, exerceu ou pode vir a exercer, qualquer
poder decisório no procedimento administrativo de revogação do apoio em apreço.
Pelo que, deve ser mantida a decisão recorrida na parte em que, em relação aos demandados EMRP e MECT e por referência ao objeto destes autos, julgou procedente a exceção
dilatória de ilegitimidade processual passiva, prevista na alínea e) do n.º 4 do art. 89.º do CPTA,
dando lugar à absolvição da instância destes demandados, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo.
Improcede, assim o alegado pelo recorrente.
2) Erros de Julgamento da Decisão sobre o Mérito da Causa:
A) Erros de Julgamento na Sindicância da Ilegitimidade da Recorrida para a aplicação das Correções Financeiras previstas nas Tabelas COCOF
O Tribunal a quo julgou improcedente a alegação do Recorrente no sentido de o ato impugnado se encontrar inquinado de erro nos pressupostos de facto e de direito, por não ser aplicável ao caso em apreço as correções previstas nas tabelas constantes da Decisão da Comissão de 14/05/2019, que estabelece as orientações para determinar as correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União devido ao incumprimento das regras aplicáveis em matéria de contratos públicos (designadas por Tabelas COCOF).
Alega o recorrente que o vício suscitado a este propósito não se cinge somente à inaplicabilidade das referidas tabelas, mas também à ilegitimidade do Recorrido ISS para proceder à sua aplicação no caso concreto, por se tratar de ato estranho às suas competências e atribuições legais (cfr. arts. 39.º a 44.º da petição inicial).
Assim, considera o recorrente que a incompetência do Recorrido ISS para emitir a decisão da revogação do apoio PRR concedido ao Recorrente, com a obrigação de devolução dos valores financiados, veio a confirmar-se aquando da junção aos autos do contrato de financiamento celebrado entre este e a Recorrida EMRP, em 31/08/2021, junto com o processo instrutor, onde consta, sob o n.º 2 da Cláusula 12.ª, que “A recuperação dos apoios financeiros prevista no número anterior apenas pode ter lugar após a deliberação da Comissão Ministerial de Coordenação”, acrescentando o n.º 3 da mesma Cláusula que “A deliberação referida no número anterior é precedida de audiência dos interessados, realizada pelo Primeiro outorgante, nos termos do Código do Procedimento Administrativo” (cfr. pp. 11 e 11v, do processo administrativo instrutor, junto com a contestação do Recorrido ISS).
Conclui o recorrente que, não tendo sido apresentada nos autos qualquer deliberação da Comissão Ministerial de Coordenação no sentido de ordenar a revogação e restituição do financiamento concedido ao Recorrente no âmbito da candidatura PRR-RE-C03-i01-001043 - conforme alegado na resposta apresentada pelo Recorrente em 22/12/2025 -, é forçoso concluir pela sua inexistência, e, como tal, pela ilegitimidade do Recorrido ISS para a prática do ato impugnado.
Ora, não lhe assiste razão.
Da sentença recorrida consta o seguinte:” Por seu turno, nos Itens 53.º a 70.º da contestação, a Entidade Demandada alega que, a sua competência está claramente estabelecida no Aviso de Abertura do Concurso e no Contrato de Financiamento celebrado com a Estrutura de Missão "Recuperar Portugal", o qual prevê obrigações de controlo, verificação de irregularidades e recuperação de apoios indevidos.
As Orientações Técnicas do PRR confirmam que a Entidade Demandada, como beneficiário intermediário, é responsável por verificar a conformidade dos investimentos financiados com a legislação aplicável e por aplicar correcções financeiras, incluindo as previstas na Tabela COCOF, cuja aplicação é permitida no PRR, desde que prevista no sistema de gestão e controlo interno do beneficiário intermediário e instruída para análise pelo Tribunal de Contas.
A autora aceitou, nos Termos de Aceitação, que o ISS, I.P. exercesse poderes de controlo sobre a
execução do projeto, incluindo a aplicação de correcções financeiras.
Já o Decreto-Lei n.º 29-B/2021 e as orientações da Comissão Europeia exigem que os Estados-membros adoptem medidas para proteger os interesses financeiros da União, prevenindo e corrigindo irregularidades, fraudes e conflitos de interesse.
O REGULAMENTO (UE) 2021/241 DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO de 12 de
fevereiro de 2021, cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência…
O referido Regulamento estabelece, pois, os objectivos do mecanismo, o seu financiamento, as formas de financiamento pela União ao abrigo do mesmo e as regras de concessão desse financiamento - Artigo 1.º, n.º 2; tendo por aplicação, as áreas elencadas no Artigo 3.º.
O PRR é financiado pelo Mecanismo de Recuperação e Resiliência criado pelo Regulamento supra referido [cfr. Artigo 18.º], e pese embora tenha regras próprias, em concreto as que constam do Regulamento que o cria, segue os princípios gerais da UE sobre contratação pública e correcções financeiras.
Com efeito, o PRR deve ser executado “em conformidade com o direito da União e o direito nacional”, o que inclui, as Directivas em matéria de contratação pública, os princípios gerais do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e as Regras em matéria financeira da União Europeia. Sendo que, o Artigo 22.º, dita que os Estados-Membros devem prevenir, detectar e corrigir fraudes, corrupção e conflitos de interesses, evitar irregularidades e recuperar fundos indevidamente pagos [n.º 1], razão pela qual obriga à implementação de Sistemas de controlo eficazes, Auditorias e Cooperação com a Comissão, OLAF, Tribunal de Contas Europeu e Procuradoria Europeia [n.º 2].
O Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) português, enquadrado no Mecanismo de Recuperação e Resiliência, desenvolvido no âmbito da iniciativa Next Generation EU, foi aprovado em junho de 2021, possibilitando a implementação de um conjunto de reformas e de investimentos, com execução até 2026, que permitirão a Portugal retomar o crescimento económico sustentado, reforçando assim o objetivo de convergência com a Europa ao longo da próxima década.
Ainda antes da aprovação definitiva do PRR, o Decreto-Lei n.º 29-B/2021, de 4 de maio, veio estabelecer o modelo de governação dos fundos europeus atribuídos a Portugal através do PRR para o período de 2021-2026, bem como a estrutura orgânica relativa ao exercício das competências de gestão
estratégica e operacional, acompanhamento, monitorização e avaliação, controlo, auditoria e sistema de
informação de reporte e transmissão de dados à Comissão Europeia.
Sendo que, o Decreto-Lei n.º 61/2023, de 24 de julho procedeu ao aditamento ao referido diploma legal do Artigo 10.ºA, o qual regula especificamente a Recuperação dos financiamentos no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, em concreto no caso dos beneficiários finais receberam indevidamente ou não justificarem adequadamente os financiamentos recebidos.
Nessa sequência foi elaborada a Orientação n.º 13/2023, aprovada a 28 de Julho de 2023, elaborada pela Estrutura de Missão Recuperar Portugal (EMRP) fazendo parte integrante do sistema de gestão e controlo interno do PRR, implementado pela EMRP com a finalidade de acompanhar e examinar a realização física e financeira e a legalidade dos investimentos financiados pelos fundos europeus atribuídos a Portugal através do Plano de Recuperação e Resiliência, bem como de garantir a protecção dos interesses financeiros da União Europeia e prevenir, detectar, reportar e corrigir as situações de fraude, corrupção, conflitos de interesses e duplo financiamento, no quadro do Decreto-lei nº 29-B/2021 de 4 de maio, na redacção conferida pelo decreto-lei n.º61/2023, de 24 de julho, no respeito pelo artigo 22º do Regulamento da (EU) 2021/241 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Fevereiro de 2021, que cria o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, na sua actual redacção, e das obrigações assumidas por Portugal no Contrato de Financiamento e no Contrato de Empréstimo assinado com a Comissão Europeia.
De acordo com a própria orientação, esta tem por propósito divulgar, nomeadamente junto dos Beneficiários, procedimentos estabelecidos no sistema de gestão e controlo interno do PRR que asseguram a execução mais eficaz e eficiente dos Investimentos.
De acordo com a referida orientação, constituem, designadamente, fundamentos suscetíveis de determinar a revogação ou redução do apoio, sempre que aplicável, o desrespeito pelo disposto na legislação europeia e nacional aplicável, nomeadamente em matéria de contratação pública, devendo, neste caso, aplicar-se uma redução proporcional à gravidade do incumprimento, designadamente da tabela de correcções financeiras aprovada pela Comissão Europeia para os fundos estruturais; ou seja, aplica-se no caso as correcções constantes nas Tabelas previstas na Decisão da Comissão de 14/05/2019, ou, como diz o Autor, comumente designadas Tabelas COCOF.
Aliás, as própria Decisão da Comissão em questão, onde se incluem as tabelas com as correcções financeiras, diz expressamente que, “A Comissão aplicará correções financeiras a fim de excluir do financiamento da União as despesas efetuadas em violação do direito aplicável (ver artigo 144.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 e artigo 101.º, n.º 8, do Regulamento Financeiro).”
Ora, considerando a natureza do PRR, no âmbito Mecanismo de Recuperação e Resiliência, mal se compreenderia que, violadas que fossem normas aplicáveis à execução do financiamento em causa, não fosse possível proceder à devidas correcções, desde logo, que permitissem a recuperação de investimento aplicado a despesas que não poderiam, à luz das formas aplicáveis, ser considerar despesas elegíveis.
Ora, considerando que o argumento do Autor para a Incompetência da Entidade Demandada para a
aplicação das correções financeiras constantes das Tabelas previstas na Decisão da Comissão de
14/05/2019 e a sua inaplicabilidade ao PRR, a conclusão é a de que não lhe assiste razão, pois as correcções
ali previstas aplicam-se, tal como resulta do sobredito.
Improcede, assim, a argumentação do Autor nesta matéria.”
Ora, não subsistem dúvidas em como o ISS, I.P., enquanto Beneficiário Intermediário, está legalmente vinculado ao dever de: verificar a conformidade dos investimentos, detetar irregularidades e promover a recuperação de apoios indevidamente pagos.
Com a publicação do Decreto-Lei n.º 29-B/2021, de 4 de maio, foi estabelecido o modelo de governação dos fundos europeus atribuídos a Portugal através do seu Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).
A posição do recorrente não é consentânea com o disposto no Decreto-Lei n.º 29-B/2021, na redação vigente, designadamente, com o artigo 10.º-A do mesmo diploma, com as Orientações Técnicas do PRR, com os Termos de Aceitação subscritos pelo próprio Recorrente, quer do Contrato de Financiamento do PRR, celerado entre a Estrutura de Missão e o ISS, I.P..
A Recorrente não demonstra em que medida o Recorrido é incompetente para a aplicação das Correções Financeiras previstas nas Tabelas COCOF, tendo em conta, que aquando do Aviso de Abertura de Concurso, consta dos artigos 2.º e 8.º, quem detém a qualidade de Beneficiário Intermédio e quem é a entidade competente a intervir no processo de decisão e em, sendo o caso, aplicar as correções financeiras que se justifiquem.
Mais, resulta quer do Contrato de Financiamento do PRR, celerado entre a Estrutura de Missão e o ISS, I.P., nomeadamente das obrigações decorrentes da Cláusula 9.ª, n.º 1, b), c), d) e) e i) (cfr. a versão consolidada por via do 2º Aditamento ao Contrato) aquela legitimidade, tanto de controlo como de verificação dos incumprimentos, nomeadamente das regras da contração pública, quer, ainda, no procedimento de recuperação dos apoios indevidamente recebidos pelos Beneficiários Finais, conforme se pode verificar a págs. 7 a 85 verso do PA.
Como também resulta da Orientação Técnica n.º 3/2021, que estabelece as Regras Gerais de Aplicação dos Fundos Europeus atribuídos a Portugal, através do Plano de Recuperação e Resiliência de acordo com o qual no âmbito do acompanhamento e do controlo dos projetos, o Beneficiário Intermediário, que na presente situação é o Réu ISS,I.P. é o responsável por verificar a realização efetiva dos investimentos financiados, bem como a sua conformidade com a legislação aplicável, com o PRR aprovado e com as condições de financiamento do projeto aprovado e previstas nos Termos de Aceitação ou no contrato de financiamento - cfr. págs. 86 a 101 verso do PA.
Como já se referiu, «o ato é praticado pela Entidade Demandada, no uso dos poderes que lhe foram conferidos pela alínea a), do n.º 1, do Artigo 5.º do DL n.º 53-B/2021, de 31 de Junho, em conjugação com a alínea b), do n.º 5, do Artigo 9.º do DL n.º 29-B/2021, de 4 de Maio, em conjugação com o contrato de financiamento celebrado entre a Estrutura de Missão "Recuperar Portugal" o Instituto de Segurança Social, I.P., para a realização do código RE-0O3-i01, sendo o ISS, na qualidade de beneficiário intermediário, o responsável pela execução do investimento contratualizado.»
Assim, o recorrido ISS, IP atua na qualidade de "Beneficiário Intermediário", ou seja, é a entidade pública globalmente responsável pela implementação física e financeira do investimento inscrito no PRR, cuja execução é assegurada pelo Autor, nos termos da alínea b) do n.º 5 do Artigo
9.º do Decreto-Lei n.º 29-B/2021, de 4 de maio, na sua redação atual, diploma que aprova o regime
legal do modelo de governação dos fundos europeus atribuídos a Portugal através do PRR"
O contrato celebrado entre a EMRP e o ISS, IP refere-se à competência do ISS para a
recuperação de apoios junto do Recorrente nestes termos (fls. 98 do PA): “5.3. Recuperação dos apoios
Os montantes indevidamente recebidos pelos Beneficiários, designadamente por incumprimento das obrigações legais ou contratuais, pela ocorrência de qualquer irregularidade, bem como a inexistência ou a perda de qualquer requisito de concessão do apoio, constituem dívida dos Beneficiários que deles beneficiaram, a recuperar nos termos estabelecidos no artigo 10.º-A do Decreto-Lei n.º 29-B/2021, de 4 de maio, na sua redação atual.”
O mesmo resulta do Termo de Aceitação celebrado entre o IPSS e o Recorrente que
contratualizou o seguinte (fls. 129 do PA): CLÁUSULA OITAVA (Recuperação do incentivo)
1. Os montantes indevidamente recebidos pelo beneficiário final, nomeadamente por incumprimento das obrigações legais ou contratuais, pela ocorrência de qualquer, regularidade, bem como pela inexistência ou perda de qualquer requisito de concessão do apoio, constituem-se como dívida, sendo recuperados pela ISS, IP.
2. A responsabilidade subsidiária pela reposição aos montantes por parte do beneficiário final, cabe aos titulares dos órgãos de direção, de administração ou de gestão e outras pessoas que exerçam funções de administração ou de gestão, em exercício de funções à data da prática dos factos que a determinem.
Acrescendo a citada Decisão da Comissão Europeia de 14.05.2019 que estabelece as
orientações para determinar as correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela
União Europeia devido ao incumprimento das regras aplicáveis em matéria de contratos públicos, determina que a implementação do PRR implica que os Estados Membros, enquanto beneficiários ou mutuários de fundos ao abrigo do Mecanismo de Recuperação e Resiliência, adotem todas as medidas adequadas para proteger os interesses financeiros da União e assegurar a boa utilização dos fundos, para que esteja em conformidade com a legislação nacional e da União aplicáveis. Tal exigência é particularmente relevante no que se refere à prevenção, deteção e correção de fraudes, corrupção, conflitos de interesses e duplo financiamento.
Mais, como já se referiu, o Decreto-Lei n.º 29-B/2021, na sua redação atual, estabelece o modelo de governação dos fundos europeus atribuídos a Portugal através do PRR, concretizando no artigo 10.º-A, as regras aplicáveis à recuperação dos financiamentos recebidos indevidamente ou não devidamente justificados por parte dos beneficiários, obrigando a implementação de um Sistema Gestão e Controlo Interno.
Deste modo, a responsabilidade pela recuperação dos montantes indevidamente recebidos pelos Beneficiários Finais, como o Autor, no caso vertente, recai sobre os Beneficiários Intermediários, no caso o recorrido ISS,I.P., nos termos do Contrato de Financiamento do PRR, devendo este, em primeiro lugar, desenvolver todas as diligências necessárias para a restituição dos montantes pagos aos respetivos Beneficiários Finais, procedendo à respetiva audiência prévia, nos termos do artigo 121.º do Código do Procedimento Administrativo e da parte final do n.º 5 do artigo 10.º-A do Decreto-lei n.º 29-B/2021, de 4 de maio, na sua redação atual.
Pelo que, assiste legitimidade do Recorrido ISS para proceder à sua aplicação no caso
concreto, por se tratar de ato estranho às suas competências e atribuições legais.
Assim sendo, improcede o alegado pelo recorrente.
Mais, alega o recorrente que se verifica que o Recorrido ISS não logrou demonstrar que o sistema de gestão e controlo interno (SGCI) prevê a aplicabilidade das correções financeiras constantes das Tabelas COCOF e, assim, não podia o Tribunal a quo concluir pela aplicabilidade das correções financeiras da tabela constante da Decisão da Comissão de 14/05/2019 e ao tê-lo feito na sentença recorrida, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento sobre a matéria de facto e de direito. Requer ao tribunal ad quem:
a) Se digne aditar ao elenco dos factos dados como provados o facto de a Recorrida EMRP e o Recorrente (quererá dizer recorrida ISS, IP.) terem celebrado, em 31/08/2021, o contrato de financiamento, no qual se enquadra a candidatura referenciada nos presentes autos, e os termos contratualizados entre estas entidades sobre a recuperação do apoio financeiro, concretamente,
nos seguintes termos: «Em 31/08/2021, a Estrutura de Missão “RECUPERAR PORTUGAL” celebrou com o Instituto da Segurança Social, I.P. um contrato de financiamento, relativo ao Investimento RE - C03 - i01 - “Nova Geração de Equipamentos e Respostas Sociais”, no qual, entre o mais, ficou estipulado:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Cumulativamente,
b) Se digne revogar a sentença recorrida na parte em que julga aplicável à candidatura do Recorrente as correções financeiras previstas nas tabelas constantes da Decisão da Comissão Europeia de 14/05/2019 (Tabelas COCOF).”
Ora, pelo exposto, não se vislumbra qualquer fundamento, a este respeito, para que seja aditado ao elenco dos factos dados como provados o facto de a Recorrida EMRP e o ISS, IP terem celebrado, em 31/08/2021, o contrato de financiamento, no qual se enquadra a candidatura referenciada nos presentes autos e os termos contratualizados entre estas entidades sobre a recuperação do apoio financeiro, porquanto não se põe em causa esse contrato celebrado. E o requerido aditamento, não vem alterar a decisão proferida, aliás, essa factualidade aditada seria inócua para alterar a decisão de mérito proferida.
Acresce que, quanto ao contrato, efetivamente, a Estrutura de Missão “RECUPERAR PORTUGAL” celebrou com o Instituto da Segurança Social, I.P. um contrato de financiamento, relativo ao Investimento RE - C03 - i01 - “Nova Geração de Equipamentos e Respostas Sociais”. Todavia, não se poderia dar como provada apenas a cláusula 12, mas também as demais,
como de resto se deixou consignado supra.
B) Erro de Julgamento sobre o Objeto da Decisão Impugnada e do Âmbito da Impugnação
A este respeito, alega o recorrente que se verifica que, o juízo intelectivo da sentença recorrida enferma de erro de julgamento acerca das irregularidades indicadas na decisão impugnada sobre a candidatura do Recorrente PRR-RE-C03-i01-001043, tratando-se de erro que se mostrou decisivo à formação da decisão de julgar improcedente a ação.
Com efeito, o Tribunal a quo considerou que o ato impugnado revogou a decisão de financiamento com fundamento na verificação de duas irregularidades na candidatura do Recorrente, em concreto, as identificadas no seguinte excerto extraído da sentença:
«No caso, de acordo com a decisão impugnada, foram verificadas as seguintes irregularidades:
i) Não foi submetida a documentação pertinente, como, o comprovativo de envio das peças do procedimento às entidades convidadas, o relatório preliminar, os documentos de habilitação (e mais), o que, inviabiliza a verificação da adjudicação in casu e considerando que a entidade beneficiária é entidade adjudicante, está obrigada a cumprir o estipulado no CCP;
ii) o contrato outorgado entre o beneficiário final e o adjudicatário ocorreu a 30/09/2022, tendo sido publicitado a 07/07/2023, contudo, prevê o artigo 8.º na alínea j) da Portaria n.º 57/2018, de 26/02, que essa publicação deveria ocorrer até 20 dias úteis após a celebração do contrato»
Considerou o Tribunal a quo que “para cada uma dessas irregularidades foi aplicada uma
correcção de 100%; sendo que, para a identificada no ponto i) foi a prevista no n.º 16, parágrafo 2,
e para a identificada no ponto ii) foi a prevista no n.º 1, parágrafo 1; e de acordo com a decisão impugnada, essa correção foi aplicada por analogia”.
Assim, partindo deste pressuposto, o Tribunal a quo julgou válida a correção financeira de 100% aplicada pelo Recorrido ISS, ao abrigo do disposto no ponto n.º 16, parágrafo 2 das Tabelas COCOF, por aí se considerar grave a “recusa de acesso à documentação pertinente, uma vez que, o beneficiário não apresenta as provas de que o procedimento de adjudicação cumpriu as regras aplicáveis” (idem).
Sendo que, o Tribunal a quo julgou inválida a correção financeira de 100% aplicada através do ato impugnado, ao abrigo do ponto 1 § 1 das Tabelas COCOF, com fundamento no incumprimento do prazo de publicação do contrato previsto ao abrigo da al. j) do art. 8.º da 57/2018.
Resulta a este respeito, a seguinte fundamentação na sentença recorrida:” Já nos Itens 46.º a 71.º da petição inicial, o Autor alega que, a Entidade Demandada aplicou uma correcção financeira de 100% com base na alínea j) do artigo 8.º da Portaria n.º 57/2018, que já estava revogada à data da decisão. A norma utilizada não estava em vigor, tornando a fundamentação incorrecta.
Segundo diz, a correcção financeira aplicada, prevista no §1 do ponto 1 da Tabela COCOF, refere-se à falta de publicação de anúncio de concurso público. Porém, no caso, o procedimento foi de consulta prévia, que não exige publicação de anúncio, tornando a aplicação da correcção financeira ilegal e violando o princípio da legalidade. E mesmo que se admitisse a aplicação da norma por analogia, o Autor argumenta que não há correspondência entre os factos e o espírito da norma, pois o objectivo da norma é garantir a transparência e a concorrência em contratos públicos, o que foi cumprido pelo Autor ao convidar três entidades para o procedimento de consulta prévia.
A alegação de invalidade do contrato por falta de publicitação no prazo previsto na Portaria n.º 57/2018 é infundada. O Código dos Contratos Públicos prevê apenas a ineficácia do contrato, que é sanável com a publicação posterior, como ocorreu em 7/07/2023. Assim, o contrato tornou-se plenamente eficaz, e a correcção financeira aplicada pela Entidade Demandada carece de fundamento legal.
Por seu turno, a Entidade Demandada alega nos Itens 71.º a 87.º da contestação, alega que, o Autora não cumpriu as obrigações legais e contratuais, como a falta de documentação necessária para comprovar a regularidade do procedimento de adjudicação e a não publicação do contrato no prazo legal.
Assevera que, foram detectadas duas irregularidades graves: a ausência de documentação essencial para comprovar a adjudicação e a publicação tardia do contrato no portal "Base Gov", o que resultou na aplicação de uma correção financeira de 100% sobre as despesas elegíveis.
A falta de publicação do contrato no portal "Base Gov" torna o contrato ineficaz para efeitos de pagamento, conforme o Código dos Contratos Públicos (CCP), pois é uma exigência legal para garantir transparência na utilização de recursos públicos.
Entende que, o Autor incorre em erro ao alegar que a Portaria n.º 318-B/2023 se aplica ao caso, pois o contrato foi celebrado em 30/09/2022, quando estava em vigor a Portaria n.º 57/2018, que exigia a publicação do contrato em até 20 dias úteis após sua celebração.
Vejamos.
De acordo com a Decisão da Comissão de 14/05/2019 as orientações nela contidas, “(…) estabelecem o montante da correção a aplicar em caso de irregularidades que violem as regras em matéria de contratos públicos aplicáveis aos contratos que geram despesas financiadas pelo orçamento da União em regime de gestão partilhada.”, e “(…)dizem respeito às irregularidades detetadas em relação aos contratos públicos e às autoridades adjudicantes, tal como definidas nas diretivas.”
Mais esclarecendo que, mesmo que os beneficiários não sejam entidades adjudicantes, as orientações da Decisão da Comissão de 14/05/2019 aplicam-se, se as regras nacionais (incluindo condições contratuais ou de subvenção) exigirem expressamente que os beneficiários de fundos da UE cumpram as regras nacionais em matéria de contratos públicos ou regras semelhantes - cfr. ponto 1.2.2. Dando como exemplo, regras nacionais ou de elegibilidade dos programas que obriguem os beneficiários que não são autoridades adjudicantes a seguirem certos procedimentos de adjudicação simplificados, quando celebram contratos com os seus fornecedores - nota de rodapé n.º 10.
No caso, foi aplicada correcção n.º 1, que corresponde à não publicação do anúncio de concurso ou adjudicação injustificada por ajuste direto (ou seja, um procedimento por negociação ilegal, sem publicação prévia de um anúncio de concurso), sendo aplicada uma correcção de 100% se o anúncio de concurso não foi publicado em conformidade com as regras pertinentes (por exemplo, publicação no Jornal Oficial da União Europeia (JO), nos casos em que as diretivas o exigem; sendo que, o mesmo se aplica à adjudicação por ajuste directo ou aos procedimentos por negociação sem publicação prévia de um anúncio de concurso, se não estiverem preenchidos os critérios para a sua utilização.
Já a correcção será de 25%, em situação idêntica à acima referida, excetuando o facto de a publicidade ter sido feita por outros meios adequados, esclarecendo a nota de rodapé n.º 19 que, se entende por «meios de publicidade adequados» a publicação do anúncio de concurso de forma a garantir que uma empresa localizada noutro Estado-Membro tem acesso a informações adequadas sobre o contrato público antes de este ser adjudicado, de modo a poder apresentar uma proposta ou manifestar o seu interesse na obtenção desse contrato. É o que acontece, na prática, quando i) o anúncio de concurso foi publicado a nível nacional (em conformidade com a legislação nacional ou com as regras nessa matéria) e/ou ii) as normas de base relativas à publicidade dos contratos foram respeitadas (para mais informações, ver a secção 2.1 da comunicação interpretativa da Comissão n.º 2006/C 179/02).
No caso, de acordo com a decisão impugnada, foram verificadas as seguintes irregularidades: i) Não foi submetida a documentação pertinente, como, o comprovativo de envio das peças do procedimento às entidades convidadas, o relatório preliminar, os documentos de habilitação (e mais), o que, inviabiliza a verificação da adjudicação in casu e considerando que a entidade beneficiária é entidade adjudicante, está obrigada a cumprir o estipulado no CCP; ii) o contrato outorgado entre o beneficiário final e o adjudicatário
ocorreu a 30/09/2022, tendo sido publicitado a 07/07/2023, contudo, prevê o artigo 8.º na alínea j) da Portaria
n.º 57/2018, de 26/02, que essa publicação deveria ocorrer até 20 dias úteis após a celebração do contrato.
Para cada uma dessas irregularidades foi aplicada uma correcção de 100%; sendo que, para a identificada no ponto i) foi a prevista no n.º 16, parágrafo 2, e para a identificada no ponto ii) foi a prevista no n.º 1, parágrafo 1; e de acordo com a decisão impugnada, essa correção foi aplicada por analogia.
Porém, não é possível recorrer à analogia no caso em questão; isto porque, o escopo desta correção financeira diz respeito à contracção do princípio da concorrência; isto porque, a falta de publicidade dos procedimentos adjudicatórios [fase pré-contratual], assim como, o recurso injustificado a procedimentos como o ajuste directo, que diminui de forma drástica o universo de potencias operadores económicos no contrato a celebrar, constitui uma forma de estrangulamento da concorrência, que é o que as Directivas em matéria de contratação pretendem evitar. Aliás, na nota de rodapé n.º 10 está bem patente a natureza e o fim subjacente a esta correcção, que é o de garantir que uma empresa localizada noutro Estado-Membro tenha acesso a informações adequadas sobre o contrato público, antes de este ser adjudicado. Ou seja, são correcções que visam combater [e sancionar quando aplicadas] a diminuição da concorrência nos procedimentos de contratação pública.
No caso, a irregularidade detectada foi a de falta de publicação do contrato no prazo legalmente previsto na legislação em vigor à data sua celebração [com efeito, a Portaria n.º 318-B/2023 não se aplica ao caso, pois o contrato foi celebrado em 30/09/2022, quando estava em vigor a Portaria n.º 57/2018, que exigia a publicação do contrato em até 20 dias úteis após sua celebração], situação que não tem qualquer subsunção aos casos previstos no ponto 1, parágrafo 1 da tabela em causa.
Com efeito, a publicidade do procedimento e a publicidade do contrato, além de se situarem em fases diametralmente opostas num procedimento de formação e contratos, cumprem propósitos distintos; sendo certo que, a própria Decisão da Comissão de 14/05/2019 dá pistas ao que é pretendido: maior publicidade antes da adjudicação do contrato. A publicação do contrato acontece em momento posterior, pelo que, o recurso à analogia, no caso, não era possível.
Assim sendo, procede, nesta parte, a argumentação do Autor.”
Ora, o Tribunal a quo considerou juridicamente inadmissível a operação efetuada pelo Recorrido ISS ao proceder à aplicação analógica dessa correção financeira, especificamente prevista para os casos de não publicação de anúncios de concursos públicos, no caso concreto (em que não está em causa a publicação de um anúncio de procedimento).
Sendo que, o Tribunal a quo julgou improcedente a ação, por considerar que sempre se
justificará a correção financeira de 100% ao abrigo do ponto n.º 16 § 2 das Tabelas COCOF.
A tal irregularidade grave, consiste na não apresentação da documentação essencial do procedimento de contratação pública, designadamente, comprovativos de envio dos convites,
relatório preliminar, documentos de habilitação e enquadra-se no ponto 16 § 2, das Tabelas
COCOF, correspondendo a uma taxa de correção de 100%.
Refere a sentença recorrida que, mesmo afastado um dos fundamentos da correção, subsiste o outro, suficiente para manter a decisão administrativa.
Será mesmo assim? Cremos que não.
Vejamos:
O Tribunal a quo, desconsiderou o facto de o próprio Recorrido, na decisão impugnada, ter
“revogado a decisão de correção financeira ao abrigo do ponto n.º 16 § 2 das Tabelas COCOF”.
O Recorrente não se pronunciou sobre essa factualidade, precisamente, por a mesma se mostrar irrelevante à sindicância das pretensões jurídicas que motivaram a instauração da ação, nomeadamente, a remoção da ordem jurídica da decisão de revogação da decisão de financiamento atinente à candidatura PRR-RE-C03-i01-001043, e a consequente condenação do Recorrido ISS a pagar o remanescente do financiamento em falta.
Ora, resulta provado no ponto N. Através de ofício de 24 de Abril de 2025, rececionado pela Entidade Demandada no dia 28 de Abril de 2025, o Autor pronunciou-se em audiência prévia - cfr. documento 13 da petição inicial e fls. 137 a 145 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
Como se pode constatar, o teor do documento 13 junto com a petição inicial, dá-se por integralmente reproduzido.
Sendo que, o Recorrente, juntamente com a pronúncia apresentada em audiência prévia ao projeto e decisão de revogação da decisão de aprovação da candidatura, fez remeter ao Recorrido ISS a documentação relativa ao procedimento de consulta prévia que esteve na génese da contratação para a aquisição da viatura elétrica.
Veja-se, parte do exposto na pronúncia do autor em sede de audiência prévia:
“42. Não obstante, o CENTRO SOCIAL E PAROQUIAL DE ..., fez a tramitação processual do procedimento de acordo com Código dos Contratos Públicos, utilizando para o efeito a plataforma de contratação pública em VortalGov, o qual decorreu normalmente apesar das dificuldades adjacentes a este tipo de processos, para os quais não estava nem continua a estar o CENTRO SOCIAL E PAROQUIAL DE ... completamente preparado, demonstrando sempre a sua boa fé e transparência na sua execução, pelo que, juntamos todos os documentos que foram submetidos na plataforma da Segurança Social, bem como aqueles que porventura e por lapso não terão sido anexados.”
Mais:
“Junta:
2 - Documentos de toda a tramitação processual do processo de contratação.”
Como consta na notificação do ato impugnado, “O(s) fundamento(s) da revogação consta(m) do parecer técnico anexo ao Ofício N/Ref.9 2460/PRR/SI/1.1/2025/C03-Í01, enviado pelo recorrido, bem como da Informação n.º 926/2025.
Ora, da informação n.º 926/2025 consta que:
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
Deste modo, não foi formulado qualquer pedido pelo Recorrido ISS no sentido de ser apresentada a documentação referente ao procedimento de contratação (nos termos exarados no texto da decisão impugnada), sempre seria de concluir pela falta de fundamento da irregularidade de recusa de acesso à documentação pertinente, e, por conseguinte, também pela ilegalidade da correção financeira aplicada nos termos do ponto n.º 16, § 2 das Tabelas COCOF.
[Imagem que aqui se dá por reproduzida]
A correção n.º 16, correspondente a pista de auditoria insuficiente para a adjudicação do contrato; sendo que, o parágrafo § 1 prevê uma correção financeira de 25% para: a documentação pertinente (prevista nas disposições aplicáveis das diretivas) é insuficiente para justificar a adjudicação do contrato, gerando falta de transparência; e uma de 100% para: A recusa de acesso
à documentação pertinente é uma irregularidade grave, visto que o Requerente adjudicante não apresenta as provas de que o procedimento de adjudicação cumpriu as regras aplicáveis.
Ora, o Requerente contestou e, bem, a aplicação da correção financeira de 100% prevista no ponto 16, da Tabela de Correções Financeiras COCOF, considerando que não houve recusa de acesso à documentação pertinente, como indicado pelo Instituto da Segurança Social (ISS).
Como se pode comprovar, em sede de audiência prévia o autor juntou o autor em sede de
audiência prévia juntou “Documentos de toda a tramitação processual do processo de contratação”
- - cfr. documento 13 da petição inicial e fls. 137 a 145 do PA. Logo, assiste razão ao recorrente.
Nesta conformidade, o único fundamento invocado no ato impugnado para a aplicação da correção financeira de 100% (aplicada por via analógica do ponto 1 do § 1 das Tabelas COCOF à circunstância de o contrato ter sido publicitado fora do prazo de 20 dias úteis previsto na al. j) do art. 8.º da Portaria 57/2018) foi julgado como juridicamente inválido na sentença recorrida.
Importa precisar que as correções financeiras em causa nos presentes autos, estão previstas nas tabelas constantes da Decisão da Comissão Europeia de 14/05/2019, as chamadas Tabelas COCOF.
A dita Decisão da Comissão Europeia de 14/05/2019, estabelece as orientações para determinar as correções financeiras a introduzir nas despesas financiadas pela União devido ao incumprimento das regras aplicáveis em matéria de contratos públicos. Como consta na sua introdução:” As presentes orientações têm um duplo objetivo geral:
aumentar a segurança jurídica dos Estados-Membros. Para este fim, é importante esclarecer as circunstâncias em que as violações do direito da União em matéria de contratos públicos, ou do direito nacional relacionado com a sua aplicação, podem conduzir à realização de correções financeiras pela Comissão;
garantir a proporcionalidade. Para este fim, é importante que a Comissão considere a natureza e a gravidade da irregularidade e as correspondentes implicações financeiras para o orçamento da União, ao decidir da aplicação de uma correção financeira.
A Comissão aplicará correções financeiras a fim de excluir do financiamento da União as despesas efetuadas em violação do direito aplicável (ver artigo 144.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013 e artigo 101.º, n.º 8, do Regulamento Financeiro). A irregularidade pode ser ou não quantificável com precisão. O impacto financeiro de uma irregularidade é quantificado com precisão se, com base numa análise dos casos individuais, for possível calcular o montante exato das
despesas indevidamente declaradas à Comissão para reembolso; nesses casos, a correção financeira deve ser calculada com precisão. Considera-se, todavia, que, no caso das irregularidades nos contratos públicos, não é possível quantificar com precisão o impacto financeiro devido à natureza da irregularidade. Por conseguinte, deve aplicar-se, nesses casos, uma correção de taxa fixa às despesas afetadas, tendo em conta a natureza e a gravidade das irregularidades, em conformidade com os critérios estabelecidos no ponto 1.4.
As irregularidades no domínio dos contratos públicos são analisadas em função do objetivo de proteger os interesses financeiros da União e em conformidade com o direito da UE (em especial, os princípios da transparência, da não discriminação, da igualdade de tratamento, da proporcionalidade e da segurança jurídica). Além disso, as correções financeiras apenas podem ser aplicadas se a irregularidade em causa tiver ou puder ter um impacto financeiro no orçamento da União. Por conseguinte, os tipos de irregularidades indicados nas presentes orientações (ou semelhantes a essas irregularidades), e relativamente aos quais se prevê uma correção de taxa fixa na secção 2, são aqueles que se considera terem um impacto financeiro. Nos casos em que uma violação das regras em matéria de contratos públicos tem uma natureza meramente formal, sem qualquer impacto financeiro real ou potencial, não se justifica a aplicação de uma correção financeira.
As orientações têm também a finalidade de promover a coerência do tratamento dos erros de contratação pública entre os serviços da Comissão em causa, o Tribunal de Contas Europeu e os Estados-Membros. Os Estados-Membros são os primeiros responsáveis pela investigação de irregularidades e pela aplicação das correções financeiras necessárias. Neste contexto, recomenda-se às autoridades competentes dos Estados-Membros que apliquem os critérios e as taxas fixas de correção financeira estabelecidos nas presentes orientações quando corrigirem as irregularidades detetadas pelos seus próprios serviços.
As operações devem ser selecionadas para financiamento em conformidade com as regras nacionais e da UE aplicáveis, incluindo as relativas aos contratos públicos. Neste contexto, podem verificar-se dois cenários:
a) Quando o procedimento de concurso utilizado na adjudicação de um contrato público violar as regras em matéria de contratos públicos (conduzindo a uma correção financeira no momento em que despesas geradas por esse contrato são declaradas à Comissão) e o contrato ainda não tiver sido assinado, a autoridade competente, tendo em conta eventuais custos adicionais e limitações de tempo, pode recomendar ao beneficiário que lance um novo procedimento de concurso que
cumpra cabalmente as referidas regras. Caso não seja lançado um novo concurso, a irregularidade
deve ser corrigida mediante a aplicação das presentes orientações.
b) Se for detetada uma irregularidade após a assinatura do contrato e a aprovação do financiamento da operação (em qualquer fase do ciclo da operação), essa irregularidade deve ser corrigida mediante a aplicação das presentes orientações.”
A Decisão da Comissão Europeia de 14/05/2019 estabelece expressamente que “Nos casos em que uma violação das regras em matéria de contratos públicos tem uma natureza meramente formal, sem qualquer impacto financeiro real ou potencial, não se justifica a aplicação de uma correção financeira”, vinculando as autoridades competentes dos Estados-Membros a extraírem tal conclusão caso as premissas estejam reunidas.
No ponto 1.4. da Decisão da Comissão em analise, resulta o seguinte: “1.4 Critérios a ter em conta ao decidir uma taxa de correção proporcionada
Tal como referido no ponto 1.1, quando, devido à natureza da irregularidade, não for possível quantificar com precisão o impacto financeiro, mas a irregularidade for suscetível, enquanto tal, de ter um impacto orçamental, a Comissão pode calcular o montante da correção a aplicar tendo em conta três critérios, nomeadamente a natureza e a gravidade14 das irregularidades e as perdas financeiras delas resultantes para os Fundos. Tal implica que as correções financeiras efetuadas com base numa escala de taxas fixas enumeradas na secção 2 das presentes orientações (5 %, 10 %, 25 % e 100 %) respeitem o princípio da proporcionalidade. Isso não prejudica o facto de o cálculo do montante final da correção a aplicar dever ter em conta todas as características da irregularidade detetada em relação aos elementos tomados em consideração para o estabelecimento dessa taxa fixa.
Se forem detetadas várias irregularidades no mesmo processo de adjudicação, as taxas fixas de correção não são cumulativas. A irregularidade mais grave é tomada como uma indicação para decidir a taxa fixa de correção aplicável ao contrato em causa, em conformidade com a secção 2.
Em alguns casos, as irregularidades individuais relacionadas com os contratos públicos podem ter um carácter sistémico, sendo resultantes de uma deficiência no sistema de gestão e controlo. Nesses casos, após a aplicação de uma correção das irregularidades do contrato público individual, o Estado-Membro deve tomar as medidas corretivas adequadas em relação a outros processos de adjudicação de contratos afetados pelo mesmo tipo de irregularidades. “
Como resulta dos autos, o Recorrido ISS, não manteve a intenção contida no projeto de decisão (notificado ao Recorrente em 7/04/2025, através de ofício ref.ª 2460/PRR/SI/1.1/2025/C03-i01), tendo em conta o parecer n.º 926/2025, relativa à aplicação da correção financeira prevista no ponto n.º 16 § 2 da tabela COCOF, por considerar não ter sido realizado pedido de elementos detalhado à Recorrente a respeito da documentação relativa à contratação pública.
Ora, esse circunstancialismo resulta expressamente do texto da parte final da decisão impugnada, tal como consta da alínea P. do elenco dos factos julgados como provados.
Sendo que, a alegada irregularidade detetada pelo R. foi regularizada antes do encerramento financeiro da operação, num momento em que o R., enquanto beneficiário intermédio ainda conservava poderes de controlo.
. Restando, o único fundamento invocado no ato impugnado para a aplicação da correção financeira de 100% (aplicada por via analógica do ponto 1 § 1 das Tabelas COCOF à circunstância de o contrato ter sido publicitado fora do prazo de 20 dias úteis previsto na al. j) do art. 8.º da Portaria 57/2018), que de resto foi julgado como juridicamente inválido na sentença recorrida.
Mas sempre se dirá que a invalidade assacada ao contrato celebrado, por alegada preterição da regra prevista na al. j) do art. 8.º da Portaria n.º 57/2018, por parte da demandada, não poderia proceder. O art. 127.º do CCP prevê como consequência jurídica da falta de publicitação do contrato formado através de procedimento de consulta prévia a mera ineficácia do contrato (e não a sua invalidade, conforme o entendimento do Requerido ISS), o que se encontra em consonância com o regime geral da falta de publicação do ato administrativo (n.º 2 do art. 158.º do CPA). Nessa conformidade, o vício da falta de publicação é sanável por posterior publicação do ato.
Ora, no caso vertente, o Autor, na qualidade de Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS), apresentou uma candidatura ao Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), sob o Aviso n.º 01-C03-i01-2021, no âmbito da operação com o código “TO 1.1 Mobilidade Verde - Aquisição de Viaturas Elétricas para SAD”, à qual foi atribuída o código universal PRRRE-C03-i01 - 001043. A referida candidatura teve por objeto a obtenção de apoio de financiamento, até ao montante de 25.000,00 euros (acrescido de IVA), para a aquisição de um veículo elétrico ligeiro de passageiros, com transformação para mobilidade reduzida, enquadrado na “Tipologia 2 - Veículo Elétrico Ligeiro de Passageiros com Transformação”, conforme previsto no Aviso n.º 01-C03-i01-
2021, para afetação ao Serviço de Apoio Domiciliário.
Tendo a referida candidatura sido aprovada com um valor de financiamento PRR no montante 25.000,00 euros, acrescido de IVA, que perfaz 30.750,00 euros.
Através de deliberação da Direção do Autor de 25/08/2022, foi emitida decisão de contratar para a aquisição do referido veículo, a realizar sob a forma de procedimento de consulta prévia previsto no Código dos Contratos Públicos, tendo sido definido como preço base do procedimento o valor de 39.000,00 euros +IVA.
Foram convidadas as seguintes entidades [às quais foi remetido o convite]:
a. [SCom01...], S.A.;
b. [SCom02...], S.A.;
c. [SCom03...], Lda;
Apenas a “[SCom03...]” apresentou proposta, relativa a uma viatura “Peugeot E-Rifter Active Pack Standard L1 EURO 6.d 136 cv”, pelo preço de 38.994,30 euros, acrescido de IVA, totalizando o montante de 46.297,96 euros.
Na sequência do que, foi celebrado o respectivo contrato a 30 de Setembro de 2022.
O contrato foi publicado no Portal “Base Gov” a 7 de Julho de 2023.
No âmbito da referida candidatura, foi efetuado um adiantamento de pagamento à Autora no montante de € 17.500,00 (com IVA)
Do que resulta que o contrato foi celebrado, executado e cumprido pelos outorgantes, a viatura foi entregue ao autor, tendo esta sido paga e o contrato publicitado posteriormente.
Assim sendo, procede o alegado pelo recorrente, ficando prejudicado o conhecimento dos demais fundamentos.
Deste modo, deve proceder o presente recurso.
Decisão
Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Subsecção Administrativa Comum da secção de Contencioso Administrativo do TCA Norte, em conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida, julgando-se procedente a presente ação e, consequentemente, anulando-se o ato administrativo praticado pelo R.
Custas a cargo do recorrido.
Registe e notifique.
Porto, 15 de julho de 2026

Celestina Caeiro Castanheira (Relatora)
Ana Paula Adão (1.ª Adjunta)
Alexandra Alendouro (2.ª Adjunta)